ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
13 de novembro de 2015 (*)
«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Projeto de relatório de avaliação de impacte, relatório de avaliação de impacte e parecer do Comité de avaliação de impacte — Recusa de acesso — Exceção relativa à proteção do processo decisório — Dever de fundamentação — Obrigação de proceder a um exame concreto e individual — Interesse público superior»
Nos processos apensos T‑424/14 e T‑425/14,
ClientEarth, estabelecida em Londres (Reino Unido), representada por O. Brouwer, F. Heringa e J. Wolfhagen, advogados,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por F. Clotuche‑Duvieusart e M. Konstantinidis, na qualidade de agentes,
recorrida,
que têm por objeto, por um lado, um pedido de anulação da Decisão da Comissão de 1 de abril de 2014, que recusou o acesso a um relatório de avaliação de impacte respeitante a um projeto de instrumento vinculativo que define o quadro estratégico dos procedimentos de inspeção e de vigilância baseados nos riscos e relativos à legislação sobre o ambiente da União Europeia, bem como a um parecer do Comité de avaliação de impacte, e, por outro, um pedido de anulação da Decisão da Comissão de 3 de abril de 2014, que recusou o acesso a um projeto de relatório de avaliação de impacte respeitante ao acesso à justiça em matéria de ambiente a nível dos Estados‑Membros no âmbito da política ambiental da União e a um parecer do Comité de avaliação de impacte,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção),
composto por: M. E. Martins Ribeiro, presidente, S. Gervasoni (relator) e L. Madise, juízes,
secretário: L. Grzegorczyk, administrador,
vista a fase escrita do processo e após a audiência de 16 de junho de 2015,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes dos litígios
1 A recorrente, ClientEarth, é um organismo sem fins lucrativos que tem por objeto a proteção do ambiente.
2 Em 20 de janeiro de 2014, a recorrente apresentou à Comissão Europeia dois pedidos de acesso a documentos, ao abrigo do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43). Estes pedidos diziam respeito, o primeiro, à «avaliação de impacte realizada pela Comissão a respeito da implementação do pilar ‘acesso à justiça’ da Convenção de Aarhus» e, o segundo, à «avaliação de impacte realizada pela Comissão a respeito da revisão do quadro jurídico europeu das inspeções e da vigilância ambientais a nível nacional e da União Europeia».
3 Por carta de 13 de fevereiro de 2014, a Comissão indeferiu o segundo pedido acima mencionado no n.° 2. Precisou, nessa ocasião, que aquele pedido incidia sobre um «[r]elatório de análise de impacte respeitante a um projeto de instrumento vinculativo que define o quadro estratégico dos procedimentos de inspeção e de vigilância baseados nos riscos e relativos à legislação sobre o ambiente da [União]», bem como sobre o parecer do Comité de avaliação de impactes (a seguir «Comité») elaborado a respeito daquele relatório (a seguir, considerados no seu conjunto, «documentos pedidos no processo T‑425/14»). Este indeferimento assentou na exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.
4 Por carta de 17 de fevereiro de 2014, a Comissão indeferiu o primeiro pedido acima mencionado no n.° 2. Precisou, nessa ocasião, que aquele pedido incidia sobre um «projeto de relatório de análise de impacte respeitante ao acesso à justiça em matéria de ambiente a nível dos Estados‑Membros no âmbito da política de ambiente da [União]», bem como sobre o parecer do Comité elaborado a respeito daquele projeto (a seguir, considerados no seu conjunto, «documentos pedidos no processo T‑424/14» e, considerados em conjunto com os documentos pedidos no processo T‑425/14, «documentos pedidos»). Este indeferimento baseou‑se na exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.
5 Em 4 de março de 2014, a recorrente, nos termos do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, apresentou à Comissão dois pedidos confirmativos.
6 Por cartas de 24 de março de 2014, a Comissão informou a recorrente de que, em conformidade com o disposto no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, o prazo de resposta desses pedidos confirmativos seria prorrogado em quinze dias úteis.
7 Por carta de 1 de abril de 2014 (a seguir «decisão de 1 de abril de 2014»), a Comissão confirmou a recusa de acesso aos documentos pedidos no processo T‑425/14 ao abrigo da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.
8 Por carta de 3 de abril de 2014 (a seguir «decisão de 3 de abril de 2014» e, considerada em conjunto com a decisão de 1 de abril de 2014, «decisões impugnadas»), a Comissão confirmou a recusa de acesso aos documentos pedidos no processo T‑424/14 ao abrigo da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.
9 Nas decisões impugnadas, em primeiro lugar, a Comissão salientou que, no contexto de discussões e de negociações com vista à adoção, por ela própria, de iniciativas legislativas relativas, respetivamente, às inspeções e à vigilância em matéria de ambiente (decisão de 1 de abril de 2014) e ao acesso à justiça nesta mesma matéria (decisão de 3 de abril de 2014), tinha levado a cabo avaliações de impacte que ainda estavam em curso. A este respeito, precisou que as avaliações de impacte se destinavam a ajudar a preparar tais iniciativas e que as escolhas estratégicas («policy choices») constantes de uma iniciativa legislativa seriam sustentadas pelo conteúdo de uma avaliação de impacte.
10 Acresce que, segundo a Comissão, a divulgação, nessa fase, dos documentos pedidos afetaria gravemente os seus processos decisórios em curso uma vez que, em substância, afetaria a sua margem de manobra e reduziria a sua capacidade para encontrar compromissos. Além disso, com tal divulgação, corria‑se o risco de criar pressões externas que poderiam entravar os difíceis processos decisórios, em cujo âmbito devia reinar um clima de confiança. Além disso, a Comissão referiu‑se às disposições do artigo 17.°, n.° 1, TUE e do artigo 17.°, n.° 3, terceiro parágrafo, TUE.
11 A este respeito, por um lado, na decisão de 1 de abril de 2014, a Comissão insistiu no facto de que as inspeções e a vigilância constituíam um elemento‑chave na implementação das políticas públicas, domínio no qual as instituições tentam, desde 2001, chamar a atenção e promover uma ação à escala da União Europeia, e no facto de que a discussão devia ser preservada de fatores de influência externa, porquanto tal influência afetaria a qualidade do controlo a levar a cabo sobre os Estados‑Membros.
12 Por outro lado, na decisão de 3 de abril de 2014, a Comissão colocou a tónica na natureza sensível da questão relativa ao acesso à justiça em matéria de ambiente, nas possíveis divergências dos pontos de vista entre os Estados‑Membros, bem como no facto de terem passado dez anos desde a sua Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso à justiça no domínio do ambiente (JO 2004, C 96, p. 22, a seguir «proposta de diretiva de 2003»).
13 Por último, a Comissão acrescentou, nas decisões impugnadas, que já estavam disponíveis na Internet diferentes documentos relativos às duas avaliações de impacte que estavam em curso e que todos os outros documentos relativos às referidas avaliações de impacte seriam publicados aquando da adoção das propostas legislativas pelo colégio de Comissários.
14 À luz destes elementos, a Comissão concluiu, nas decisões impugnadas, que o acesso aos documentos pedidos devia ser recusado ao abrigo do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, uma vez que os processos decisórios estavam numa fase precoce e sensível («at a very early and delicate stage»).
15 Em segundo lugar, a Comissão considerou que nenhum interesse público superior justificava a divulgação dos documentos pedidos. A este respeito, observou que a União está obrigada a preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente e, consequentemente, da saúde humana. Este objetivo pode ser atingido através de um acesso não discriminatório à justiça em matéria de ambiente. No entanto, por um lado, a Comissão considerou que não estava em condições de determinar em que medida a divulgação, nessa fase, dos documentos pedidos ajudaria as pessoas que vivem na União a influenciar indiretamente o ambiente em que vivem, por já ser possível aceder à justiça nos órgãos jurisdicionais nacionais e por os processos decisórios em causa só terem tendência para melhorar depois desse acesso. Além disso, a Comissão acrescentou que foi organizada em 2013 uma consulta pública, em cujo âmbito as partes interessadas, entre as quais a sociedade civil, tinham podido contribuir para a definição das grandes linhas das propostas. Por outro lado, segundo a Comissão, a divulgação nessa fase afetaria gravemente os processos decisórios e afetaria a possibilidade de atingir o melhor compromisso possível. Além disso, segundo a Comissão, o interesse público é mais bem acautelado através da possibilidade de prosseguir os processos decisórios em causa sem pressões externas.
16 Em terceiro lugar, a Comissão afastou a possibilidade de conceder acesso parcial na aceção do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001, uma vez que os documentos pedidos estavam integralmente abrangidos pela exceção.
Tramitação processual e pedidos das partes
17 Por petições apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de junho de 2014, a recorrente interpôs os presentes recursos.
18 Por despacho do presidente da Segunda Secção do Tribunal Geral de 27 de abril de 2015, os processos T‑424/14 e T‑425/14 foram apensados para efeitos da fase oral e do acórdão, nos termos do artigo 50.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral de 2 de maio de 1991.
19 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Segunda Secção) decidiu dar início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991, convidou a Comissão a apresentar um documento no processo T‑424/14 e colocou questões escritas às partes, convidando‑as a responder a essas questões na audiência de alegações.
20 Inicialmente fixada para 9 de junho de 2015, a audiência foi adiada para 16 de junho de 2015 a pedido da recorrente.
21 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 16 de junho de 2015.
22 No processo T‑424/14, a recorrente conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
– anular a decisão de 3 de abril de 2014;
– condenar a Comissão nas despesas.
23 No processo T‑424/14, a Comissão conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas.
24 No processo T‑425/14, a recorrente conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
– anular a decisão de 1 de abril de 2014;
– condenar a Comissão nas despesas.
25 No processo T‑425/14, a Comissão conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
26 Em apoio dos seus recursos, a recorrente invoca um fundamento único que assenta, em substância, em duas partes relativas, a primeira, à violação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 e, a segunda, à violação do dever de fundamentação.
27 Há que começar por examinar a segunda parte do fundamento único.
Quanto à segunda parte do fundamento único, relativa à violação do dever de fundamentação
28 A recorrente acusa a Comissão de ter violado o seu dever de fundamentar as decisões impugnadas. Com efeito, em primeiro lugar, a Comissão não explicou por que motivo considera que o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 é aplicável a relatórios de avaliação de impacte e a pareceres do Comité. Em seguida, a Comissão não fundamentou especificamente a conclusão segundo a qual a divulgação dos documentos pedidos pode afetar os processos decisórios na aceção do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. Por último, a Comissão também não fundamentou de forma juridicamente bastante a inexistência, por si alegada, de um interesse público superior que justifique a divulgação dos documentos pedidos.
