EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
19. november 2014(*)
Eelotsusetaotlus – Keskkond – Õhu kvaliteet – Direktiiv 2008/50/EÜ – Lämmastikdioksiidi piirtasemed – Kohustus taotleda kehtestatud tähtaja pikendamist, esitades õhukvaliteedi kava – Sanktsioonid
Kohtuasjas C‑404/13,
mille ese on Supreme Court of the United Kingdom’i (Ühendkuningriik) 16. juuli 2013. aasta otsusega ELTL artikli 267 alusel esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 19. juulil 2013, menetluses
The Queen, taotluse alusel, mille esitas:
ClientEarth
versus
The Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja president R. Silva de Lapuerta, Euroopa Kohtu asepresident K. Lenaerts teise koja kohtuniku ülesannetes, kohtunikud J.‑C. Bonichot (ettekandja), A. Arabadjiev ja J. L. da Cruz Vilaça,
kohtujurist: N. Jääskinen,
kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,
arvestades kirjalikus menetluses ja 10. juuli 2014. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke seisukohti, mille esitasid:
– ClientEarth, esindajad: advokaat P. Kirch, D. Rose, QC, ning barrister’id E. Dixon ja B. Jaffey;
– Ühendkuningriigi valitsus, esindajad: M. Holt ja J. Beeko, keda abistas K. Smith, QC;
– Euroopa Komisjon, esindajad: K. Mifsud-Bonnici ja S. Petrova,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus käsitleb ELL artiklite 4 ja 19 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (ELT L 152, lk 1) artiklite 13, 22, 23 ja 30 tõlgendamist.
2 Taotlus on esitatud valitsusvälise keskkonnakaitseorganisatsiooni ClientEarth ja Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs’i vahelises kohtuvaidluses, mis käsitleb asjaomase organisatsiooni taotlust vaadata üle Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi poolt teatud piirkondade ja linnastute jaoks direktiivi 2008/50 alusel koostatud õhukvaliteedi kavad.
Õiguslik raamistik
Direktiiv 2008/50
3 Direktiivi 2008/50 põhjendus 16 on sõnastatud järgmiselt:
„Eriti raskete tingimustega piirkondade ja linnastute osas peaks olema võimalik pikendada tähtaega, mille jooksul tuleb saavutada õhukvaliteedi piirtasemete vastavus, kui konkreetsetes piirkondades ja linnastutes esineb vaatamata asjakohaste reostustõrjemeetmete rakendamisele vastavuse saavutamisel teravaid probleeme. Teatavale piirkonnale või linnastule antud ajapikendusega peab kaasnema põhjalik komisjoni hinnang, et tagada vastavuse saavutamine kõnealuse pikendatud tähtaja jooksul. On oluline, et oleksid olemas vajalikud ühenduse meetmed, mis peegeldavad õhusaastet käsitleva temaatilise strateegia ambitsioonikaid eesmärke heite vähendamiseks selle tekkekohas, et vähendada tõhusalt heidet vastavalt käesolevas direktiivis piirtasemete saavutamisele seatud tähtajale ning neid meetmeid tuleks arvesse võtta, kui hinnatakse taotlusi vastavuse saavutamise tähtaja pikendamiseks.”
4 Direktiivi 2008/50 artikkel 1 „Eesmärk ” sätestab:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse meetmed, mille eesmärgid on järgmised:
1) välisõhu kvaliteedi eesmärkide määratlemine ja püstitamine, et vältida, ära hoida või vähendada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja kogu keskkonnale;
[…]”
5 Direktiivi 2008/50 artikkel 2 „Mõisted” näeb ette:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
5) „piirtase” — tase, mis on kehtestatud teaduslike andmete alusel eesmärgiga vältida, ennetada või vähendada saasteaine kahjulikku mõju inimeste tervisele ja/või kogu keskkonnale; piirtase tuleb saavutada teatava tähtaja jooksul ning hiljem ei tohi seda ületada;
[…]
7) „lubatud ületamismäär” — piirtaseme protsentides väljendatud osa, mille võrra seda taset võib käesolevas direktiivis sätestatud tingimustel ületada;
8) „õhukvaliteedi kavad” — kavad, milles esitatakse meetmed piirtasemete või sihtväärtuste saavutamiseks;
[…]”
6 Direktiivi 2008/50 artikkel 13 „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed ja häiretasemed” sätestab:
„1. Liikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks vääveldioksiidi, PM10, plii ja süsinikmonooksiidi tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid.
