ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (piata komora)
z 18. decembra 2014 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Verejné zákazky na služby – Smernica 92/50/EHS – Článok 1 písm. c) a článok 37 – Smernica 2004/18/ES – Článok 1 ods. 8 prvý pododsek a článok 55 – Pojmy ,poskytovateľ služieb‘ a ,hospodársky subjekt‘ – Verejná fakultná nemocnica – Podniky s vlastnou právnou subjektivitou, ako aj s podnikateľskou a organizačnou autonómiou – Činnosť, ktorej hlavným cieľom nie je dosiahnutie zisku – Poskytovanie zdravotnej starostlivosti ako cieľ, na ktorý je subjekt založený – Možnosť poskytovať na trhu podobné služby – Pripustenie zúčastniť sa na postupoch zadávacieho konania“
Vo veci C‑568/13,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Consiglio di Stato (Taliansko) z 28. júna 2013 a doručený Súdnemu dvoru 6. novembra 2013, ktorý súvisí s konaním:
Azienda Ospedaliero‑Universitaria di Careggi‑Firenze
proti
Data Medical Service Srl,
za účasti:
Regione Lombardia,
Bio‑Development Srl,
SÚDNY DVOR (piata komora),
v zložení: predseda piatej komory T. von Danwitz, sudcovia C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász (spravodajca) a D. Šváby,
generálna advokátka: J. Kokott,
tajomník: V. Tourrès, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 15. októbra 2014,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Azienda Ospedaliero‑Universitaria di Careggi‑Firenze, v zastúpení: P. Stolzi, avvocato,
– Data Medical Service Srl, v zastúpení: T. Ugoccioni, avvocato,
– Bio‑Development Srl, v zastúpení: E. D’Amico a T. Ugoccioni, avvocati,
– talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci S. Varone, avvocato dello Stato,
– Európska komisia, v zastúpení: G. Conte a A. Tokár, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálnej advokátky, že vec bude prejednaná bez jej návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 1 písm. c) a článku 37 smernice Rady 92/50/EHS z 18. júna 1992 o koordinácii postupov verejného obstarávania služieb (Ú. v. ES L 209, s. 1; Mim. vyd. 06/001, s. 322) a článku 1 ods. 8 prvého pododseku a článku 55 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 134, s. 114; Mim. vyd. 06/007, s. 132).
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Azienda Ospedaliero‑Universitaria di Careggi‑Firenze (fakultná nemocnica v Careggiu, ďalej len „Azienda“) a spoločnosťou Data Medical Service Srl (ďalej len „Data Medical Service“) vo veci správnosti vylúčenia Azienda z postupu verejného obstarávania služieb.
Právny rámec
Právo Únie
3 V článku 1 písm. c) smernice 92/50 sa uvádza:
„poskytovateľ služieb je fyzická alebo právnická osoba, vrátane verejnoprávnej inštitúcie, ktorá poskytuje služby…“.
4 Podľa článku 37 tejto smernice:
„Ak sa cena ponuky pre danú objednávku zdá byť neobvykle nízka vzhľadom na službu, ktorá má byť poskytnutá, obstarávateľ ešte pred možným odmietnutím takýchto ponúk písomnou formou požiada o bližšie podrobnosti o základných prvkoch ponuky, ktoré považuje za relevantné a overí si tieto prvky s ohľadom na obdržané vysvetlenia.
Obstarávateľ môže vziať do úvahy vysvetlenia, ktoré sú odôvodnené objektívnymi príčinami, napr. úspornosťou metódy poskytovania služieb alebo použitých technických riešení, alebo výnimočne výhodnými podmienkami, ktoré môže uchádzač o verejné služby uplatniť, alebo originalitou riešenia, ktoré uchádzač navrhuje.
Ak podklady vzťahujúce sa na objednávku počítajú pri jej výbere s najnižšou ponúkanou cenou, potom obstarávatelia musia informovať Komisiu o odmietnutí ponúk, ktorých cenu považujú za príliš nízku.“
5 V odôvodnení 1 smernice 2004/18 sa uvádza, že táto smernica je v záujme zrozumiteľnosti výsledkom prepracovania predchádzajúcich smerníc uplatniteľných na oblasť verejných zákaziek na služby, dodávku tovaru a práce, a vychádza z judikatúry Súdneho dvora.