29 A Comissão contesta a justeza destes argumentos.
30 Segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deve deixar transparecer de forma clara e inequívoca a argumentação da instituição, autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do referido artigo deve ser apreciada à luz não somente do seu teor, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdãos de 6 de março de 2003, Interporc/Comissão, C‑41/00 P, Colet., EU:C:2003:125, n.° 55; de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, Colet., EU:C:2007:75, n.° 80; de 10 de julho de 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Colet., EU:C:2008:392, n.° 166; e de 24 de maio de 2011, NLG/Comissão, T‑109/05 e T‑444/05, Colet., EU:T:2011:235, n.° 81).
31 No que respeita ao pedido de acesso aos documentos, todas as decisões de uma instituição relativas às exceções enumeradas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 devem ser fundamentadas. Se uma instituição decidir recusar o acesso a um documento cuja divulgação lhe foi solicitada, incumbe‑lhe fornecer explicações quanto às questões de saber, em primeiro lugar, em que medida o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 que essa instituição invoca e, em segundo lugar, nas hipóteses referidas nos n.os 2 e 3 desse artigo, se não existe um interesse público superior que justifique, não obstante, a divulgação do documento em causa (acórdãos de 11 de março de 2009, Borax Europe/Comissão, T‑121/05, EU:T:2009:64, n.° 37, e de 12 de setembro de 2013, Besselink/Conselho, T‑331/11, EU:T:2013:419, n.° 96; v., igualmente, neste sentido, acórdão de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, C‑39/05 P e C‑52/05 P, Colet., EU:C:2008:374, n.os 48 e 49).
32 Cabe assim à instituição que recusou o acesso a um documento fornecer uma fundamentação que permita compreender e verificar, por um lado, se o documento pedido está efetivamente abrangido pelo domínio objeto da exceção invocada e, por outro, se a necessidade de proteção relativa a essa exceção é real (acórdãos de 26 de abril de 2005, Sison/Conselho, T‑110/03, T‑150/03 e T‑405/03, Colet., EU:T:2005:143, n.° 61; NLG/Comissão, n.° 30 supra, EU:T:2011:235, n.° 83; e Besselink/Conselho, n.° 31 supra, EU:T:2013:419, n.° 99; v., também, neste sentido e por analogia, acórdão Interporc/Comissão, n.° 30 supra, EU:C:2003:125, n.° 56 e jurisprudência referida).
33 No presente caso, resulta dos fundamentos das decisões impugnadas, conforme foram acima resumidas nos n.os 9 a 16, que a Comissão baseou as recusas de acesso na exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. Por um lado, considerou, em substância, que a divulgação naquela fase dos documentos pedidos afetaria gravemente os processos decisórios relacionados com a adoção de propostas legislativas respeitantes, respetivamente, a inspeções e à vigilância em matéria de ambiente (decisão de 1 de abril de 2014) e ao acesso à justiça em matéria de ambiente (decisão de 3 de abril de 2014). A este respeito, insistiu tanto no objeto e no papel da avaliação de impacte no contexto de tal processo como na necessidade de proteger, em substância, o seu espaço de reflexão e de negociação, e no facto de que as discussões relativas a estes dois domínios há muito estavam em curso. Por outro lado, a Comissão afastou a existência de um interesse público superior que justifique a divulgação por, em substância, não estar em condições de determinar em que medida a divulgação ajudaria as pessoas que vivem na União a influenciar diretamente o ambiente em que vivem, precisando que o acesso à justiça em matéria de ambiente já era possível perante os órgãos jurisdicionais nacionais, que os processos decisórios em curso só o poderiam melhorar e que, para ter em consideração os pontos de vista das partes interessadas, tinha sido organizada uma consulta pública em 2013. Pelo contrário, segundo a Comissão, o interesse público é mais bem acautelado através da possibilidade de prosseguir os processos decisórios em causa sem pressões externas.
34 Desta forma, em primeiro lugar, resulta sem equívoco das decisões impugnadas que, segundo a Comissão, os documentos pedidos estavam abrangidos pelo âmbito de aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, uma vez que, em substância, estavam relacionados com os processos decisórios conducentes à adoção das propostas legislativas acima referidas e que a sua divulgação afetaria gravemente os referidos processos.
35 A este respeito, há que acrescentar que a Comissão não estava obrigada a apresentar motivos específicos quanto à aplicabilidade do próprio artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 aos documentos pedidos. Em especial, atendendo a que, como a recorrente reconheceu na audiência de alegações, esta não contestou de modo nenhum, nos seus pedidos confirmativos, a aplicabilidade desta disposição aos documentos pedidos, há que considerar, da mesma forma que, segundo a jurisprudência, o artigo 296.° TFUE não pode ser interpretado no sentido de que exige que a instituição em causa responda de maneira detalhada às observações suscitadas pela parte recorrente quando do procedimento administrativo (v. acórdão de 15 de novembro de 2012, Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, Colet., EU:C:2012:711, n.° 41 e jurisprudência referida), que esta disposição não pode ser interpretada no sentido de que a Comissão está obrigada a afastar a título preventivo, nos fundamentos das decisões impugnadas, qualquer argumento hipoteticamente suscetível de, numa fase posterior, ser oposto à sua avaliação. Desta forma, a Comissão podia, nas decisões impugnadas, limitar‑se a expor de forma positiva as razões pelas quais considerava que o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 era aplicável, sem ser obrigada a rejeitar ou a criticar outras interpretações eventuais desta disposição (v., neste sentido e por analogia, acórdão de 10 de maio de 1960, Barbara e o./Alta Autoridade, 3/58 a 18/58, 25/58 e 26/58, Colet., EU:C:1960:18, p. 411).
36 Em seguida, há que notar que resulta dos fundamentos das decisões impugnadas que, em conformidade com a jurisprudência acima referida nos n.os 31 e 32, a Comissão forneceu uma fundamentação clara e compreensível das razões pelas quais considerava, por um lado, que o acesso aos documentos pedidos prejudicava o interesse protegido pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 e, por outro, que não existia um interesse público superior que justificava, no entanto, a sua divulgação.
37 Por último, à luz da jurisprudência acima referida no n.° 30, importa acrescentar que, conforme resulta claramente das alegações escritas da recorrente e, mais concretamente, dos argumentos que expõe no âmbito da primeira parte do fundamento único, a fundamentação das decisões impugnadas permitiu‑lhe compreender as razões das recusas de acesso e preparar os seus recursos. Além disso, esta fundamentação também está suficientemente fundamentada para permitir que o Tribunal Geral exerça a sua fiscalização.
38 Atendendo ao exposto, há que concluir que as decisões impugnadas estão suficientemente fundamentadas.
39 Por conseguinte, há que julgar improcedente a segunda parte do fundamento único.
Quanto à primeira parte do fundamento único, relativa à violação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001
40 Em apoio da primeira parte do fundamento único, relativa à violação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, a recorrente suscitou inicialmente três alegações relativas, a primeira, invocada a título principal, à inaplicabilidade da exceção prevista nesta disposição aos documentos pedidos, a segunda, invocada a título subsidiário, à inexistência de um risco de os processos decisórios serem gravemente afetados e, a terceira, invocada a título ainda mais subsidiário, à existência de um interesse público superior que justifica a divulgação dos documentos pedidos.
41 Na audiência de alegações, em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal Geral, a recorrente renunciou à primeira alegação invocada nos seus articulados, o que ficou registado na ata da audiência.
42 Nestas condições, há que apreciar sucessivamente a segunda e terceira alegações invocadas pela recorrente.
Quanto à segunda alegação, relativa à inexistência de um risco de os processos decisórios serem gravemente afetados
43 A recorrente sustenta, em substância, que as decisões impugnadas estão viciadas de um erro de direito na medida em que a Comissão concluiu erradamente que havia um risco de os processos decisórios serem gravemente afetados na aceção do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.
44 Mais concretamente, em primeiro lugar, a recorrente observa que os documentos pedidos, elaborados pela Comissão na sua qualidade de legislador e desempenhando um papel importante no processo legislativo, devem ser objeto de um acesso mais amplo e que o acesso a estes deve, tanto quanto possível, ser direto.
45 Em segundo lugar, a recorrente considera que a avaliação de impacte se caracteriza pela transparência e pela consulta das partes interessadas.
46 Em terceiro lugar, a recorrente considera que a divulgação dos documentos pedidos não prejudica manifestamente os processos decisórios, sendo, pelo contrário, suscetível de os favorecer. A este respeito, desde logo, os fundamentos que constam das decisões impugnadas são de ordem meramente geral e hipotética. Em seguida, os argumentos da Comissão relativos ao facto de a divulgação limitar a sua margem de manobra e reduzir a sua capacidade de obter compromissos não são pertinentes e a sua margem de manobra na elaboração do relatório de avaliação de impacte é, de qualquer forma, mais reduzida do que no próprio processo decisório. Por outro lado, para além do facto de a opinião pública ter capacidade para compreender que uma proposta pode ser alterada, a Comissão não provou que a divulgação podia efetivamente gerar uma pressão pública suscetível de fazer fracassar os processos legislativos. Além disso, os documentos pedidos, que contêm informações de natureza essencialmente factual, não podem ser qualificados de sensíveis apenas porque incidem numa questão politicamente controversa. A este respeito, a recorrente acrescenta, nas réplicas, que, de qualquer modo, se os documentos pedidos continham informações sensíveis, podia ter sido autorizado um acesso parcial ao abrigo do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001. No processo T‑424/14, a sensibilidade política da questão e as possíveis divergências de posição entre Estados‑Membros não apresentam uma relação com a interpretação estrita da exceção; no processo T‑425/14, a Comissão afirma erradamente que fatores de influência externa afetariam a qualidade do controlo sobre os Estados‑Membros. Por último, o mero facto de os processos decisórios estarem numa fase precoce é insuficiente.
47 Em quarto lugar, nas réplicas, em resposta aos argumentos da Comissão, por um lado, a recorrente opõe‑se ao reconhecimento de uma presunção geral, pelo facto de tal presunção não ter nenhum fundamento no direito da União e de estar em total contradição com o princípio da transparência. Por outro lado, observa que, ao pedir acesso aos documentos, não procurou afetar os processos decisórios da Comissão nem prosseguiu um interesse privado e que os interesses prosseguidos pelos seus pedidos de acesso foram reconhecidos por uma decisão do Provedor de Justiça Europeu.
48 A Comissão responde, em substância, que há que reconhecer que existe uma presunção geral nos termos da qual o acesso aos documentos pedidos podia ser recusado no presente caso e que, seja como for, a Comissão não cometeu um erro quando concluiu que existia um risco de que os processos decisórios seriam gravemente afetados.
49 A título preliminar, primeiro, importa constatar que, nas decisões impugnadas, a Comissão baseou as recusas de acesso na exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. Em conformidade com esta disposição, o acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação dos documentos visados.
