CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
NILS WAHL
prezentate la 29 noiembrie 2018(1)
Cauza C‑617/17
Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S. A. w Warszawie
împotriva
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
cu participarea
Edward Detka și alții
(cerere de decizie preliminară formulată de
Sąd Najwyższy (Curtea Supremă, Polonia)]
„Decizie preliminară – Principiul ne bis in idem – Domeniul de aplicare – Concurență – Abuz de poziție dominantă – Decizie adoptată de autoritatea de concurență – Amendă aplicată în temeiul legii naționale privind concurența și al dreptului concurenței al Uniunii Europene”
1. Trebuie ca principiul ne bis in idem să fie aplicat în cazul în care o autoritate națională de concurență a impus, printr‑o singură decizie, o amendă unei întreprinderi pentru comportament anticoncurențial în baza unei aplicări concurente a reglementărilor naționale și a celor ale Uniunii? Aceasta este în esență întrebarea adresată Curții în această cauză.
I. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
2. Regulamentul (CE) nr. 1/2003(2) conține reguli cu privire la punerea în aplicare a ceea ce reprezintă în prezent articolele 101 și 102 TFUE. Printre altele, regulamentul conține reguli care privesc aplicarea în paralel a reglementărilor naționale în materia concurenței și a regulilor Uniunii în materia concurenței.
3. Considerentul (8) explică faptul că, pentru a putea garanta aplicarea efectiva a regulilor Uniunii în materia concurenței, autoritățile din domeniul concurenței și instanțele din statele membre trebuie să fie de asemenea obligate să aplice articolele 101 și 102 TFUE în cazurile în care legislația națională aplicabilă contractelor și practicilor poate afecta comerțul între state membre.
4. Considerentul (9) explică în continuare că articolele 101 și 102 TFUE au în vedere să protejeze concurența pe piață. Regulamentul nu interzice statelor membre să pună în aplicare pe teritoriul lor reglementarea națională, care protejează alte interese legitime, cu condiția ca această reglementare să fie compatibilă cu principiile generale și cu celelalte prevederi din dreptul Uniunii. Dacă reglementarea națională urmărește, în mod predominant, un obiectiv diferit de cel al protejării concurenței pe piață, autoritățile de concurență și instanțele din statele membre pot aplica o astfel de reglementare pe teritoriul lor.
5. Articolul 3 din regulament vizează legătura dintre articolele 101 și 102 TFUE și dreptul național al concurenței. Acesta prevede:
„(1) Atunci când autoritățile de concurență ale statelor membre sau instanțele naționale aplică legislația națională de concurență acordurilor, deciziilor asociațiilor de întreprinderi sau practicilor concertate în sensul articolului [101 TFUE], care pot afecta comerțul dintre statele membre în sensul acestei dispoziții, ele aplică de asemenea articolul [101 TFUE] acestor acorduri, decizii sau practici concertate. Atunci când autoritățile de concurență ale statelor membre sau instanțele naționale aplică legislația națională de concurență oricărui abuz interzis de articolul [102 TFUE], acestea aplică de asemenea articolul [102 TFUE].
(2) Aplicarea legislației naționale de concurență nu poate genera interzicerea acordurilor, deciziilor asociațiilor de întreprinderi sau a practicilor concertate care pot aduce atingere comerțului dintre statele membre, dar care nu restrâng concurența în sensul articolului [101 alineatul (3) TFUE], sau care îndeplinesc condițiile articolului [101 alineatul (3) TFUE] sau care intră sub incidența unui regulament de aplicare a articolului [101 alineatul (3) TFUE]. Prezentul regulament nu împiedică statele membre să adopte și să aplice pe teritoriul lor o legislație națională mai strictă care interzice sau sancționează conduita unilaterală adoptată de întreprinderi.
[…]”
6. Articolul 5 din regulament reglementează competențele autorităților de concurență ale statelor membre. Acesta prevede:
„Autoritățile de concurență din statele membre sunt competente să aplice articolele [101 și 102 TFUE] in cazuri individuale. În acest scop, acționând din oficiu sau ca urmare a unei plângeri, ele pot lua următoarele decizii:
– să solicite încetarea unei încălcări;
– să dispună măsuri provizorii;
[…]”
B. Legislația națională
7. Articolul 8 din Legea privind protecția concurenței și a consumatorilor din 15 decembrie 2000 (denumită în continuare „Legea privind protecția concurenței”)(3) prevede:
„1. Abuzul de poziție dominantă pe o piață relevantă exercitat de către una sau mai multe întreprinderi este interzis.