6 Podľa odôvodnenia 4 uvedenej smernice:
„Členské štáty by mali zabezpečiť, aby účasť inštitúcie, ktorá sa spravuje verejným právom, ako uchádzača v konaní pre zadanie verejnej zákazky, nespôsobovala narušenie hospodárskej súťaže vo vzťahu k súkromným uchádzačom.“
7 V článku 1 ods. 8 prvom a druhom pododseku tej istej smernice sa uvádza:
„Výrazy ,zhotoviteľ‘, ,dodávateľ‘ a ,poskytovateľ služieb‘ znamenajú akúkoľvek fyzickú alebo právnickú osobu alebo verejný subjekt alebo skupinu takýchto osôb a/alebo inštitúcií, ktoré na trhu ponúkajú vykonanie prác a/alebo diela, výrobky alebo služby.
Výraz ,hospodársky subjekt‘ sa rovnako vzťahuje na pojmy zhotoviteľ, dodávateľ a poskytovateľ služieb. Používa sa iba v záujme zjednodušenia.“
8 Článok 55 smernice 2004/18 s názvom „Ponuky s neobvykle nízkou cenou“ stanovuje:
„1. Ak sa pri určitej zákazke objavia ponuky s neobvykle nízkou cenou vo vzťahu k tovaru, prácam alebo službám, verejný obstarávateľ skôr, ako takéto ponuky zamietne, písomne požiada o podrobnosti týkajúce sa základných charakteristických parametrov ponuky, ktoré považuje za dôležité.
Tieto podrobnosti sa môžu týkať najmä:
a) hospodárnosti stavebných postupov, výrobného procesu alebo poskytovaných služieb;
b) zvolených technických riešení a/alebo výnimočne priaznivých podmienok, ktoré má uchádzač k dispozícii na vykonanie práce, dodávky tovaru alebo poskytnutie služieb;
c) originality prác, dodávok tovaru alebo služieb navrhovaných uchádzačom;
d) súladu s ustanoveniami týkajúcimi sa ochrany zamestnanosti a pracovných podmienok platnými na mieste, kde sa má práca, služby alebo dodávka tovaru uskutočniť;
e) možnosti uchádzača získať štátnu pomoc.
2. Verejný obstarávateľ overí tieto základné parametre konzultáciou s uchádzačom, pričom zohľadní predložené dôkazy.
3. Ak verejný obstarávateľ zistí, že ponuka má neobvykle nízku cenu preto, lebo uchádzač získal štátnu pomoc, ponuka nemôže byť odmietnutá len z tohto dôvodu iba po konzultácii s uchádzačom, ak tento nie je schopný v rámci dostatočne dlhej lehoty stanovenej verejným obstarávateľom preukázať, že príslušná pomoc mu bola poskytnutá v súlade s právnymi predpismi. Ak verejný obstarávateľ zamietne ponuku za týchto okolností, informuje o tejto skutočnosti Komisiu.“
Talianske právo
9 Z článku 3 legislatívneho dekrétu č. 502 o reforme zdravotníctva (decreto legislativo n. 502 Riordino della disciplina in materia sanitaria) z 30. decembra 1992 (riadna príloha GURI č. 305 z 30. decembra 1992), ako ho vykladá Corte costituzionale (Ústavný súd), vyplýva, že zdravotnícke zariadenia sú verejnými hospodárskymi subjektmi, ktoré „plnia svoje poslanie v podstate technickej povahy, pričom majú právnu formu verejných subjektov s podnikateľskou autonómiou, a to na základe všeobecných pokynov uvedených v regionálnych zdravotných plánoch a procedurálnych pokynov, ktoré im ukladajú Giunte regionali [(regionálne rady)]“.
10 Podľa článku 3 ods. 1a tohto dekrétu:
„Zriaďujú sa miestne zdravotné zariadenia ako podniky s právnou subjektivitou podľa verejného práva a s podnikateľskou autonómiou, ktoré budú plniť ciele, na ktoré boli založené; na ich organizáciu a fungovanie sa vzťahuje atto aziendale [akt, ktorým sa určujú oblasti zodpovednosti v gescii podniku, najmä vo veci rozpočtového plánu] v rámci súkromného práva, so zreteľom na zásady a kritériá stanovené regionálnymi právnymi predpismi. Atto aziendale určuje operačné štruktúry s riadiacou a profesionálno‑technickou autonómiou, ktoré predkladajú podrobné účtovné závierky.“
11 Smernica 92/50 bola prebratá do talianskeho právneho poriadku legislatívnym dekrétom č. 157 zo 17. marca 1995 (riadna príloha GURI č. 104 zo 6. mája 1995).