50 Segundo, os documentos pedidos são abrangidos pelo âmbito de aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, o que, aliás, a recorrente já não contesta (v. n.° 41 supra). Com efeito, estes documentos foram elaborados no âmbito de duas avaliações de impacte efetuadas à luz de dois processos decisórios da Comissão relativos a iniciativas políticas a levar a cabo nos domínios, respetivamente, do acesso à justiça em matéria de ambiente (processo T‑424/14) e das inspeções e da fiscalização nesta mesma matéria (processo T‑425/14). É facto assente que esses processos decisórios estavam em curso no momento em que a Comissão adotou as decisões impugnadas.
51 Terceiro, resulta das decisões impugnadas que a Comissão considerou que a divulgação dos documentos pedidos era suscetível de prejudicar gravemente os processos decisórios em curso que estavam numa fase precoce e sensível. Esta conclusão assenta em vários motivos. Em primeiro lugar, a Comissão considerou que a referida divulgação afeta a sua margem de manobra e a sua capacidade para contribuir para a obtenção de compromissos. Em segundo lugar, a Comissão salientou que havia que preservar um clima de confiança durante os processos de discussão e de negociação com vista à elaboração de propostas políticas. Ora, em sua opinião, a divulgação dos documentos pedidos daria origem a um risco de pressões externas suscetíveis de afetar os delicados processos em curso. A este respeito, a Comissão insistiu, por outro lado, no facto de que devia, em conformidade com o artigo 17.°, n.os 1 e 3, TUE, promover o interesse geral e desempenhar as suas tarefas de forma totalmente independente. Em terceiro lugar, por um lado, na decisão de 1 de abril de 2014 (processo T‑425/14), a Comissão colocou a tónica no facto de que as inspeções e a vigilância em matéria de ambiente constituíam um elemento‑chave na implementação de políticas públicas, que a discussão devia ser preservada de fatores de influência externa, uma vez que essa influência afetaria a qualidade do controlo sobre os Estados‑Membros, e que as instituições se tinham pronunciado sobre esta questão desde 2001. Por outro lado, na decisão de 3 de abril de 2014 (processo T‑424/14), a Comissão insistiu na natureza politicamente sensível da questão do acesso à justiça em matéria de ambiente, nas possíveis divergências dos pontos de vista entre os Estados‑Membros e no facto de terem passado dez anos desde a proposta de diretiva de 2003.
52 Resulta assim da leitura dos motivos elencados nas decisões impugnadas que a Comissão se baseou em considerações de ordem geral que são relativas, em substância, por um lado, à preservação do seu espaço de reflexão, à sua margem de manobra, à sua independência e ao clima de confiança durante as discussões e, por outro, ao risco de pressões externas suscetíveis de afetar o desenrolar das discussões e das negociações em curso. A Comissão também se baseou em considerações mais específicas, relativas aos dois processos decisórios em curso, respeitantes, em especial, à sua fase precoce e delicada, ao facto de as questões discutidas serem objeto de reflexão há já muito tempo e à importância dessas questões, bem como, na decisão de 3 de abril de 2014 (processo T‑424/14), à natureza sensível da problemática relacionada com o acesso à justiça em matéria de ambiente e à existência de possíveis divergências de pontos de vista entre os Estados‑Membros. Em contrapartida, não resulta de modo nenhum das decisões impugnadas que a Comissão procedeu a um exame individual e concreto dos documentos pedidos.
53 A recorrente contesta a procedência destes motivos das decisões impugnadas por, em substância, estes serem de ordem meramente genérica e hipotética e não serem suscetíveis de provar a existência de um risco de os processos decisórios da Comissão serem gravemente afetados. Em contrapartida, esta última convida o Tribunal Geral a reconhecer a existência de uma presunção geral nos termos da qual podia, nas decisões impugnadas, recusar o acesso aos documentos pedidos.
54 Nestas condições, há que examinar os argumentos da Comissão destinados a provar a existência de uma presunção geral nos termos da qual essa instituição pode recusar o acesso a documentos respeitantes, à semelhança dos documentos pedidos, a uma avaliação de impacte relativa a um processo decisório em curso, antes de apreciar a legalidade das decisões impugnadas.
– Quanto à existência de uma presunção geral de recusa de acesso aos documentos pedidos
55 Importa recordar que, em conformidade com o seu segundo considerando, o Regulamento n.° 1049/2001 se inscreve na vontade expressa no artigo 1.°, segundo parágrafo, TUE de assinalar uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões serão tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos. Como recordado no segundo considerando do referido regulamento, o direito de acesso do público aos documentos das instituições está associado ao caráter democrático destas últimas (acórdãos Suécia e Turco/Conselho, n.° 31 supra, EU:C:2008:374, n.° 34; de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, Colet., EU:C:2010:541, n.° 68; de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão, C‑506/08 P, Colet., EU:C:2011:496, n.° 72; de 17 de outubro de 2013, Conselho/Access Info Europe, C‑280/11 P, Colet., EU:C:2013:671, n.° 27; e de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, Colet., EU:C:2014:112, n.° 61).
56 Para este efeito, o Regulamento n.° 1049/2001 tem por objetivo, como indicado no seu considerando 4 e no seu artigo 1.°, permitir um direito de acesso o mais amplo possível do público aos documentos das instituições (acórdãos Sison/Conselho, n.° 30 supra, EU:C:2007:75, n.° 61; de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão, C‑64/05 P, Colet., EU:C:2007:802, n.° 53; Suécia e o./API e Comissão, n.° 55 supra, EU:C:2010:541, n.° 69; e Conselho/Access Info Europe, n.° 55 supra, EU:C:2013:671, n.° 28).
57 Este direito não deixa de estar sujeito a determinados limites baseados em razões de interesse público ou privado (acórdão Sison/Conselho, n.° 30 supra, EU:C:2007:75, n.° 62). Mais especificamente, e em conformidade com o seu considerando 11, o Regulamento n.° 1049/2011 prevê, no seu artigo 4.°, um regime de exceções que autoriza as instituições a recusar o acesso a um documento no caso de a divulgação deste último prejudicar um dos interesses protegidos por este artigo (acórdãos Suécia e o./API e Comissão, n.° 55 supra, EU:C:2010:541, n.os 70 e 71; Suécia/MyTravel e Comissão, n.° 55 supra, EU:C:2011:496, n.° 74; e Conselho/Access Info Europe, n.° 55 supra, EU:C:2013:671, n.° 29).
58 Uma vez que estas exceções derrogam o princípio do acesso o mais amplo possível do público aos documentos, devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita (v. acórdãos Sison/Conselho, n.° 30 supra, EU:C:2007:75, n.° 63 e jurisprudência referida; Suécia e Turco/Conselho, n.° 31 supra, EU:C:2008:374, n.° 36 e jurisprudência referida; e Conselho/Access Info Europe, n.° 55 supra, EU:C:2013:671, n.° 30 e jurisprudência referida).
59 Em conformidade com o princípio da interpretação estrita, quando a instituição em causa decide recusar o acesso a um documento cuja comunicação lhe tinha sido solicitada, incumbe‑lhe, em princípio, explicar as razões pelas quais o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 que essa instituição invoca. Por outro lado, o risco desse prejuízo deve ser razoavelmente previsível e não meramente hipotético (v. acórdão Suécia/MyTravel e Comissão, n.° 55 supra, EU:C:2011:496, n.° 76 e jurisprudência referida; acórdão Conselho/Access Info Europe, n.° 55 supra, EU:C:2013:671, n.° 31). A simples circunstância de um documento dizer respeito a um interesse protegido por uma exceção não basta para justificar a aplicação dessa exceção (acórdãos de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comissão, T‑2/03, Colet., EU:T:2005:125, n.° 69, e de 7 de junho de 2011, Toland/Parlamento, T‑471/08, Colet., EU:T:2011:252, n.° 29; v., igualmente, neste sentido, acórdão Comissão/EnBW, n.° 55 supra, EU:C:2014:112, n.° 64).
60 Deste modo, a aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 pressupõe que seja demonstrado que o acesso ao documento elaborado pela instituição para o seu uso interno em causa era suscetível de prejudicar de uma forma concreta e efetiva a proteção do processo decisório da instituição e que esse risco de prejuízo era razoavelmente previsível e não puramente hipotético (acórdão Toland/Parlamento, n.° 59 supra, EU:T:2011:252, n.° 70).
61 Além disso, para estar abrangido pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, o prejuízo causado ao processo decisório deve ser grave. É assim, nomeadamente, quando a divulgação dos documentos visados tem um impacto substancial no processo decisório. A apreciação da gravidade depende de todas as circunstâncias da causa, nomeadamente dos efeitos negativos sobre o processo decisório, invocados pela instituição quanto à divulgação dos documentos visados (acórdãos de 18 de dezembro de 2008, Muñiz/Comissão, T‑144/05, EU:T:2008:596, n.° 75; Toland/Parlamento, n.° 59 supra, EU:T:2011:252, n.° 71; e de 9 de setembro de 2014, MasterCard e o./Comissão, T‑516/11, EU:T:2014:759, n.° 62).
62 No entanto, há que salientar que esta jurisprudência não pode ser interpretada no sentido de que exige às instituições que apresentem elementos de prova destinados a provar a existência de tal risco. Segundo a jurisprudência, basta, a este respeito, que a decisão impugnada contenha elementos tangíveis que permitam concluir que o risco de prejuízo do processo decisório era, à data da sua adoção, razoavelmente previsível e não puramente hipotético, referindo‑se nomeadamente à existência, nessa data, de razões objetivas que permitam prever razoavelmente que esses prejuízos ocorreriam em caso de divulgação dos documentos pedidos pela recorrente (acórdão de 11 de dezembro de 2014, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comissão, T‑476/12, do qual foi interposto recurso que se encontra atualmente pendente, EU:T:2014:1059, n.° 71; v., igualmente, neste sentido, acórdão Toland/Parlamento, n.° 59 supra, EU:T:2011:252, n.os 78 e 79).
63 Todavia, não obstante a jurisprudência acima referida em especial no n.° 59, o Tribunal de Justiça reconheceu a possibilidade de a instituição em causa se poder basear em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, uma vez que considerações de ordem geral semelhantes podem aplicar‑se a pedidos de divulgação respeitantes a documentos da mesma natureza (acórdão Suécia e Turco/Conselho, n.° 31 supra, EU:C:2008:374, n.° 50; v., igualmente, acórdãos Conselho/Access Info Europe, n.° 55 supra, EU:C:2013:671, n.° 72 e jurisprudência referida, e Comissão/EnBW, n.° 55 supra, EU:C:2014:112, n.° 65 e jurisprudência referida).