2. Abuzul poate consta, în special, în:
[…]
5) Măsuri care împiedică apariția sau dezvoltarea concurenței.
[…]”
8. Articolul 101 din această lege prevede:
„1. Conducătorul Autorității de Protecție a Concurenței și a Consumatorilor poate aplica, prin decizie, unei întreprinderi o amendă al cărei cuantum nu poate depăși 10 % din veniturile realizate de întreprindere în exercițiul financiar anterior aplicării amenzii, în cazul în care acea întreprindere, chiar și din culpă, a încălcat:
1) interdicția prevăzută la articolul 5, în măsura în care nu se aplică niciunul dintre cazurile de exceptare prevăzute la articolul 6 și la articolul 7 sau interdicția prevăzută la articolul 8;
2) articolul [101 sau 102 TFUE];
[…]”
II. Situația de fapt și întrebările preliminare
9. Această cauză vizează o dispută între Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Conducătorul Autorității Poloneze de Protecție a Concurenței și a Consumatorilor, autoritatea națională de concurență, denumită în continuare „NCA”), și Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S. A., o societate poloneză de asigurări (denumită în continuare „întreprinderea vizată”), cu privire la o amendă pe care NCA a aplicat‑o întreprinderii pentru comportament anticoncurențial.
10. În decizia sa din 25 octombrie 2007, NCA a considerat că întreprinderea vizată a săvârșit un abuz de poziție dominantă pe piața asigurărilor de viață colective pentru angajați, în Polonia, prin luarea unor măsuri pentru împiedicarea concurenței în acest sector. Prin urmare, s‑a considerat că întreprinderea vizată a încălcat interdicția prevăzută la articolul 8 din Legea privind protecția concurenței. În plus, NCA a considerat că un astfel de comportament poate avea un efect negativ cu privire la posibilitatea asigurătorilor străini de a intra pe piața din Polonia, ceea ce poate aduce atingere comerțului dintre statele membre. Prin urmare, NCA a considerat că întreprinderea vizată a încălcat de asemenea, în paralel cu încălcarea prevederilor naționale, actualul articol 102 TFUE.
11. În lumina acestor constatări, NCA a aplicat întreprinderii vizate o amendă în cuantum de 50 361 080 zloți polonezi (PLN). Această amendă este formată din două sume calculate distinct. O sumă a fost calculată pentru încălcarea legislației naționale în materie de concurență, iar cea de‑a doua a fost calculată pentru încălcarea dreptului Uniunii al concurenței. Mai exact, în decizia NCA s‑a indicat că:
„1. Pentru determinarea cuantumului amenzii trebuie să se țină seama de perioada în care a existat acest comportament al [întreprinderii vizate], cuprinsă între 1 aprilie 2001 și momentul la care s‑a constatat încălcarea [Legii pentru protecția concurenței], respectiv 78 de luni complete (șase ani și șase luni).
2. Afectarea descrisă în prezenta decizie a comerțului dintre statele membre ca urmare a comportamentului în litigiu a fost vizibilă abia de la aderarea Poloniei la Uniunea Europeană, adică începând cu 1 mai 2004.
3. La stabilirea cuantumului amenzii aplicate pentru încălcarea articolului [102 TFUE] (coroborat cu articolul 5 din [Regulamentul nr. 1/2003]) s‑a avut în vedere acest comportament al [întreprinderii vizate] în perioada cuprinsă între 1 mai 2004 și momentul la care s‑a constatat încălcarea acestor dispoziții, adică 41 de luni complete (trei ani și cinci luni).
4. Amenda pentru comportamentul [întreprinderii vizate] în perioada cuprinsă între 1 aprilie 2001 și momentul la care s‑a constatat încălcarea prevederilor menționate mai sus poate fi determinată prin referire la articolul 101 alineatul 1 paragrafele 1) și 2) din [Legea privind protecția concurenței].
5. Comportamentul [întreprinderii vizate] în perioada cuprinsă între 1 mai 2004 și data la care s‑a constatat încălcarea a afectat atât piața națională, cât și comerțul dintre statele membre, cu consecința că articolul 5 din [Regulamentul nr. 1/2003] i se aplică (în completarea prevederilor indicate la punctul 4 de mai sus).