12 Podľa článku 2 ods. 1 tohto dekrétu:
„Štátne orgány, regióny, autonómne provincie Trento a Bolzano, verejné územné subjekty, ostatné neziskové verejné územné subjekty a akékoľvek subjekty verejného práva sa považujú za verejných obstarávateľov.“
13 Článok 5 ods. 2 písm. h) uvedeného dekrétu stanovuje, že článok 2 ods. 1 dekrétu sa neuplatňuje na „verejné zmluvy na poskytnutie služieb uzatvárané s verejným subjektom, ktorý je sám verejným obstarávateľom v zmysle článku 2 na základe výhradného práva, ktoré využíva v súlade so zákonom, iným právnym predpisom alebo správnym opatrením, ktoré je v súlade so Zmluvou“.
14 Smernica 2004/18 bola prebratá do talianskeho právneho poriadku legislatívnym dekrétom č. 163/2006 z 12. apríla 2006 (riadna príloha GURI č. 100 z 2. mája 2006), ktorým sa kodifikujú pravidlá v oblasti verejných zákaziek.
15 Článok 19 ods. 2 tohto dekrétu stanovuje:
„Tento zákonník sa nevzťahuje na verejné zákazky na služby zadávané verejným obstarávateľom alebo obstarávateľom inému verejnému obstarávateľovi alebo združeniu verejných obstarávateľov na základe výlučného práva, ktoré im priznáva platný zákon, iný právny predpis alebo správne opatrenie, ktoré je v súlade so Zmluvou.“
16 Článok 34 ods. 1 uvedeného dekrétu vymenúva osoby oprávnené zúčastňovať sa na postupe zadávania verejných zákaziek, pričom stanovuje:
„Bez toho, aby boli dotknuté výslovne stanovené obmedzenia, na postupe zadávania verejných zákaziek sa môžu zúčastňovať nasledujúce osoby:
a) individuálne obchodné subjekty, vrátane remeselníkov, obchodných spoločností a spolkov a družstiev;
b) združenia výrobných a pracovných družstiev…, ako aj združenia remeselníkov…;
c) trvalé združenia, vrátane združení, ktoré sú založené ako konzorciá v zmysle článku 2615b občianskeho zákonníka, pozostávajúce z individuálnych zhotoviteľov, vrátane remeselníkov, obchodných spoločností a výrobných a pracovných družstiev v súlade s ustanoveniami článku 36;
d) dočasné zoskupenia účastníkov súťaže, ktorých členmi sú subjekty uvedené v písmenách a), b) a c)…;
e) bežné zoskupenia účastníkov súťaže podľa článku 2602 občianskeho zákonníka, ktorých členmi sú subjekty uvedené v písmenách a), b) a c) tohto odseku, vrátane subjektov, ktoré sú založené ako spoločnosti alebo spolky v zmysle článku 2615b občianskeho zákonníka…;
ea) zoskupenia podnikov, ktoré pristúpili k sieťovej zmluve v zmysle článku 3 ods. 4b zákonného dekrétu č. 5 z 10. februára 2009…;
f) subjekty, ktoré založili Európske zoskupenie hospodárskych záujmov (EZHZ) v zmysle legislatívneho dekrétu č. 240 z 23. júla 1991…;
fa) hospodárske subjekty v zmysle článku 3 ods. 22 usadené v iných členských štátoch a založené v súlade s uplatniteľnou právnou úpravou v ich krajinách.“
17 Písmeno fa) bolo do článku 34 ods. 1 legislatívneho dekrétu č. 163/2006 vložené prijatím legislatívneho dekrétu č. 152 z 11. septembra 2008 (riadna príloha GURI č. 231 z 2. októbra 2008) v nadväznosti na konanie o porušení proti Talianskej republike na návrh Komisie, ktorá zdôraznila, že smernice v oblasti verejných zákaziek nedovoľujú obmedzovať možnosť určitých kategórií hospodárskych subjektov zúčastňovať sa výziev na predkladanie ponúk.
18 Články 86 až 88 legislatívneho dekrétu č. 163/2006 stanovujú mechanizmy overovania neobvyklých ponúk, na základe ktorých verejný obstarávateľ môže rozhodnúť o vylúčení uchádzača z postupu zadávania predmetnej zákazky.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
19 Oznámením uverejneným 5. októbra 2005 vyhlásil Regione Lombardia (región Lombardia) na základe kritéria najvýhodnejšej ekonomickej ponuky verejné obstarávanie služieb spracovania dát pre externé hodnotenie kvality liekov na obdobie troch rokov. Azienda, ktorá má sídlo a svoju činnosť vykonáva v regióne Toskánsko, sa na tomto verejnom obstarávaní zúčastnila a umiestnila sa na prvom mieste, a to predovšetkým z dôvodu ceny, za ktorú ponúkla svoje služby a ktorá bola o 59 % nižšia ako cena, ktorú ponúkol druhý najlepšie umiestnený uchádzač, Data Medical Service. Po overení prípadného neobvyklého charakteru tejto ponuky zmluvu získala na základe rozhodnutia Regione Lombardia z 26. mája 2006 Azienda.