Lämmastikdioksiidi ja benseeni suhtes XI lisas määratletud piirtasemeid ei tohi ületada alates selles lisas märgitud tähtpäevadest.
Nende nõuete järgimist hinnatakse kooskõlas III lisaga.
XI lisas sätestatud lubatud ületamismäära kohaldatakse vastavalt artikli 22 lõikele 3 ja artikli 23 lõikele 1.
[…]”
7 Direktiivi 2008/50 artikkel 22 „Tähtaja pikendamine ja teatavate piirtasemete kohaldamise kohustusest lubatavad erandid” sätestab:
„1. Kui antud piirkond või linnastu ei suuda saavutada lämmastikdioksiidi või benseeni piirtasemeid XI lisas määratud tähtpäevaks, võib liikmesriik neid tähtaegu kõnealuse piirkonna või linnastu osas maksimaalselt viie aasta võrra pikendada tingimusel, et selle piirkonna või linnastu kohta, mille suhtes pikendamist kohaldataks, koostatakse vastavalt artiklile 23 õhukvaliteedi kava; sellist õhukvaliteedi kava täiendatakse XV lisa B jaos märgitud teabega asjaomaste saasteainete kohta ning see näitab, kuidas piirtasemetest kinnipidamine enne uue tähtaja lõppu saavutatakse.
[…]
3. Kui liikmesriik kohaldab lõiget 1 või 2, peab ta tagama, et saasteainete piirtaset ei ületata rohkem kui XI lisas iga saasteaine puhul kindlaks määratud maksimaalse lubatud ületamismäära võrra.
4. Liikmesriigid teatavad [Euroopa] komisjonile oma seisukoha selles, kus on võimalik kohaldada lõiget 1 või 2, ning edastavad lõikes 1 viidatud õhukvaliteedi kava koos kogu olulise teabega, mida komisjonil on vaja, et hinnata, kas kõik asjakohased tingimused on täidetud. Oma hinnangus võtab komisjon arvesse liikmesriikide võetud meetmete hinnangulist mõju välisõhu kvaliteedile liikmesriikides nüüd ja tulevikus ning kehtivate ja komisjoni ettepanekul kavandatavate ühenduse meetmete hinnangulist mõju välisõhu kvaliteedile.
Kui komisjon ei ole esitanud vastuväiteid üheksa kuu jooksul alates kõnealuse teabe saamisest, loetakse asjakohased tingimused lõike 1 või 2 rakendamiseks täidetuks.
Kui esitatakse vastuväiteid, võib komisjon liikmesriikidelt nõuda õhukvaliteedi kavade kohandamist või uute õhukvaliteedi kavade esitamist.”
8 Direktiivi 2008/50 artikkel 23 „Õhukvaliteedi kavad” sätestab:
„1. Kui teatud piirkondades või linnastutes saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust või mõnda asjakohast lubatud ületamismäära, peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade ja linnastute jaoks on koostatud õhukvaliteedi kavad vastavate XI ja XIV lisas sätestatud piirtaseme või sihtväärtuse saavutamiseks.
Juhul kui ületatakse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, esitatakse õhukvaliteedi kavades asjakohased meetmed, nii et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Õhukvaliteedi kavadesse võidakse kaasata ka erimeetmed, mille eesmärk on kaitsta elanikkonna tundlikke rühmi, sealhulgas lapsi.
Kõnealused õhukvaliteedi kavad peavad sisaldama vähemalt XV lisa A jaos loetletud teavet ja võivad sisaldada artikli 24 kohaseid meetmeid. Kõnealused kavad tuleb edastada komisjonile viivitamata, kuid mitte hiljem kui kaks aastat pärast selle aasta lõppu, millal ületamist esimest korda täheldati.
Kui õhukvaliteedi kavad tuleb koostada ja rakendada mitme erineva saasteaine kohta, koostavad ja rakendavad liikmesriigid võimaluse korral kõiki asjaomaseid saasteaineid hõlmavad ühtsed õhukvaliteedi kavad.
