CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MELCHIOR WATHELET
apresentadas em 25 de julho de 2018 (1)
Processos apensos C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 e C‑438/17
Bashar Ibrahim (C‑297/17),
Mahmud Ibrahim (C‑318/17),
Fadwa Ibrahim (C‑318/17),
Bushra Ibrahim (C‑318/17),
Mohammad Ibrahim, legalmente representado por Fadwa e Mahmud Ibrahim (C‑318/17),
Ahmad Ibrahim, legalmente representado por Fadwa e Mahmud Ibrahim (C‑318/17),
Nisreen Sharqawi (C‑319/17),
Yazan Fattayrji, legalmente representado por Nisreen Sharqawi (C‑319/17),
Hosam Fattayrji, legalmente representado por Nisreen Sharqawi (C‑319/17)
contra
Bundesrepublik Deutschland
e
Bundesrepublik Deutschland
contra
Taus Magamadov (C‑438/17)
[pedidos de decisão prejudicial apresentados pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha)]
«Reenvio prejudicial — Diretiva 2013/32/UE — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional — Artigo 52.o — Âmbito de aplicação ratione temporis desta diretiva — Artigo 33.o, n.o 2, alínea a) — Indeferimento de um pedido de asilo como inadmissível, em virtude da concessão anterior de proteção subsidiária noutro Estado‑Membro — Artigos 4.o e 18.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Falhas sistémicas do procedimento de asilo neste outro Estado‑Membro — Diretiva 2011/95/UE — Artigos 20.o e segs. — Condições de vida dos beneficiários de proteção subsidiária neste último Estado — Risco real e comprovado de tratos desumanos ou degradantes»
1. Os pedidos de decisão prejudicial nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17 têm por objeto a interpretação, por um lado, do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), e do artigo 52.o, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (2), bem como do artigo 4.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), e, por outro, dos artigos 20.o e segs. da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (3).
2. Estes pedidos foram apresentados no âmbito de três litígios que opõem Bashar Ibrahim (processo C‑297/17), Mahmud Ibrahim, Fadwa Ibrahim, Bushra Ibrahim, os filhos menores Mohammad e Ahmad Ibrahim (processo C‑318/17), bem como Nisreen Sharqawi e os seus filhos menores Yazan e Hosam Fattayrji (processo C‑319/17), requerentes de asilo palestinianos apátridas, que foram residentes na Síria, à Bundesrepublik Deutschland (República Federal da Alemanha), a propósito de decisões adotadas pelo Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Serviço Federal para as Migrações e os Refugiados, Alemanha; a seguir «Serviço»), que lhes recusaram o direito de asilo, uma vez que vinham de um país terceiro seguro.
3. O pedido de decisão prejudicial no processo C‑438/17 tem por objeto a interpretação do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), e do artigo 52.o, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/32.
4. Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a República Federal da Alemanha a Taus Magamadov, requerente de asilo de nacionalidade russa e, segundo o próprio, de etnia chechena, que foi residente na Polónia, a propósito de decisão adotada pelo Serviço, que lhe recusou o direito de asilo, uma vez que vinha de um país terceiro seguro.
I. Quadro jurídico
A. Direito internacional
1. Convenção de Genebra
5. O artigo 21.o da Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951 (4), que entrou em vigor em 22 de abril de 1954, conforme completada pelo Protocolo relativo ao estatuto dos refugiados, celebrado em Nova Iorque, em 31 de janeiro de 1967, que entrou em vigor em 4 de outubro de 1967 (a seguir «Convenção de Genebra»), sob a epígrafe «Alojamento», estabelece:
«No que diz respeito a alojamento, os Estados Contratantes concederão um tratamento tão favorável quanto possível aos refugiados que residam regularmente nos seus territórios, na medida em que esta questão caia sob a alçada das leis e regulamentos ou esteja sujeita à vigilância das autoridades públicas; de todos os modos, este tratamento não poderá ser menos favorável que o concedido, nas mesmas circunstâncias, aos estrangeiros em geral.»
2. Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais
6. Sob a epígrafe «Proibição da tortura», o artigo 3.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), estabelece:
«Ninguém pode ser submetido a torturas, nem a penas ou tratamentos desumanos ou degradantes.»
B. Direito da União
1. Carta
7. Nos termos do artigo 1.o da Carta, que tem por epígrafe «Dignidade do ser humano»:
«A dignidade do ser humano é inviolável. Deve ser respeitada e protegida.»
8. O artigo 4.o da Carta, sob a epígrafe «Proibição da tortura e dos tratos ou penas desumanos ou degradantes», enuncia:
«Ninguém pode ser submetido a tortura, nem a tratos ou penas desumanos ou degradantes.»
O artigo 18.o da Carta, sob a epígrafe «Direito de asilo», dispõe:
«É garantido o direito de asilo, no quadro da Convenção de Genebra de 28 de julho de 1951 e do Protocolo de 31 de janeiro de 1967, relativos ao Estatuto dos Refugiados, e nos termos do Tratado da União Europeia e do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.»
9. O artigo 51.o da Carta, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», dispõe no seu n.o 1:
«As disposições da presente Carta têm por destinatários as instituições, órgãos e organismos da União, na observância do princípio da subsidiariedade, bem como os Estados‑Membros, apenas quando apliquem o direito da União. Assim sendo, devem respeitar os direitos, observar os princípios e promover a sua aplicação, de acordo com as respetivas competências e observando os limites das competências conferidas à União pelos Tratados.»
10. O artigo 52.o da Carta, sob a epígrafe «Âmbito e interpretação dos direitos e dos princípios», enuncia no seu n.o 3:
«Na medida em que a presente Carta contenha direitos correspondentes aos direitos garantidos pela [CEDH], o sentido e o âmbito desses direitos são iguais aos conferidos por essa Convenção. Esta disposição não obsta a que o direito da União confira uma proteção mais ampla.»
2. Diretiva 2013/32
11. O artigo 33.o da Diretiva 2013/32, sob a epígrafe «Inadmissibilidade dos pedidos», dispõe:
«1. Além dos casos em que um pedido não é apreciado em conformidade com o Regulamento (UE) n.o 604/2013, os Estados‑Membros não são obrigados a analisar se o requerente preenche as condições para beneficiar de proteção internacional, em conformidade com a Diretiva 2011/95/UE, quando o pedido for considerado não admissível nos termos do presente artigo.
2. Os Estados‑Membros podem considerar não admissível um pedido de proteção internacional apenas quando:
a) Outro Estado‑Membro tiver concedido proteção internacional;
[…]»
12. O artigo 40.o desta diretiva, sob a epígrafe «Pedidos subsequentes», prevê:
«[…]
2. […] um pedido de proteção internacional subsequente será primeiramente sujeito a uma apreciação preliminar para determinar se surgiram ou foram apresentados pelo requerente novos elementos ou provas relacionados com a análise do preenchimento das condições para o requerente beneficiar da proteção internacional nos termos da Diretiva 2011/95/UE.
3. Caso a apreciação preliminar referida no n.o 2 conclua que surgiram ou foram apresentados pelo requerente novos elementos ou factos que aumentem consideravelmente a probabilidade de o requerente poder beneficiar da proteção internacional nos termos da Diretiva 2011/95/UE, a apreciação do pedido prossegue de acordo com o Capítulo II. Os Estados‑Membros podem também prever outras razões para um pedido subsequente ser novamente apreciado.
4. Os Estados‑Membros podem prever que só se prossiga a apreciação do pedido se o requerente em causa, sem culpa da sua parte, tiver sido incapaz de invocar os elementos referidos nos n.os 2 e 3 do presente artigo no procedimento anterior, especialmente exercendo o seu direito a um recurso efetivo ao abrigo do artigo 46.o
[…]»
13. O artigo 51.o, n.o 1, da referida diretiva enuncia:
«Os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento aos artigos 1.o a 30.o, ao artigo 31.o, n.os 1, 2 e 6 a 9, aos artigos 32.o a 46.o, aos artigos 49.o e 50.o e ao anexo I até 20 de julho de 2015. Devem comunicar imediatamente à Comissão o texto dessas disposições.»