64 Deste modo, o Tribunal de Justiça reconheceu a existência de presunções gerais de recusa de acesso a documentos em cinco casos concretos, a saber, no que respeita aos documentos do processo administrativo relativos a um processo de controlo dos auxílios de Estado (acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Colet., EU:C:2010:376, n.° 61), aos documentos trocados entre a Comissão e as partes notificantes ou terceiros no âmbito de um processo de controlo das operações de concentração entre empresas (acórdãos de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Colet., EU:C:2012:393, n.° 123, e Comissão/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Colet., EU:C:2012:394, n.° 64), aos articulados apresentados por uma instituição no âmbito de um processo judicial (acórdão Suécia e o./API e Comissão, n.° 55 supra, EU:C:2010:541, n.° 94), aos documentos relativos a um processo por incumprimento na fase do respetivo procedimento pré‑contencioso (acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, Colet., EU:C:2013:738, n.° 65), bem como aos documentos que figuram num processo respeitante a um processo de aplicação do artigo 101.° TFUE (acórdão Comissão/EnBW, n.° 55 supra, EU:C:2014:112, n.° 93).
65 O Tribunal Geral reconheceu a existência de presunções gerais noutros três casos, a saber, no que respeita às propostas dos proponentes no âmbito de um procedimento de concurso público em caso de pedido de acesso formulado por outro proponente (acórdão de 29 de janeiro de 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 e T‑532/10, Colet., EU:T:2013:38, n.° 101), aos documentos relativos a um processo designado como «EU Pilot» (acórdão de 25 de setembro de 2014, Spirlea/Comissão, T‑306/12, Colet., do qual foi interposto recurso que se encontra atualmente pendente, EU:T:2014:816, n.° 63), bem como aos documentos transmitidos, ao abrigo do artigo 11.°, n.° 4, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.° TFUE] e [102.° TFUE] (JO L 1, p. 1), pelas autoridades nacionais da concorrência à Comissão (acórdão de 12 de maio de 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Comissão, T‑623/13, Colet., EU:T:2015:268, n.° 64).
66 Por um lado, decorre da jurisprudência acima referida nos n.os 64 e 65 que, para que uma presunção geral seja validamente oposta à pessoa que pede o acesso a documentos ao abrigo do Regulamento n.° 1049/2001, é necessário que os documentos pedidos pertençam à mesma categoria de documentos ou revistam a mesma natureza (v., neste sentido, acórdãos Suécia e Turco/Conselho, n.° 31 supra, EU:C:2008:374, n.° 50; Conselho/Access Info Europe, n.° 55 supra, EU:C:2013:671, n.° 72 e jurisprudência referida; e Comissão/EnBW, n.° 55 supra, EU:C:2014:112, n.° 65 e jurisprudência referida).
67 Por outro lado, decorre desta jurisprudência que a aplicação das presunções gerais é essencialmente ditada pela imperativa necessidade de garantir o correto funcionamento dos processos em questão e de garantir que os seus objetivos não sejam comprometidos. Deste modo, o reconhecimento de uma presunção geral pode assentar na incompatibilidade do acesso aos documentos de certos processos com o seu bom andamento e no risco de que os processos sejam afetados, uma vez que as presunções gerais permitem preservar a integridade do desenrolar do processo através da limitação da ingerência de terceiros (v., neste sentido, conclusões do advogado‑geral M. Wathelet no processo LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, Colet., EU:C:2013:528, n.os 66, 68, 74 e 76, e acórdão Spirlea/Comissão, n.° 65 supra, do qual foi interposto recurso que se encontra atualmente pendente, EU:T:2014:816, n.os 57 e 58). A aplicação de regras específicas previstas num ato jurídico relativo a um processo conduzido perante uma instituição da União para cujas necessidades os documentos pedidos foram elaborados é um dos critérios suscetíveis de justificar o reconhecimento de uma presunção geral (v., neste sentido, acórdão de 11 de junho de 2015, McCullough/Cedefop, T‑496/13, EU:T:2015:374, n.° 91 e jurisprudência referida; v., igualmente, neste sentido, conclusões do advogado‑geral P. Cruz Villalón no processo Conselho/Access Info Europe, C‑280/11 P, Colet., EU:C:2013:325, n.° 75).
68 No presente caso, em primeiro lugar, há que determinar se os documentos pedidos pertencem à mesma categoria ou revestem a mesma natureza.
69 A este respeito, desde logo, importa recordar que, como a Comissão precisou na audiência de alegações e sem que tal tenha sido contestado pela recorrente, os documentos pedidos são constituídos por projetos de relatório de avaliação de impacte, por um relatório de avaliação de impacte finalizado após parecer positivo do Comité para transmissão para consulta interserviços e pelo parecer do Comité sobre estes projetos. Estes documentos inscrevem‑se na realização de duas avaliações de impacte relativas, uma, ao acesso à justiça em matéria de ambiente e, a outra, à revisão do quadro jurídico das inspeções e da vigilância nesta matéria.
70 Em seguida, há que salientar que as Orientações respeitantes à avaliação de impacte, adotadas pela Comissão em 15 de janeiro de 2009 (a seguir «orientações»), definem a avaliação de impacte da seguinte forma:
«A avaliação de impacte é um conjunto de etapas lógicas que deve ser seguido aquando da preparação de propostas [políticas]. É um processo durante o qual são reunidas, à atenção dos decisores políticos, informações sobre as vantagens e os inconvenientes das possíveis opções políticas, através do exame dos seus potenciais impactos. Os resultados desse processo são resumidos e apresentados no relatório de [avaliação de impacte].
[…]
A realização de uma [avaliação de impacte] é um elemento‑chave na elaboração de propostas pela Comissão, e o Colégio dos Comissários tomará em consideração o relatório de [avaliação de impacte] quando tomar as suas decisões. A [avaliação de impacte] ajuda a tomar a decisão, mas não a substitui: a adoção de uma proposta política é sempre uma decisão política tomada unicamente pelo Colégio.»
71 Por último, decorre das orientações que a avaliação de impacte é efetuada em várias etapas. Estas compreendem, nomeadamente, a redação de um projeto de relatório de avaliação de impacte, a sua apresentação para parecer ao Comité, a sua finalização à luz das recomendações deste último, a sua transmissão para consulta interserviços na Comissão, em cuja fase o projeto de relatório ainda pode ser objeto de alterações substanciais que necessitem de um novo parecer do Comité, e, por último, a sua transmissão ao colégio de Comissários.
72 À luz destes elementos, há que considerar que os documentos pedidos, na medida em que se inscrevem na realização de duas avaliações de impacte, pertencem à mesma categoria de documentos, pelo que está preenchido o requisito acima enunciado no n.° 66.
73 Esta conclusão não é posta em causa pelo argumento, suscitado pela recorrente na audiência de alegações, segundo o qual os pedidos de acesso formulados por esta última não constituíam «pedidos globais» e não visavam um conjunto de documentos.
74 É certo que o Tribunal de Justiça salientou que os processos que deram origem aos acórdãos acima referidos no n.° 64 se caracterizavam todos pelo facto de que o pedido de acesso em causa não visava um único documento, mas um conjunto de documentos, e precisou que, neste tipo de situação, o reconhecimento de uma presunção geral de recusa de acesso permitia à instituição em causa tratar um pedido global e responder a este da forma correspondente (v. acórdão Comissão/EnBW, n.° 55 supra, EU:C:2014:112, n.os 67 a 69 e jurisprudência referida).
75 No entanto, resulta da jurisprudência que é um critério tanto qualitativo como quantitativo, a saber, o facto de que os documentos pedidos se referem ao mesmo processo, no caso, a dois processos de elaboração de avaliações de impacte, que determina a aplicação da presunção geral de recusa de acesso (v., neste sentido e por analogia, acórdão LPN e Finlândia/Comissão, n.° 64 supra, EU:C:2013:738, n.° 45 e jurisprudência referida), e não, como a recorrente sustenta em substância, um critério apenas quantitativo, a saber, o número mais ou menos elevado dos documentos visados pelos seus pedidos de acesso (v., neste sentido, acórdão Spirlea/Comissão, n.° 65 supra, do qual foi interposto recurso que se encontra atualmente pendente, EU:T:2014:816, n.° 75).
76 Em segundo lugar, há que constatar que não existe um texto legislativo que regule especificamente as modalidades de acesso aos documentos pedidos, conforme a Comissão aliás reconheceu em resposta a uma questão escrita colocada pelo Tribunal na audiência.
77 No entanto, atendendo às considerações acima efetuadas no n.° 67, há que salientar que, contrariamente àquilo que a recorrente alegou na audiência de alegações, esta circunstância não é suscetível de justificar por si só a exclusão de qualquer possibilidade de reconhecer a existência de uma presunção geral com base na qual pode ser recusado o acesso aos documentos pedidos.
78 Pelo contrário, no presente caso, há que considerar que tal presunção geral se impõe à luz das regras que regulam a preparação e a elaboração, pela Comissão, de propostas políticas, incluindo, se for caso disso, de propostas de atos legislativos.
79 A este respeito, primeiro, por um lado, importa salientar que, em conformidade com o artigo 17.°, n.os 1 a 3, TUE:
«1. A Comissão promove o interesse geral da União e toma as iniciativas adequadas para esse efeito. […]
2. Os atos legislativos da União só podem ser adotados sob proposta da Comissão, salvo disposição em contrário dos Tratados. Os demais atos são adotados sob proposta da Comissão nos casos em que os Tratados o determinem.
3. […]
A Comissão exerce as suas responsabilidades com total independência. […]»
80 Por outro lado, há que recordar que, nos domínios que seguem, à semelhança da política da União no domínio do ambiente em conformidade com o artigo 192.°, n.° 1, TFUE e sob reserva das exceções consagradas no n.° 2 desta disposição, o processo legislativo ordinário, conforme se encontra definido no artigo 289.°, n.° 1, TFUE e no artigo 294.° TFUE, a Comissão apresenta, em conformidade com o artigo 294.°, n.° 2, TFUE, uma proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho da União Europeia. É com esta proposta que se inicia o referido processo legislativo.
81 O poder de iniciativa legislativa reconhecido à Comissão por estas disposições implica que compete a essa instituição decidir apresentar, ou não, uma proposta de ato legislativo, salvo no caso, alheio ao presente processo, de, por força do direito da União, ter a obrigação de apresentar tal proposta. Ao abrigo desse poder, em caso de apresentação de uma proposta de ato legislativo, cabe igualmente à Comissão, que, de acordo com o artigo 17.°, n.° 1, TUE, promove o interesse geral da União e toma as iniciativas adequadas para esse efeito, determinar o objeto, a finalidade e o conteúdo dessa proposta (v., neste sentido, acórdão de 14 de abril de 2015, Conselho/Comissão, C‑409/13, Colet., EU:C:2015:217, n.° 70).