6. Pentru încălcarea prevederilor naționale […] și fiind avută în vedere perioada pentru care a avut loc încălcarea, o amendă în cuantum de 33 022 892,77 PLN va fi aplicată [întreprinderii vizate], care corespunde unui procent de 65,55 % din totalul amenzii stabilite inițial.
7. Pentru încălcarea articolului [102 TFUE] coroborat cu articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 și ținând seama de durata încălcării și de posibilele efecte asupra comerțului dintre statele membre, se aplică [întreprinderii vizate] o amendă în cuantum de 17 358 187,23 PLN, ceea ce reprezintă 34,45 % din totalul amenzii stabilite inițial.”
12. După contestarea deciziei NCA, fără succes, în fața a două instanțe inferioare, întreprinderea vizată a formulat apel la instanța de trimitere. În fața acelei instanțe, întreprinderea vizată a afirmat că ambele amenzi vizează aceeași faptă și că, în consecință, întreprinderea a fost sancționată de două ori pentru aceeași faptă. Ea susține că aceasta reprezintă o încălcare a principiului ne bis in idem.
13. Având îndoieli cu privire la interpretarea corectă a acestui principiu, în calitate de chestiune de drept al Uniunii, instanța de trimitere a decis să suspende procedura și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene poate fi interpretat în sensul că aplicarea principiului ne bis in idem nu presupune doar identitate de făptuitor și de fapte, ci și identitate de interes legal protejat?
2) Articolul 3 din [Regulamentul nr. 1/2003] coroborat cu articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că normele de concurență din dreptul Uniunii și cele din dreptul național, care sunt aplicate în paralel de autoritățile de concurență ale unui stat membru, protejează același interes legal?”
14. Întreprinderea vizată, NCA, guvernul polonez, precum și Autoritatea de Supraveghere AELS și Comisia Europeană au depus observații scrise. În temeiul articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul de Procedură al Curții, nu a avut loc o ședință în această cauză.
III. Analiză
15. Prin intermediul întrebărilor preliminare adresate, instanța de trimitere urmărește în esență să se stabilească dacă, în lumina principiului ne bis in idem, o autoritate națională de concurență este împiedicată să aplice o amendă unei întreprinderi pentru comportament anticoncurențial printr‑o singură decizie atât în baza legii naționale în materia concurenței, cât și în baza dreptului Uniunii în materia concurenței.
16. Astfel cum au propus toate părțile, cu excepția întreprinderii vizate, răspunsul la această întrebare ar trebui să fie negativ(4).
17. Vom explica în trei pași de ce acest răspuns este necesar. Într‑un prim pas vom reaminti câteva aspecte generale referitoare la principiul ne bis in idem. Într‑un al doilea pas, vor fi discutate principiile fundamentale ale jurisprudenței Curții cu privire la aplicarea principiului, în contextul dreptului concurenței. În al treilea și cel din urmă pas ne vom referi la relevanța principiului ne bis in idem în procedurile desfășurate la instanța de trimitere.
A. Rațiunea principiului ne bis in idem
18. Principiul ne bis in idem constituie în mod neîndoielnic unul dintre fundamentele oricărui sistem juridic ce are la bază statul de drept(5). În general, ca un corolar strâns legat de principiul res judicata, rațiunea sa constă în asigurarea securității juridice și a egalității; asigurându‑se că, odată ce o persoană a fost anchetată și, după caz, sancționată, această persoană are certitudinea că nu va fi anchetată din nou pentru aceeași infracțiune. Și, respectiv, dacă este achitată, principiul garantează că aceasta are certitudinea că nu va mai fi anchetată în proceduri ulterioare pentru aceeași infracțiune(6).
19. Curtea a statuat în mod clar că principiul ne bis in idem se aplică și în domeniul concurenței, un domeniu de drept care, în funcție de perspectiva aleasă, se situează undeva în zona gri dintre dreptul penal și cel administrativ(7). Potrivit Curții, principiul ne bis in idem trebuie să fie respectat în procedurile în care se aplică amenzi pentru încălcarea dreptului concurenței: o întreprindere nu poate să fie condamnată sau urmărită din nou pentru un comportament anticoncurențial pentru care a fost sancționată sau cu privire la care a fost declarată ca nefiind răspunzătoare printr‑o decizie anterioară care nu mai poate fi atacată(8).