14. Nos termos do artigo 52.o, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/32:
«Os Estados‑Membros aplicarão as disposições legais, regulamentares e administrativas referidas no artigo 51.o, n.o 1, aos pedidos de proteção internacional apresentados e aos procedimentos de retirada de proteção internacional iniciados após 20 de julho de 2015 ou em data anterior. Os pedidos apresentados antes de 20 de julho de 2015 e os procedimentos de retirada do estatuto de refugiado iniciados antes dessa data são regidos pelas disposições legais, regulamentares e administrativas aprovadas nos termos da Diretiva 2005/85/CE [do Conselho, de 1 de dezembro de 2005, relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados‑Membros (5)].»
C. Direito alemão
15. O § 29 da Asylgesetz (Lei relativa ao direito de asilo), de 2 de setembro de 2008, conforme alterada pela Integrationsgesetz (Lei relativa à integração), de 31 de julho de 2016 (BGBl. I, S., p. 1939) (a seguir «AsylG»), dispõe:
«(1) Um pedido de asilo é inadmissível quando
1. outro Estado seja responsável pela análise do pedido de asilo
a) nos termos do Regulamento [Dublim III (6)] ou
b) nos termos de outras regras da União Europeia ou de um acordo internacional
2. outro Estado‑Membro da União Europeia já tenha concedido ao estrangeiro a proteção internacional prevista no § 1, n.o 1, ponto 2, […]»
16. O § 77, n.o 1, da AsylG prevê:
«Nos litígios regulados pela presente lei, o tribunal baseia‑se na situação de facto e de direito existente no momento da última audiência; se decidir sem audiência prévia, o momento determinante é aquele em que é proferida a decisão. […]»
II. Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
A. Processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17
17. O requerente no processo C‑297/17 (7), Bashar Ibrahim, é filho de Mahmud Ibrahim e de Fadwa Ibrahim, bem como irmão dos outros três requerentes (8), que, como os pais, são os requerentes no processo C‑318/17.
18. Os requerentes nas causas principais nestes processos saíram da Síria, durante o ano de 2012, e entraram na Bulgária, onde lhes foi concedida proteção subsidiária, por decisões de 26 de fevereiro e 7 de maio de 2013. Em novembro de 2013, continuaram, através da Roménia, da Hungria e da Áustria, a sua deslocação para a Alemanha, onde, em 29 de novembro de 2013, apresentaram um novo pedido de asilo.
19. Em 22 de janeiro de 2014, o Serviço dirigiu à administração nacional búlgara pedidos de retomada a cargo dos interessados. Estes pedidos foram recusados por aquela administração, por ofícios de 28 de janeiro e de 10 de fevereiro de 2014, por a proteção subsidiária já concedida aos requerentes nas causas principais, nos processos C‑297/17 e C‑318/17, na Bulgária, tornar inaplicável, in casu, o regime de retomada a cargo do Regulamento Dublim III. Além disso, a autoridade búlgara competente será a polícia de fronteiras local.
20. Por decisões de 27 de fevereiro e de 19 de março de 2014, o Serviço recusou o direito de asilo aos requerentes nas causas principais, nos processos C‑297/17 e C‑318/17, sem examinar o mérito dos pedidos, por terem vindo de um país terceiro seguro, e ordenou que fossem conduzidos à fronteira búlgara.
21. Por acórdãos proferidos, respetivamente, em 20 de maio e 22 de julho de 2014, o Verwaltungsgericht (Tribunal Administrativo, Alemanha) negou provimento aos recursos interpostos dessas decisões.
22. Por Acórdãos de 18 de fevereiro de 2016, o Oberverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Superior, Alemanha) anulou as ordens de condução à fronteira búlgara, mas rejeitou os pedidos quanto ao restante. Segundo este órgão jurisdicional, o direito ao asilo na Alemanha tinha sido recusado justificadamente aos requerentes nas causas principais, nos processos C‑297/17 e C‑318/17, na medida em que estes últimos vinham de um país terceiro seguro. No entanto, as ordens de condução à fronteira búlgara eram ilegais, uma vez que não tinha sido demonstrado que a República da Bulgária continuava disposta a tomar a cargo os requerentes nas causas principais, nos processos C‑297/17 e C‑318/17.
23. Os requerentes interpuseram recurso de Revision para o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) das decisões de indeferimento parcial dos pedidos que apresentaram. Alegam, nomeadamente, que o regime instituído pelo Regulamento Dublim III continua a ser aplicável após a concessão de proteção subsidiária. Por outro lado, o Serviço entende que os pedidos de asilo são agora inadmissíveis de acordo com o § 29, n.o 1, ponto 2, da AsylG, cujo teor corresponde ao do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32.
24. Nestas condições, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) A disposição transitória constante do artigo 52.o, [primeiro parágrafo], da Diretiva [2013/32] opõe‑se à aplicação de um regime nacional segundo o qual, na transposição do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32, que prevê uma competência alargada em relação à legislação anterior, um pedido de proteção internacional é inadmissível quando outro Estado‑Membro tiver concedido proteção subsidiária ao requerente, na medida em que a legislação nacional, por não haver uma norma transitória nacional, também é aplicável aos pedidos apresentados antes de 20 de julho de 2015?
A disposição transitória constante do artigo 52.o, [primeiro parágrafo], da Diretiva [2013/32] permite, em especial, aos Estados‑Membros uma transposição com efeitos retroativos da ampliação da competência que resulta do seu artigo 33.o, n.o 2, alínea a), de tal modo que são inadmissíveis mesmo os pedidos de asilo apresentados antes da transposição para o direito nacional, mas ainda não definitivamente recusados à data da transposição?
2) O artigo 33.o da Diretiva [2013/32] confere aos Estados‑Membros a faculdade de considerarem inadmissível um pedido de asilo em virtude da competência internacional de outro Estado‑Membro (Regulamento Dublim) ou em conformidade com o artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva [2013/32]?
3) Em caso de resposta afirmativa à segunda questão: o direito da União opõe‑se a que um Estado‑Membro considere inadmissível um pedido de proteção internacional, por ter sido concedida proteção subsidiária noutro Estado‑Membro, em virtude da faculdade prevista no artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva [2013/32], se
a) o requerente pretender um reforço da proteção subsidiária que lhe tenha sido concedida noutro Estado‑Membro (reconhecimento do estatuto de refugiado) e o procedimento de asilo no outro Estado‑Membro tiver sofrido e continuar a sofrer de falhas sistémicas ou
b) o mecanismo da proteção internacional, nomeadamente as condições de vida dos beneficiários de proteção subsidiária no outro Estado‑Membro, que já tenha concedido proteção subsidiária ao requerente,
– violar o artigo 4.o da [Carta] ou o artigo 3.o da [CEDH] ou
– não cumprir os requisitos previstos no artigo 20.o e seguintes da Diretiva [2011/95], sem necessariamente violar o artigo 4.o da Carta ou o artigo 3.o da CEDH?
4) Em caso de resposta afirmativa à alínea b) da terceira questão: isto também é válido quando não são concedidas aos beneficiários da proteção subsidiária prestações de subsistência ou tais prestações são‑lhes concedidas em medida claramente limitada em comparação com outros Estados‑Membros, mas não são tratados a este respeito de modo diferente dos nacionais desse Estado‑Membro?
5) Em caso de resposta negativa à segunda questão:
a) O Regulamento Dublim III aplica‑se num procedimento de concessão de proteção internacional quando o pedido de asilo tenha sido apresentado antes de 1 de janeiro de 2014, mas o pedido de retomada a cargo só tenha sido apresentado depois dessa data e o requerente já tenha obtido anteriormente (em fevereiro de 2013) proteção subsidiária no Estado‑Membro requerido?
b) Deve deduzir‑se dos Regulamentos Dublim uma transferência de competência — implícita — para o Estado‑Membro que solicita a retomada a cargo de um requerente [de proteção internacional], quando o Estado‑Membro competente requerido tiver recusado a retomada a cargo solicitada dentro do prazo ao abrigo das disposições dos regulamentos Dublim e, em vez disso, tiver invocado um acordo bilateral de readmissão?»
B. Processo C‑438/17
25. Em 2007, T. Magamadov apresentou um pedido de asilo na Polónia, onde, por decisão de 13 de outubro de 2008, lhe foi concedida proteção subsidiária. Em junho de 2012, entrou com a mulher e o filho, na Alemanha, onde apresentou, em 19 de junho de 2012, um pedido de asilo.
