STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
M. POIARESE MADURA
přednesené dne 9. července 2009(1)
Věc C‑118/08
Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL
proti
Administración del Estado
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunal Supremo (Španělsko)]
„Odpovědnost členského státu – Porušení práva Společenství – Zásady rovnocennosti a efektivity“
1. Pravidlo, že členské státy zajišťují v rámci své procesní autonomie ochranu práv přiznaných právem Společenství, je tradičně usměrňováno povinností vnitrostátních právních řádů dodržovat zásady rovnocennosti a efektivity stanovené právem Společenství. Zásada efektivity žádá, aby vnitrostátní procesní úprava zajistila efektivní ochranu práv vyplývajících z práva Společenství. Podle zásady rovnocennosti musí vnitrostátní právo všem žalobám založeným na právu Společenství přiznávat alespoň stejné procesní zacházení jako to, které je stanoveno pro obdobnou žalobu založenou na vnitrostátním právu. Pro učinění závěru o tom, že je dána povinnost rovného procesního zacházení je třeba určit, zda předmětné dvě žaloby jsou srovnatelné. Projednávaná věc ukazuje, že takové posouzení může činit obtíže.
I – Spor v původním řízení a předběžná otázka
2. Předběžná otázka se v zásadě týká toho, zda je v souladu se zásadami rovnocennosti a efektivity stanovenými právem Společenství, aby se na žalobu o náhradu škody státem vztahovaly odlišné procesní podmínky podle toho, zda je žaloba založena na tom, že vnitrostátní legislativa porušuje ústavněprávní ustanovení, nebo že porušuje normy práva Společenství.
3. Předběžnou otázku podal správní senát Tribunal Supremo (Španělsko) v rámci sporu společnosti Transporte Urbanos y Servicios Generales SAL s Administración del Estado, která zamítla žádost o náhradu škody směřující proti španělskému státu z důvodu, že vnitrostátní legislativa porušuje právo Společenství.
4. Původem sporu je španělský zákon ze dne 28. prosince 1992 ve znění zákona ze dne 30. prosince 1997, který omezoval právo osoby povinné k dani odečíst si daň z přidané hodnoty (dále jen „DPH“) spojenou s nákupem zboží nebo služeb financovaných prostřednictvím dotací a vyžadoval předložení pravidelných prohlášení, ve kterých tato osoba musela vypočítat odvedené a odečtené částky DPH, a zaplacení rozdílu (zpětné vyúčtování samotnou osobou povinnou k dani). Je nicméně třeba upřesnit, že osoba povinná k dani má podle španělské právní úpravy(2) právo požadovat opravu svého zpětného vyúčtování, případně vrácení neoprávněných plateb, za podmínky, že tak učiní do čtyř let.
5. Jelikož omezení odčitatelnosti DPH stanovené španělským zákonem ze dne 28. prosince 1992 bylo posouzeno jako odporující čl. 17 odst. 2 a 19 šesté směrnice 77/388/EES(3), žalobkyně v původním řízení, která provedla zpětné vyúčtování za období 1999 a 2000 a jejíž právo na opravu a na vydání bezdůvodného obohacení bylo v okamžiku, kdy byl vyhlášen výše uvedený rozsudek Komise v. Španělsko, již promlčeno, podala žádost o nahrazení vzniklé škody vyčíslené na částku 1 228 366,39 eur odpovídající platbám DPH, které španělský stát neoprávněně obdržel a také vrácení DPH, o která mohla žalobkyně za stejná období žádat.
6. Dne 12. ledna 2007 Rada ministrů žádost zamítla s tím, že žalobkyně nezpochybnila svá zpětná vyúčtovaní v předepsané čtyřleté lhůtě, což přerušilo přímou příčinnou souvislost mezi vytýkaným porušením práva Společenství a údajně utrpěnou škodou. Jinými slovy bylo jedinou příčinou škody právě takové nezpochybnění. V odůvodnění svého rozhodnutí se Rada ministrů opírá o dva rozsudky Tribunal Supremo ze dne 29. ledna 2004 a 24. května 2005, ze kterých vyplývá, že žaloby o náhradu škody státem pro porušení práva Společenství jsou podmíněny předchozím vyčerpáním správních a soudních opravných prostředků proti správnímu aktu, který nepříznivě zasahuje do právního postavení, přijatému na základě vnitrostátního zákona, který je údajně v rozporu s právem Společenství.