20. Cu toate acestea, la fel ca în alte domenii de drept, ne bis in idem poate fi aplicat în domeniul dreptului concurenței cu condiția ca doua cerințe preliminare să fie întrunite: în primul rând, să existe o repetare a procedurii și, în al doilea rând, ca a doua rundă de proceduri să vizeze aceeași faptă anticoncurențială.
21. Aceste cerințe prealabile, și anume existența unei a doua runde de proceduri (bis) pentru aceeași faptă (idem), rezultă în mod direct din modul de redactare a articolului 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), prevedere care reglementează dreptul de a nu fi judecat sau condamnat de două ori pentru aceeași faptă penală. Conform acestei prevederi: „Nimeni nu poate fi judecat sau condamnat pentru o infracțiune pentru care a fost deja achitat sau condamnat în cadrul Uniunii, prin hotărâre judecătorească definitivă, în conformitate cu legea.” În oglindă cu articolul 4 din Protocolul nr. 7 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului (denumită în continuare „CEDO”), articolul 50 din cartă, așadar, vizează reperarea procedurilor cu privire la același act material, proceduri care s‑au încheiat deja cu o decizie definitivă.
22. Aici, ar trebui subliniat că principiul ne bis in idem nu constituie un criteriu în funcție de care să fie măsurat caracterul proporțional al unei sancțiuni (penale) într‑o anumită procedură. Rațiunea acestui se află în altă parte: asigură că un făptuitor nu este judecat și pedepsit de mai multe ori pentru același comportament și că, în consecință, persoana în cauză poate fi sigură că „și‑a ispășit pedeapsa și că nu trebuie să se teamă că vor mai fi aplicate sancțiuni” care privesc aceeași conduită(9). Cu alte cuvinte, acest principiu nu se aplică pentru a determina dacă este posibil ca o faptă să constituie mai mult decât o infracțiune(10) sau dacă cumularea sancțiunilor în aceeași procedură este proporțională.
23. În următoarea secțiune, vom descrie principiile generale ale jurisprudenței Curții care se află în centrul întrebărilor preliminare din această cauză.
B. Idem în domeniul dreptului concurenței
24. În jurisprudența sa, Curtea a elaborat criterii specifice care delimitează domeniul de aplicare al principiului ne bis in idem în contextul dreptului concurenței. Aceste criterii se referă la interpretarea așa‑numitei componente idem a principiului. Adică, criteriile pentru a stabili dacă a doua procedură se referă la „aceeași infracțiune”(11).
25. În ceea ce privește dreptul Uniunii, similitudinea unei infracțiuni trebuie, în general, să fie determinată pe baza unui criteriu dublu: faptele și făptuitorul trebuie să fie identice. Caracterizarea juridică sau interesul protejat nu sunt, în schimb, determinante în sensul aplicării principiului ne bis in idem. Această abordare, reflectată îndeaproape în jurisprudența recentă a Curții Europene a Drepturilor Omului(12), a fost aplicată de Curte în cazurile privind cooperarea polițienească și judiciară în materie penală(13).
26. Dar acest lucru nu este valabil în dreptul concurenței. Spre deosebire de abordarea descrisă la punctul precedent, Curtea a statuat în mod constant că, în contextul dreptului concurenței – și în special în contextul investigației și al pedepsirii în paralel de către Comisie și de către autoritățile naționale din domeniul concurenței –, contează de asemenea și interesul legal protejat. Cu alte cuvinte, principiul ne bis in idem poate fi aplicat numai dacă sunt îndeplinite trei criterii cumulative în ceea ce privește componenta idem. Mai exact: în procedurile comparate, faptele trebuie să fie identice, făptuitorul trebuie să fie același, iar interesele legale protejate trebuie să fie identice(14).
27. Acest principiu poate fi regăsit în Hotărârea Wilhelm și alții pronunțată de Curte(15). În acest caz, Curții i s‑a adresat întrebarea dacă o autoritate națională de concurență ar putea ancheta un cartel care a făcut deja obiectul unei decizii a Comisiei. Curtea a stabilit că o astfel de posibilitate era într‑adevăr deschisă autorității naționale de concurență, dat fiind că dreptul național al concurenței și dreptul Uniunii al concurenței calificau un comportament ca fiind anticoncurențial din puncte de vedere diferite. În consecință, în timp ce dreptul Uniunii al concurenței îl abordează în lumina obstacolelor pe care le poate ridica în calea comerțului dintre statele membre, fiecare legislație națională se întemeiază pe considerații specifice acelei reglementări și apreciază cartelurile doar în acest context. Astfel, într‑adevăr, Curtea a respins aplicarea principiului ne bis in idem într‑un astfel de context(16).