20 Data Medical Service napadla rozhodnutie o pridelení zmluvy na Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (správny súd regiónu Lombardia), pričom uviedla, že úspešný uchádzač mal byť vylúčený z dôvodu, že podľa príslušných predpisov sa verejný subjekt nemôže zúčastniť verejného obstarávania a, v každom prípade, že jeho ekonomická ponuka bola vzhľadom na rozsah zníženia ceny neobvykle nízka.
21 Rozsudkom z 24. novembra 2006 Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia vyhovel prvému žalobnému dôvodu. Podľa článku 5 ods. 2 písm. h) legislatívneho dekrétu č. 157/1995 v spojení s článkami 19 a 34 legislatívneho dekrétu č. 163/2006 tento súd rozhodol, že aj keď sa články 19 a 34 legislatívneho dekrétu č. 163/2006 na prejednávanú vec nevzťahujú z hľadiska časovej pôsobnosti, verejné subjekty, akým je aj Azienda, majú formálne zakázané zúčastňovať sa verejného obstarávania s tým, že za určitých okolností sa pripúšťa zadanie zákazky v ich prospech na základe priameho zadania. Azienda ako verejný subjekt, ktorého výlučným cieľom je správa verejnej nemocnice vo Florencii, teda nemohla vystupovať v podmienkach voľnej hospodárskej súťaže popri súkromných subjektoch.
22 Azienda podala proti tomuto rozsudku odvolanie na Consiglio di Stato (Štátna rada), ktorá je najvyšším správnym súdom Talianska.
23 Tento súd na úvod konštatoval, že bez ohľadu na skutočnosť, že predmetná zmluva sa medzičasom v plnom rozsahu realizovala, Azienda si zachováva záujem na tom, aby bolo uznané jej právo zúčastňovať sa verejného obstarávania.
24 Consiglio di Stato ďalej uvádza, že prvá otázka, ktorá vzniká v tomto prípade, je otázka presného vymedzenia pojmu „hospodársky subjekt“ v zmysle práva Únie a možnosť do neho zahrnúť verejnú fakultnú nemocnicu. Pokiaľ ide o povahu týchto zariadení v rámci procesu „aziendalizzazione“, to znamená prechodu na model podnikového manažmentu, Consiglio di Stato zdôrazňuje, že tento proces viedol k transformácii predchádzajúcich „miestnych zdravotných stredísk“, ktoré boli pôvodne verejnými subjektmi spravovanými na komunálnej úrovni, na podniky s právnou subjektivitou a podnikateľskou autonómiou, to znamená s organizačnou, majetkovou, účtovnou a manažérskou nezávislosťou, čo viedlo časť právnej vedy a vnútroštátnej judikatúry k tomu, aby označili verejné zdravotné zariadenia, vrátane nemocničných zariadení, ako „verejné hospodárske subjekty“. Verejná povaha týchto subjektov však nie je sporná. Hlavným cieľom ich činnosti nie je dosiahnutie zisku a disponujú správnymi právomocami v užšom slova zmysle, najmä inšpekčnými a sankčnými.
25 Consiglio di Stato pochybuje, či je za týchto podmienok stále možné presadzovať, ako to robí Tribunal Amministrativo Regionale per la Lombardia, že v talianskom práve existuje kategorický zákaz, aby sa takéto zariadenia, ktoré sú verejnými hospodárskymi subjektmi, zúčastňovali na verejnom obstarávaní v postavení „obyčajných uchádzačov“. V tejto súvislosti odkazuje na judikatúru Súdneho dvora, konkrétne na rozsudky ARGE (C‑94/99, EU:C:2000:677), CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807) a Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a i. (C‑159/11, EU:C:2012:817), z ktorých vyplýva, že každý subjekt, ktorý sa považuje za schopného zabezpečiť plnenie tejto verejnej zákazky, má právo sa o ňu uchádzať, bez ohľadu na to, či má postavenie súkromnoprávneho alebo verejnoprávneho subjektu.
26 Z tejto judikatúry vychádzala veľká časť talianskych súdov, ktoré navyše zdôraznili, že výpočet uvedený v článku 34 legislatívneho dekrétu č. 163/2006 nemožno považovať za taxatívny. Consiglio di Stato sa domnieva, že táto komunitárna a vnútroštátna judikatúra bráni tomu, aby sa článok 5 ods. 2 písm. b) legislatívneho dekrétu č. 157/1995 a článok 34 legislatívneho dekrétu č. 163/2006 vykladal v tom zmysle, že a priori vylučujú možnosť účasti nemocničného zariadenia na verejnom obstarávaní. Takýto všeobecný zákaz teda nemá nijaký dôvod existencie.