7. Dne 6. června 2007 žalobkyně podala žalobu k Tribunal Supremo proti rozhodnutí Rady ministrů, kterým se zamítá její žádost o náhradu škody. Předkládající soud si ve svém usnesení klade otázku, zda tato podmínka předchozího vyčerpání opravných prostředků stanovená pro žalobu o náhradu škody státem pro porušení práva Společenství je v souladu se zásadami rovnocennosti a efektivity stanovenými právem Společenství. Předkládací soud totiž poukazuje na to, že žaloba o náhradu škody státem z důvodu protiústavnosti zákona není podmíněna tím, že poškozený předtím napadl akt, který nepříznivě zasahuje do jeho právního postavení a který je založen na tomto zákonu.
8. Předkládající soud proto předložil Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je v rozporu se zásadami rovnocennosti a efektivity, že Tribunal Supremo použil ve svých rozsudcích ze dne 29. ledna 2004 a 24. května 2005 rozdílná řešení na žaloby z titulu majetkové odpovědnosti státu jakožto zákonodárce, které se zakládají na správních aktech vydaných na základě zákona prohlášeného za protiústavní, a na žaloby, které se zakládají na správních aktech vydaných za použití normy, jež byla prohlášena za odporující právu Společenství?“
II – Právní posouzení
9. Předtím než poskytnu předkládajícímu soudu poznatky nezbytné pro posouzení souladu sporné judikatury Tribunal Supremo se zásadami rovnocennosti a efektivity, které jsou stanoveny právem Společenství, je třeba odpovědět na námitky španělské vlády týkající se přípustnosti projednávané předběžné otázky.
A – Přípustnost předběžné otázky
10. Podle španělské vlády je předběžná otázka předložená předkládajícím soudem nepřípustná z toho důvodu, že Soudní dvůr je v rámci předběžné otázky oprávněn vyjádřit se pouze k souladu správních nebo zákonodárných vnitrostátních opatření s právem Společenství, a nikoliv k takovému souladu judikatury nejvyššího soudu jako je Tribunal Supremo, jelikož tento soud by mohl sám změnit svoji judikaturu tak, aby byla v souladu s požadavky práva Společenství, takže projednávaná předběžná otázka není nezbytná pro rozhodnutí sporu v původním řízení, ale jde spíše o právní konzultaci.
11. Argumentace španělské vlády týkající se nepřípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jasně neobstojí.
12. Jednak je třeba předeslat, že jestliže Soudní dvůr nemá v řízení o předběžné otázce pravomoc posoudit soulad vnitrostátních ustanovení s pravidly práva Společenství, přísluší mu, aby poté, co případně přeformuloval jemu podanou otázku, poskytl předkládajícímu soudu všechny prvky výkladu práva Společenství, které by mu mohly být užitečné pro posouzení účinků ustanovení práva Společenství(4). V projednávané věci Tribunal Supremo svou otázkou vyzývá Soudní dvůr k výkladu zásad rovnocennosti a efektivity stanovených právem Společenství, aby mu umožnil posoudit, zda jeho judikatura je v souladu s právem Společenství.
13. Dále pak zjevně neexistují žádné meze, pokud jde o povahu vnitrostátních pravidel, která mohou být nepřímo zpochybněna v rámci předběžné otázky týkající se výkladu práva Společenství. Na rozdíl od toho, co tvrdí španělská vláda, mohou tato vnitrostátní pravidla mít původ v judikatuře. Soudní dvůr již byl ostatně několikrát vyzván, aby se v předběžné otázce nepřímo vyjádřil k souladu vnitrostátní judikatury s právem Společenství(5). Lze konečně dodat, že každá otázka týkající se judikatury může být každopádně přeformulována tak, aby se vztahovala na vnitrostátní předpisy, z kterých vyšel vnitrostátní soud při formulaci své judikatury. Jinými slovy lze předložené otázce v projednávané věci rozumět tak, že se týká toho, zda výklad vnitrostátních předpisů vztahujících se na žaloby o náhradu škody státem podaný Tribunal Supremo je v souladu se zásadami rovnocennosti a efektivity stanovenými právem Společenství.