26. Em 13 de fevereiro de 2013, o Serviço dirigiu um pedido de retomada a cargo às autoridades polacas, que, em 18 de fevereiro de 2013, declararam estar dispostas a retomar a cargo T. Magamadov e a sua família.
27. Por decisão de 13 de março de 2013, o Serviço declarou, sem proceder a uma análise do mérito, que os pedidos de asilo de T. Magamadov e da sua família eram inadmissíveis devido ao facto de a República da Polónia ser o Estado‑Membro responsável pela análise desses pedidos e ordenou que fossem transferidos para a Polónia. Uma vez que a transferência não ocorreu no prazo previsto, devido a problemas de saúde com que se defrontou a mulher de T. Magamadov, o Serviço, por decisão de 24 de setembro de 2013, revogou a sua decisão de 13 de março de 2013, invocando que a República Federal da Alemanha passara a ser o Estado‑Membro responsável, devido ao termo desse prazo.
28. Por decisão de 23 de junho de 2014, o Serviço recusou ao requerente a proteção internacional e o direito de asilo, por ter vindo da Polónia, e ordenou a sua condução a esse Estado‑Membro.
29. Por sentença de 19 de maio de 2015, o Verwaltungsgericht (Tribunal Administrativo, Alemanha) negou provimento ao recurso interposto dessa decisão.
30. Por Acórdão de 21 de abril de 2016, o Oberverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Superior, Alemanha) anulou a decisão do Serviço de 23 de junho de 2014.
31. O Oberverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Superior, Alemanha) considerou que a regra prevista no § 16‑A, n.o 2, primeira frase, da Grundgesetz (Lei Fundamental alemã), segundo a qual o direito de asilo não deve ser concedido a um cidadão estrangeiro proveniente de um país seguro, não era aplicável ao processo principal, por força da derrogação prevista no § 26‑A, n.o 1, terceira frase, ponto 2, da AsylG, nos termos do qual a regra do país terceiro seguro não se aplica quando, como no presente caso, a República Federal da Alemanha passe a ser o Estado‑Membro responsável, nos termos do direito da União. Tendo o pedido de asilo que está em causa no processo principal sido apresentado antes de 20 de julho de 2015, era a Diretiva 2005/85, que era aplicável. Ora, o artigo 25.o, n.o 2, desta diretiva só admitia o indeferimento de um pedido de asilo, sem apreciação do mérito, quando outro Estado‑Membro tivesse reconhecido a qualidade de refugiado à pessoa interessada.
32. A República Federal da Alemanha interpôs recurso de Revision para o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) desse acórdão. Alega, nomeadamente, que o pedido de asilo que está em causa no processo principal não é admissível nos termos do § 29, n.o 1, ponto 2, da AsylG, cujo teor corresponde ao do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32, uma vez que fora concedida proteção internacional ao requerente na Polónia.
33. T. Magamadov considera que o seu pedido de asilo apresentado em 19 de junho de 2012 não é inadmissível, uma vez que a República da Polónia não lhe concedeu o estatuto de refugiado, mas apenas proteção subsidiária.
34. O órgão jurisdicional de reenvio salienta que a decisão do Serviço de 23 de junho de 2014 foi adotada antes da entrada em vigor da Diretiva 2013/32 e que é aplicável aos factos em causa no processo principal o Regulamento Dublim II e não o Regulamento Dublim III.
35. Nestas condições, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) A disposição transitória constante do artigo 52.o, [primeiro parágrafo], da Diretiva [2013/32] opõe‑se à aplicação de um regime nacional segundo o qual, na transposição do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva [2013/32], que prevê uma competência alargada em relação à legislação anterior, um pedido de proteção internacional é inadmissível quando outro Estado‑Membro tiver concedido proteção subsidiária ao requerente, na medida em que a legislação nacional, por não haver uma norma transitória nacional, também é aplicável aos pedidos apresentados antes de 20 de julho de 2015?
O mesmo se aplica, em todo o caso, se, nos termos do artigo 49.o do Regulamento [Dublim III], o pedido de asilo for ainda totalmente abrangido pelo âmbito de aplicação do Regulamento [Dublim II]?
2) A disposição transitória constante do artigo 52.o, [primeiro parágrafo], da Diretiva [2013/32] permite, em especial, aos Estados‑Membros uma transposição com efeitos retroativos da ampliação da competência que resulta do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva [2013/32], de tal modo que são inadmissíveis mesmo os pedidos de asilo apresentados antes da entrada em vigor da Diretiva [2013/32] e da transposição para o direito nacional da ampliação da competência, mas ainda não definitivamente decididos à data da transposição?»
III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
36. Por decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 9 de junho de 2017, os processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17 foram apensados, para efeitos das fases escrita e oral do processo, bem como do acórdão, uma vez que as questões prejudiciais nesses três processos são idênticas.
37. O órgão jurisdicional de reenvio pediu ao Tribunal de Justiça que estes processos fossem submetidos a tramitação acelerada, nos termos do artigo 105.o, n.o 1, do respetivo Regulamento de Processo. Em 14 de julho de 2017, o presidente do Tribunal de Justiça decidiu que não devia ser dado seguimento a este pedido.
38. O órgão jurisdicional de reenvio pediu, igualmente, ao Tribunal de Justiça que o processo C‑438/17 fosse submetido a tramitação acelerada, nos termos do artigo 105.o, n.o 1, do respetivo Regulamento de Processo. Em 19 de setembro de 2017, o presidente do Tribunal de Justiça decidiu que não devia ser dado provimento a este pedido.
39. Por decisão do Tribunal de Justiça de 30 de janeiro de 2018, os processos C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 e C‑438/17 foram apensados, para efeitos da fase oral do processo, bem como do acórdão.
40. Os requerentes nos processos principais, os Governos alemão, francês e polaco, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17.
41. Os Governos alemão, polaco e húngaro, bem como a Comissão, apresentaram observações escritas no processo C‑438/17.
42. Na audiência conjunta, que teve lugar em 8 de maio de 2018, no processo C‑163/17 e nos processos apensos C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 e C‑438/17, os requerentes nas causas principais nesses processos, o Serviço, os Governos alemão, belga, italiano, neerlandês e do Reino Unido, bem como a Comissão, apresentaram observações orais.
IV. Análise
A. Quanto à primeira questão prejudicial nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17 e às duas questões no processo C‑438/17
43. A primeira questão prejudicial nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17 e as duas questões prejudiciais no processo C‑438/17 têm por objeto a interpretação da disposição transitória da Diretiva 2013/32, a saber, o seu artigo 52.o, primeiro parágrafo. Visam determinar, em substância, qual das duas diretivas, a Diretiva 2013/32 ou a Diretiva 2005/85, é aplicável ao pedido de asilo de 29 de novembro de 2013, dos requerentes nas causas principais, nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17, e ao pedido de asilo de 19 de junho de 2012, do requerente na causa principal, no processo C‑438/17 (9).
44. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, nos termos do § 29, n.o 1, ponto 2, da AsylG, que transpõe o artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32, um pedido de asilo será inadmissível quando outro Estado‑Membro da União Europeia já tiver concedido ao estrangeiro proteção internacional. Acrescenta que o § 77, n.o 1, da AsylG «impõe, por si mesmo, a aplicação do § 29, n.o 1, ponto 2, da AsylG aos pedidos apresentados antes da sua entrada em vigor, na medida em que ainda não tenha sido proferida decisão definitiva sobre eles. […] A confiança dos interessados na persistência do regime jurídico anterior tem menos peso, no entender desta Secção, que o objetivo prosseguido pelo novo regime de evitar uma migração secundária depois de ter sido obtida uma proteção em conformidade com o artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32». (V. n.o 20 do pedido de decisão prejudicial no processo C‑297/17).
45. Importa salientar que, segundo o artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32, os Estados‑Membros podem considerar não admissível um pedido de proteção internacional, a saber, um pedido com vista à obtenção do estatuto de refugiado ou do estatuto conferido pela proteção subsidiária, quando outro Estado‑Membro tiver concedido proteção internacional (10).