27 To však neznamená, že takéto zariadenia sú oprávnené svojvoľne sa zúčastňovať na postupoch zadávania verejných zákaziek. Podľa Consiglio di Stato presne táto judikatúra identifikovala v tejto súvislosti dve obmedzenia, a to po prvé, že činnosť, ktorej sa týka predmetné verejné obstarávanie, musí súvisieť s dosahovaním cieľov, na ktoré bol dotknutý verejný subjekt založený, a po druhé, že neexistujú osobitné vnútroštátne právne predpisy, ktoré by túto činnosť zakazovali, a to najmä z dôvodu možného narušenia hospodárskej súťaže.
28 Pokiaľ ide o prvé obmedzenie, Consiglio di Stato sa domnieva, že verejné nemocničné zariadenia, a o to viac fakultné nemocnice, vykonávajú aj významné funkcie na podporu vzdelávania a výskumu, t. j. ciele, na ktoré boli založené a o ktorých možno tvrdiť, že zodpovedajú službe, ktorej sa týka predmetné verejné obstarávanie vo veci, o ktorej koná, a to spracovaniu údajov. Pokiaľ ide o druhé obmedzenie, Consiglio di Stato sa domnieva, že možnosť subjektu využívajúceho verejné zdroje financovania slobodne sa zúčastňovať na verejnom obstarávaní nastoľuje otázku rovnosti zaobchádzania s nerovnakými uchádzačmi, jednak s tými, ktorí sú odkázaní na fungovanie trhu, jednak s tými, ktorí sa môžu spoliehať aj na verejné zdroje financovania a majú možnosť predložiť ponuku, akú by nemohol predložiť nijaký súkromný subjekt. V dôsledku toho treba vyhľadať nápravné mechanizmy zamerané na vyrovnávanie počiatočných nerovností medzi rôznymi hospodárskymi subjektmi, ktoré pôjdu nad rámec procesu overovania prípadne neobvyklého charakteru ponúk.
29 Za týchto podmienok Consiglio di Stato rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Bráni článok 1 smernice [92/50], vykladaný aj s ohľadom na neskorší článok 1 ods. 8 smernice [2004/18], vnútroštátnej právnej úprave, ktorá by sa vykladala v tom zmysle, že vylučuje možnosť [Azienda], keďže ide o nemocničné zariadenie s postavením verejného hospodárskeho subjektu, zúčastniť sa verejného obstarávania?
2. Bráni právo Únie v oblasti verejného obstarávania – najmä všeobecné zásady voľnej hospodárskej súťaže, nediskriminácie a proporcionality vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje, aby subjekt, akým je [Azienda], ktorý trvalo využíva verejné zdroje financovania a je priamym poskytovateľom služieb verejného zdravotníctva, získal z tohto postavenia rozhodujúcu konkurenčnú výhodu v porovnaní s konkurenčnými hospodárskymi subjektmi, ako to preukazuje ponúknutá znížená cena – bez toho, aby sa zároveň nestanovili nápravné opatrenia s cieľom zabrániť podobnému účinku narušenia hospodárskej súťaže?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
30 Táto otázka vychádza z pochybností vnútroštátneho súdu o tom, či možno príslušné talianske právne predpisy – ktoré sa vykladajú v tom zmysle, že stanovujú všeobecný zákaz pre všetky verejné subjekty, a teda vrátane verejných fakultných nemocníc, akou je aj Azienda, zúčastňovať sa verejného obstarávania – považovať za zlučiteľné s judikatúrou Súdneho dvora v oblasti verejného obstarávania.
31 Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či článok 1 písm. c) smernice 92/50 bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá vylučuje účasť verejného nemocničného zariadenia, o aké ide v konaní vo veci samej, na postupoch verejného obstarávania z dôvodu, že má postavenie verejného hospodárskeho subjektu.
32 Na úvod treba uviesť, že aj keď sa otázka vnútroštátneho súdu vzťahuje tak na článok 1 písm. c) smernice 92/50, ako aj na článok 1 ods. 8 prvý pododsek smernice 2004/18, zmluva, o ktorú ide v konaní vo veci samej, je z hľadiska časovej pôsobnosti upravená smernicou 92/50. Z bodu 19 tohto rozsudku totiž vyplýva, že Regione Lombardia vyhlásil verejné obstarávanie, o ktoré ide v konaní vo veci samej, oznámením uverejneným 5. októbra 2005. V zmysle článkov 80 a 82 smernice 2004/18 táto smernica zrušila smernicu 92/50 až s účinnosťou od 31. januára 2006. Postup verejného obstarávania, o aký ide v konaní vo veci samej, upravujú teda právne predpisy účinné v deň uverejnenia oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania.