28. Pe baza deciziei Curții în Hotărârea Wilhelm și alții, Curtea a evaluat aplicabilitatea principiului ne bis in idem și în special a existenței idem într‑o serie de împrejurări diferite din domeniul dreptului concurenței.
1. Abordarea adoptată de Curte
29. Este potrivit să se înceapă cu tipul de situație care, din punct de vedere faptic, seamănă cel mai mult cu circumstanțele care stau la baza prezentei cauze. Este vorba în special de o situație în care Comisia și o autoritate națională de concurență au luat măsuri împotriva aceluiași făptuitor în temeiul aceluiași comportament anticoncurențial (acordul de cartel).
30. În Hotărârea Aalborg Portland(17), Curtea a statuat principiul potrivit căruia principiul ne bis in idem poate fi invocat doaracolo unde există identitate de fapte, de făptuitor și de interes legal protejat. Potrivit Curții, principiul garantează totuși că aceeași persoană nu poate fi sancționată mai mult decât o singură dată pentru o singură conduită ilicită, în scopul protejării aceleiași valori juridice(18). De asemenea, Curtea a explicat că o întreprindere nu se poate baza pe principiul ne bis idem atunci când Comisia a impus o sancțiune unei întreprinderi pentru un comportament diferit de cel imputat aceleiași întreprinderi și care face obiectul unei decizii anterioare a unei autorități naționale de concurență. Acest lucru este valabil și în situațiile în care cele două decizii se referă la contracte și la acorduri legate intrinsec.
31. În Hotărârea Toshiba(19), Curtea a reiterat principiul stabilit în Hotărârea Aalborg Portland privind cerința de identitate a faptelor, a făptuitorului și a interesului legal protejat. Ea a făcut acest lucru cu toate că avocatul general Kokott solicitase Curții să renunțe la cerința referitoare la identitatea interesului legal protejat și, în schimb, să aplice criteriul dublu al identității faptelor și făptuitorului, aplicat în alte domenii ale dreptului Uniunii(20).
32. În hotărârea sa, Curtea nu s‑a ocupat în mod expres de problema dacă interesele legale protejate de legislația națională în domeniul concurenței și de reglementările Uniunii în dreptul concurenței erau aceleași în cauza supusă analizei. Într‑adevăr, problema poate fi abordată dintr‑o perspectivă diferită: faptele care stau la baza celor două proceduri nu erau aceleași, astfel că, în niciun caz, principiul ne bis idem nu era aplicabil. Declarația Curții în această privință a pornit de la împrejurarea că autoritatea națională de concurență a aplicat o amendă întreprinderilor care participă la o înțelegere, pe baza efectelor anticoncurențiale ale acestei înțelegeri în statul membru în discuție, înainte de aderarea acestuia la Uniunea Europeană. În ceea ce o privește, Comisia luase anterior o decizie de impunere a unei amenzi acelorași membri ai înțelegerii, o decizie care nu urmărea să penalizeze efectele anterioare aderării(21).
33. Mai mult decât atât, Curtea a considerat criteriul idem ca fiind absent în Hotărârea Limburgse Vinyl(22), un caz în care a fost ridicată problema dacă principiul ne bis in idem poate atrage o a doua decizie a Comisiei privind aceeași conduită anticoncurențială, în circumstanțele în care o primă decizie a Comisiei fusese anulată de Tribunal. Curtea a reținut că aplicarea principiului presupune ca o hotărâre să fi fost pronunțată cu privire la problema dacă a fost efectiv săvârșită o infracțiune sau dacă legalitatea evaluării acesteia a fost revizuită. Întrucât această situație nu s‑a regăsit în Hotărârea Limburgse Vinyl, Curtea a reținut că principiul nu exclude noi proceduri cu privire la aceeași conduită anticoncurențială, în cazul în care prima decizie a fost anulată din motive procedurale fără a se pronunța o hotărâre pe fondul pretinsei conduite anticoncurențiale. Aceasta deoarece, în opinia Curții, soluția privind anularea primei decizii nu putea fi considerată o decizie de „achitare”. Într‑o astfel de situație, sancțiunile impuse de noua decizie le‑au înlocuit pur și simplu pe cele impuse de prima decizie care s‑a dovedit a fi viciată de erori procedurale(23).