82 Desta forma, foi confiada à Comissão, a qual promove o interesse geral e exerce as suas responsabilidades com total independência, a tarefa de identificar o interesse geral do conjunto dos Estados‑Membros e de propor as soluções adequadas para o satisfazer (v., neste sentido, conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen no processo Conselho/Comissão, C‑409/13, Colet., EU:C:2014:2470, n.° 43).
83 Por conseguinte, quando a Comissão prepara e elabora propostas políticas, incumbe‑lhe verificar que os seus comportamentos são plenamente independentes e que as suas propostas se inscrevam exclusivamente no interesse geral.
84 Correlativamente, há que atribuir condições a essa instituição para que atue, nessa fase, de forma plenamente independente e ao serviço do interesse geral.
85 Segundo, importa observar que, quando prepara e elabora propostas políticas, a Comissão pode apoiar‑se, como no presente caso, em avaliações de impacte que foram redigidas com vista à preparação e elaboração de tais propostas.
86 A este respeito, por um lado, a avaliação de impacte, que constitui, de acordo com as orientações, «um elemento‑chave que permite verificar que as iniciativas da Comissão e a legislação [da União] são elaboradas a partir de informações transparentes, completas e equilibradas», integra‑se, conforme resulta aliás da sua definição constante nessas mesmas orientações, conforme foi acima exposta no n.° 70, na preparação, pela Comissão, de propostas políticas, incluindo legislativas.
87 Em especial, a avaliação de impacte permite reunir as informações com base nas quais a Comissão poderá apreciar, nomeadamente, a oportunidade, a necessidade, a natureza e o conteúdo de tais propostas.
88 Para este efeito, o relatório de avaliação de impacte comporta, segundo as orientações, nomeadamente, secções respeitantes às «opções políticas», à «avaliação das incidências» e a uma «comparação das opções».
89 Daqui resulta que, contrariamente aos argumentos da recorrente, não se pode considerar que o relatório de avaliação de impacte se limita à determinação apenas do quadro factual do processo de preparação e de elaboração das propostas políticas.
90 Por outro lado, importa acrescentar que a realização de avaliações de impacte permite que a Comissão se certifique de que são respeitadas as disposições do artigo 11.°, n.° 3, TUE, nos termos do qual, «[a] fim de assegurar a coerência e a transparência das ações da União, [essa instituição] procede a amplas consultas às partes interessadas».
91 Com efeito, a elaboração da avaliação de impacte, conforme resulta das orientações, obedece a um processo composto por várias fases. Em especial, após uma fase de preparação, a realização dessa avaliação exige uma consulta às partes interessadas e aos peritos.
92 Desta forma, está previsto nas orientações que a avaliação de impacte «toma em consideração as contribuições de um vasto conjunto de partes intervenientes externas, em conformidade com a política de transparência e de abertura relativamente às outras instituições e à sociedade civil levada a cabo pela Comissão», expondo o relatório de avaliação de impacte os resultados da consulta e, em especial, os diferentes pareceres expressos e a forma segundo a qual foram tomados em consideração. É com base nos resultados desta consulta que é redigido um projeto de relatório de avaliação de impacte, o qual é, em seguida, transmitido para parecer ao Comité e finalizado após as observações formuladas por este último antes de ser submetido à consulta interserviços, e posteriormente ao colégio de Comissários.
93 Daqui resulta que é certo que através da organização de uma consulta pública a avaliação de impacte se inscreve, como as partes aliás concordam, num objetivo de transparência e de abertura do processo decisório da Comissão destinado a preparar e a elaborar propostas políticas e com um objetivo de participação das partes interessadas no referido processo.
94 No entanto, atendendo, em especial, às considerações acima efetuadas nos n.os 79 a 84, há que salientar que, depois de consultadas as partes interessadas e depois de recolhidas as informações necessárias no âmbito da realização de uma avaliação de impacte, deve ser dada à Comissão, como esta alega em substância, a possibilidade de decidir — com base nestes elementos, com total independência, no interesse geral e sem pressões externas e influência de terceiros — iniciativas políticas a propor.
95 Esta consideração impõe‑se ainda mais para preservar a essência do poder de iniciativa conferido, pelos Tratados, à Comissão e a sua capacidade de apreciar com total independência a oportunidade de uma proposta política. Mais precisamente, importa, com efeito, proteger o referido poder de iniciativa de qualquer influência de interesses públicos ou privados que tentariam, fora das consultas organizadas, constranger a Comissão a adotar uma iniciativa política, ou a alterá‑la, ou mesma a renunciar a ela, e que prolongaria, ou mesmo complicaria, assim a discussão nessa instituição.
96 Ora, uma vez que o relatório de avaliação de impacte contém, conforme resulta do n.° 88 supra, uma comparação das diferentes opções políticas possíveis nessa fase, a divulgação desse relatório, ainda que nessa fase do projeto, bem como dos pareceres elaborados pelo Comité a este respeito, comporta um risco acrescido de que terceiros tentem, fora do âmbito da consulta pública organizada pela Comissão, influenciar diretamente a escolha, a efetuar pela Comissão, de uma opção política e o sentido da proposta política que esta é levada a adotar. As mesmas pessoas ou organismos que apresentaram observações durante a consulta pública, caso tivessem acesso imediato aos documentos da avaliação de impacte, poderiam apresentar novas observações ou críticas a respeito das possíveis opções e hipóteses, alegando precisamente que o seu ponto de vista não foi suficientemente ou devidamente tomado em consideração, sendo que a Comissão deve poder beneficiar, após a fase pública de consulta, de um espaço de reflexão autónomo, temporariamente afastado das influências e das pressões externas de qualquer natureza.
97 À luz das considerações precedentes, há que concluir que, para efeitos da aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, a Comissão pode presumir, sem proceder a um exame concreto e individual de cada um dos documentos elaborados no âmbito da preparação de uma avaliação de impacte, que a divulgação desses documentos prejudica, em princípio, gravemente o seu processo decisório de elaboração de uma proposta política.
98 A este respeito, em primeiro lugar, relativamente ao período durante o qual esta presunção geral se pode aplicar, por um lado, há que observar que, segundo as orientações, o relatório de avaliação de impacte e o parecer do Comité são publicados, juntamente com a proposta política, na Internet após a sua adoção pelo colégio de Comissários. Por outro, precisa‑se, nas orientações, que, mesmo na hipótese de se concluir que não há que apresentar uma iniciativa política, é elaborado, examinado pelo Comité e publicado na Internet como documento de trabalho um relatório de avaliação de impacte que explica as razões pelas quais se decidiu não agir.
99 À luz destes elementos, há que considerar que a presunção geral acima reconhecida no n.° 97 se pode aplicar enquanto a Comissão não tiver adotado uma decisão a respeito de uma eventual proposta política, ou seja, até que uma iniciativa política seja, consoante o caso, adotada ou abandonada.
100 Em segundo lugar, a presunção geral acima reconhecida no n.° 97 aplica‑se independentemente da natureza — legislativa ou outra — da proposta pretendida, se for caso disso, pela Comissão.
101 É certo que, como a recorrente observa, as considerações decorrentes do princípio do acesso mais amplo possível do público aos documentos das instituições e, correlativamente, a interpretação restrita das exceções previstas no Regulamento n.° 1049/2001 são, de acordo com a jurisprudência, particularmente pertinentes quando a instituição em causa age na qualidade de legislador, conforme resulta do considerando 6 do Regulamento n.° 1049/2001, segundo o qual deverá ser concedido maior acesso aos documentos precisamente nesse caso. A transparência neste domínio contribui para reforçar a democracia, permitindo aos cidadãos fiscalizar todas as informações que constituíram o fundamento de um ato legislativo. Com efeito, a possibilidade, para os cidadãos, de conhecer os fundamentos dos atos legislativos é uma condição do exercício efetivo, por estes últimos, dos seus direitos democráticos (acórdãos Suécia e Turco/Conselho, n.° 31 supra, EU:C:2008:374, n.° 46, e de 22 de março de 2011, Access Info Europe/Conselho, T‑233/09, Colet., EU:T:2011:105, n.° 57).
102 No entanto, desde logo, há que observar que, embora seja certo que o poder de propor a adoção de atos legislativos na aceção do artigo 289.°, n.° 3, TFUE cabe, em princípio e salvo disposição contrária, à Comissão, em conformidade com as disposições do artigo 17.°, n.° 2, TUE, não deixa de ser verdade que, em conformidade com o artigo 14.°, n.° 1, TUE e com o artigo 16.°, n.° 1, TUE, a função legislativa é exercida, em conjunto, pelo Parlamento e pelo Conselho. Do mesmo modo, resulta do artigo 289.°, n.os 1 a 3, TFUE que constituem atos legislativos os atos jurídicos adotados por processo legislativo, ou seja, por um lado, qualquer regulamento, qualquer diretiva ou qualquer decisão adotados nos termos do processo legislativo ordinário exposto no artigo 294.° TFUE conjuntamente pelo Parlamento e pelo Conselho sob proposta da Comissão e, por outro, qualquer regulamento, qualquer diretiva ou qualquer decisão adotados nos termos de um processo legislativo especial, ou seja, consoante o caso, pelo Parlamento com a participação do Conselho ou por este com a participação do Parlamento.
103 Daqui resulta que, quando prepara e elabora uma proposta de um ato, ainda que seja de natureza legislativa, a Comissão não atua, ela própria, na qualidade de legislador, uma vez que, por um lado, esse processo de preparação e de elaboração é necessariamente um processo prévio ao processo legislativo propriamente dito, no decurso do qual, por outro lado, a própria natureza do ato a propor deve ser determinada, e que, por outro, são o Parlamento e o Conselho que exercem a função legislativa.
104 Em seguida, na medida em que a recorrente se refere ao artigo 12.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, há que salientar que é certo que esta disposição reconhece a especificidade do processo legislativo, dispondo que «os documentos legislativos, ou seja os documentos elaborados ou recebidos no âmbito de procedimentos tendo em vista a aprovação de atos juridicamente vinculativos nos, ou para os, Estados‑Membros, deveriam ser tornados diretamente acessíveis» (acórdão Suécia e Turco/Conselho, n.° 31 supra, EU:C:2008:374, n.° 47).
105 No entanto, ainda que se admita que os documentos pedidos devessem ser qualificados de «documentos legislativos» na aceção do referido artigo 12.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, há que salientar que esta disposição só se aplica «sem prejuízo do disposto nos artigos 4.° e 9.°» do mesmo regulamento (v., neste sentido, acórdão Sison/Conselho, n.° 30 supra, EU:C:2007:75, n.° 41). Ora, como foi acima constatado nos n.os 97 e 99, aquando da aplicação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do referido regulamento, a Comissão tem o direito de presumir que a divulgação dos documentos pedidos prejudica, em princípio, gravemente o seu processo decisório de elaboração de uma proposta política, enquanto não tiver adotado uma decisão a este título.
