SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MACIEJA SZPUNARJA,
predstavljeni 11. aprila 2019(1)
Zadeva C‑543/17
Evropska komisija
proti
Kraljevini Belgiji
„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 258 PDEU – Direktiva 2014/61/EU – Stroški za postavitev elektronskih komunikacijskih omrežij visokih hitrosti – Člen 260(3) PDEU – Obveznost obvestila o ukrepih za prenos direktive – Denarne sankcije – Predlog za naložitev plačila dnevne denarne kazni“
I. Uvod
1. Evropska komisija v tej zadevi Sodišču predlaga, naj „ugotovi […], da Kraljevina Belgija s tem, da do 1. januarja 2016 ni sprejela vseh zakonov in drugih predpisov za uskladitev z Direktivo 2014/61/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o ukrepih za znižanje stroškov za postavitev elektronskih komunikacijskih omrežij visokih hitrosti[(2)], ali vsekakor s tem, da teh ukrepov ni sporočila Komisiji, ni izpolnila obveznosti iz člena 13 te direktive“.(3)
2. Poleg tega Komisija Sodišču predlaga, naj „Kraljevini Belgiji […] v skladu s členom 260(3) PDEU naloži denarno kazen v višini 54.639,36 EUR na dan od datuma razglasitve sodbe v tej zadevi zaradi neizpolnitve obveznosti sporočitve ukrepov za prenos Direktive [2014/61]“.(4)
3. Ta tožba zaradi ugotovitve neizpolnitve obveznosti ima torej dva dela, od katerih se prvi nanaša na vprašanje klasične neizpolnitve obveznosti v obliki (delnega) neprenosa direktive, drugi pa na vprašanje denarne sankcije(5) na podlagi člena 260(3) PDEU. Prvi del ne povzroča težav na pravni ravni in poleg tega med strankama v postopku ni sporen.(6) Nasprotno pa o pravni problematiki, izpostavljeni v okviru drugega dela, razpravljajo Komisija na eni strani ter Kraljevina Belgija in države članice intervenientke na drugi strani.(7)
4. Člen 260(3) PDEU je bil vnesen z Lizbonsko pogodbo. Določa mehanizem, ki Sodišču omogoča, da državi članici naloži denarno sankcijo ob prvi obsodbi zaradi neizpolnitve obveznosti obvestila o ukrepih za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom.
5. Sodišče se ni do zdaj še nikoli izreklo o razlagi člena 260(3) PDEU. Res je, da so mu bile že predložene številne zadeve, v katerih je Komisija predlagala uporabo člena 260(3) PDEU. Vendar so do zdaj zadevne države članice in Komisija vse te zadeve rešile še pred izrekom sodbe, zaradi česar je ta institucija v vseh teh zadevah umaknila tožbo, včasih celo zadnji trenutek.(8)
6. Ta zadeva bi torej lahko Sodišču omogočila, da razloži to določbo.(9)
7. Razlaga člena 260(3) PDEU postavlja temeljna vprašanja o pravnem redu Unije. Moj glavni cilj – da ne rečem moja glavna skrb – v tej zadevi je opozoriti Sodišče, da bi morala vsaka razlaga te določbe presegati splošno znano resnico, da je hiter, popoln in pravilen prenos direktiv bistven za enotno uporabo prava Unije.
II. Pravni okvir
8. Člen 13 Direktive 2014/61, naslovljen „Prenos“, določa:(10)
„Države članice sprejmejo in objavijo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 1. januarja 2016. O tem obvestijo Komisijo.
Navedene predpise uporabljajo od 1. julija 2016.
Države članice se v sprejetih predpisih sklicujejo na to direktivo ali pa sklic navedejo ob njihovi uradni objavi. Način sklicevanja določijo države članice.“
III. Dejansko stanje
A. Predhodni postopek
9. V skladu s členom 13 Direktive 2014/61 so morale države članice do 1. januarja 2016 sprejeti in objaviti zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, ter o tem obvestiti Komisijo.