2. Liikmesriigid tagavad võimaluste piires vastavuse muude direktiivi 2001/80/EÜ, direktiivi 2001/81/EÜ või direktiivi 2002/49/EÜ raames nõutavate kavadega, et saavutada asjakohased keskkonnaeesmärgid.”
9 Direktiivi 2008/50 artikkel 30 „Sanktsioonid” sätestab:
„Liikmesriigid kehtestavad eeskirjad sanktsioonide kohta, mida kohaldatakse käesoleva direktiivi alusel vastu võetud siseriiklike õigusnormide rikkumise korral, ning võtavad kõik vajalikud meetmed nende rakendamise tagamiseks. Sätestatud sanktsioonid peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.”
10 Direktiivi 2008/50 XI lisa „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed” punktis B on kindlaks määratud kuupäev, millest alates lämmastikdioksiidi piirtaset ei tohi enam ületada: see on 1. jaanuar 2010.
11 Direktiivi 2008/50 XV lisa „Kohalikus, piirkondlikus või riiklikus välisõhu kvaliteedi parandamise kavas esitatav teave” punkt A täpsustab teabe, mida tuleb esitada vastavalt direktiivi artiklile 23, ja punkt B teabe, mida tuleb esitada vastavalt direktiivi artikli 22 lõikele 1.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
12 Lämmastikdioksiid on gaas, mis tekib põlemisel kõrgel temperatuuril. Eelotsusetaotlusest nähtub, et liiklus ja elamute kütmine on enamikus Ühendkuningriigi linnapiirkondades lämmastikdioksiidi peamised allikad.
13 Õhukvaliteedi hindamiseks ja juhtimiseks direktiivis 2008/50 ette nähtud tingimustel jagati Ühendkuningriik 43 piirkonnaks ja linnastuks selle direktiivi tähenduses.
14 Neist piirkondadest ja linnastutest 40 rikkusid 2010. aastal ühte või mitut direktiivis kehtestatud lämmastikdioksiidi piirtaset.
15 Õhukvaliteedi kavade eelnõude kohaselt, mis avaldati 9. juunil 2011 avalikuks tutvumiseks, oli 17 piirkonnas ja linnastus, sealhulgas Suur-Londonis, kavandatud saavutada nõuetele vastavus pärast 2015. aastat.
16 Lõplikud kavad esitati komisjonile 22. septembril 2011 ja 24 juhul 40‑st piirkonnast või linnastust koos direktiivi 2008/50 artikli 22 kohase tähtaegade pikendamise avaldusega. Kavad täpsustasid tingimusi, kuidas piirtasemed tuleks saavutada hiljemalt 1. jaanuariks 2015.
17 25. juuni 2012. aasta otsusega kiitis komisjon tingimusteta heaks üheksa tähtaja pikendamise avaldust, kiitis kolm tähtaja pikendamise avaldust heaks teatavate tingimustega ja esitas vastuväiteid 12 piirkonna suhtes.
18 16 piirkonna või linnastu jaoks, mille õhukvaliteedi kavad näevad ette nõuetele vastavuse saavutamise aastatel 2015‑2025, ei esitanud Ühendkuningriik ühtegi avaldust tähtaja pikendamiseks direktiivi 2008/50 artikli 22 alusel ja komisjon ei esitanud nende kohta ka märkusi.
19 ClientEarth palus High Court of Justice (England & Wales), Queen’s bench Division’il (Administrative Court) kohustada Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs’i muutma asjaomaseid kavasid selliselt, et neis oleks näidatud, kuidas saavutatakse vastavus lämmastikdioksiidi piirtasemetele niipea kui võimalik ning hiljemalt 1. jaanuariks 2015 vastavalt direktiivi 2008/50 artiklile 22.
20 Kohus jättis selle nõude rahuldamata, leides, et isegi kui liikmesriik ei ole täitnud direktiivi 2008/50 artiklis 13 kehtestatud kohustusi, ei pea ta taotlema artiklis 22 sätestatud piirtasemete saavutamiseks direktiiviga kindlaks määratud tähtaja pikendamist. Kohus lisas, et igal juhul võib selline ettekirjutus tekitada suuri poliitilisi ja majanduslikke probleeme ning tingib poliitiliste valikute tegemise, mis ei kuulu kohtu pädevusse.