33 Ďalej treba uviesť, že možnosť účasti verejných subjektov na verejnom obstarávaní paralelne so súkromnými hospodárskymi subjektmi vyplýva dostatočne jasne už zo znenia článku 1 písm. c) smernice 92/50, podľa ktorého je „poskytovateľ služieb“ fyzická alebo právnická osoba, vrátane verejnoprávnej inštitúcie, ktorá poskytuje služby. Takúto možnosť okrem toho uznal aj Súdny dvor v rozsudku Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, bod 51) a zopakoval ju aj v neskorších rozsudkoch ARGE (EU:C:2000:677, bod 40), CoNISMa (EU:C:2009:807, bod 38) a Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a i. (EU:C:2012:817, bod 26).
34 V tejto súvislosti Súdny dvor tiež uviedol, že jedným z cieľov pravidiel Únie v oblasti verejného obstarávania je otvorenie čo možno najširšej hospodárskej súťaže (pozri v tomto zmysle rozsudok Bayerischer Rundfunk a i., C‑337/06, EU:C:2007:786, bod 39), ktoré je aj vo vlastnom záujme dotknutého verejného obstarávateľa, ktorý tak bude mať širší výber najvýhodnejšej ponuky, ktorá bude najlepšie spĺňať potreby dotknutej verejnosti. Dôsledkom reštriktívneho výkladu pojmu „hospodársky subjekt“ by bolo, že zmluvy uzavreté medzi verejnými obstarávateľmi a subjektmi, ktorých hlavným cieľom nie je dosiahnutie zisku, by neboli považované za „verejné zákazky“, že by mohli byť uzatvárané ľubovoľne a že by sa tak obchádzali pravidlá Únie v oblasti rovnosti zaobchádzania a transparentnosti, čo by bolo v rozpore s účelom týchto pravidiel (pozri v tomto zmysle rozsudok CoNISMa, EU:C:2009:807, body 37 a 43).
35 Súdny dvor ďalej konštatoval, že z pravidiel Únie, ako aj z judikatúry vyplýva, že predložiť ponuky alebo prihlásiť sa ako záujemca môže každá osoba alebo subjekt, ktorý sa vzhľadom na podmienky uvedené v oznámení o vyhlásení zadávacieho konania považuje za schopný zabezpečiť plnenie tejto zákazky, bez ohľadu na to, či má postavenie súkromnoprávneho alebo verejnoprávneho subjektu, či pôsobí na trhu systematicky alebo len príležitostne (pozri v tomto zmysle rozsudok CoNISMa, EU:C:2009:807, bod 42).
36 Ako vyplýva zo znenia článku 26 ods. 2 smernice 92/50, členské štáty môžu oprávniť niektoré skupiny hospodárskych subjektov na poskytovanie určitých služieb. Môžu regulovať činnosť subjektov, akými sú univerzity a výskumné ústavy, ktorých cieľom nie je dosiahnutie zisku a ich hlavným zameraním je podporovať rozvoj vzdelania a výskumu. Môžu najmä povoliť alebo nepovoliť takýmto subjektom pôsobiť na trhu podľa toho, či dotknutá činnosť je alebo nie je zlučiteľná s cieľmi, na ktoré boli založené a ktoré vyplývajú z ich štatútu. Pokiaľ sú tieto subjekty oprávnené za odmenu poskytovať niektoré služby na trhu, a to aj príležitostne, a v rozsahu, v akom to tak je, členské štáty im nemôžu brániť v účasti v zadávacích konaniach, ktoré sa týkajú poskytovania takýchto služieb. Uvedený zákaz by totiž nebol zlučiteľný s článkom 1 písm. a) a c) smernice 92/50 (pozri, pokiaľ ide o zodpovedajúce ustanovenia smernice 2004/18, rozsudky CoNISMa, EU:C:2009:807, body 47 až 49, ako aj Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a i., EU:C:2012:817, bod 27).
37 Ako uviedol aj zástupca talianskej vlády na pojednávaní na Súdnom dvore, verejné fakultné nemocnice, akou je aj tá, o ktorú ide v konaní vo veci samej a ktoré majú podľa kvalifikácie na národnej úrovni postavenie „verejných hospodárskych subjektov“, sú oprávnené pôsobiť za odmenu na trhu v oblastiach zlučiteľných s cieľmi, na ktoré boli založené a ktoré vyplývajú z ich štatútu. V konaní vo veci samej sa zdá, že služby, ktorých sa týka predmetné verejné obstarávanie, nie sú v rozpore s cieľmi, na ktoré bola Azienda založená a ktoré vyplývajú z jej štatútu. Za týchto okolností, ktorých overenie prináleží vnútroštátnemu súdu, nemožno Azienda podľa judikatúry Súdneho dvora uvedenej v bode 36 tohto rozsudku vylúčiť z tohto verejného obstarávania.