10. Ker Komisija do tega datuma ni bila obveščena o nobenem nacionalnem ukrepu za prenos navedene direktive, je Kraljevini Belgiji 23. marca 2016 poslala uradni opomin.
11. Ker je bilo iz odgovora Kraljevine Belgije razvidno, da so bili 11. julija 2016 ukrepi za prenos v pripravi, je Komisija 30. septembra 2016 tej državi članici poslala obrazloženo mnenje, v katerem jo je pozvala, naj v dveh mesecih od prejema mnenja sprejme potrebne ukrepe za uskladitev z njim.
12. Ker je bilo Kraljevini Belgiji odobreno podaljšanje roka za odgovor, je ta na obrazloženo mnenje odgovorila z dopisoma z dne 21. februarja in 28. marca 2017, v katerih je Komisijo obvestila, da je prenos Direktive 2014/61 v teku. Tema dopisoma so bili priloženi osnutki ukrepov za prenos in konsolidirana različica odredbe z dne 3. julija 2008 o cestnih gradbiščih v regiji Bruselj – glavno mesto (Belgija).
13. Ker je Komisija menila, da Direktiva 2014/61 ni bila v celoti prenesena in da niso bili sporočeni nacionalni ukrepi za popoln prenos te direktive ter da Kraljevina Belgija torej ni izpolnila obveznosti iz člena 13 navedene direktive, se je 13. julija 2017 odločila vložiti to tožbo.
B. Postopek pred Sodiščem
14. Komisija je v tožbi, vloženi 15. septembra 2017, Kraljevini Belgiji očitala, prvič, da ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za uskladitev z Direktivo 2014/61 in, drugič, da ji jih vsekakor ni sporočila.
15. Kraljevina Belgija je v odgovoru na tožbo omenila napredek pri prenosu določb Direktive 2014/61, pri čemer je trdila, da je bila večina določb prenesenih v belgijsko pravo glede na razdelitev pristojnosti med zvezno državo, regijami in skupnostmi in da so bili v zvezi z določbami, ki še niso bile prenesene, potrebni ukrepi sprejeti oziroma se sprejemajo.
16. Komisija je v repliki pojasnila, da je kljub velikemu napredku, ki ga je Kraljevina Belgija od vložitve tožbe dosegla pri prenosu Direktive 2014/61, za njen popoln prenos še vedno potrebno sprejetje dodatnih ukrepov. To potrebo naj bi sicer priznali tudi sami belgijski organi. Zato in čeprav je zmanjšala znesek dnevne denarne kazni, za katero želi, da se naloži Kraljevini Belgiji, je Komisija vztrajala pri svojih predlogih.
17. Zvezni republiki Nemčiji, Republiki Estoniji, Irski, Kraljevini Španiji, Francoski republiki, Italijanski republiki, Republiki Litvi, Madžarski in Republiki Avstriji je bila 5. februarja 2018 dovoljena intervencija v podporo predlogom Kraljevine Belgije. Romuniji je bila intervencija v podporo predlogom Kraljevine Belgije dovoljena 21. novembra 2018.
18. Belgijska vlada in Komisija sta ustne navedbe podali na obravnavi 22. januarja 2019, prav tako tudi nemška, estonska, španska, francoska, italijanska, madžarska, avstrijska in romunska vlada.
IV. Analiza
19. Najprej bom preučil vprašanje neizpolnitve obveznosti, ki se očita Kraljevini Belgiji na podlagi člena 258 PDEU (oddelek A), preden se bom lotil težavnejšega vprašanja denarnih sankcij na podlagi člena 260(3) PDEU (oddelek B).
A. Neizpolnitev obveznosti na podlagi člena 258 PDEU
20. Komisija Kraljevini Belgiji očita, da določb Direktive 2014/61 v nacionalno pravo ni prenesla do 1. januarja 2016, ki je v členu 13(1) te direktive določen za sprejetje in objavo zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev s to direktivo, ter da ni sporočila določb, s katerimi je bila ta direktiva prenesena.
