Дело C‑549/15

E.ON Biofor Sverige AB

срещу

Statens energimyndighet

(Преюдициално запитване,
отправено от Förvaltningsrätten i Linköping)

„Преюдициално запитване — Насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници — Биогорива за транспорт — Директива 2009/28/ЕО — Член 18, параграф 1 — Система за „масов баланс“, предназначена да гарантира, че използването на биогаза отговаря на предвидените критерии за устойчивост — Валидност — Членове 34 ДФЕС и 114 ДФЕС — Национална правна уредба, която изисква масовият баланс да се постига на място с ясно определени граници — Практика на компетентния национален орган, който приема, че това условие може да бъде изпълнено, когато устойчивият биогаз е пренасян посредством националната газова мрежа — Разпореждане на посочения орган, изключващо възможността същото условие да бъде изпълнено при внос на устойчив биогаз с произход от други държави членки през взаимосвързани национални газови мрежи — Свободно движение на стоки“

Резюме — Решение на Съда (втори състав) от 22 юни 2017 г.

1.        Сближаване на законодателствата — Член 114 ДФЕС — Приложно поле

(член 114 ДФЕС)

2.        Околна среда — Насърчаване на използването на енергия от възобновяеми източници — Директива 2009/28 — Проверка за спазването на критериите за устойчивост за биогоривата и течните горива от биомаса — Задължение за държавите членки да разрешат вноса на устойчив биогаз посредством взаимосвързаните си национални газови мрежи — Липса

(член 17 и член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 на Европейския парламент и на Съвета)

3.        Свободно движение на стоки — Количествени ограничения — Мерки с равностоен ефект — Директива 2009/28 — Въвеждане на система за проверка на критериите за устойчивост за биогоривата и течните горива от биомаса — Право на преценка на законодателя на Съюза — Обосноваване на въвеждането на посочената система за проверка със съображения за защита на околната среда — Пропорционалност

(член 34 ДФЕС; член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 на Европейския парламент и на Съвета)

4.        Преюдициални въпроси — Компетентност на Съда — Определяне на релевантните разпоредби от правото на Съюза — Непосочване в преюдициалното запитване — Липса на последици

(член 267 ДФЕС)

5.        Право на Европейския съюз — Изпълнение от държавите членки — Критерии за преценка — Област, която не е предмет на изчерпателна хармонизация с акт на вторичното право — Прилагане на мярка за хармонизация, при което трябва да се спазва правото на Съюза

(член 34 ДФЕС)

6.        Свободно движение на стоки — Количествени ограничения — Мерки с равностоен ефект — Система за масов баланс по смисъла на член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 — Национална правна уредба, която изисква постигането на масовия баланс на място с ясно определени граници — Разпореждане на компетентния национален орган, изключващо постигането на масов баланс по отношение на устойчивия биогаз, който е предмет на трансграничен превоз през взаимосвързани национални газови мрежи — Недопустимост

(член 34 ДФЕС; член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 на Европейския парламент и на Съвета)

1.      Вж. текста на решението.

(вж. т. 30—31 и 49)

2.      Член 18, параграф 1 от Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че неговата цел не е да се предвиди в тежест на държавите членки задължение да разрешат вноса посредством взаимосвързаните си национални газови мрежи на биогаз, който отговаря на критериите за устойчивост, предвидени в член 17 от тази директива, и е предназначен да бъде използван като биогориво.

Всъщност, от една страна, член 18, параграф 1 от Директива 2009/28, чиято единствена цел е да въведе механизми за проверка, предназначени да гарантират правилното прилагане на член 17 от тази директива, също не може подобно на последния член 17 с оглед на така съществуващата връзка между посочените две разпоредби да се тълкува като насочен към създаване на безусловно задължение за държави членки да разрешат вноса на устойчив биогаз с произход от други държави членки.

От друга страна, както отбелязва генералният адвокат по същество в точка 57 от заключението си предвид общото формулиране на критериите, изброени в член 18, параграф 1, букви а)—в) от Директива 2009/28, не може да се смята и че с посочената разпоредба е извършена пълна хармонизация на свързания със системата за масов баланс метод на проверка. Напротив, от посочените букви е видно, че държавите членки запазват свобода на преценка и на действие, когато определят по-точно конкретните условия, на които трябва да отговарят системите за масов баланс, които следва да въведат икономическите оператори. Следователно, разглеждана в този смисъл, посочената разпоредба не може да доведе автоматично до това да се гарантира свободно движение на устойчив биогаз посредством трансгранична газова мрежа, след като този биогаз надлежно е характеризиран като устойчив в държавата членка по място на производство.

(вж. т. 39, 40 и 42; т. 1 от диспозитива)

3.      Няма основание обаче да се приеме, че като е решил в съответствие с предвидената в член 114, параграф 3 ДФЕС цел, състояща се в осигуряването на високо равнище на защита на околната среда и съобразно с целите, посочени по-конкретно в съображение 76 от Директива 2009/28, да предостави предимство на въвеждането на система за проверка на критериите за устойчивост, която да е едновременно единна и ефективна, и да е насочена към осигуряване на наличието на физическа връзка между производството на устойчиви биогорива и потреблението им в Съюза, като по този начин влияе по-ефикасно на поведението на икономическите субекти, законодателят на Съюза е превишил границите на широката си свобода на преценка, припомнена в точка 50 от настоящото решение, нито че е нарушил изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност.

Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точка 70 от заключението си, специфичната област, в която посоченият законодател приема в случая нормативни актове, изисква очевидно от негова страна да направи избор едновременно от политическо, научно и икономическо естество, и така да извърши особено сложна преценка, по-специално от технически и икономически характер.

Впрочем, без да превишава границите на посочената свобода на преценка, законодателят на Съюза с основание е приел в случая, че предвид, от една страна, въведената от него форма на проследяемост и с оглед на условията за осигуряване на нейната ефективност и цялост, които я придружават по силата на член 18 от Директива 2009/28, и от друга страна, предвид влиянието, което иска да упражни по този начин върху цените на устойчивите биогорива и върху икономическите субекти, като същевременно се ограничава рискът от измами, системата за проверка чрез техниката на масовия баланс изглежда годна да осигури постигането на високо равнище на защита на околната среда.

Нещо повече, в това отношение законодателят на Съюза е имал разумно основание и да приеме, без да превиши границите на свободата си на преценка, че подобна система за проверка е необходима и че по-специално не съществува алтернативна мярка, позволяваща в случая да се постигнат по-ефективно така преследваните законни цели, като на икономическите оператори се наложат по-малки икономически и административни ограничения.

По същите причини, както е видно от съдебната практика, припомнена в точка 46 от настоящото решение, не може да се смята, че пречката за свободното движение на стоки, посочена в точка 61 от същото решение, която при спазване на принципа на пропорционалност се обосновава по съображения за защита на околната среда, е в нарушение на член 34 ДФЕС (вж. по аналогия решение от 14 декември 2004 г., Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, т. 61).

(вж. т. 66—70)

4.      Вж. текста на решението.

(вж. т. 72)

5.      Вж. текста на решението.

(вж. т. 76—78)

6.      Член 34 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска разпореждане като това в главното производство, с което национален орган цели да изключи възможността икономически оператор да въведе система за масов баланс по смисъла на член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 по отношение на устойчив биогаз, пренасян във взаимосвързани национални газови мрежи, по силата на разпоредба, приета от този орган, съгласно която посоченият масов баланс трябва да се постигне „на място с ясно определени граници“, въпреки че същият орган е приел въз основа на тази разпоредба, че може да се въведе система на масов баланс по отношение на устойчив биогаз, пренасян в националната газова мрежа на държавата членка, към която принадлежи този орган.

На първо място, относно наличието на пречка за търговията по смисъла на посочения член 34, следва да се приеме, че спорното разпореждане може да възпрепятства, най-малкото косвено и потенциално, вноса на устойчив биогаз към Швеция с произход от други държави членки по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 44 от настоящото решение.

Всъщност, като отбелязва генералният адвокат в точки 75, 76 и 78 от заключението си, посоченото разпореждане води до възпрепятстване на постигането на масов баланс на устойчивия биогаз, внасян през взаимосвързаните национални газови мрежи, и следователно изключва възможността, след като бъде внесен в Швеция, посоченият биогаз да запази характеристиките си на устойчивост, позволяващи му да се ползва от по-благоприятен данъчен режим в посочената държава членка, приложим за потреблението на устойчиви биогорива.

На второ място, в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 46 от настоящото решение, при така установената пречка следва да се провери дали националната мярка, която е в основата на посочената пречка, все пак може да бъде обоснована с някое от съображенията от общ интерес, изброени в член 36 ДФЕС, или със съществуващи императивни изисквания, каквото е защитата на околната среда, и дали посочената мярка отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност. В това отношение следва да се припомни, първо, че използването на възобновяеми енергийни източници за производството на биогаз, което правна уредба като тази, която се вписва в глава 3, член 3 от Разпоредбите от 2011 г. на Агенцията за енергетика, има за цел да насърчава in fine, е полезно по принцип за опазването на околната среда. Второ, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика националните органи са длъжни да докажат, че въвежданото от тях изключение от принципа на свободното движение на стоки е необходимо, за да се постигнат съответните цели, и че то е съобразено с принципа на пропорционалност.

Впрочем, както отбелязва генералният адвокат в точки 89 и 90 от заключението си, видно е, че не е невъзможно, и Агенцията по енергетика не доказва противното, последната да се увери в устойчивостта на биогаза, внасян от други държави членки през взаимосвързаните национални газови мрежи, като изиска от съответните икономическите оператори да представят необходимите съгласно националното право доказателства, като същевременно взема предвид в това отношение информацията и документите, които произтичат от системата за масов баланс, въведена в държавите членки, от които произхожда съответната партида устойчив биогаз, и като се увери, че за целите, уточнени в член 17, параграф 1 от Директива 2009/28, посочената партида се счита за изведена само веднъж от сместа или смесите, както изисква установената в член 18, параграф 1 от тази директива система на масовия баланс.

От изложеното по-горе следва, че Агенцията по енергетика не е доказала, че спорното разпореждане, прието на основание глава 3, член 3 от Разпоредбите от 2011 г. на тази агенция, е било необходимо, за да се увери в устойчивостта на биогаза, внесен от други държави членки, за целите, посочени в член 17, параграф 1 от Директива 2009/28, така че тази мярка нарушава принципа на пропорционалност и при това положение не може да бъде обоснована.

(вж. т. 79, 80, 84, 85, 90, 98, 99 и 100; т. 3 от диспозитива)