14. Konečně je v zásadě věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jež musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak i relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru, a jestliže se položené otázky týkají výkladu práva Společenství, Soudní dvůr je povinen rozhodnout(6). Soudní dvůr by mohl pouze výjimečně odmítnout rozhodnout a prohlásit předběžnou otázku za nepřípustnou, zejména pokud by bylo zjevné, že rozhodnutí o ní není objektivně nezbytné pro rozhodnutí sporu v původním řízení(7). V projednávané věci tomu tak není. Přestože platí, že Tribunal Supremo může sám, pokud je to nezbytné, volně změnit svoji judikaturu, aby odpovídala požadavkům práva Společenství, pokládal za nezbytné se Soudního dvora dotázat na výklad zásad rovnocennosti a efektivity, aby mohl posoudit svoji vlastní judikaturu. Přitom není zjevné, že by zde mělo jít o jednu ze situací, které by Soudní dvůr vedly ke zpochybnění „domněnky relevance“, která se vztahuje na otázky týkající se výkladu práva Společenství položené vnitrostátním soudem(8).
15. Předložená předběžná otázka je tedy přípustná.
B – Zásada efektivity
16. Podmínění žaloby o náhradu škody státem založené na tom, že vnitrostátní legislativa porušuje právo Společenství, předchozím vyčerpáním správních a soudních opravných prostředků proti správnímu aktu, který způsobil škodu a který byl přijat na základě zákona, který je v rozporu s právem Společenství, není samo o sobě v rozporu se zásadou efektivity soudní ochrany.
17. Je pravda, že podle ustálené judikatury je vznik práva na náhradu škody, které vyplývá ze zásady odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou jednotlivcům porušením práva Společenství, podmíněn splněním tří podmínek: cílem porušené právní normy musí být přiznání práv jednotlivcům, její porušení musí být dostatečně závažné a musí existovat přímá příčinná souvislost mezi porušením ze strany členského státu a škodou způsobenou poškozeným(9). A tyto podmínky jsou „nutné a postačující“ pro to, aby jednotlivcům vzniklo právo na náhradu škody(10). Z toho by mohlo být a priori usouzeno, že členský stát nesmí podřídit právo na náhradu škody tomu, že jednotlivec předtím napadl zákonnost aktu, který je důvodem požadované náhrady škody, neboť jinak by porušoval zásadu efektivity soudní ochrany, která je základem zásady odpovědnosti členských států z důvodu porušení práva Společenství(11).
18. Nicméně dotčená judikatura Tribunal Supremo je založena na tom, že poškozený mohl získat náhradu celé uplatňované škody, kdyby včas napadl platnost aktu, který byl u vzniku škody.
19. Vyplývá přitom z obecné zásady, která je společná právním řádům členských států(12), že při vymezení nahraditelné újmy může vnitrostátní soud přihlédnout k tomu, zda poškozený prokázal přiměřenou snahu omezit rozsah škody, to znamená, zda včas uplatnil všechny právní prostředky, které měl za přiměřených podmínek k dispozici, aby odvrátil škodu nebo omezil její rozsah(13).
20. Krom toho Soudní dvůr rozhodl jednak, že přípustnost žaloby na určení mimosmluvní odpovědnosti Společenství může být podmíněna vyčerpáním dostupných vnitrostátních opravných prostředků k dosažení zrušení vnitrostátního opatření, které způsobilo škodu, pokud tyto vnitrostátní opravné prostředky vedou k náhradě tvrzené škody(14), a jednak, že žaloba o náhradu škody podaná proti Společenství je nepřípustná, pokud se týká stejné nezákonnosti a pokud má stejný finanční cíl jako žaloba na neplatnost aktu orgánu, jímž byla způsobena škoda, kterou poškozený včas nepodal(15). V těchto dvou případech tomu tak je, pokud výše požadované náhrady škody odpovídá výši částky, kterou vnitrostátní orgány nebo orgány Společenství získaly v rozporu s právem Společenství. Soudní dvůr pak svým způsobem staví proti žalobě o náhradu škody námitku nevyčerpání jiných opravných prostředků v rozsahu, v němž by žaloba na vydání bezdůvodného obohacení – to znamená, chceme-li to tak raději vyjádřit, žaloba na neplatnost vnitrostátního daňového opatření nebo daňového opatření Společenství – podaná u vnitrostátních orgánů nebo orgánů Společenství umožnila nahradit škodu odpovídajícím způsobem(16) a žaloba o náhradu škody ve skutečnosti zakrývá žalobu na vydání bezdůvodného obohacení.