38 Z tohto dôvodu treba na prvú otázku odpovedať tak, že článok 1 písm. c) smernice 92/50 bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá vylučuje účasť verejného nemocničného zariadenia, o aké ide v konaní vo veci samej, na postupoch verejného obstarávania z dôvodu, že má postavenie verejného hospodárskeho subjektu, pokiaľ tento subjekt má oprávnenie pôsobiť na trhu zlučiteľné s cieľmi, na ktoré bol založený a ktoré vyplývajú z jeho štatútu, a v rozsahu, v akom to tak je.
O druhej otázke
39 Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa ustanovenia smernice 92/50, a najmä všeobecné zásady voľnej hospodárskej súťaže, nediskriminácie a proporcionality, z ktorých táto smernica vychádza, majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje, aby sa verejné nemocničné zariadenie, o aké ide v konaní vo veci samej, zúčastnilo na verejnom obstarávaní a predložilo ponuku, ktorej vďaka verejným zdrojom financovania, ktoré využíva, nemožno konkurovať bez toho, aby sa zároveň nestanovili nápravné opatrenia s cieľom zabrániť prípadnému účinku narušenia hospodárskej súťaže.
40 V rámci odôvodnenia tejto otázky Consiglio di Stato vyjadrila pochybnosti o otázke, či je možné proces overenia neobvykle nízkych ponúk, upravený v článku 37 smernice 92/50, považovať za dostatočný prostriedok na zabránenie takéhoto narušenia hospodárskej súťaže.
41 V tejto súvislosti treba konštatovať, že aj keď vnútroštátny súd považuje za vhodné vyhľadať nápravné mechanizmy zamerané na vyrovnávanie počiatočných nerovností medzi nerovnakými hospodárskymi subjektmi, ktoré by podľa neho mali ísť nad rámec procesu overovania prípadne neobvyklého charakteru ponúk, normotvorca Únie, hoci si bol vedomý rozdielnej povahy uchádzačov zúčastňujúcich sa na verejnom obstarávaní, zaviedol len mechanizmy overenia a prípadného odmietnutia neobvykle nízkych ponúk.
42 Navyše treba pripomenúť, že verejní obstarávatelia musia zaobchádzať s hospodárskymi subjektmi rovnako a nediskriminačne a konať transparentne.
43 Ustanovenia smernice 92/50 a judikatúra Súdneho dvora však neumožňuje a priori a bez ďalšieho preskúmania vylúčiť z účasti na verejnom obstarávaní uchádzača len z dôvodu, že vďaka poskytnutým verejným subvenciám môže predložiť ponuky s cenami podstatne nižšími, ako sú ceny konkurenčných nesubvencovaných uchádzačov (pozri v tomto zmysle rozsudky ARGE, EU:C:2000:677, body 25 až 27, ako aj CoNISMa, EU:C:2009:807, body 34 a 40).
44 Za určitých osobitných okolností má však verejný obstarávateľ povinnosť alebo aspoň možnosť zohľadniť existenciu subvencií, a predovšetkým pomoci, ktorá nie je v súlade so Zmluvou, aby prípadne vylúčil uchádzačov, ktorým boli poskytnuté (pozri v tomto zmysle rozsudky ARGE, EU:C:2000:677, bod 29, ako aj CoNISMa, EU:C:2009:807, bod 33).
45 V tejto súvislosti, ako to uviedla aj Komisia na pojednávaní pred Súdnym dvorom, skutočnosť, že dotknutý verejný subjekt vedie oddelené účtovníctvo, pokiaľ ide o činnosti vykonávané na trhu a iné jeho činnosti, umožňuje overiť, či je ponuka neobvykle nízka z dôvodu štátnej pomoci. Verejný obstarávateľ však nemôže v dôsledku neexistencie oddeleného účtovníctva vyvodiť záver, že takúto ponuku bolo možné predložiť len vďaka získaniu subvencie alebo štátnej pomoci, ktorá je nezlučiteľná so Zmluvou.