21. Kraljevina Belgija temu očitku ne nasprotuje.
22. Zato gre za „nesporno neizpolnitev obveznosti“: Kraljevina Belgija Direktive 2014/61 ni prenesla v predpisanem roku in prav tako Komisije ni obvestila o ukrepih za prenos, kot je zahtevano v členu 13(1) te direktive.
23. Za ugotovitev neizpolnitve obveznosti na podlagi direktive je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča njen obstoj presojati glede na položaj države članice ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju.(11)
24. Zato Sodišču predlagam, naj odloči, da Kraljevina Belgija s tem, da v predpisanem roku ni sprejela vseh zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev z Direktivo 2014/61, oziroma vsekakor s tem, da o teh predpisih ni obvestila Komisije, ni izpolnila obveznosti iz člena 13 te direktive.
B. Denarna sankcija na podlagi člena 260(3) PDEU
25. Ključno vprašanje v tej zadevi se nedvomno nanaša na razlago člena 260(3) PDEU, to je na način, kako mora biti ta določba uporabljena v tej zadevi.
1. Direktiva
26. Na podlagi člena 288, tretji odstavek, PDEU je „[d]irektiva […] za vsako državo članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča nacionalnim organom izbiro oblike in metod“. Ta instrument, ki je značilen za pravni sistem Unije, je instrument za usklajevanje nacionalnih predpisov.
27. Direktiva je odličen primer tega, kako so nacionalni pravni sistemi povezani s pravnim redom Unije. Pravilen prenos je torej ključnega pomena tako za polni učinek Direktive kot za njeno enotno uporabo v Uniji.
28. Dvofazni zakonodajni postopek za direktive zahteva, da se v nadzor vloži velik trud. Ker morajo države članice direktive prenesti, so te ne samo vir razlik, temveč tudi vir napak.(12) Do zdaj pridobljene izkušnje so tako pokazale, da druga faza ni očitno dejstvo in da je prenos v državah članicah pogosto bolje zagotovljen zaradi sistematičnega nadzora Komisije. Komisija zato prakse prenosa stalno spremlja in statistično ocenjuje.
29. Pri prenosu direktiv v nacionalno pravo običajno razlikujemo med tremi velikimi vrstami kršitev. Prva vrsta kršitev se nanaša na neobveščanje o ukrepih za prenos (država članica Komisije v predpisanem roku ne obvesti o ukrepih za prenos direktive), druga na neskladnost (ukrepi za prenos, ki jih sprejme država članica, niso skladni z zahtevami direktiv Unije) in tretja na neustrezno ali nepravilno uporabo (čeprav je direktiva formalno prenesena, je nacionalni organi ne uporabljajo pravilno ali je sploh ne uporabljajo).
30. Poudariti je treba, da to kategorizacijo uporablja tudi sama Komisija.(13)
31. Da bi Komisija pravilno izpolnjevala svojo nalogo varuhinje Pogodb in preverila, ali je država članica določbe direktive pravilno prenesla v nacionalno pravo, mora biti torej obveščena o ukrepih za prenos, ki jih sprejmejo države članice.(14)
32. Države članice pogosto ne izpolnijo zahtev za prenos direktiv, neustrezen prenos direktiv pa je eden od najpogostejših in najresnejših primerov neustrezne uporabe prava Unije v državah članicah.(15)
33. V direktivah je zdaj določena obveznost, da mora nacionalni akt o prenosu vsebovati sklicevanje na direktivo. Zaradi te neodvisne obveznosti sklicevanja postanejo ukrepi za prenos potrebni, tudi če nacionalna zakonodaja vsebinsko že izpolnjuje zahteve iz direktive. Za lažje spremljanje prenosa je že v direktivah iz obdobja pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe državam članicam pogosto naložena obveznost, da sporočijo sprejete ukrepe za prenos.(16) Poleg tega Komisija za lažji nadzor prenosa od držav članic redno zahteva, naj ji pošljejo korelacijske tabele z navedbo, kako je vsaka določba zadevne direktive prenesena v nacionalno pravo.(17)
34. Z Lizbonsko pogodbo je bil postopek iz člena 260(3) PDEU dodan med instrumente, ki jih ima Komisija na voljo za ta nadzor.