21. Soudní dvůr přitom rovněž rozhodl, že „podmínky, za nichž může státům vzniknout odpovědnost za škodu způsobenou jednotlivcům porušením práva Společenství, se bez konkrétního důvodu nemohou lišit od podmínek, kterými se řídí odpovědnost Společenství za srovnatelných okolností. Ochrana práv, která občanům přiznává právo Společenství, se totiž nemůže měnit v závislosti na tom, zda je původcem škody orgán státu nebo orgán Společenství“(17).
22. Při pohledu na věc v původním řízení je potřeba poukázat na to, že škoda, jejíž náhrada je žádána, není nic jiného než částka DPH, zvýšená o zákonné úroky, kterou žalobkyně v původním řízení musela zaplatit v rozporu s právem Společenství. V takovém případě by jí pro odstranění utrpěné škody bývalo postačovalo, aby žalovala na vydání bezdůvodně zaplacené daně na základě přímého účinku porušených ustanovení šesté směrnice o DPH(18). Je totiž ustálenou judikaturou, že právo na vrácení daní vybraných členským státem v rozporu s právem Společenství je následkem a doplňkem práv zaručených právním subjektům ustanovením, které bylo porušeno a které má přímý účinek(19). Žalobkyně v původním řízení mohla, tak jak jí to umožňuje španělská legislativa, požadovat během předepsané čtyřleté lhůty opravu zpětného vyúčtování za období 1999 až 2000 a vrácení neoprávněných plateb DPH provedených za tato období, což neučinila. Tím, že za těchto okolností podmínil přípustnost žaloby o náhradu škody státem z důvodu, že vnitrostátní legislativa porušuje právo Společenství, předchozím napadením správního aktu, v němž tkví původ škody a který byl přijat na základě zákona, který byl v rozporu s právem Společenství, se tedy Tribunal Supremo omezil na podřízení žaloby o náhradu škody výkonu žaloby na vydání bezdůvodného obohacení, kterou mohla žalobkyně v původním řízení využít.
23. Z toho vyplývá, že okolnost, že přípustnost žaloby o náhradu škody státem z důvodu, že vnitrostátní legislativa porušuje právo Společenství, je podřízena podmínce, že poškozený předtím napadl správní akt přijatý na jejím základě, není v zásadě v rozporu se zásadou efektivity, jestliže včasným napadením platnosti poškozujícího aktu mohl poškozený získat náhradu celé tvrzené škody.
24. Aby byla zásada efektivity dodržena, je však ještě třeba, aby řízení o mimosmluvní odpovědnost státu z důvodu, že vnitrostátní legislativa porušuje právo Společenství, nebylo vnitrostátním právem podmíněno procesními podmínkami, které v praxi znemožňují nebo nadměrně ztěžují získání náhrady. Je tedy třeba, aby žaloba na vydání bezdůvodného obohacení, které je podřízena přípustnost uvedené žaloby na náhradu škody, nebyla podmíněna procesními podmínkami, které v praxi znemožňují nebo nadměrně ztěžují její podání(20).
25. Jde o to určit, zda lhůta čtyř let od odevzdání zpětných vyúčtování osobou povinnou k dani, kterou španělské právo omezuje žádost o opravu, v praxi znemožňuje nebo nadměrně ztěžuje výkon žaloby na vydání daní zaplacených v rozporu s právem Společenství.