106 Por último e seja como for, há que observar que, contrariamente àquilo que a recorrente alegou na audiência em resposta a uma questão escrita para resposta oral colocada pelo Tribunal, a jurisprudência em matéria de acesso aos documentos não se opõe ao reconhecimento de presunções gerais num contexto legislativo. Com efeito, foi a respeito de uma decisão que recusou o acesso a um parecer do Serviço Jurídico do Conselho relativo a uma proposta de diretiva deste que, depois de ter recordado a jurisprudência acima referida no n.° 101 e a especificidade do processo legislativo à luz do artigo 12.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, o Tribunal de Justiça enunciou, pela primeira vez, a possibilidade de uma instituição se basear em presunções gerais (acórdão Suécia e Turco/Conselho, n.° 31 supra, EU:C:2008:374, n.os 46, 47 e 50).
107 Terceiro, há que considerar que, contrariamente àquilo que a recorrente alegou na audiência, o artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO L 264, p. 13), também não se opõe ao reconhecimento da existência da presunção geral acima referida no n.° 97.
108 É certo que o artigo 6.° do Regulamento n.° 1367/2006, que acrescenta ao Regulamento n.° 1049/2001 regras específicas relativas a pedidos de acesso a informações sobre o ambiente (acórdão LPN e Finlândia/Comissão, n.° 64 supra, EU:C:2013:738, n.° 79), reafirma e reforça a obrigação de interpretar estritamente as exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, n.° 2, segundo travessão, e n.os 3 e 5 deste último regulamento. Com efeito, resulta do artigo 6.°, n.° 1, segundo período, do Regulamento n.° 1367/2006 que as referidas exceções devem ser interpretadas de forma estrita, tendo em conta o interesse público da divulgação e o facto de saber se as informações pedidas dizem respeito a emissões para o ambiente (v., neste sentido, acórdão de 9 de setembro de 2011, LPN/Comissão, T‑29/08, Colet., EU:T:2011:448, n.° 107).
109 No entanto, por um lado, sem que seja sequer necessário verificar se, no presente caso, os documentos pedidos comportam informações relativas a emissões para o ambiente, há que salientar que o próprio facto de o artigo 6.°, n.° 1, segundo período, do Regulamento n.° 1367/2006 conter precisões relativas à interpretação estrita das exceções ao acesso aos documentos previstas no Regulamento n.° 1049/2001, o que pode conduzir a um acesso a informações sobre ambiente mais amplo do que o acesso a outras informações contidas em documentos que estejam na posse das instituições, não tem uma incidência determinante na questão de saber se a instituição em causa deve ou não efetuar um exame concreto e individual dos documentos ou das informações pedidos (v., neste sentido, acórdão LPN/Comissão, n.° 108 supra, EU:T:2011:448, n.os 107 e 117). Com efeito, em conformidade com estes princípios jurisprudenciais, todos os documentos pedidos podem ser protegidos como categoria.
110 Por outro lado, na medida em que a recorrente se referiu, neste contexto, à determinação da existência de um interesse público superior, há que remeter para a avaliação, que a seguir se fará, da terceira alegação invocada por esta parte.
111 Daqui resulta que nenhum dos argumentos invocados pela recorrente é suscetível de invalidar a conclusão constante do n.° 97 supra, relativa à existência de uma presunção geral.
112 Por conseguinte, é à luz desta presunção geral que há que examinar a legalidade das decisões impugnadas, por a Comissão ter considerado que a divulgação dos documentos pedidos afetaria gravemente os seus processos decisórios.
– Quanto à legalidade das decisões impugnadas, por a Comissão ter constatado que existia um risco de os processos decisórios serem gravemente afetados
113 Conforme resulta dos n.os 97 e 99 supra, para efeitos da aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, a Comissão pode presumir, sem proceder a um exame concreto e individual de cada um dos documentos elaborados no âmbito da preparação de uma avaliação de impacte, que a divulgação desses documentos prejudica, em princípio, gravemente o seu processo decisório de elaboração de uma proposta política, enquanto não tomar uma decisão a este título.
114 Segundo a jurisprudência, o reconhecimento de uma presunção geral não exclui a possibilidade de se demonstrar que um dado documento, cuja divulgação é requerida, não está coberto por tal presunção ou que existe um interesse público superior que justifica a divulgação desse documento, ao abrigo do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 (v., por analogia, acórdão Comissão/EnBW, n.° 55 supra, EU:C:2014:112, n.° 100 e jurisprudência referida).
115 No presente caso, conforme resulta dos n.os 51 e 52 supra, as recusas de acesso opostas à recorrente nas decisões impugnadas assentam, para além dos fundamentos específicos de cada uma dessas decisões, em razões de ordem geral relativas à necessidade de preservar o espaço de reflexão da Comissão, à sua margem de manobra, à sua independência e ao clima de confiança no decurso de discussões, bem como ao risco de pressões externas suscetíveis de afetar o andamento das discussões e das negociações em curso. Estes motivos constantes das decisões impugnadas assentam assim, em substância, nas considerações que justificaram o reconhecimento da existência da presunção geral acima recordada no n.° 113.
116 A este respeito, em primeiro lugar, é facto assente, como já foi acima referido no n.° 50, que os documentos pedidos se inscrevem na realização de duas avaliações de impacte que estavam em curso no momento da adoção das decisões impugnadas e que diziam respeito a eventuais iniciativas políticas relativas, respetivamente, ao acesso à justiça em matéria de ambiente e à revisão da regulamentação jurídica relativa às inspeções e à fiscalização nesta mesma matéria.
117 Em especial, resulta das explicações fornecidas pela Comissão na audiência, sem que a materialidade dos elementos de facto assim aduzidos tenha sido contestada pela recorrente, que, no momento da adoção das decisões impugnadas, nenhuma decisão havia sido tomada a respeito de eventuais iniciativas políticas suscetíveis de serem adotadas nos domínios abrangidos pelas duas avaliações de impacte em causa. Embora seja certo que, relativamente ao acesso à justiça em matéria de ambiente, a Comissão afirmou que retirou a proposta de diretiva de 2003 em 21 de maio de 2014, não deixa de ser verdade que essa retirada é posterior à decisão de 3 de abril de 2014, pelo que não deve ser tomada em consideração para apreciar a legalidade desta decisão. Com efeito, no âmbito de um recurso de anulação baseado no artigo 263.° TFUE, a legalidade do ato da União em causa deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes na data em que o ato foi adotado (acórdãos de 7 de fevereiro de 1979, França/Comissão, 15/76 e 16/76, Colet., EU:C:1979:29, n.° 7; de 25 de junho de 1998, British Airways e o./Comissão, T‑371/94 e T‑394/94, Colet., EU:T:1998:140, n.° 81; e de 14 de janeiro de 2004, Fleuren Compost/Comissão, T‑109/01, Colet., EU:T:2004:4, n.° 50).
118 Os documentos pedidos estão assim abrangidos pelo âmbito de aplicação da presunção geral acima reconhecida no n.° 97.
119 Em segundo lugar, há que começar por constatar que a recorrente não invoca nenhum argumento suscetível de ilidir a referida presunção geral.
120 Com efeito, desde logo, os argumentos, acima resumidos no n.° 46 e relativos à natureza geral e hipotética dos motivos das decisões impugnadas, à margem de manobra reduzida da Comissão, à não demonstração de um risco real de pressão pública, ao caráter não sensível dos documentos pedidos e à inexistência de pertinência por os processos decisórios estarem numa fase precoce, não são de modo nenhum suscetíveis de ilidir a presunção geral nos termos da qual a Comissão podia, no presente caso, recusar o acesso aos documentos pedidos sem proceder a um exame concreto e individual destes últimos. Desta forma, por um lado, uma vez que estes argumentos se destinam, em substância, a criticar o caráter geral dos motivos constantes das decisões impugnadas, há que observar que o recurso a motivos de ordem geral se justifica pela aplicação de uma presunção geral, a qual permite, precisamente, evitar que se leve a cabo um exame concreto e individual dos documentos pedidos. Por outro, embora a recorrente questione a realidade das pressões externas que afetam a margem de manobra da Comissão, há, no entanto, que constatar que a recorrente não apresentou elementos concretos que permitam, no presente caso, ilidir a presunção geral.
121 Em seguida, há que salientar que as intenções e os interesses prosseguidos pelos pedidos de acesso da recorrente também não são relevantes no que respeita à aplicação, ao presente caso, de uma presunção geral nos termos da qual a Comissão podia recusar o acesso aos documentos pedidos. Seja como for, por um lado, há que acrescentar que a conclusão segundo a qual a Comissão podia recusar o acesso aos referidos documentos assenta na existência de um risco objetivo de prejuízo grave dos seus processos decisórios. Por outro, resulta da jurisprudência que o direito de acesso aos documentos não depende da natureza do interesse particular que o requerente do acesso possa ou não ter para obter a informação requerida (acórdão LPN/Comissão, n.° 108 supra, EU:T:2011:448, n.° 137, e despacho de 27 de março de 2014, Ecologistas en Acción/Comissão, T‑603/11, EU:T:2014:182, n.° 74; v., também, neste sentido e por analogia, acórdão Sison/Conselho, n.° 30 supra, EU:C:2007:75, n.os 43 e 44).
122 Por último, relativamente à referência à decisão do Provedor de Justiça acima mencionada no n.° 47, por um lado, há que recordar que já foi declarado, a respeito de uma constatação de um «ato de má administração» pelo Provedor de Justiça, que as conclusões do Provedor de Justiça enquanto tais não vinculam o juiz da União, podendo apenas constituir um simples indício da violação, por parte da instituição em causa, do princípio da boa administração. Com efeito, o processo que corre perante o Provedor de Justiça, o qual não tem poder para adotar medidas vinculativas, é uma via extrajudiciária para os cidadãos da União alternativa à via do recurso perante o juiz da União, que obedece a critérios específicos e que não tem necessariamente o mesmo objetivo que um recurso judicial tem (acórdão de 25 de outubro de 2007, Komninou e o./Comissão, C‑167/06 P, EU:C:2007:633, n.° 44).
123 Ora, a fortiori, as interpretações do direito da União efetuadas pelo Provedor de Justiça não são suscetíveis de vincular o juiz da União.
124 Por outro lado e seja como for, há que salientar que as considerações que figuram na decisão do Provedor de Justiça, citada pela recorrente, na medida em que esta decisão diz respeito a um pedido de acesso distinto dos pedidos que estão em causa nos presentes processos, estão desprovidas de pertinência e não podem, por conseguinte, permitir ilidir a presunção geral.
125 Em segundo lugar, em contrapartida, no âmbito da terceira alegação, a recorrente apresenta argumentos relativos à existência de um interesse público superior, para cujo exame, nesta fase, se remete (v. n.os 128 a 163 infra).