21 Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) jättis selle otsuse peale esitatud apellatsioonkaebuse rahuldamata, andes aga siiski ClientEarth’ile loa esitada kassatsioonkaebus Supreme Court of the United Kingdom’ile.
22 Viimati nimetatud kohus tõdes, et Ühendkuningriik ei olnud täitnud oma kohustust järgida direktiivi 2008/50 artiklis 13 lämmastikdioksiidi suhtes kehtestatud piirtasemeid 16 piirkonnas ja linnastus, mis on põhikohtuasjas arutusel. Ta leidis samuti, et kohtuasi tõstatab küsimusi direktiivi 2008/50 tõlgendamise kohta, mida Euroopa Kohtu praktikas ei ole veel käsitletud.
23 Neil asjaoludel otsustas Supreme Court of the United Kingdom menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kui vastavalt […] direktiivile [2008/50] ei ole vastavas piirkonnas või linnastus saavutatud vastavust lämmastikdioksiidi piirtasemetele 1. jaanuariks 2010, mis on sätestatud direktiivi XI lisas, siis kas liikmesriik on kohustatud vastavalt [kõnealusele] direktiivile ja/või Euroopa Liidu lepingu artiklile 4 taotlema tähtaja pikendamist vastavalt direktiivi [2008/50] artiklile 22?
2. Kui see on nii, siis millistel asjaoludel (kui üldse) võib liikmesriik olla sellest kohustusest vabastatud?
3. Millises ulatuses (kui üldse) mõjutab [direktiivi 2008/50] artiklit 13 rikkunud liikmesriigi kohustusi [selle direktiivi] artikkel 23 (eelkõige selle teine lõik)?
4. Milliseid õiguskaitsevahendeid (kui üldse) peavad siseriiklikud kohtud liidu õiguse kohaselt artiklite 13 või 22 rikkumise korral kohaldama, et täita direktiivi [2008/50] artikli 30 ja/või ELL artiklite 4 või 19 nõudeid?”
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene ja teine küsimus
24 Esimese ja teise küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitust, kas direktiivi 2008/50 artiklit 22 tuleb tõlgendada nii, et juhul kui direktiivi XI lisas kindlaks määratud lämmastikdioksiidi piirtasemeid ei suudeta pärast selles lisas märgitud kuupäeva ehk 1. jaanuari 2010 liikmesriigi teatud piirkondades või linnastutes saavutada, peab liikmesriik selle tähtaja pikendamiseks kuni viis aastat esitama vastava taotluse direktiivi 2008/50 artikli 22 lõike 1 alusel, ja kas, kui üldse, ta võib teatud asjaoludel olla sellest kohustusest vabastatud.
25 Kohustus järgida direktiivi 2008/50 XI lisas ette nähtud lämmastikdioksiidi piirtasemeid alates lisas viidatud kuupäevast ehk 1. jaanuarist 2010 tuleneb direktiivi artikli 13 lõike 1 teisest lõigust.
26 Direktiivi 2008/50 artikli 22 lõige 1 näeb siiski ette võimaluse pikendada algul kindlaksmääratud tähtaega juhul, kui piirtasemeid ei suudeta antud tähtajaks saavutada, tingimusel et liikmesriik koostab selle piirkonna või linnastu kohta, mille suhtes pikendamist kohaldataks, õhukvaliteedi kava, mis vastab teatud nõuetele. Täpsemalt tuleb kava koostada direktiivi 2008/50 artikli 23 kohaselt. Ühtlasi tuleb kava täiendada XV lisa B jaos märgitud teabega asjaomaste saasteainete kohta ja see peab näitama, kuidas piirtasemetest kinnipidamine enne uue tähtaja lõppu saavutatakse. Vastavalt artikli 22 lõikele 4 tuleb need piirkonnad, linnastud ja kavad esitada komisjonile kinnitamiseks.
27 Mis puudutab küsimust, kas selleks, et asjaomane liikmesriik saaks direktiivi 2008/50 XI lisas märgitud tähtaega kuni viie aasta võrra pikendada, peab ta seda taotlema ja kava esitama, kui direktiivi artikli 22 lõikes 1 loetletud tingimused on täidetud, tuleb tõdeda, et kuigi sätte sõnastus ei anna selle kohta selgeid vihjeid, tuleneb nii sätte kontekstist kui liidu seadusandja püstitatud eesmärgist, et artikli 22 lõiget 1 tuleb nii tõlgendada.