26. V tomto ohledu právo Společenství připouští stanovení přiměřené promlčecí lhůty pro výkon žaloby na vydání bezdůvodného obohacení v zájmu zásady právní jistoty, která chrání jak poplatníka, tak dotyčný správní orgán(21). Takové přiměřené lhůty nemohou být považovány za odporující zásadě efektivity, i když již z podstaty věci jejich uplynutí znamená odmítnutí podané žaloby(22). V této souvislosti bylo v oblasti vydání bezdůvodného obohacení rozhodnuto, že vnitrostátní promlčecí lhůta tři roky od data zaplacení dotčených daní je přiměřená(23).
27. Tím spíše tedy zásadě efektivity odpovídá čtyřletá lhůta stanovená španělskou právní úpravou, přestože již uplynula, a nebylo tedy již možné žádat o opravu zpětných vyúčtování provedených za období 1999 a 2000 v okamžiku, kdy Soudní dvůr vynesl rozsudek, ve kterém konstatoval neslučitelnost španělského zákona s ustanoveními šesté směrnice o DPH. Žaloba na vydání bezdůvodného obohacení není totiž závislá na předchozím určení ze strany Soudního dvora, že předmětné zdanění je v rozporu s právem Společenství, protože zásada přednosti ukládá vnitrostátním správním orgánům a soudům, aby samy o sobě, aniž budou čekat na takový výrok Soudního dvora, nepoužily daňový zákon, který považují za odporující právu Společenství(24).
C – Zásada rovnocennosti
28. Nyní se jedná o to určit, zda vztahovaní rozdílných procesních podmínek na žaloby na určení odpovědnosti státu jakožto zákonodárce v závislosti na tom, zda je žaloba založena na porušení práva Společenství nebo na porušení ústavy, nezasahuje do zásady rovnocennosti. Podmínka předchozího vyčerpání opravných prostředků proti správnímu aktu nepříznivě zasahujícímu do právního postavení se totiž použije pouze na žaloby na určení odpovědnosti státu z důvodu, že vnitrostátní legislativa porušuje právo Společenství, a nikoliv na žaloby založené na tom, že vnitrostátní legislativa porušuje ústavu. Procesní podmínky uplatňované na prvně jmenované žaloby jsou tedy a priori přísnější než ty, které se uplatní na posledně uvedené žaloby.
29. Dodržení zásady rovnocennosti přitom vyžaduje, aby podmínky náhrady škody stanovené vnitrostátními právními předpisy nebyly méně příznivé v případě žaloby na náhradu škody založené na právu Společenství než v případě žaloby založené na právu vnitrostátním(25) nebo, aby se sporná procesní podmínka uplatnila stejně na žaloby založené na porušení práva Společenství i na žaloby založené na porušení vnitrostátního práva, přičemž se rozumí, že členský stát nemusí rozšířit svůj nejpříznivější režim upravující odpovědnost podle vnitrostátního práva na všechny žaloby o náhradu škody založené na porušení práva Společenství(26).
30. Aby se zásada rovnocennosti mohla použít, je třeba, aby obě žaloby byly podobné(27). Abychom o tom mohli rozhodnout, je třeba je porovnat z pohledu jejich cíle, příčiny a základních prvků(28). Vzhledem k tomu, že mají jasně stejný cíl (náhradu škody) a stejnou příčinu (protiprávnost škodlivého jednání), je tedy třeba určit, zda se žaloba o náhradu škody státem založená na tom, že vnitrostátní legislativa porušuje právo Společenství v těchto základních prvcích liší(29) od žaloby o náhradu škody státem z důvodu porušení ústavy zákonem, takže rozdílné procesní zacházení, které na ně španělské právo uplatňuje, je v takovém případě odůvodněné.
31. Pro odůvodnění rozdílného procesního zacházení u obou žalob o náhradu škody předkládající soud uvádí různé úvahy, které v podstatě říkají, že v praxi je předchozí napadení správního aktu nemožné nebo příliš obtížné v případě, kdy tento akt byl přijat na základě protiústavního zákona, na rozdíl od případu, kdy akt je založen na zákoně, který je v rozporu s právem Společenství, takže uložení takové předběžné podmínky pro žalobu na určení odpovědnosti státu jakožto zákonodárce z důvodu porušení ústavy by žalobu odsoudilo k neúčinnosti. Stručně řečeno, právní subjekt může obtížněji zpochybnit ústavnost zákona než jeho soulad s právem Společenství.