126 À luz do exposto, há que concluir que foi com razão que a Comissão considerou, nas decisões impugnadas, que a divulgação dos documentos controvertidos poderia prejudicar gravemente os seus processos decisórios.
127 Daqui resulta que há que afastar por ser improcedente a segunda alegação invocada pela recorrente em apoio da primeira parte do fundamento único.
Quanto à terceira alegação, relativa à existência de um interesse público superior na divulgação dos documentos pedidos
128 A recorrente acusa a Comissão de ter violado o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 por ter erradamente excluído que existia um interesse público superior que justificava a divulgação dos documentos pedidos.
129 Em primeiro lugar, a recorrente observa que o mero facto, mencionado nas decisões impugnadas, de o acesso à justiça em matéria de ambiente já ser possível e de os processos decisórios só tenderem a melhorar não significa que não existe nenhum interesse público superior na divulgação dos documentos pedidos. Em segundo lugar, a transparência necessária para a compreensão do processo legislativo constitui em si mesma um interesse público que deve ser protegido, em especial nos domínios nos quais se inscrevem as duas avaliações de impacte em causa. Em terceiro lugar, a Comissão não tomou em consideração este interesse público e baseou‑se exclusivamente no risco, aliás contestado pela recorrente, de os seus processos decisórios serem prejudicados. Em quarto lugar, o público tem interesse em compreender e em acompanhar o desenvolvimento das avaliações de impacte, que constituem as bases das propostas legislativas, para poder exercer o seu direito de participação nos processos democráticos suscitando um debate público. Ora, a mera divulgação, aquando da adoção da proposta legislativa pela Comissão, dos estudos que fundamentam a sua decisão é insuficiente a este respeito, especialmente na eventualidade de a Comissão não tomar nenhuma iniciativa após a avaliação de impacte. Por outro lado, a recorrente acrescenta, nas réplicas, que, por um lado, contrariamente ao que a Comissão alegou nos seus articulados, ela própria não se serve de, nem representa, nenhum interesse privado, antes serve e representa o interesse geral, pelo que os seus pedidos de acesso não devem ser compreendidos no sentido de que refletem um simples interesse privado, e que, por outro lado, o Provedor de Justiça reconheceu que existe um interesse especial do público em compreender e em examinar as alternativas que não foram escolhidas.
130 Além disso, no processo T‑424/14, em primeiro lugar, a recorrente acrescenta que o interesse público relativo à transparência e à participação no debate público se impõe ainda mais porquanto o processo legislativo diz respeito à justiça em matéria de ambiente. Com efeito, resulta do Regulamento n.° 1367/2006, o qual reconhece o interesse em intentar ações judiciais em matéria de ambiente, que as informações relativas ao ambiente revestem sempre um interesse público que justifica a sua divulgação. Em segundo lugar, o interesse do público em ser informado sobre a implementação das obrigações resultantes da Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente, concluída em 25 de junho de 1998 e aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005 (JO L 124, p. 1, a seguir «Convenção de Aarhus»), é ainda maior por a Comissão ter retirado a proposta de diretiva de 2003, por mais nenhum ato ter sido adotado durante dez anos, e por, embora tenha comunicado, em 2013, quais os trabalhos que estavam em curso, a Comissão não ter, no entanto, prestado informações sobre as linhas de ação que pretendia seguir. Em terceiro lugar, o facto de, aparentemente devido à falta de consulta das partes envolvidas, o Comité ter emitido dois pareceres negativos sobre versões iniciais do relatório de avaliação de impacte relativo ao acesso à justiça em matéria de ambiente ilustra que existe um interesse público, no sentido de que as partes envolvidas podiam prestar informações adicionais e podiam ser informadas a respeito das eventuais lacunas da avaliação de impacte.
131 Por último, na réplica que apresentou no processo T‑425/14, a recorrente observa que a importância fundamental do acesso à informação em matéria de ambiente é sublinhada pelo artigo 5.°, n.° 7, alínea a), da Convenção de Aarhus.
132 A Comissão contesta a justeza destes argumentos.
133 Há que recordar que, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, a aplicação da exceção nele consagrada é afastada quando um interesse público superior imponha a divulgação do documento em causa.
134 Neste contexto, incumbe à instituição em causa ponderar o interesse específico que deve ser protegido pela não divulgação do documento em causa e, nomeadamente, o interesse geral em que esse documento se torne acessível, tendo em conta as vantagens que decorrem, como assinala o considerando 2 do Regulamento n.° 1049/2001, de uma transparência mais ampla, concretamente, uma melhor participação dos cidadãos no processo decisório e uma maior legitimidade, eficácia e responsabilidade da Administração perante os cidadãos num sistema democrático (acórdãos Suécia e Turco/Conselho, n.° 31 supra, EU:C:2008:374, n.° 45; Conselho/Access Info Europe, n.° 55 supra, EU:C:2013:671, n.° 32; e de 3 de julho de 2014, Conselho/in ’t Veld, C‑350/12 P, Colet., EU:C:2014:2039, n.° 53).
135 O interesse público superior suscetível de justificar a divulgação de um documento não tem necessariamente de ser distinto dos princípios subjacentes ao Regulamento n.° 1049/2001 (acórdãos Suécia e Turco/Conselho, n.° 31 supra, EU:C:2008:374, n.os 74 e 75, e LPN e Finlândia/Comissão, n.° 64 supra, EU:C:2013:738, n.° 92).
136 No entanto, a exposição de considerações meramente genéricas não é suficiente para demonstrar que um interesse público superior prevalece sobre as razões que justificam a recusa de divulgar os documentos em causa (v., neste sentido, acórdãos Suécia e o./API e Comissão, n.° 55 supra, EU:C:2010:541, n.° 158; LPN e Finlândia/Comissão, n.° 64 supra, EU:C:2013:738, n.° 93; e Comissão/EnBW, n.° 55 supra, EU:C:2014:112, n.° 105).
137 Por outro lado, a exigência que impõe ao requerente que invoque, em concreto, circunstâncias que baseiam um interesse público superior que justifica a divulgação dos documentos em causa está em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão LPN e Finlândia/Comissão, n.° 64 supra, EU:C:2013:738, n.° 94; v., igualmente, neste sentido, acórdãos Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, n.° 64 supra, EU:C:2010:376, n.° 62; Suécia e o./API e Comissão, n.° 55 supra, EU:C:2010:541, n.° 103; Comissão/Éditions Odile Jacob, n.° 64 supra, EU:C:2012:393, n.° 126; e Comissão/Agrofert Holding, n.° 64 supra, EU:C:2012:394, n.° 68).
138 No presente caso, resulta das decisões impugnadas que, segundo a Comissão, nenhum interesse público superior justificava a divulgação dos documentos pedidos. Em substância, por um lado, a Comissão salientou que, embora o objetivo relativo à preservação, à proteção e à melhoria da qualidade do ambiente e, por conseguinte, da saúde humana pudesse ser atingido através de um acesso não discriminatório à justiça em matéria de ambiente, no entanto, não tinha condições para determinar de que forma a divulgação dos documentos pedidos ajudaria as pessoas que vivem na União a influenciar indiretamente o ambiente no qual vivem. Com efeito, segundo a Comissão, o acesso à justiça já era possível perante os órgãos jurisdicionais nacionais, sendo precisado que o processo decisório em causa apenas permitiria a sua melhoria. Além disso, a Comissão acrescentou que foi organizada em 2013 uma consulta pública, em cujo âmbito as partes interessadas, entre as quais a sociedade civil, tinham podido contribuir para a definição das grandes linhas das propostas. Por outro lado, segundo a Comissão, a divulgação dos documentos pedidos nessa fase comprometeria os processos decisórios e afetaria a possibilidade de atingir o melhor compromisso possível. Pelo contrário, o interesse público é mais bem acautelado através da possibilidade de prosseguir os processos decisórios em causa sem pressões externas. Por outro lado, a Comissão indicou que vários documentos relativos aos processos decisórios já tinham sido disponibilizados.
139 Nenhum dos argumentos aduzidos pela recorrente e acima resumidos nos n.os 128 a 131 permite pôr esta apreciação em causa.
140 Em primeiro lugar, no que respeita ao argumento relativo ao facto de que, em especial à luz dos domínios nos quais se inscrevem as duas avaliações de impacte em causa, a transparência necessária para a compreensão do processo legislativo constitui em si mesma um interesse público que deve ser protegido, que a Comissão não tomou em conta, há que considerar que, atendendo à jurisprudência acima referida no n.° 136, uma consideração tão genérica não é suscetível de demonstrar que o princípio da transparência apresentava, no caso em apreço, uma acuidade particular que poderia ter prevalecido sobre as razões que justificam a recusa de acesso aos documentos pedidos (v., neste sentido e por analogia, acórdão Suécia e o./API e Comissão, n.° 55 supra, EU:C:2010:541, n.os 157 e 158).
141 Seja como for, em primeiro lugar, importa acrescentar que, conforme resulta dos elementos dos autos e, em especial, das decisões impugnadas sem que tal tenha sido contestado pela recorrente, vários documentos relativos às duas avaliações de impacte em causa tinham sido tornados públicos antes da adoção por parte da Comissão das decisões impugnadas.
142 Ora, há que considerar que esta publicação permitiu tomar em conta o interesse do público em ser informado a respeito dos processos decisórios da Comissão sem, no entanto, prejudicar estes últimos.
143 Em seguida, é facto assente entre as partes que as avaliações de impacte em causa nos presentes processos serão publicadas logo após a adoção, pela Comissão, das propostas políticas nas matérias abrangidas pelos presentes processos.
144 Ora, tal publicação, concomitante com a adoção de propostas políticas, é, contrariamente aos argumentos da recorrente, suficiente para permitir que o público compreenda o processo, se for caso disso legislativo, que se iniciará com as referidas propostas.
145 Por último, por um lado, na medida em que a recorrente alega que a mera divulgação, aquando da adoção pela Comissão da proposta legislativa, dos estudos que «fundamentam» a decisão desta última é insuficiente, há que precisar que, conforme resulta das orientações, o relatório de avaliação de impacte enuncia diferentes opções políticas possíveis e classifica‑as em função dos critérios de avaliação utilizados. Além disso, mesmo após a publicação, pela Comissão, de um relatório de avaliação de impacte, nada impede a recorrente de formular um pedido de acesso a versões anteriores deste relatório para, se for caso disso e sob reserva das exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 suscetíveis de serem invocadas pela Comissão, tomar conhecimento das sucessivas alterações de que foi objeto.