28 Nimelt kohustab direktiivi 2008/50 artikli 22 lõige 4 asjaomast liikmesriiki teatama komisjonile piirkonnad ja linnastud, kus tema hinnangul on võimalik kohaldada selle artikli lõiget 1, ning edastama lõikes 1 viidatud õhukvaliteedi kava.
29 Järgmiseks, selline tõlgendus on iseenesest parim, et vastata liidu seadusandja püstitatud eesmärgile tagada välisõhu parem kvaliteet, kuna see kohustab liikmesriiki ennetama piirtasemete mittesaavutamist ettenähtud tähtajaks ja töötama välja õhukvaliteedi kava, milles on üksikasjalikult esitatud meetmed, mille abil saastet lisatähtaja jooksul vähendatakse.
30 Ometi tuleb rõhutada, et kui vääveldioksiidi, PM10, plii ja süsinikmonooksiidi osas näeb direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 esimene lõik ette, et liikmesriigid „tagavad”, et piirtasemeid ei ületataks, on sätte teises lõigus märgitud, et lämmastikdioksiidi ja benseeni osas „ei tohi” piirtasemeid alates kindlaksmääratud tähtaja lõppemisest „ületada”, mis vastab tulemuskohustusele.
31 Seega peavad liikmesriigid võtma kõik vajalikud meetmed selle kohustuse täitmiseks, mitte asuma seisukohale, et direktiivi 2008/50 artikli 22 lõikes 1 pakutud võimalus tähtaega pikendada lubab neil oma äranägemisel seda erinevalt rakendada.
32 Nagu on märgitud direktiivi põhjenduses 16, lubab see säte direktiivis algul kindlaksmääratud tähtaega pikendada vaid siis, kui konkreetsetes piirkondades ja linnastutes esineb vaatamata asjakohaste reostustõrjemeetmete rakendamisele vastavuse saavutamisel „teravaid probleeme”.
33 Neil asjaoludel tuleb direktiivi 2008/50 artikli 22 lõiget 1 tõlgendada nii, et selleks, et oleks võimalik direktiivi XI lisas märgitud lämmastikdioksiidi piirtasemete saavutamiseks direktiiviga kindlaksmääratud tähtaega kuni viie aasta võrra pikendada, peab liikmesriik seda taotlema, kui olemasolevaid andmeid arvestades ja vaatamata asjakohaste reostustõrjemeetmete rakendamisele liikmesriigi poolt, on objektiivselt selge, et neid tasemeid ei ole konkreetses piirkonnas või linnastus ettenähtud tähtajaks võimalik saavutada.
34 Mis puudutab küsimust, kas teatud asjaolud on siiski sellised, et õigustavad kohustuse täitmata jätmist, siis piisab, kui tõdeda, et direktiiv 2008/50 ei sisalda artikli 22 lõikest 1 tuleneva kohustuse suhtes ühtegi erandit.
35 Seega tuleb esimesele ja teisesele küsimusele vastata, et direktiivi 2008/50 artikli 22 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selleks, et oleks võimalik direktiivi XI lisas märgitud lämmastikdioksiidi piirtasemete saavutamiseks direktiiviga kindlaksmääratud tähtaega kuni viie aasta võrra pikendada, peab liikmesriik seda taotlema ja esitama õhukvaliteedi kava, kui olemasolevaid andmeid arvestades ja vaatamata asjakohaste reostustõrjemeetmete rakendamisele liikmesriigi poolt on objektiivselt selge, et neid tasemeid ei ole konkreetses piirkonnas või linnastus ettenähtud tähtajaks võimalik saavutada. Direktiiv 2008/50 ei sisalda artikli 22 lõikest 1 tuleneva kohustuse suhtes ühtegi erandit.
Kolmas küsimus
36 Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitust, kas juhul, kui on ilmne, et direktiivi 2008/50 XI lisas kindlaks määratud lämmastikdioksiidi piirtasemeid ei suudeta pärast selles lisas märgitud kuupäeva ehk 1. jaanuari 2010 liikmesriigi teatud piirkonnas või linnastus järgida ja liikmesriik ei ole taotlenud tähtaja pikendamist vastavalt direktiivi 2008/50 artikli 22 lõikele 1, võimaldab direktiivi artikli 23 lõike 1 teise lõigu kohase õhukvaliteedi kava koostamine järeldada, et liikmesriik täitis siiski oma kohustusi, mis tulenevad direktiivi artiklist 13.