32. Zaprvé, je tomu tak proto, že účinky rozsudků Tribunal Constitucional, kterými je španělský zákon prohlášen za protiústavní, jsou odlišné od účinků rozsudků vydaných Soudním dvorem v řízení o předběžné otázce, z kterých vyplývá nesoulad vnitrostátního zákona s právem Společenství. Prohlášení protiústavnosti zákona znamená neplatnost zákona, to znamená jeho neexistenci ex tunc, zatímco naopak rozsudek Soudní dvora, ze kterého vyplývá nesoulad vnitrostátního zákona s právem Společenství neznamená sám o sobě neplatnost tohoto zákona. To je pravda.
33. Tento argument týkající se retroaktivního účinku prohlášení zákona za protiústavní je nicméně v rozporu s logikou argumentace Tribunal Supremo k odůvodnění příznivějšího zacházení s žalobami na náhradu škody z důvodu protiústavních zákonů ve srovnání s tím, jak se zachází s žalobami na náhradu škody z důvodu rozporu zákona s právem Společenství. Je to spíše argument pro efektivitu (nebo větší efektivitu) opravných prostředků proti poškozujícímu aktu, který byl přijat na základě protiústavního zákona, který tím pádem pro zajištění zásady rovnocennosti spíše vyžaduje předchozí vyčerpání opravných prostředků jako podmínku pro žalobu na náhradu škody státem z důvodu, že vnitrostátní legislativa porušuje ústavu.
34. Krom toho, tomuto argumentu chybí skutkový základ. Podle ustálené judikatury(30) jsou účinky rozsudku vydaného v řízení o předběžné otázce o výkladu také v zásadě retroaktivní vzhledem k jejich deklaratorní povaze: výklad pravidla práva Společenství podaný Soudním dvorem objasňuje a upřesňuje význam a dosah tohoto pravidla tak, jak mělo být chápáno a používáno od okamžiku, kdy vstoupilo v platnost, takže tento výklad působí retroaktivně k datu vstupu v platnost vykládaného pravidla, a pravidlo v tomto výkladu musí být tedy používáno i na právní vztahy vzniklé a založené před vynesením rozsudku Soudního dvora. Mimoto, jak uvedl předkládající soud a španělská vláda upřesnila na jednání, neplatnost španělského zákona, který je v rozporu s ústavou, neznamená automaticky neplatnost správních aktů přijatých na jeho základě; přísluší dotčenému soudu, aby v každém případě určil dosah neplatnosti protiústavního zákona. Z toho vyplývá, že právní subjekt, který se odvolává na protiústavnost zákona musí požadovat neplatnost správních aktů přijatých na jeho základě a že případně z důvodu právní jistoty narazí na zásadu res iudicata, pokud akt nenapadl v předepsané lhůtě. Jinými slovy, po uplynutí promlčecí lhůty osoba povinná k dani již nemůže napadnout oznámení o vyměření daně, ani bude-li se odvolávat na prohlášení protiústavnosti daňového zákona. Stejně tak, jestliže vnitrostátní právo samo tuto možnost nestanoví, právo Společenství nevyžaduje, aby správní orgán znovu projednal rozhodnutí, které se po uplynutí přiměřené lhůty k podání opravného prostředku stalo konečným, za účelem zajištění plného účinku práva Společenství v jeho výkladu podaném v pozdějším rozsudku vydaném v řízení o předběžné otázce, bez ohledu na ex tunc účinek tohoto rozsudku(31). Neexistuje tedy značný rozdíl mezi účinky prohlášení protiústavnosti vnitrostátního zákona španělským Tribunal Constitucional a účinky rozsudků Soudního dvora vydanými v řízení o předběžné otázce týkající se výkladu.
35. Druhý rozdíl uvedený Tribunal Supremo, podle kterého je předchozí napadení poškozujícího aktu jednodušší v případě, že byl přijat na základě zákona, který je v rozporu s právem Společenství než v případě, že byl přijat na základě protiústavního zákona, souvisí s domněnkou ústavnosti španělského zákona. Z toho vyplývají dva následky.