46 Ďalej treba zdôrazniť, že zo znenia článku 37 ods. 1 a 3 smernice 92/50 vyplýva, že možnosť odmietnuť ponuku s neobvykle nízkou cenou nie je obmedzená len na prípad, že navrhovaná nízka cena tejto ponuky je odôvodnená získaním štátnej pomoci, ktorá je protiprávna alebo nezlučiteľná s vnútorným trhom. Táto možnosť má totiž všeobecnejší charakter.
47 Na jednej strane zo znenia tohto ustanovenia vyplýva, že na verejného obstarávateľa sa pri preskúmaní neobvykle nízkej ceny ponuky vzťahuje povinnosť požiadať uchádzača, aby poskytol potrebné odôvodnenie na preukázanie toho, že jeho ponuka je seriózna (pozri v tomto zmysle rozsudok SAG ELV Slovensko a i., C‑599/10, EU:C:2012:191, bod 28).
48 Preto existencia takejto účinnej kontradiktórnej diskusie medzi verejným obstarávateľom a uchádzačom vo vhodnom okamihu v rámci postupu posudzovania ponúk, aby uchádzač mohol preukázať, že jeho ponuka je seriózna, predstavuje základnú požiadavku smernice 92/50 na zabránenie svojvoľnému konaniu verejného obstarávateľa a zaistenie poctivej hospodárskej súťaže medzi podnikmi (pozri v tomto zmysle rozsudok SAG ELV Slovensko a i., EU:C:2012:191, bod 29).
49 Na druhej strane je potrebné uviesť, že článok 37 smernice 92/50 neobsahuje definíciu pojmu „ponuka s neobvykle nízkou cenou“. Prináleží teda členským štátom, konkrétne verejným obstarávateľom, aby určili spôsob výpočtu prahu neobvyklosti, ktorý zakladá „ponuku s neobvykle nízkou cenou“ v zmysle tohto článku (pozri v tomto zmysle rozsudok Lombardini a Mantovani, C‑285/99 a C‑286/99, EU:C:2001:640, bod 67).
50 Vzhľadom na to normotvorca Únie v tomto ustanovení uviedol, že neobvykle nízka cena ponuky sa musí posudzovať „vo vzťahu k plneniu“. Verejný obstarávateľ teda môže v rámci posudzovania neobvykle nízkej ceny ponuky, s cieľom zabezpečiť poctivú hospodársku súťaž, zohľadniť nielen okolnosti uvedené v článku 37 ods. 2 smernice, ale rovnako aj všetky prvky, ktoré sú relevantné vo vzťahu k predmetnému poskytovaniu služieb (pozri v tomto zmysle rozsudok SAG ELV Slovensko a i., EU:C:2012:191, body 29 a 30).
51 V dôsledku toho treba na druhú otázku odpovedať tak, že ustanovenia smernice 92/50, a najmä všeobecné zásady voľnej hospodárskej súťaže, nediskriminácie a proporcionality, z ktorých táto smernica vychádza, sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje, aby sa verejné nemocničné zariadenie, o aké ide v konaní vo veci samej, zúčastnilo na verejnom obstarávaní a predložilo ponuku, ktorej vďaka verejným zdrojom financovania, ktoré využíva, nemožno konkurovať. V rámci posudzovania neobvykle nízkej ceny ponuky na základe článku 37 tejto smernice však verejný obstarávateľ môže vzhľadom na možnosť takúto ponuku odmietnuť zohľadniť existenciu verejných zdrojov financovania, ktoré takýto subjekt využíva.
O trovách
52 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto:
1. Článok 1 písm. c) smernice Rady 92/50/EHS z 18. júna 1992 o koordinácii postupov verejného obstarávania služieb bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá vylučuje účasť verejného nemocničného zariadenia, o aké ide v konaní vo veci samej, na postupoch verejného obstarávania z dôvodu, že má postavenie verejného hospodárskeho subjektu, pokiaľ tento subjekt má oprávnenie pôsobiť na trhu zlučiteľné s cieľmi, na ktoré bol založený a ktoré vyplývajú z jeho štatútu, a v rozsahu, v akom to tak je.
2. Ustanovenia smernice 92/50, a najmä všeobecné zásady voľnej hospodárskej súťaže, nediskriminácie a proporcionality, z ktorých táto smernica vychádza, sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje, aby sa verejné nemocničné zariadenie, o aké ide v konaní vo veci samej, zúčastnilo na verejnom obstarávaní a predložilo ponuku, ktorej vďaka verejným zdrojom financovania, ktoré využíva, nemožno konkurovať. V rámci posudzovania neobvykle nízkej ceny ponuky na základe článku 37 tejto smernice však verejný obstarávateľ môže vzhľadom na možnosť takúto ponuku odmietnuť zohľadniť existenciu verejných zdrojov financovania, ktoré takýto subjekt využíva.
Podpisy