34. În cele din urmă, Curtea a examinat de asemenea aplicabilitatea principiului ne bis in idem în situațiile în care același comportament anticoncurențial a fost supus investigației și sancționat, atât în interiorul, cât și în afara Uniunii Europene.
35. În Hotărârea Showa Denko(24), de exemplu, Curtea a respins argumentul potrivit căruia principiul ne bis in idem ar putea fi invocat cu privire la o situație în care Comisia și‑a exercitat atribuțiile în temeiul dreptului Uniunii, după ce au fost aplicate sancțiuni de către autoritățile statelor nemembre față de întreprinderi, pentru participarea la un acord internațional, pentru încălcarea regulilor de concurență aplicabile în acele state, unde autoritățile de concurență au intervenit în limitele competenței lor(25).
36. În acest ultim exemplu de jurisprudență, referitoare la investigarea sau la sancționarea în paralel de către Comisie și de către autoritățile de concurență din statele nemembre, Curtea a subliniat caracterul internațional al conduitei criticate, precum și diferențele dintre sistemele juridice respective, inclusiv scopurile și obiectivele normelor de fond relevante privind concurența, precum și interesul legal specific protejat de normele Uniunii privind concurența. De asemenea, a fost subliniat în mod special că această situație, în care autoritățile Comisiei și cele ale statelor membre intervin în jurisdicțiile lor, ar trebui să fie analizată distinct de situația în care comportamentul anticoncurențial se limitează exclusiv la domeniul teritorial de aplicare al sistemului juridic al Uniunii (și al statelor sale membre)(26).
37. Jurisprudența Curții și în special dependența de cele trei criterii privind investigarea sau sancționarea în paralel, în cadrul Uniunii Europene (sau în Spațiul Economic European), ridică câteva întrebări (fundamentale) pe care le vom discuta pe scurt în secțiunea următoare.
2. Observații privind triplul criteriu aplicat de Curte
38. Motivul care stă la baza jurisprudenței care derivă din Hotărârea Aalborg Portland poate fi regăsit în Hotărârea Wilhelm și alții pronunțată de Curte. Cu toate acestea, nu trebuie neglijat faptul că această cauză a fost soluționată în primele decenii de integrare europeană. La acea dată, era cu siguranță justificat să se pornească de la premisa că dreptul național al concurenței și dreptul comunitar al concurenței (de la acel moment) urmăreau obiective diferite și, în consecință, aveau ca scop protejarea unor interese legale diferite. Pe de altă parte, nici carta și nici Protocolul nr. 7 la CEDO nu erau în vigoare în acel moment(27).
39. In Uniunea Europeană de astăzi, însă, a acorda importanță intereselor legale protejate pentru a determina dacă există idem este, în opinia noastră, problematic pentru două motive majore.
40. În primul rând, dreptul național și dreptul Uniunii converg din ce în ce mai mult: se pare, în consecință, că declarația Curții în Hotărârea Wilhelm și alții, conform căreia dreptul național al concurenței și dreptul Uniunii al concurenței califică comportamentul anticoncurențial în funcție de criterii diferite, nu pare să mai fie în întregime exactă. Într‑o anumită măsură, relevanța practică a criteriului în cadrul procedurilor sau al sancțiunilor paralele, aplicate de către Comisie și de către autoritățile naționale din domeniul concurenței, poate fi discutabilă.
41. Acestea fiind spuse, pot exista cazuri în care suprapunerea ar putea să nu fie perfectă: acest aspect este recunoscut în Regulamentul nr. 1/2003, instrumentul de drept secundar care urmărește să coordoneze aplicarea dreptului Uniunii al concurenței și să se asigure, dacă este cazul, că autoritățile naționale din domeniul concurenței aplică articolele 101 și 102 din TFUE în acele investigații care afectează comerțul între statele membre. Astfel, în considerentul (9) al regulamentului menționat, în cazul în care reglementarea națională urmărește în principal un obiectiv diferit de obiectivul de protecție a concurenței pe piață (obiectivele articolelor 101 și 102 TFUE), autoritățile de concurență și instanțele statelor membre pot aplica astfel de reglementări pe teritoriul lor. Cu toate acestea, am aprecia că astăzi acest caz este destul de rar întâlnit.