2. Cilj člena 260(3) PDEU
35. Za boljše razumevanje logike člena 260(3) PDEU se mi zdi koristno stopiti korak nazaj ter to določbo postaviti v njen zgodovinski in sistematični okvir.
36. Za ta namen bi želel na kratko obravnavati sporni cilj te določbe.
37. V zvezi s tem obstajata dve tezi. Na eni strani obstaja teza, da je mehanizem, vzpostavljen s to določbo, namenjen neposrednemu sankcioniranju neobveščanja o ukrepih za prenos. To tezo med drugim zagovarjajo Komisija,(18) del pravne doktrine(19) ter implicitno generalna pravobranilca M. Wathelet(20) in E. Tanchev(21). Na podlagi tega pristopa se lahko zaradi neobvestila o ukrepih za prenos v roku, določenem v direktivi, kot takega naložijo denarne sankcije. Obveznost plačila bi lahko začela učinkovati takoj, to je od datuma razglasitve sodbe, ali na poznejši datum, ki ga Sodišče določi v sodbi.
38. Na drugi strani razkola obstaja teza, da je namen mehanizma iz člena 260(3) PDEU sankcioniranje neizvršitve sodbe, s katero je Sodišče ugotovilo, da država članica ni izpolnila obveznosti obvestila o ukrepih za prenos.(22) V skladu s tem pristopom začne denarna sankcija, ki jo Sodišče naloži v sodbi, s katero ugotovi neizpolnitev obveznosti,(23) učinkovati šele na poznejši datum, saj je razlog za obstoj denarne sankcije prav neizvršitev te sodbe. V okviru tega pristopa se namreč zatrjuje, da je ratio legis člena 260(3) PDEU to, da se lahko sankcije državi članici naložijo takoj, to je na datum sodbe v zvezi s kršitvijo, če je kršitev očitna, kar pomeni, da ugotovitev te kršitve ni problematična. Šele v takem položaju je upravičeno pospešiti postopek iz člena 260(2) PDEU, ne pa še enkrat začeti postopek pred Sodiščem.
39. Predstavljam si, da se lahko prvi pristop na prvi pogled zdi privlačnejši od drugega. Vsekakor gre za intuitiven pristop za vse osebe, ki so vključene v pregled držav članic na področju prenosa direktiv – če ne razočarane zaradi tega. Vendar sem iz razlogov, ki jih bom predstavil v nadaljevanju, prepričan, da je drugi pristop pravi.
a) Besedilo
40. Besedilo člena 260(3) PDEU ponuja prve napotke.
41. Spomniti moram, da drugi pododstavek te določbe določa, da „[č]e Sodišče ugotovi kršitev lahko naloži zadevni državi članici plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki ne presega zneska, ki ga je določila Komisija. Obveznost plačila učinkuje od dneva, ki ga Sodišče določi v svoji sodbi“. Tako besedilo po mojem mnenju povsem logično pomeni, da obveznost plačila nujno nastane na kasnejši datum, kot je datum razglasitve sodbe. Nasprotno pa ni mogoče izključiti razlage besedila člena 260(3) PDEU, v skladu s katero se lahko obveznost plačila ujema z razglasitvijo sodbe. Čeprav se mi ta druga razlaga zdi manj verjetna od prve, je treba ugotoviti, da besedilo člena 260(3) PDEU ni nedvoumno, zato ni mogoče trditi, da odgovor na naše vprašanje brez sence dvoma izhaja iz besedila te določbe.
b) Sistematika
42. S sistematičnega vidika umestitev zadevne določbe v člen, ki se nanaša na izvršitev in neizvršitev sodb Sodišča, to je člen 260 PDEU, in ne v redni postopek za ugotovitev neizpolnitve obveznosti, to je člen 258 PDEU, ne more biti naključna.