46. Por outro lado, nos termos do artigo 25.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2005/85 (11), os Estados‑Membros podiam considerar inadmissível um pedido de proteção internacional quando outro Estado‑Membro tivesse concedido o estatuto de refugiado. Por conseguinte, de acordo com esta disposição, um pedido do estatuto de refugiado não podia ser considerado inadmissível se outro Estado‑Membro tivesse concedido o estatuto conferido pela proteção subsidiária (12).
47. Daqui resulta que existe uma distinção clara e inequívoca entre o alcance destas duas disposições, dispondo os Estados‑Membros de poderes mais alargados para declarar inadmissível um pedido de proteção internacional nos termos do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 do que nos termos do artigo 25.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2005/85 (13). Por conseguinte, uma vez que se trata da admissibilidade dos pedidos de proteção internacional, é importante saber qual das duas diretivas é aplicável nos processos principais.
48. A este respeito, o artigo 52.o, primeiro parágrafo, primeiro período, da Diretiva 2013/32 dispõe que os Estados‑Membros aplicarão as disposições nacionais que transpõem, nomeadamente, o artigo 33.o da referida diretiva aos pedidos de proteção internacional apresentados e aos procedimentos de retirada de proteção internacional iniciados após 20 de julho de 2015 (14) «ou em data anterior».
49. Conclui‑se dos trabalhos preparatórios da Diretiva 2013/32 que a expressão «ou em data anterior», que não figurava no texto da proposta da Comissão [COM (2009) 554], foi acrescentada, no final do artigo 52.o, primeiro parágrafo, primeiro período, da Diretiva 2013/32, pelo Conselho em primeira leitura(15).
50. Essa inclusão está na origem dos presentes pedidos de decisão prejudicial. É forçoso constatar que esta disposição é um exemplo clássico de má redação legislativa ou de indecisão, que está na origem de diversos processos judiciais, provocando assim consideráveis desperdícios de recursos, tanto a nível nacional como europeu, sem contar com as complicações impostas aos litigantes em causa, quanto mais não seja no que respeita a prazos, além disso já sujeitos a outras dificuldades.
51. De facto, sem esta expressão, o artigo 52.o, primeiro parágrafo, primeiro período, da Diretiva 2013/32 seria perfeitamente claro e 20 de julho de 2015 seria a única data pertinente para decidir qual a diretiva aplicável. De resto, para que serve manter as palavras «após 20 de julho de 2015», se se pretende visar igualmente os pedidos apresentados antes dessa data?
52. Para decidir a questão de saber se a data de 20 de julho de 2015 continua a ser pertinente para se determinar a aplicação ratione temporis da Diretiva 2013/32, considero, em conformidade com as observações do Governo polaco e da Comissão, que o artigo 52.o, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/32 deve ser interpretado no seu conjunto.
53. Segundo o artigo 52.o, primeiro parágrafo, segundo período, da Diretiva 2013/32, os pedidos apresentados antes de 20 de julho de 2015 e os procedimentos de retirada do estatuto de refugiado iniciados antes dessa data são regidos pelas disposições legais, regulamentares e administrativas aprovadas nos termos da Diretiva 2005/85.
54. Decorre desta disposição perfeitamente clara e imperativa que os pedidos de asilo dos requerentes nos processos principais, que foram todos apresentados antes de 20 de julho de 2015, são regidos pelas disposições legais, regulamentares e administrativas aprovadas nos termos da Diretiva 2005/85 (16). Se a expressão «ou em data anterior», no final do artigo 52.o, primeiro parágrafo, primeiro período, da Diretiva 2013/32, devesse ser interpretada como deixando aos Estados‑Membros a possibilidade de aplicar as disposições nacionais que transpõem a Diretiva 2013/32 aos pedidos apresentados antes de 20 de julho de 2015, tal interpretação iria diametralmente contra o disposto no artigo 52.o, primeiro parágrafo, segundo período, da Diretiva 2013/32, distorcendo o seu sentido claro.
55. Ora, não vejo por que razão deveríamos «sacrificar» o sentido claro do artigo 52.o, primeiro parágrafo, segundo período, da Diretiva 2013/32 para dar sentido à expressão «ou em data anterior», que introduziu uma ambiguidade, ou mesmo uma contradição, no primeiro período do mesmo parágrafo. Como a Diretiva 2013/32 é mais restritiva do que a Diretiva 2005/85, sobre o ponto em debate, o argumento da Comissão, segundo o qual o artigo 52.o, primeiro parágrafo, primeiro período, da Diretiva 2013/32 permite a aplicação retroativa das disposições da referida diretiva que sejam mais favoráveis ao requerente de asilo (17), não deve sequer ser examinado.
56. Por conseguinte, a única interpretação lógica do artigo 52.o, primeiro parágrafo, primeiro período, da Diretiva 2013/32 é que os pedidos apresentados depois de 20 de julho de 2015 e os procedimentos de retirada do estatuto de refugiado iniciados depois dessa data são regidos pelas disposições legais, regulamentares e administrativas adotadas para transpor a Diretiva 2013/32.
57. Com a sua primeira questão no processo C‑438/17, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, igualmente, sobre a questão de saber se o facto de o pedido de asilo do requerente na causa principal neste processo, apresentado em junho de 2012, ser ainda totalmente abrangido pelo âmbito de aplicação do Regulamento Dublim II (18) é relevante para a interpretação do artigo 52.o, primeiro parágrafo, primeiro período, da Diretiva 2013/32. Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio entende que a aplicabilidade do Regulamento Dublim II, neste caso, pode opor‑se à aplicação retroativa da norma nacional (19), adotada na transposição do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da referida diretiva, que prevê uma competência mais alargada (20).
58. Dado que resulta da minha resposta no n.o 54 das presentes conclusões que o artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 não é aplicável antes de 20 de julho de 2015, data em que o Regulamento Dublim III já se encontrava em vigor, a questão de saber se o Regulamento Dublim II se opõe à aplicação retroativa da norma nacional, adotada na transposição do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da referida diretiva, que prevê uma competência mais alargada, não se coloca.
59. Com a sua segunda questão no processo C‑438/17, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se o artigo 52.o, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/32 permite uma transposição com efeitos retroativos da ampliação da competência que resulta do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32, no que diz respeito aos pedidos de asilo ainda não decididos à data dessa transposição e já apresentados antes da entrada em vigor da Diretiva 2013/32 (21).
60. Dado que resulta da minha resposta no n.o 54 das presentes conclusões que o artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 não é aplicável antes de 20 de julho de 2015, a questão de saber se o artigo 52.o, primeiro parágrafo, primeiro período, da Diretiva 2013/32 permite uma transposição com efeitos retroativos da ampliação da competência que resulta do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32, no que diz respeito aos pedidos de asilo ainda não decididos à data dessa transposição e já apresentados antes da entrada em vigor da referida diretiva, também não se coloca.
61. Tendo em conta o que precede, considero que o artigo 52.o, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/32 se opõe à aplicação aos pedidos de proteção internacional apresentados antes de 20 de julho de 2015 de um regime nacional, que transpõe o artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 e cria um fundamento de inadmissibilidade, quando outro Estado‑Membro tiver concedido proteção subsidiária ao requerente. O facto de o pedido de asilo ser ainda totalmente abrangido pelo âmbito de aplicação do Regulamento Dublim II, nos termos do artigo 49.o do Regulamento Dublim III, ou de o pedido de asilo ter sido apresentado antes da entrada em vigor da Diretiva 2013/32 e antes da sua transposição para o direito interno não é relevante.
62. Importa referir que a minha resposta à primeira questão prejudicial nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17 e às duas questões no processo C‑438/17 esvazia de objeto as outras questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17. Portanto, apenas as analisarei para o caso de o Tribunal de Justiça não seguir a resposta que propus para a primeira questão.
B. Quanto à segunda questão nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17
63. Com esta questão prejudicial, que tem especificamente por objeto a interpretação do artigo 33.o da Diretiva 2013/32, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se os Estados‑Membros dispõem da faculdade de escolher, seja, não analisar um pedido de asilo nos termos do Regulamento Dublim II e do Regulamento Dublim III, invocando que estes regulamentos designam outro Estado‑Membro como responsável pela análise do pedido de proteção internacional (22), seja, considerá‑lo inadmissível em conformidade com o artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 (23).