37 Kõigepealt tuleb meenutada, et direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teine lõik täpsustab, et seda kohaldatakse juhul, kui ületatakse saaste piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud.
38 Lisaks, mis puudutab lämmastikdioksiidi, siis kõnealune säte ei sea selle kohaldamise tingimuseks asjaolu, et liikmesriik on eelnevalt üritanud seda tähtaega direktiivi 2008/50 artikli 22 lõike 1 kohaselt pikendada.
39 Seega on direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teine lõik kohaldatav ka selliste asjaolude suhtes nagu põhikohtuasjas, kus direktiivi XI lisas märgitud lämmastikdioksiidi piirtasemeid ei olnud selles lisas kindlaks määratud kuupäevaks ehk 1. jaanuariks 2010 liikmesriigi teatud piirkondades või linnastutes saavutatud ja liikmesriik ei olnud taotlenud tähtaja pikendamist direktiivi artikli 22 lõike 1 alusel.
40 Järgmiseks tuleneb direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teisest lõigust, et kui lämmastikdioksiidi piirtasemeid ületatakse pärast nende saavutamiseks ette nähtud tähtaega, on asjaomane liikmesriik kohustatud esitama õhukvaliteedi kava, mis vastab teatud nõuetele.
41 Kavas tuleb esitada asjakohased meetmed, nii et ületamise ajavahemik oleks võimalikult lühike, ja see võib sisaldada ka täiendavaid erimeetmeid, mille eesmärk on kaitsta elanikkonna tundlikke rühmi, eelkõige lapsi. Lisaks sellele tuleneb direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 kolmandast lõigust, et kava peab sisaldama vähemalt direktiivi XV lisa A jaos loetletud teavet, võib sisaldada artikli 24 kohaseid meetmeid ja see tuleb edastada komisjonile viivitamata, kuid mitte hiljem kui kaks aastat pärast selle aasta lõppu, kui ületamist esimest korda täheldati.
42 Samas järeldusega, et liikmesriik oleks niisugustel asjaoludel, nagu on kõne all põhikohtuasjas, justkui täielikult täitnud kohustusi, mis tulenevad direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 teisest lõigust, ei saa nõustuda.
43 Kõigepealt tuleb märkida, et üksnes direktiivi 2008/50 artikli 22 lõige 1 näeb otseselt ette liikmesriigi võimaluse pikendada direktiivi XI lisas sätestatud tähtaega, et saavutada selles lisas kindlaks määratud lämmastikdioksiidi piirtasemed.
44 Järgmiseks võiks selline järeldus kahjustada direktiivi 2008/50 artiklite 13 ja 22 kasulikku mõju, kuna see lubaks liikmesriigil vabaneda artiklis 13 kehtestatud tähtaja järgimise kohustusest vähem rangetel tingimustel kui need, mis on kehtestatud artiklis 22.
45 Nimelt nõuab direktiivi 2008/50 artikli 22 lõige 1, et õhukvaliteedi kava sisaldaks mitte üksnes teavet, mis tuleb edastada direktiivi artikli 23 kohaselt ja mis on loetletud direktiivi XV lisa A jaos, vaid seda tuleb samuti täiendada sama lisa B jaos loetletud teabega, mis puudutab teatud direktiivide rakendamise hetkeolukorda ja kõiki õhusaaste tõrjemeetmeid, mille rakendamist on sobival kohalikul, piirkondlikul või riiklikul tasandil kaalutud õhukvaliteedi eesmärkide saavutamiseks. Lisaks sellele peab kava näitama, kuidas piirtasemetest kinnipidamine enne uue tähtaja lõppu saavutatakse.
46 Lõpuks toetab seda tõlgendust ka tõdemus, et direktiivi 2008/50 artiklid 22 ja 23 on põhimõtteliselt mõeldud kohaldamiseks erisugustes olukordades ja neil on erinev ulatus.