36. Prvním následkem je to, že právní subjekt nemůže podat ústavní stížnost, kterou by se domáhal prohlášení zákona za protiústavní, může soudu pouze navrhnout – nikoliv ho přinutit – aby předložil tuto otázku Tribunal Constitucional. Naopak Soudní dvůr rozhodl, že zásada přednosti vyžaduje, aby vnitrostátní soud na návrh jedné ze stran nepoužil zákon, který je v rozporu s právem Společenství(32). Prohlášení neslučitelnosti zákona s pravidlem Společenství závisí nicméně často na tom, jak má být toto pravidlo vyloženo, a podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru, aby objasnil tento výklad, rovněž nezávisí na iniciativě stran, ale pouze na posouzení vnitrostátním soudem, zda je předběžná otázka relevantní a nezbytná(33). Je pravda, že vnitrostátní soudy, proti jejichž rozhodnutí nelze podat opravný prostředek, mají podle článku 234 ES v případě, že jde o otázku výkladu práva Společenství, povinnost předložit tuto otázku Soudnímu dvoru k přezkoumání. Je však dobře známo, že teorie acte clair(34) zprošťuje v určitých případech a za určitých podmínek nejvyšší vnitrostátní soudy povinnosti předložit věc Soudnímu dvoru. Na druhou stranu volné uvážení španělského soudu ohledně předložení otázky ústavnosti zákona není tak velká. Jak totiž vyplývá z článku 163 španělské ústavy a článku 35 ústavního zákona o Tribunal Constitucional(35), tak jak byl vyložen Tribunal Constitucional samým(36), právní subjekty mohou tím, že zpochybní ústavnost zákona před soudem v původním řízení tento soud přinutit k předběžnému přezkoumání, a pokud i on považuje zákon za protiústavní, předloží danou otázku ústavnosti zákona Tribunal Constitucional. Možnosti zpochybnění ústavnosti zákona nebo jeho souladu s právem Společenství před vnitrostátním soudem v původním řízení se tedy výrazně neliší(37). Krom toho je třeba dodat, že v případě, že právní subjekt nedosáhne toho, aby vnitrostátní soud v původním řízení předložil otázku ústavnosti zákona Tribunal Constitucional, má ještě možnost předložit otázku přímo Tribunal Constitucional prostřednictvím opravného prostředku „amparo“, zatímco právní subjekt tento prostředek přímého zpochybnění zákona nepochybně nemá ve vztahu k právu Společenství ani před vnitrostátní soudem ani před Soudním dvorem.
37. Druhým následkem, který vyplývá z domněnky ústavnosti španělského zákona je, že správní orgány mají povinnost ji uplatnit. Z toho plyne domněnka legitimnosti správních opatření přijatých na jeho základě. Jinak řečeno jakékoli správní odvolání, jehož cílem je napadnout správní akt z důvodu protiústavnosti zákona, na základě kterého byl přijat, nemůže být úspěšné. Naopak zásada přednosti vyžaduje nejen od vnitrostátního soudu, ale také od vnitrostátních správních orgánů nepoužít zákon, který je v rozporu s právem Společenství(38), a tedy vyhovět správnímu odvolání podanému proti správnímu opatření přijatému na jeho základě.