64. Considero que resulta claramente do próprio texto do artigo 33.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 e, em especial, da expressão «[a]lém dos casos em que um pedido não é apreciado em conformidade com o Regulamento [Dublim III]» que um Estado‑Membro tem a faculdade de escolher, seja, não analisar um pedido de asilo porque outro Estado‑Membro é responsável, seja, considerá‑lo inadmissível em conformidade com o artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32.
65. Neste contexto, considero, de acordo com as observações da Comissão (24), que o artigo 33.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 não estabelece qualquer prioridade ou hierarquia entre as regras em matéria de determinação do Estado‑Membro responsável e os fundamentos de inadmissibilidade previstos no artigo 33.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32. Daqui decorre que um Estado‑Membro não é obrigado a examinar prioritariamente se é responsável, ou não, pela análise do pedido de proteção internacional e pode considerar inadmissível esse pedido com um dos fundamentos de inadmissibilidade previstos no artigo 33.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32. Na falta de qualquer prioridade ou hierarquia entre as regras em questão, esta livre escolha impõe‑se igualmente por razões de economia processual.
C. Quanto à terceira e quarta questões nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17
66. Com a sua terceira questão nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se o artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 se opõe a que um Estado‑Membro considere inadmissível um pedido de asilo que lhe foi apresentado por um requerente a quem já foi concedida proteção subsidiária por outro Estado‑Membro, por um lado, se o procedimento de asilo no outro Estado‑Membro tiver sofrido e continuar a sofrer de falhas sistémicas, e, por outro, se as condições de vida dos beneficiários de proteção subsidiária no outro Estado‑Membro forem contrárias ao artigo 4.o da Carta e ao artigo 3.o da CEDH ou não cumprirem os requisitos previstos no artigo 20.o e segs. da Diretiva 2011/95, sem necessariamente violarem o artigo 4.o da Carta.
67. Com a sua quarta questão nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se o direito da União se opõe à aplicação, por parte de um Estado‑Membro, do fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 a um pedido de proteção internacional, quando não são concedidas aos beneficiários desta proteção internacional prestações de subsistência ou tais prestações lhes são concedidas em medida claramente limitada em comparação com outros Estados‑Membros, mas não são tratados, a este respeito, de modo diferente dos nacionais desse Estado‑Membro e sem necessariamente violar o artigo 4.o da Carta.
68. Importa salientar que o pedido de decisão prejudicial não contém qualquer informação sobre o procedimento de concessão de proteção internacional na Bulgária nem sobre as condições de vida dos beneficiários de proteção internacional neste Estado‑Membro.
69. Examinarei a segunda parte da terceira questão nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17 juntamente com a quarta questão e, a seguir, a primeira parte da terceira questão.
1. Quanto à segunda parte da terceira questão e à quarta questão
70. Com esta questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se «o direito da União, contrariamente a uma disposição do direito nacional que transpõe o artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva [2013/32], exige que o pedido subsequente de uma pessoa à qual foi reconhecido o direito a proteção subsidiária noutro Estado‑Membro seja apreciado, se as condições de vida dos beneficiários da proteção subsidiária nesse Estado violarem o artigo 4.o da Carta ou o artigo 3.o da CEDH ou não satisfizerem as exigências do artigo 20.o e segs. da Diretiva 2011/95 abaixo deste limiar».
a) Observações preliminares sobre o artigo 4.o da Carta
71. Em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as regras do direito derivado da União devem ser interpretadas e aplicadas com respeito pelos direitos fundamentais garantidos pela Carta. A proibição das penas ou dos tratamentos desumanos ou degradantes, prevista no artigo 4.o da Carta, é, a este respeito, de importância fundamental, na medida em que esta reveste caráter absoluto, uma vez que está estreitamente ligada ao respeito da dignidade do ser humano referida no seu artigo 1.o (25).
72. O sistema europeu comum de asilo foi concebido num contexto que permitia supor que o conjunto dos Estados que nele participam, quer sejam Estados‑Membros ou Estados terceiros, respeitam os direitos fundamentais, incluindo os direitos que têm o seu fundamento na Convenção de Genebra e no Protocolo de 1967, bem como na CEDH, e que existe entre os Estados‑Membros, a este respeito, confiança mútua. Nestas condições, o Tribunal de Justiça considerou que devia presumir‑se que o tratamento dado aos requerentes de asilo em cada Estado‑Membro era conforme com as exigências da Carta, da Convenção de Genebra e da CEDH (26).
73. Não obstante esta presunção de conformidade, o Tribunal de Justiça também declarou que não se pode excluir que o sistema europeu comum de asilo se depare, na prática, com grandes dificuldades de funcionamento num determinado Estado‑Membro, de modo que existia um sério risco de os requerentes de asilo serem, em caso de transferência para esse Estado‑Membro, tratados de modo incompatível com os seus direitos fundamentais (27).
74. No n.o 99 do Acórdão de 21 de dezembro de 2011, N. S. e o. (C‑411/10 e C‑493/10, EU:C:2011:865), o Tribunal de Justiça precisou claramente «que uma aplicação do Regulamento [Dublim III] com base na presunção inilidível de que os direitos fundamentais do requerente de asilo são respeitados no Estado‑Membro normalmente competente para conhecer o seu pedido é incompatível com a obrigação de os Estados‑Membros interpretarem e aplicarem o Regulamento [Dublim III] em conformidade com os direitos fundamentais». Trata‑se, por conseguinte, de uma presunção de conformidade ilidível.
75. O Tribunal de Justiça também observou, nos n.os 86 a 94 e 106 do seu Acórdão de 21 de dezembro de 2011, N. S. e o. (C‑411/10 e C‑493/10, EU:C:2011:865), que a transferência dos requerentes de asilo, no âmbito do sistema de Dublim, podia, em determinadas circunstâncias, ser incompatível com a proibição prevista no artigo 4.o da Carta. Considerou, assim, que um requerente de asilo corria um risco real de ser sujeito a tratos desumanos ou degradantes, na aceção deste artigo, no caso de transferência para um Estado‑Membro no qual seria possível haver um grande receio de que existam falhas sistémicas do procedimento de asilo e das condições de acolhimento dos requerentes. Por conseguinte, em conformidade com a proibição prevista no referido artigo, incumbe aos Estados‑Membros não efetuarem transferências no âmbito do sistema de Dublim para um Estado‑Membro quando não possam ignorar a existência, no mesmo, dessas falhas (28).
76. O Acórdão de 21 de dezembro de 2011, N. S. e o. (C‑411/10 e C‑493/10, EU:C:2011:865), foi proferido numa situação análoga à visada pelo Acórdão do TEDH de 21 de janeiro de 2011, M. S. S. c. Bélgica e Grécia (29), e relativa ao artigo 3.o da CEDH, a saber, a transferência pelas autoridades belgas de um requerente de asilo para a Grécia, que era o Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido (30). No n.o 88 do referido Acórdão de 21 de dezembro de 2011, N. S. e o. (C‑411/10 e C‑493/10, EU:C:2011:865), o Tribunal de Justiça constatou que o TEDH tinha decidido, nomeadamente, que o Reino da Bélgica tinha violado o artigo 3.o da CEDH, por um lado, ao expor o recorrente aos riscos resultantes das falhas do procedimento de asilo na Grécia, na medida em que as autoridades belgas tinham conhecimento ou deviam ter conhecimento de que não existia nenhuma garantia de que o seu pedido de asilo fosse analisado seriamente pelas autoridades gregas, e, por outro, ao expor o recorrente, com pleno conhecimento de causa, a condições de prisão e de existência constitutivas de tratos degradantes (31).
77. Embora a jurisprudência resultante do Acórdão de 21 de dezembro de 2011, N. S. e o. (C‑411/10 e C‑493/10, EU:C:2011:865), relativa à existência no Estado‑Membro requerido de falhas sistémicas do procedimento de asilo e das condições de acolhimento dos requerentes tenha sido codificada, em 2013, no artigo 3.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento Dublim III, o Tribunal de Justiça declarou contudo que daqui não se podia concluir que qualquer violação de um direito fundamental pelo Estado‑Membro responsável afeta as obrigações de os outros Estados‑Membros respeitarem as disposições do Regulamento Dublim III (32). Com efeito, não seria compatível com os objetivos e o sistema do Regulamento Dublim III que qualquer violação das regras que regem o sistema comum de asilo fosse suficiente para impedir a transferência de um requerente de asilo para o Estado‑Membro normalmente competente (33).