47 Nimelt kohaldatakse direktiivi artikli 22 lõiget 1 juhtudel, kus teatud saasteainete piirtasemeid ei „suudeta” saavutada pärast direktiivis 2008/50 algul ettenähtud tähtaega, võttes direktiivi põhjendusest 16 tulenevalt arvesse saastatuse eriti kõrget taset. Lisaks lubab kõnealune säte seda tähtaega pikendada üksnes juhul, kui liikmesriik suudab tõendada, et ta on võimeline saavutama piirtasemed uue kuni viieaastase tähtaja jooksul. Sellel sättel on üksnes ajaliselt piiratud ulatus.
48 Direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikel 1 on aga üldisem ulatus, sest seda kohaldatakse ilma ajalise piiranguta kõikide selles direktiivis kindlaks määratud saasteainete piirtasemete ületamiste suhtes pärast nende tasemete saavutamiseks ette nähtud tähtaega, sõltumata sellest, kas see on kehtestatud direktiiviga või teeb seda komisjon direktiivi artikli 22 alusel.
49 Eeltoodut arvestades tuleb kolmandale küsimusele vastata, et juhul, kui on ilmne, et direktiivi 2008/50 XI lisas kindlaks määratud lämmastikdioksiidi piirtasemeid ei suudeta pärast selles lisas märgitud kuupäeva ehk 1. jaanuari 2010 liikmesriigi teatud piirkonnas või linnastus järgida ja liikmesriik ei ole taotlenud tähtaja pikendamist vastavalt direktiivi 2008/50 artikli 22 lõikele 1, ei võimalda direktiivi artikli 23 lõike 1 teise lõigu kohase õhukvaliteedi kava koostamine üksi järeldada, et liikmesriik täitis siiski oma kohustusi, mis tulenevad direktiivi artiklist 13.
Neljas küsimus
50 Oma neljanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitust, kas ELL artikleid 4 ja 19 ning direktiivi 2008/50 artiklit 30 tuleb tõlgendada nii, et kui liikmesriik ei ole täitnud direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 teise lõigu nõudeid, jättes samas taotlemata tähtaja pikendamise direktiivi artiklis 22 ette nähtud tingimustel, siis peab pädev siseriiklik kohus, kui tema poole pöördutakse, võtma siseriikliku ametiasutuse suhtes kõik vajalikud meetmed, näiteks ettekirjutus, selleks et ametiasutus esitaks direktiivis nõutud ja selles kehtestatud tingimustele vastava kava.
51 Kõigepealt tuleb tõdeda, et Euroopa Kohtule esitatud toimikust ei ilmne piisavalt selgelt see, miks direktiivi 2008/50 artikli 30, mis käsitleb liikmesriikide poolt rakendatavate sanktsioonide korda, tõlgendus on põhikohtuasja lahendamiseks tarvilik.
52 ELL artikli 4 kohta tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad liikmesriikide kohtud kõnealuse artikli lõikes 3 sätestatud lojaalse kohustuse põhimõtte alusel tagama isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kohtuliku kaitse (vt selle kohta eelkõige kohtuotsus Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 38). Lisaks kohustab ELL artikli 19 lõige 1 liikmesriike nägema ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajaliku kaebeõiguse liidu õigusega hõlmatud valdkondades.
53 Juhul kui lämmastikdioksiidi piirtasemeid ületatakse pärast 1. jaanuari 2010 liikmesriigis, kes ei taotlenud direktiivi 2008/50 artikli 22 lõike 1 kohaselt tähtaja pikendamist, paneb direktiivi artikli 23 lõike 1 teine lõik talle selge kohustuse esitada kindlatele nõuetele vastav õhukvaliteedi kava (vt analoogia alusel kohtuotsus Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, punkt 35).
54 Lisaks võivad isikud väljakujunenud kohtupraktika kohaselt vaidluses ametiasutusega tugineda direktiivi tingimusteta ja piisavalt täpsetele sätetele. Liikmesriigi pädevatel ametiasutustel ja kohtutel on samuti kohustus tõlgendada siseriikliku õiguse sätteid nii palju kui võimalik viisil, mis oleks kooskõlas direktiivi eesmärkidega. Juhul kui sellist tõlgendust ei ole võimalik anda, tuleb direktiiviga vastuolus olevad siseriikliku õiguse sätted kohaldamata jätta (vt selle kohta kohtuotsus Janecek, EU:C:2008:447, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika).