42. În al doilea rând și la un nivel mai general, o anumită tensiune poate fi identificată între triplul criteriu aplicat în domeniul concurenței și articolul 50 din cartă. Cu alte cuvinte: este triplul criteriu compatibil cu articolul 50 din cartă?
43. Această întrebare este, în opinia noastră, o întrebare legitimă.
44. Considerăm că Curtea nu este indiferentă la această tensiune. Deși s‑a referit într‑adevăr la triplul criteriu în cauza Toshiba, Curtea a exclus, în acest caz, principiul ne bis in idem, subliniind că faptele care stau la baza celor două decizii succesive (adoptate de Comisie și autoritatea națională de concurență) nu erau identice. Această diferență, în mod evident, a permis Curții să nu analizeze în mod explicit triplul criteriu, a cărui soartă va face, cu siguranță, obiectul unor litigii în viitor.
45. Întâmpinăm dificultăți în a identifica motive temeinice pentru care triplul criteriu ar trebui să fie aplicat în continuare în contextul dreptului concurenței.
46. Tindem să fim de acord cu avocatul general Kokott, în sensul că principiul ne bis in idem, astfel cum este consacrat în articolul 50 din cartă, ar trebui să fie interpretat uniform în toate ariile dreptului Uniunii, acordând atenția cuvenită cerințelor jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului(28). Simplul fapt că legea concurenței nu face parte din „nucleul” dreptului penal sau că sancțiunile din dreptul concurenței ar trebui să aibă un efect suficient de descurajator pentru a asigura o protecție eficientă a concurenței nu constituie, pentru noi, motive suficiente pentru a limita protecția oferită de cartă în domeniul dreptului concurenței.
47. Riscul ca mai multe autorități de concurență să inițieze proceduri față de aceeași întreprindere pentru aceeași acțiune (pentru că efectele actuale sau potențiale ale acestei acțiuni se extind la nivelul Uniunii Europene) pare a fi inerent într‑un sistem descentralizat de aplicare a legii concurenței instituit prin Regulamentul nr. 1/2003. Acest lucru se întâmplă în pofida faptului că acest regulament conține unele reguli prin care se urmărește evitarea dublei investigații(29). Din cauza modului în care a fost proiectat sistemul de punere în executare, astfel cum a fost elaborat de Regulamentul nr. 1/2003, aplicarea principiului ne bis in idem nu ar trebui, în opinia noastră, să fie subiectul unor criterii excesive.
48. Într‑adevăr, protecția efectivă a concurenței în Uniunea Europeană, care are în vedere drepturile întreprinderilor care își desfășoară activitatea pe piața internă, poate fi asigurată fără invocarea cerinței identității intereselor legale protejate. Într‑adevăr, în baza dublului criteriu întemeiat pe identitatea de fapte și de făptuitor, principiul ne bis in idem ar împiedica pur și simplu ca mai mult de o autoritate de concurență să aplice amenzi pentru efectele anticoncurențiale (reale sau prezumate) care rezultă dintr‑un anumit mod de acțiune atunci când aceste sancțiuni se referă la același teritoriu și la aceeași perioadă, în cadrul Uniunii Europene. În contrast, nu ar împiedica posibilitatea ca mai mult de o autoritate de concurență să acționeze în justiție pentru a investiga sau a sancționa limitarea concurenței rezultate din aceleași acțiuni săvârșite pe diferite teritorii sau în diferite perioade(30).
49. Având în vedere că, în domeniul dreptului concurenței, efectele conduitei criticate, care sunt în strânsă legătură cu un anumit teritoriu și cu o anumită perioadă de timp, constituie o componentă necesară a faptelor, criteriul dublu al idem poate asigura investigația eficientă a comportamentului anticoncurențial în Uniunea Europeană. Aceasta garantează de asemenea o mai mare certitudine juridică pentru întreprinderi. Mai mult decât atât, este în conformitate cu cerințele articolului 50 din cartă, așa cum este interpretat în lumina jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului.