78. No que se refere aos riscos associados à própria transferência de um requerente de proteção internacional, o Tribunal de Justiça considerou, no n.o 65, do Acórdão de 16 de fevereiro de 2017, C. K. e o. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), que esta só podia ser efetuada em condições que excluíssem que essa transferência implicasse um risco real de o interessado ser sujeito a tratos desumanos ou degradantes, na aceção do artigo 4.o da Carta. A este respeito, o Tribunal de Justiça tomou em consideração o estado de saúde especialmente grave do interessado (34) que podia conduzir a não o poder transferir para outro Estado‑Membro, mesmo inexistindo falhas sistémicas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes de asilo no Estado‑Membro responsável.
79. Com efeito, no n.o 91 do Acórdão de 16 de fevereiro de 2017, C. K. e o. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), o Tribunal de Justiça rejeitou expressamente o argumento da Comissão de que decorre do artigo 3.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento Dublim III que apenas a existência de falhas sistémicas no Estado‑Membro responsável pode afetar a obrigação de transferência de um requerente de asilo para esse Estado‑Membro (35).
80. A este respeito, o Tribunal de Justiça destacou o caráter geral do artigo 4.o da Carta, que proíbe os tratos desumanos ou degradantes sob todas as suas formas e o facto de que seria manifestamente incompatível com o caráter absoluto dessa proibição que os Estados‑Membros pudessem ignorar um risco real e comprovado de tratos desumanos ou degradantes que afetassem um requerente de asilo sob pretexto de que esse risco não resultava de uma falha sistémica no Estado‑Membro responsável (36).
81. O n.o 95 do Acórdão de 16 de fevereiro de 2017, C. K. e o. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), precisa que a impossibilidade de proceder à transferência nas circunstâncias em causa nesse processo «respeita plenamente o princípio da confiança mútua uma vez que, longe de afetar a existência de uma presunção de respeito dos direitos fundamentais em cada Estado‑Membro, garante que as situações excecionais descritas no presente acórdão são devidamente tidas em conta pelos Estados‑Membros. De resto, se um Estado‑Membro procedesse à transferência de um requerente de asilo em tais situações, o trato desumano e degradante que daí resultaria não seria imputável, direta ou indiretamente, às autoridades do Estado‑Membro responsável, mas unicamente ao primeiro Estado‑Membro» (37).
82. Esta abordagem prudente, que coloca a tónica na proteção dos princípios fundamentais e dos direitos humanos, reflete igualmente a jurisprudência do TEDH. Com efeito, no n.o 126 do seu Acórdão de 4 de novembro de 2014, Tarakhel c. Suíça (CE:ECHR:2014:1104JUD002921712), o TEDH recorda «que a alegação de uma pessoa segundo a qual a sua transferência para um Estado terceiro a exporia a tratos proibidos pelo artigo 3.o da [CEDH] deve imperativamente ser objeto de um controlo rigoroso por uma instância nacional».
83. Ao contrário das circunstâncias presentes nos processos que deram origem aos Acórdãos de 21 de dezembro de 2011, N. S. e o. (C‑411/10 e C‑493/10, EU:C:2011:865), e de 16 de fevereiro de 2017, C. K. e o. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), que tinham por objeto, no primeiro caso, as falhas sistémicas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes e, no segundo caso, a transferência enquanto tal de um requerente de proteção internacional, as causas principais, nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17, têm por objeto a tomada em conta da situação que poderá ocorrer após a concessão da proteção internacional no Estado‑Membro responsável.
84. Além disso, as presentes questões prejudiciais não têm por objeto o Regulamento Dublim III, mas o fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32.
85. Estas circunstâncias inéditas ainda não foram tratadas pelo Tribunal de Justiça.
b) Aplicação do artigo 4.o da Carta
86. O artigo 51.o, n.o 1, da Carta prevê que as suas disposições têm por destinatários os Estados‑Membros apenas quando estes aplicam o direito da União.
87. Na minha opinião, o respeito do artigo 4.o da Carta, relativo à proibição e dos tratos desumanos ou degradantes, que tem caráter absoluto, impõe‑se aos Estados‑Membros quando aplicam o fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 (38).
88. Em conformidade com o princípio de confiança mútua, deve presumir‑se que o tratamento dado aos beneficiários de proteção internacional em cada Estado‑Membro é conforme com as exigências da Carta, da Convenção de Genebra e da CEDH (39). Esta presunção de conformidade é reforçada se o Estado‑Membro transpõe de jure (40), mas também de facto, as disposições do capítulo VII, intitulado «Conteúdo da proteção internacional», da Diretiva 2011/95, que prevê um nível de proteção social ao beneficiário em causa que é equivalente, ou mesmo superior, ao previsto na Convenção de Genebra.
89. Contudo, como já indiquei no n.o 73 das presentes conclusões, esta presunção de conformidade, nomeadamente com o artigo 4.o da Carta, não é inilidível.
90. Considero que resulta, por analogia, dos n.os 253 e 254 do Acórdão do TEDH de 21 de janeiro de 2011, M.S.S. c. Bélgica e Grécia (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609), e do n.o 80 do Acórdão de 21 de dezembro de 2011, N. S. e o. (C‑411/10 e C‑493/10, EU:C:2011:865), que um Estado‑Membro viola o artigo 4.o da Carta se beneficiários de proteção internacional, inteiramente dependentes da ajuda pública, forem confrontados com a indiferença das autoridades de tal forma que se encontrem numa situação de privação ou de carência tão grave que seja incompatível com a dignidade do ser humano.
91. Por outras palavras, para se considerar que existem motivos válidos e comprovados para crer que os beneficiários da proteção internacional correm um risco real de serem sujeitos a tratos desumanos ou degradantes, na aceção do artigo 4.o da Carta, em virtude das suas condições de vida no Estado‑Membro responsável em aplicação do Regulamento Dublim III, estes devem encontrar‑se numa situação de especial gravidade (41)resultante de falhas sistémicas relativamente a eles nesse Estado‑Membro.
92. Numa situação deste tipo, totalmente excecional, um Estado‑Membro não pode aplicar o fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 a um pedido de proteção internacional e deve analisar o pedido de proteção internacional que lhe foi apresentado.
93. Tendo em conta o que precede, e, em particular, o caráter absoluto da proibição de tratos desumanos ou degradantes prevista no artigo 4.o da Carta, considero que o direito da União se opõe à aplicação, por um Estado‑Membro, do fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 a um pedido de proteção internacional se as condições de vida dos beneficiários de proteção subsidiária concedida por outro Estado‑Membro forem contrárias ao artigo 4.o da Carta.
c) Aplicação dos artigos 20.o e segs. da Diretiva 2011/95
94. O capítulo VII da Diretiva 2011/95, relativo ao conteúdo da proteção internacional, prevê, nomeadamente, disposições sobre o acesso dos beneficiários de proteção internacional ao emprego (42), à educação(43), à assistência social (44) e aos cuidados de saúde (45), que impõem um tratamento idêntico ao reservado aos nacionais do Estado‑Membro.
95. Além disso, de acordo com o artigo 32.o da Diretiva 2011/95, os beneficiários devem ter acesso a alojamento em condições equivalentes às dos nacionais de outros países terceiros que residam legalmente nos respetivos territórios (46).
96. Assim sendo, as disposições do capítulo VII da Diretiva 2011/95 não preveem um nível ou um limiar mínimo de benefícios sociais que devem ser concedidos aos beneficiários de proteção internacional, para além do tratamento nacional ou, excecionalmente, de um tratamento equivalente ao dos nacionais de outros países terceiros que residam legalmente no território de um Estado‑Membro (47).
97. Na falta de uma verdadeira política sobre a proteção internacional a nível da União, financiada pelo seu próprio orçamento, que garanta condições de vida mínimas e uniformes aos beneficiários desta proteção, as disposições do capítulo VII da Diretiva 2011/95 refletem o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.o, n.o 3, TUE, na medida em que tomam claramente em conta a existência de níveis divergentes de benefícios sociais nos Estados‑Membros.