146 Por outro lado, na medida em que a recorrente se refere à hipótese de a Comissão não tomar nenhuma iniciativa após a avaliação de impacte, há que salientar que, como a Comissão confirmou na audiência em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal, resulta das orientações que, quando, após uma avaliação de impacte, a Comissão decide não formular uma proposta, o relatório de avaliação de impacte é publicado no sítio Internet «www.europa.eu» sob a forma de documento de trabalho.
147 Neste contexto, há ainda que afastar os argumentos invocados pela recorrente no processo T‑424/14 relativos ao facto de que o interesse do público em ser informado sobre a implementação das obrigações resultantes da Convenção de Aarhus existe tanto mais porquanto a Comissão retirou a proposta de diretiva de 2003, nenhum ato foi adotado durante dez anos e, embora a Comissão tenha informado, em 2013, quais os trabalhos que estavam em curso, não apresentou, no entanto, informações sobre as linhas de ação pretendidas.
148 Com efeito, atendendo às considerações acima efetuadas nos n.os 76 a 97 a respeito da presunção geral, há que considerar que, nesta fase do processo decisório, a mera não indicação a respeito das linhas de ação pretendidas pela Comissão não é suscetível de caracterizar um interesse tal que prevaleça sobre as razões que justificam a recusa de acesso aos documentos pedidos no processo T‑424/14.
149 Esta consideração impõe‑se tanto mais que, como foi acima salientado, a Comissão teve o cuidado não apenas de proceder a uma consulta pública a respeito da implementação das obrigações da União relativas ao acesso à justiça em matéria de ambiente como também de publicar diferentes documentos após esta consulta, facto que, aliás, a recorrente não contesta. Além disso, como a recorrente reconhece, a Comissão informou, ainda que de forma sumária, quais os trabalhos que estavam em curso na comunicação de 2 de outubro de 2013 que apresentou no processo T‑424/14 na sequência de uma medida de organização do processo adotada pelo Tribunal. Assim, anunciou a sua intenção de retirar a proposta de diretiva de 2003 e de levar a cabo uma reflexão a respeito de outros meios de implementar as obrigações decorrentes da Convenção de Aarhus e precisou que estava a efetuar uma avaliação de impacte e que aguardava pela prolação de um acórdão do Tribunal de Justiça.
150 Em segundo lugar, no que respeita ao argumento relativo ao facto de que o público tem um interesse em compreender e em acompanhar o desenvolvimento das avaliações de impacte, como bases das propostas legislativas, para poder exercer o seu direito de participar nos processos democráticos suscitando um debate público, há que recordar que já foi declarado que o interesse de uma parte recorrente em completar informações de que a instituição em causa dispõe e em participar ativamente num processo em curso não constituía um interesse público superior, ainda que a mesma parte recorrente atuasse como organização não governamental, em conformidade com o seu objeto estatutário, que consiste em proteger o ambiente (v., neste sentido, acórdão LPN e Finlândia/Comissão, n.° 64 supra, EU:C:2013:738, n.° 95; v., também, por analogia e neste sentido, despacho Ecologistas en Acción/Comissão, n.° 121 supra, EU:T:2014:182, n.° 75).
151 Por analogia, há que considerar que o interesse das partes envolvidas que participaram numa consulta organizada pela Comissão no âmbito da realização de uma avaliação de impacte e de qualquer outra parte interessada em completar as informações utilizadas por essa instituição na sequência de tal consulta, bem como em participar ativamente no processo de elaboração do relatório de avaliação de impacte, ou mesmo na elaboração de uma proposta política, não constitui um interesse público superior, ainda que a parte considerada, à semelhança da recorrente, seja um organismo sem fins lucrativos que tem por objeto a proteção do ambiente.
152 Atendendo à jurisprudência acima referida no n.° 150, não é relevante para esta consideração que, como alegou nos seus articulados, a recorrente represente, admitindo‑se que esta alegação está correta, um interesse geral. Além disso, resulta da jurisprudência acima referida no n.° 121 que o direito de acesso aos documentos não depende da natureza do interesse particular que o requerente de acesso pode ou não ter em obter a informação pedida.
153 Em todo o caso, o argumento da recorrente, conforme se encontra acima resumido no n.° 150, deve ser afastado pelos mesmos motivos que constam nos n.os 140 a 144 supra.
154 Pelos mesmos motivos, há que afastar o argumento que a recorrente invocou no âmbito do processo T‑424/14 e que é relativo à existência de um interesse público, por as partes envolvidas poderem fornecer informações adicionais e serem informadas a respeito das eventuais lacunas da avaliação de impacte, nos termos em que tenham sido identificadas nos dois pareceres negativos do Comité em versões iniciais do relatório de impacte relativo ao acesso à justiça em matéria de ambiente.
155 Por outro lado, o argumento da recorrente relativo ao facto de que o Provedor de Justiça reconheceu a existência de um interesse particular do público em compreender e em examinar as alternativas que não foram utilizadas deve ser afastado por motivos análogos àqueles que figuram nos n.os 122 a 124 supra.
156 Em terceiro lugar, na medida em que a recorrente acusa a Comissão de não ter tomado em consideração o interesse público respeitante à compreensão dos processos decisórios e à participação nestes e de assentar exclusivamente no risco de prejudicar os seus processos decisórios, basta recordar que, por um lado, a recorrente não logrou, no âmbito da segunda alegação invocada em apoio da primeira parte do fundamento único, demonstrar que foi erradamente que a Comissão considerou que a divulgação dos documentos pedidos prejudicava gravemente os seus processos decisórios e que, por outro, resulta dos n.os 140 a 153 supra que o interesse relativo à compreensão e à participação no processo legislativo não constitui um interesse público superior suscetível de primar sobre a proteção dos referidos processos decisórios.
157 Em quarto lugar, relativamente aos argumentos invocados pela recorrente no processo T‑424/14 e respeitantes ao facto de que o interesse público relativo à transparência e à participação no debate público se impõe ainda mais porque o processo legislativo diz respeito ao acesso à justiça em matéria de ambiente, atendendo ao Regulamento n.° 1367/2006, há que recordar que, como foi já acima dito no n.° 108, o artigo 6.° do Regulamento n.° 1367/2006 acrescenta ao Regulamento n.° 1049/2001 regras específicas respeitantes a pedidos de acesso a informações sobre ambiente. Assim, por um lado, o artigo 6.°, n.° 1, primeiro período, do Regulamento n.° 1367/2006 refere‑se às disposições do artigo 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001 e prevê que, «com exceção dos inquéritos, em especial os relacionados com possíveis incumprimentos do direito [da União], considera‑se que existe um interesse público superior na divulgação quando a informação solicitada estiver relacionada com emissões para o ambiente». Esta presunção legal refere‑se à última parte do período do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, que exclui a recusa de acesso a um documento se um interesse público superior aos interesses protegidos justificar a divulgação do documento visado. Por outro lado, o artigo 6.°, n.° 1, segundo período, do Regulamento n.° 1367/2006 dispõe que, «[n]o que se refere às outras exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento [...] n.° 1049/2001, os motivos de recusa de acesso devem ser interpretados restritivamente, atendendo ao interesse público servido pela divulgação e à questão de saber se a informação solicitada está relacionada com emissões para o ambiente». Este último período menciona as «outras exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento [...] n.° 1049/2001» e aplica‑se, assim, às exceções constantes do artigo 4.°, n.° 1, n.° 2, segundo travessão, e n.os 3 e 5 deste último regulamento (acórdão LPN e Finlândia/Comissão, n.° 64 supra, EU:C:2013:738, n.os 79 a 81 e 83).
158 Por um lado, daqui resulta que, embora seja certo que o artigo 6.°, n.° 1, primeiro período, do Regulamento n.° 1367/2006 prevê uma presunção legal nos termos da qual, com exceção dos inquéritos, existe um interesse público superior na divulgação quando a informação solicitada estiver relacionada com emissões para o ambiente, não deixa de ser verdade que esta presunção só diz respeito às exceções que figuram no artigo 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001.
159 Ora, no presente caso, é facto assente que a Comissão aplicou a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. Daqui resulta que, sem ser sequer necessário determinar se as informações constantes dos documentos pedidos dizem respeito a emissões para o ambiente, o artigo 6.°, n.° 1, primeiro período, do Regulamento n.° 1367/2006 não é pertinente para os presentes processos.
160 Por outro lado, no que respeita ao artigo 6.°, n.° 1, segundo período, do Regulamento n.° 1367/2006 e na medida em que a recorrente o alega, há que salientar que a mera referência ao «interesse público servido pela divulgação» é, devido à sua redação genérica e atendendo aos motivos acima expostos no n.° 140, insuficiente para determinar que existe um interesse público superior suscetível de primar sobre a proteção dos processos decisórios.
161 Em quinto lugar, pelos mesmos motivos que figuram no n.° 140 supra, há que afastar o argumento, invocado na réplica apresentada no processo T‑425/14, relativo ao facto de que a importância fundamental do acesso à informação em matéria de ambiente é sublinhada pelo artigo 5.°, n.° 7, alínea a), da Convenção de Aarhus.
162 Em último lugar, à luz do exposto, há também que afastar o argumento da recorrente relativo ao facto, aduzido nas decisões impugnadas, de que por o acesso à justiça em matéria de ambiente já ser possível e por os processos decisórios só tenderem a melhorar, tal não significa que não existe um interesse público superior na divulgação dos documentos pedidos. Com efeito, ainda que se admita, como a recorrente afirma, que o facto de o acesso à justiça nesta matéria já existir não significa que não existe um interesse público superior, não deixa de ser verdade que, conforme resulta das considerações precedentes, a recorrente não provou que existe um qualquer interesse público superior que justifica a divulgação dos documentos pedidos.
163 Atendendo às considerações precedentes, há que concluir que a terceira alegação deve ser afastada na íntegra.
164 Por conseguinte, há igualmente que afastar a primeira parte do fundamento único, bem como este último na sua íntegra, por serem improcedentes.
165 Daqui resulta que há que negar provimento aos presentes recursos na sua íntegra.
Quanto às despesas
166 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas nos termos dos pedidos da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
decide:
1) É negado provimento aos recursos.
2) A ClientEarth suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 13 de novembro de 2015.
Assinaturas
Índice
Antecedentes dos litígios
Tramitação processual e pedidos das partes
Questão de direito
Quanto à segunda parte do fundamento único, relativa à violação do dever de fundamentação
Quanto à primeira parte do fundamento único, relativa à violação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001
Quanto à segunda alegação, relativa à inexistência de um risco de os processos decisórios serem gravemente afetados
— Quanto à existência de uma presunção geral de recusa de acesso aos documentos pedidos
— Quanto à legalidade das decisões impugnadas, por a Comissão ter constatado que existia um risco de os processos decisórios serem gravemente afetados
Quanto à terceira alegação, relativa à existência de um interesse público superior na divulgação dos documentos pedidos
Quanto às despesas