50. Cu toate acestea, în mod regretabil, cauza de față nu este în măsură să clarifice această problemă.
C. Prezenta cauză: absența criteriilor bis și idem
51. Astfel cum am precizat deja mai sus, întrebările preliminare indică îndoiala instanței de trimitere cu privire la conformitatea cu prevederile articolului 50 din cartă a triplului criteriu referitor la identificarea idem, discutat în secțiunea anterioară.
52. Nu se poate sublinia suficient că, pentru a aplica principiul ne bis in idem, elementul bis trebuie să fie de asemenea prezent. Acest lucru reiese clar atât din modul de redactare a principiului însuși, cât și din articolul 50 din cartă. De asemenea, acest aspect reiese clar și din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului(31). În mod evident, Curtea, după cunoștințele noastre, a examinat doar o potențială încălcare a principiului în situația în care proceduri succesive au fost în joc(32).
53. În cauza aflată pe rolul instanței de trimitere, componenta bis lipsește. În fapt, se poate vedea din decizia de trimitere că NCA a luat o singură decizie, prin care a fost aplicată o singură amendă (compusă din două părți) în baza aplicării concurente a legislației naționale și a celei a dreptului Uniunii în domeniul concurenței.
54. Principiul ne bis in idem nu se aplică în aceste împrejurări.
55. În baza informațiilor aflate la dispoziția acestei Curți, se pare că problema care trebuie soluționată în procedura principală este mai degrabă dacă metodologia în baza căreia a fost impusă amenda de către NCA este proporțională(33).
56. Cu toate ca proporționalitatea sancțiunii va fi, în cele din urmă, determinată de instanța de trimitere, Regulamentul nr. 1/2003 trebuie menționat aici în mod particular. Prin introducerea Regulamentului nr. 1/2003, legiuitorul Uniunii a căutat să garanteze că autoritățile naționale aplică articolele 101 și 102 TFUE (în locul sau în paralel cu legea națională în domeniul concurenței). Astfel cum se poate observa din articolul 3, regulamentul caută de asemenea să garanteze că autoritățile naționale în domeniul dreptului concurenței nu vor lua decizii care ar împiedica eficacitatea normelor Uniunii privind concurența. Cu alte cuvinte, acest regulament încurajează de fapt (când este cazul) aplicarea concurentă a dreptului național al concurenței și a dreptului Uniunii al concurenței de către autoritățile naționale de concurență. În ceea ce privește proporționalitatea amenzii, acest regulament nu stabilește reguli cu privire la modul în care autoritățile naționale în domeniul concurenței ar trebui să calculeze o amendă într‑o anumită situație dată. Articolul 23 din acest regulament stabilește pur și simplu un plafon maxim pentru amenzile impuse de Comisie: acest plafon maxim este de 10 % din cifra de afaceri a întreprinderii vizate, în exercițiul financiar precedent.
57. În prezenta cauză, nu putem identifica niciun element care ar sugera o încălcare a principiului proporționalității.
58. În fapt, metodologia aplicată de NCA în stabilirea amenzii reprezentă un exemplu al modului în care o autoritate națională de concurență poate aplica dreptul național al concurenței și dreptul Uniunii al concurenței, în paralel, într‑un caz dat. Amenda este formată din două părți care sancționează efectele comportamentului criticat, în raport cu două perioade distincte: prima parte vizează încălcarea dreptului național în materia dreptului concurenței înainte ca Polonia să adere la Uniunea Europeană la 1 mai 2004, iar a doua parte vizează încălcarea regulilor de concurență ale Uniunii Europene (și reglementarea națională în domeniul concurenței) după data aderării. În ceea ce privește în mod special cea de a doua perioadă, NCA a luat in considerare împrejurarea că această conduită criticată (poate) afecta comerțul dintre statele membre (suplimentar față de efectele conduitei în Polonia). Această „suprapunere” reprezintă o chestiune legată de metodologia aplicată în calcularea amenzii pentru încălcarea legii în materia dreptului concurenței. Aceasta nu este interzisă de principiul ne bis in idem.
59. Având în vedere considerațiile de mai sus, la întrebările preliminare ar trebui să se răspundă în sensul că principiul ne bis in idem nu este aplicabil în împrejurări precum cele în discuție în procedura principală.
IV. Concluzie
60. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Sąd Najwyższy (Curtea Supremă, Polonia) după cum urmează:
„Principiul ne bis in idem nu este aplicabil în împrejurări precum cele în discuție în procedura principală.”