98. No que se refere às situações em que se alega uma violação dos artigos 20.o e segs. da Diretiva 2011/95, sem necessariamente se violar o artigo 4.o da Carta, considero, como o Governo francês, que impor às autoridades competentes em matéria de asilo que apreciem o nível e as condições de acesso da proteção internacional, seria contrário ao princípio de confiança mútua subjacente ao sistema europeu comum de asilo, incluindo às disposições do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 (48).
99. Além disso, o direito da União não se opõe à aplicação, por um Estado‑Membro, do fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 a um pedido de proteção internacional, quando não são concedidas aos beneficiários da proteção internacional prestações de subsistência ou tais prestações lhes são concedidas em medida claramente limitada em comparação com outros Estados‑Membros, mas não são tratados a este respeito de modo diferente dos nacionais desse Estado‑Membro, sem necessariamente violar o artigo 4.o da Carta. O considerando 41 da Diretiva 2011/95 prevê que «[a] fim de melhorar o exercício efetivo dos direitos e benefícios estabelecidos na presente diretiva pelos beneficiários de proteção internacional, é necessário ter em conta as suas necessidades específicas e os problemas particulares de integração com que se confrontam. Tais considerações não deverão normalmente conduzir a um tratamento mais favorável do que o conferido aos seus nacionais, sem prejuízo da possibilidade de os Estados‑Membros introduzirem ou manterem normas mais favoráveis» (49).
100. De outra forma, os Estados‑Membros que cumprem efetivamente as suas obrigações decorrentes da Diretiva 2011/95 quanto ao conteúdo da proteção internacional ou que concedem benefícios sociais relativamente generosos seriam penalizados.
101. Tendo em conta o que precede, considero que o direito da União não se opõe à aplicação, por um Estado‑Membro, do fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 a um pedido de proteção internacional se o Estado‑Membro, que já tenha concedido proteção subsidiária ao requerente, não cumprir os requisitos previstos no artigo 20.o e segs. da Diretiva 2011/95 (50), sem necessariamente violar o artigo 4.o da Carta, ou quando não são concedidas aos beneficiários da proteção internacional prestações de subsistência ou tais prestações lhes são concedidas em medida claramente limitada em comparação com as previstas noutros Estados‑Membros, mas não são tratados a este respeito de modo diferente dos nacionais desse Estado‑Membro.
2. Quanto à primeira parte da terceira questão
102. O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber «se, e em que condições, as disposições conjugadas do artigo 18.o da Carta e do artigo 78.o TFUE podem impor que um Estado‑Membro analise um pedido de proteção internacional, contrariamente a uma disposição do direito nacional que transpõe o artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva, quando já foi reconhecido ao requerente o estatuto de proteção subsidiária noutro Estado‑Membro, mas não a qualidade de refugiado», devido a falhas no procedimento de asilo neste último Estado‑Membro.
103. No seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio faz referência às falhas no procedimento de asilo na Bulgária, que concede a «proteção subsidiária, recusa (previsivelmente) o reconhecimento [da qualidade] de refugiado — qualitativamente melhor […] ou […] não continua a analisar pedidos subsequentes, apesar de haver novos elementos ou factos que contribuem significativamente para a probabilidade de o requerente dever ser reconhecido como refugiado [em conformidade com o artigo 40.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32]». (N.o 32 do pedido de decisão prejudicial no processo C‑297/17).
a) Observações das partes
104. O Governo alemão considera que se «existisse uma obrigação de analisar as falhas sistémicas no procedimento de asilo de outro Estado‑Membro, a mesma deveria, pelo menos, ser referida na Diretiva 2013/32. [Sublinha que,] no entanto, não é este o caso e [que, pelo contrário,] a decisão de um Estado‑Membro ao deliberar sobre a concessão de proteção internacional se reveste de certa autoridade» (n.o 62 das suas observações). No entender deste governo, só o legislador da União pode estabelecer tal obrigação no direito positivo e o incumprimento desta obrigação, imposta pelo direito da União, apenas pode ser verificado na sequência de uma ação por incumprimento contra esse Estado.
105. O Governo francês considera que só quando se afigure que a proteção internacional já concedida por outro Estado‑Membro não é efetiva, ou seja, se o interessado correr o risco, no Estado‑Membro que lhe concedeu proteção, de ser submetido a perseguições ou a ofensas graves(51) na aceção da Diretiva 2011/95, o Estado‑Membro ao qual é apresentado o novo pedido deverá verificar se o requerente não preenche as condições para beneficiar do estatuto de refugiado, antes de analisar se este é elegível para proteção subsidiária.
106. Segundo o Governo polaco, o artigo 33.o da Diretiva 2013/32 prevê que o requerente que beneficie de proteção internacional noutro Estado‑Membro é aí adequadamente protegido, pelo que os outros Estados‑Membros podem considerar não admissível o seu pedido e indeferi‑lo sem o apreciar quanto ao mérito. Considera que o facto de uma autoridade nacional competente verificar que um requerente beneficia de proteção internacional noutro Estado‑Membro deve, em princípio, permitir‑lhe não apreciar o pedido quanto ao mérito. Acrescenta que, apenas em circunstâncias muito excecionais, a autoridade nacional competente é obrigada a dar início a um procedimento destinado a apreciar o pedido quanto ao mérito. Segundo este governo, é à autoridade nacional competente ou ao órgão jurisdicional nacional que incumbe determinar se um caso concreto de falhas sistémicas nos procedimentos de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes de asilo, num determinado Estado‑Membro, constitui uma violação do artigo 4.o da Carta, que justifique uma obrigação de apreciar quanto ao mérito um pedido de reforço da proteção internacional.
107. A Comissão entende que as falhas nos procedimentos de asilo de outro Estado‑Membro podem ser ignoradas na análise do primeiro Estado‑Membro (isto é, no caso em apreço, a República Federal da Alemanha). Considera que, após a concessão da proteção subsidiária, no Estado B, e o indeferimento do pedido de reforço como inadmissível, no Estado A, o procedimento de asilo chegou ao seu termo. Segundo a Comissão, o interessado deve, por conseguinte, ser tratado em conformidade com o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (52). Entende que o interessado está em situação irregular, no Estado‑Membro A, mas beneficia, no Estado‑Membro B, de uma autorização de residência como beneficiário de proteção subsidiária.
b) Análise
108. A presente questão prejudicial diz respeito à admissibilidade de um pedido de «reforço» da proteção subsidiária concedida por um Estado‑Membro, através do reconhecimento do estatuto de refugiado noutro Estado‑Membro. Importa recordar que, nos termos do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32, os Estados‑Membros podem (53) considerar não admissível um pedido que vise obter o estatuto de refugiado, quando outro Estado‑Membro tiver concedido o estatuto conferido pela proteção subsidiária.
109. Neste contexto, além do facto de as condições para o reconhecimento como refugiado (capítulo III da Diretiva 2011/95) serem nitidamente diferentes das condições de elegibilidade para proteção subsidiária (capítulo V da Diretiva 2011/95), o estatuto conferido pela proteção subsidiária é, em princípio (54), inferior ao do estatuto de refugiado, nomeadamente quanto ao direito de residência (55) e à segurança social (56). Esta distinção entre os dois estatutos de proteção internacional é reforçada pela própria redação do artigo 78.o TFUE (57).
110. Saliento que, tendo em conta esta distinção entre os dois estatutos, o artigo 46.o, n.o 1, alínea a), i), da Diretiva 2013/32 prevê que o requerente de proteção internacional tenha direito, no Estado‑Membro responsável, a interpor recurso efetivo, perante um órgão jurisdicional desse Estado‑Membro, que lhe permita impugnar a decisão que considera um pedido infundado relativamente ao estatuto de refugiado e/ou ao estatuto de proteção subsidiária (58).
111. Com efeito, o artigo 46.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2013/32 prevê que, «quando o estatuto de proteção subsidiária concedido por um Estado‑Membro proporcionar os mesmos direitos e benefícios que os do estatuto de refugiado nos termos do direito da União ou da lei nacional, esse Estado‑Membro pode considerar como não admissível um recurso contra uma decisão que considere um pedido infundado relativamente ao estatuto de refugiado, com fundamento no insuficiente interesse do requerente em continuar o processo» (59).