55 Lõpuks, nagu Euroopa Kohus on paljudel juhtudel märkinud, oleks direktiivi 2008/50 siduvusega, mis on sätestatud ELTL artiklis 288, põhimõtteliselt vastuolus välistada huvitatud isikute võimalus tugineda direktiiviga kehtestatud kohustusele. See seisukoht kehtib iseäranis sellise direktiivi osas, mille eesmärk on saada välisõhu saaste kontrolli alla ja seda vähendada ning mis on seega suunatud rahvatervise kaitsmisele (vt selle kohta kohtuotsus Janecek, EU:C:2008:447, punkt 37).
56 Sellest tuleneb, et füüsilised või juriidilised isikud, keda piirtasemete ületamine pärast 1. jaanuari 2010 otseselt puudutab, peavad saama siseriiklikelt ametiasutustelt nõuda, vajaduse korral pädeva kohtu poole pöördudes, et koostataks direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teise lõigu kohane õhukvaliteedi kava, kui liikmesriik ei ole taganud direktiivi artikli 13 lõike 1 teise lõigu nõuete täitmist, jättes samas taotlemata tähtaja pikendamise artiklis 22 sätestatud tingimustel (vt analoogia alusel kohtuotsus Janecek, EU:C:2008:447, punkt 39).
57 Kava sisu osas tuleneb direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 teisest lõigust, et kuigi liikmesriikidel on võetavate meetmete kindlaksmääramisel teatav kaalutlusruum, peavad need igal juhul võimaldama seda, et piirtasemete ületamise aeg oleks nii lühike kui võimalik.
58 Seega tuleb neljandale küsimusele vastata, et kui liikmesriik ei ole täitnud direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 teise lõigu nõudeid, jättes samas taotlemata tähtaja pikendamise direktiivi artiklis 22 ette nähtud tingimustel, siis peab pädev siseriiklik kohus, kui tema poole pöördutakse, võtma siseriikliku ametiasutuse suhtes kõik vajalikud meetmed, nagu ettekirjutus, selleks et ametiasutus esitaks direktiivis nõutud ja selles kehtestatud tingimustele vastava kava.
Kohtukulud
59 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta artikli 22 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selleks, et oleks võimalik direktiivi XI lisas märgitud lämmastikdioksiidi piirtasemete saavutamiseks direktiiviga kindlaksmääratud tähtaega kuni viie aasta võrra pikendada, peab liikmesriik seda taotlema ja esitama õhukvaliteedi kava, kui olemasolevaid andmeid arvestades ja vaatamata asjakohaste reostustõrjemeetmete rakendamisele liikmesriigi poolt on objektiivselt selge, et neid tasemeid ei ole konkreetses piirkonnas või linnastus ettenähtud tähtajaks võimalik saavutada. Direktiiv 2008/50 ei sisalda artikli 22 lõikest 1 tuleneva kohustuse suhtes ühtegi erandit.
2. Juhul kui on ilmne, et direktiivi 2008/50 XI lisas kindlaks määratud lämmastikdioksiidi piirtasemeid ei suudeta pärast selles lisas märgitud kuupäeva ehk 1. jaanuari 2010 liikmesriigi teatud piirkonnas või linnastus järgida ja liikmesriik ei ole taotlenud tähtaja pikendamist vastavalt direktiivi 2008/50 artikli 22 lõikele 1, ei võimalda direktiivi artikli 23 lõike 1 teise lõigu kohase õhukvaliteedi kava koostamine üksi järeldada, et liikmesriik täitis siiski oma kohustusi, mis tulenevad direktiivi artiklist 13.
3. Kui liikmesriik ei ole täitnud direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 teise lõigu nõudeid, jättes samas taotlemata tähtaja pikendamise direktiivi artiklis 22 ette nähtud tingimustel, siis peab pädev siseriiklik kohus, kui tema poole pöördutakse, võtma siseriikliku ametiasutuse suhtes kõik vajalikud meetmed, nagu ettekirjutus, selleks et ametiasutus esitaks direktiivis nõutud ja selles kehtestatud tingimustele vastava kava.
Allkirjad