38. Tyto dvě situace však nejsou ve skutečnosti srovnatelné. Domněnka ústavnosti vnitrostátního zákona vyplývá z toho, že zákonodárci je přiznána větší autorita pro výklad ústavy než správním orgánům. Pouze ústavní soud může v centralizovaném systému kontroly ústavnosti vyvrátit tuto domněnku. Je to důsledkem dělby moci v rámci vnitrostátního ústavního řádu tohoto státu. Když však správní orgán musí rozhodnout spor mezi vnitrostátními pravidly a pravidly práva Společenství, nejedná již pouze v rámci svého vnitrostátního ústavního řádu. Správní orgán naopak stojí před odlišnými projevy vůle dvou zákonodárců, které vycházejí ze dvou různých právních řádů, byť integrovaných, se kterými se pojí dvě různé domněnky platnosti. Z toho důvodu nemůže být úcta k vnitrostátnímu zákonu, uložená správním orgánům v rámci vnitrostátního ústavního řádu, prostě a jednoduše přenesena na vztahy mezi tímto právním řádem a právním řádem Společenství. Povinnost správního orgánu nepoužít vnitrostátní pravidla, ať již jakákoliv, která nejsou v souladu s právem Společenství, sama o sobě nevyplývá z nějaké opačné hypotetické domněnky nesouladu vnitrostátního práva s právem Společenství. Naopak, právě vzhledem k tomu, že se s právními akty Společenství pojí v právním řádu Společenství domněnka platnosti stejná jako je ta, která se vztahuje na vnitrostátní zákony ve vnitřním právním řádu, musí mít správní orgány, pokud čelí střetu mezi právem Společenství a vnitrostátním zákonem, pro vyřešení tohoto střetu nějaké kritérium. Toto kritérium jim poskytuje zásada přednosti. Pokud správní orgány nepoužijí vnitrostátní zákon, který je v rozporu s právem Společenství, nevyvrátí domněnku platnosti vnitrostátních zákonů ani nezpochybní vnitřní ústavní zásadu dělby moci. Naopak správní orgán stojí před obdobnou domněnkou platnosti normy práva Společenství a tento střet vyřeší na základě zásady přednosti práva Společenství. Je třeba nezapomenout, že přestože předpoklady jsou různé a tyto dvě situace mohou být tedy principiálně obtížně srovnatelné, prakticky nalezne právní subjekt u správního orgánu ochranu proti zákonu, který je v rozporu s právem Společenství, kterou proti neústavnímu zákonu nemá.
39. Není nicméně jisté, že omezenější možnosti právních subjektů napadnout ústavnost zákona z důvodu domněnky ústavnosti tohoto zákona než jsou možnosti napadení slučitelnosti zákona s právem Společenství jsou takové povahy, že odůvodňují, aby žaloba na určení odpovědnosti státu jakožto zákonodárce z důvodu porušení práva Společenství podléhala podmínce předchozího vyčerpání jak správních, tak soudních opravných prostředků proti poškozujícímu správnímu aktu přijatému na základě daného zákona, na rozdíl od žaloby na určení odpovědnosti státu jakožto zákonodárce z důvodu porušení ústavy.
40. Jak bylo uvedeno, ve skutečnosti je pouze před správními orgány ochrana proti zákonu, který není v souladu s právem Společenství nesporně silnější než ochrana proti zákonu, který je protiústavní. Nemá-li být porušena zásada rovnocennosti práva Společenství, takový rozdíl nicméně neodůvodňuje, aby žaloba o náhradu škody státem z důvodu, že vnitrostátní legislativa porušuje právo Společenství, podléhala podmínce předchozího vyčerpání všech opravných prostředků – a to nejen správních, ale také soudních – proti správnímu aktu přijatému na základě zákona, zatímco taková podmínka není vyžadována v případě žaloby o náhradu škody z důvodu, že zákon porušuje Ústavu.
III – Závěry
41. S ohledem na výše uvedené úvahy je na otázku, kterou položil Tribunal Supremo, třeba odpovědět následovně:
„1) Podmínění žaloby o náhradu škody státem z důvodu, že vnitrostátní legislativa porušuje právo Společenství, předchozím napadením platnosti správního aktu přijatého na jejím základě není v rozporu se zásadou efektivity, jestliže včasným napadením platnosti tohoto správního aktu mohl právní subjekt získat náhradu celé tvrzené škody.
2) Podmínění žaloby o náhradu škody státem z důvodu, že vnitrostátní legislativa porušuje právo Společenství, předchozím napadením platnosti správního aktu přijatého na jejím základě je v rozporu se zásadou rovnocennosti, jestliže žaloba o náhradu škody státem z důvodu, že vnitrostátní legislativa porušuje ústavu takové podmínce nepodléhá a možnosti zpochybnění správního aktu přijatého na základě daného zákona se výrazně neodlišují v závislosti na tom, zda je napadána jeho ústavnost nebo jeho soulad s právem Společenství.“