112. Por conseguinte, o estatuto de refugiado só excecionalmente pode ser substituído pelo estatuto conferido pela proteção subsidiária.
113. O sistema europeu comum de asilo foi concebido num contexto que permitia supor que o conjunto dos Estados que nele participam, quer sejam Estados‑Membros ou Estados terceiros, respeitam os direitos fundamentais, incluindo o direito de asilo consagrado no artigo 18.o da Carta e que existe entre os Estados‑Membros, a este respeito, confiança mútua (60).
114. Na minha opinião, a adoção pelo legislador da União de disposições como a do artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 baseia‑se neste princípio de confiança mútua. Esta disposição visa evitar o desperdício de recursos e «o estrangulamento do sistema devido à obrigação de as autoridades dos Estados tratarem pedidos múltiplos apresentados pelo mesmo requerente […] e evitar o “forum shopping”, sendo o objetivo principal geral acelerar o tratamento dos pedidos no interesse dos requerentes de asilo e dos Estados participantes» (61).
115. Nas circunstâncias específicas dos presentes processos, a confiança mútua implica que os Estados‑Membros têm o direito de presumir que os outros Estados‑Membros tratam os pedidos de proteção internacional de acordo com o direito da União e com as regras da Convenção de Genebra e concedem, quer, o estatuto de refugiado, quer, o estatuto conferido pela proteção subsidiária, quando as circunstâncias específicas desses estatutos o exigem, com base nos critérios comuns previstos na Diretiva 2011/95. Por conseguinte, os Estados‑Membros têm o direito de presumir que os outros Estados‑Membros concedem o estatuto (superior) de refugiado e não o estatuto (inferior) conferido pela proteção subsidiária, quando as circunstâncias o aconselham e exigem e vice‑versa.
116. Contudo, já referi que a presunção é ilidível. Com efeito, há que sublinhar que o direito de asilo é um direito fundamental garantido pelo artigo 18.o da Carta «no quadro da Convenção de Genebra de 28 de julho de 1951 e do Protocolo de 31 de janeiro de 1967, relativos ao Estatuto dos Refugiados, e nos termos do Tratado da União Europeia e do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia». Daqui decorre que, não obstante a obrigação de confiança mútua entre os Estados‑Membros, o interessado deve ter a possibilidade de demonstrar que existem falhas sistémicas do procedimento de asilo, que consistem, nomeadamente, numa prática generalizada de conceder injustamente o estatuto conferido pela proteção subsidiária, em lugar do estatuto de refugiado. De facto, a existência de falhas sistémicas do procedimento de asilo não pode ser limitada ao facto de o interessado correr o risco de ser submetido a perseguições ou a ofensas graves, como pretende o Governo francês (62).
117. A verificação da existência, ou não, de falhas sistémicas do procedimento de asilo no Estado‑Membro responsável deve basear‑se unicamente numa avaliação concreta dos factos e das circunstâncias. Neste sentido, o órgão jurisdicional de reenvio deve tomar em consideração todas as provas apresentadas pelo interessado sobre todos os factos pertinentes relativos a alegadas falhas sistémicas do procedimento de asilo.
118. As violações isoladas não são de modo algum suficientes para pôr em causa o sistema europeu comum de asilo(63), em especial, o artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32, e obrigar, assim, os Estados‑Membros a considerarem não admissível um pedido que vise obter o estatuto de refugiado, mesmo quando outro Estado‑Membro tiver concedido o estatuto conferido pela proteção subsidiária.
119. Acresce que, uma vez que, em conformidade com o artigo 46.o, n.o 1, alínea a), i), da Diretiva 2013/32, o requerente de proteção internacional tem direito, no Estado‑Membro responsável, a interpor recurso efetivo, perante um órgão jurisdicional desse Estado‑Membro, que lhe permita impugnar, designadamente, as decisões que consideram um pedido infundado relativamente ao estatuto de refugiado, deve, ainda, demonstrar que esse direito a um recurso efetivo é inexistente ou sofre de falhas sistémicas.
120. Tendo em conta o que precede, considero que o direito da União, e, em especial, o artigo 18.o da Carta, se opõem à aplicação, por um Estado‑Membro, do fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 a um pedido de proteção internacional se o requerente, através de um pedido de reconhecimento do estatuto de refugiado num Estado‑Membro, pretender o reforço da proteção subsidiária que lhe foi concedida noutro Estado‑Membro e se o procedimento de asilo neste último Estado‑Membro tiver sofrido e continuar a sofrer de falhas sistémicas.
D. Quanto à quinta questão nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17
121. A quinta questão nos processos C‑297/17, C‑318/17 e C‑319/17 apenas foi suscitada em caso de resposta negativa à segunda questão (64). Com esta questão, que é composta por duas subquestões, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber, por um lado, se as circunstâncias em causa nos processos principais são abrangidas ratione temporis pelo Regulamento Dublim II ou pelo Regulamento Dublim III e, por outro, se o Regulamento Dublim II e/ou o Regulamento Dublim III são aplicáveis quando já tiver sido concedida proteção subsidiária ao requerente noutro Estado‑Membro.
122. Tendo em conta que, com base na minha resposta à segunda questão, um Estado‑Membro não é obrigado a examinar prioritariamente se é responsável, ou não, pela análise do pedido de proteção internacional e pode considerar inadmissível esse pedido por um dos fundamentos de inadmissibilidade previstos no artigo 33.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32, a quinta questão deixou de ter objeto.
V. Conclusão
123. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) da seguinte forma:
1) O artigo 52.o, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional, opõe‑se à aplicação aos pedidos de proteção internacional apresentados antes de 20 de julho de 2015 de um regime nacional, que transpõe o artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 e cria um fundamento de inadmissibilidade, quando outro Estado‑Membro tiver concedido proteção subsidiária ao requerente. O facto de o pedido de asilo ser ainda totalmente abrangido pelo âmbito de aplicação do Regulamento Dublim II, nos termos do artigo 49.o do Regulamento Dublim III, ou de o pedido de asilo ter sido apresentado antes da entrada em vigor da Diretiva 2013/32 e antes da sua transposição para o direito interno não é relevante.
2) O artigo 33.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 não estabelece qualquer prioridade ou hierarquia entre as regras em matéria de determinação do Estado‑Membro responsável e os fundamentos de inadmissibilidade previstos no artigo 33.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32. Daqui decorre que um Estado‑Membro não é obrigado a examinar prioritariamente se é responsável, ou não, pela análise do pedido de proteção internacional e pode considerar inadmissível esse pedido com um dos fundamentos de inadmissibilidade previstos no artigo 33.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32. Na falta de qualquer prioridade ou hierarquia entre as regras em questão, esta livre escolha impõe‑se igualmente por razões de economia processual.
3) O direito da União opõe‑se à aplicação, por um Estado‑Membro, do fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 a um pedido de proteção internacional se as condições de vida dos beneficiários de proteção subsidiária concedida por outro Estado‑Membro forem contrárias ao artigo 4.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
4) O direito da União não se opõe à aplicação, por um Estado‑Membro, do fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 a um pedido de proteção internacional se o Estado‑Membro, que já tenha concedido proteção subsidiária ao requerente, não cumprir os requisitos previstos no artigo 20.o e segs. da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida, sem necessariamente violar o artigo 4.o da Carta dos Direitos Fundamentais, ou quando não são concedidas aos beneficiários da proteção internacional prestações de subsistência ou tais prestações lhes são concedidas em medida claramente limitada em comparação com as previstas noutros Estados‑Membros, mas não são tratados a este respeito de modo diferente dos nacionais desse Estado‑Membro.
5) O direito da União e, em especial, o artigo 18.o da Carta dos Direitos Fundamentais opõem‑se à aplicação, por um Estado‑Membro, do fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32 a um pedido de proteção internacional se o requerente, através de um pedido de reconhecimento do estatuto de refugiado num Estado‑Membro, pretender o reforço da proteção subsidiária que lhe foi concedida noutro Estado‑Membro e se o procedimento de asilo neste último Estado‑Membro tiver sofrido e continuar a sofrer de falhas sistémicas.