43. Postopek s tožbo za ugotovitev neizpolnitve obveznosti je klasično „centralizirano“ pravno sredstvo za zagotovitev, da države članice izvajajo pravo Unije.(24) V ta namen je s členom 258 PDEU Komisiji dovoljeno, da postopek pri Sodišču Evropske unije začne po neuspešnem predhodnem postopku,(25) medtem ko člen 259 PDEU – ki se redko uporablja – določa podoben postopek(26) za vse (druge) države članice.(27)
44. Člen 260 PDEU določa učinke in izvršitev sodb, izdanih na podlagi členov 258 in 259 PDEU.(28)
45. V ta namen člen 260(1) PDEU določa, da če Sodišče ugotovi, da katera od držav članic ni izpolnila svojih obveznosti, mora ta država sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča.
46. Določbe členov 258 in 259 PDEU ter člena 260(1) PDEU so sicer enake določbam v Rimski pogodbi iz leta 1957.(29)
47. Člen 260(2) PDEU, vnesen z Maastrichtsko pogodbo, obravnava postopek za naložitev denarnih sankcij, če zadevna država članica ni sprejela ukrepov za izvršitev sodbe o ugotovitvi neizpolnitve obveznosti.(30) Ta postopek, imenovan postopek „zaradi neizpolnitve obveznosti, naloženih zaradi neizpolnitve obveznosti“, je torej druga faza, ker nastopi šele potem, ko je bila izdana prva sodba o ugotovitvi neizpolnitve obveznosti.
48. Člen 260(3) PDEU, ki je bil vnesen z Lizbonsko pogodbo in do zdaj ni bil predmet sodbe Sodišča,(31) določa, da če Komisija pred Sodiščem vloži tožbo v skladu s členom 258 PDEU, ker zadevna država članica ni izpolnila obveznosti o obvestilu glede ukrepov o prenosu direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom, lahko Komisija, kadar meni, da je ustrezno, določi višino pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki jo šteje za ustrezno v danih okoliščinah in ki naj jo zadevna država članica plača. Če Sodišče ugotovi kršitev lahko zadevni državi članici naloži plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki ne presega zneska, ki ga je določila Komisija. Obveznost plačila učinkuje od dneva, ki ga Sodišče določi v svoji sodbi.
49. Če bi bila v člen 260 PDEU vnesena določba, ki ne bi urejala izvršitve sodbe, temveč obveznost, ki se lahko uveljavlja s členom 258 PDEU, bi bilo to v nasprotju z vsakršno sistematično logiko. Člen 260(3) PDEU se torej lahko nanaša samo na neizvršitev sodbe Sodišča.
c) Pripravljalni dokumenti
50. Zgodovina nastanka člena 260(3) PDEU potrjuje pristop, ki ga predlagam.(32) Določba, kot je izražena v členu 260(3) PDEU, namreč izhaja iz delovne skupine, ustanovljene v okviru Evropske konvencije(33). Končno poročilo te skupine vsebuje predloge,(34) v skladu s katerimi je bilo treba „Komisiji da[ti] možnost, da pri Sodišču hkrati (v istem postopku) vloži tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena [258 PDEU] in poda predlog za naložitev kazni. Če Sodišče na predlog Komisije v isti obsodilni sodbi naloži kazen, bi kazen začela veljati po tem, ko je potekel določen čas od datuma razglasitve sodbe,(35) če tožena država ne bi ravnala v skladu z odločitvijo Sodišča. […] Na podlagi tega bi bilo mogoče poenostaviti in pospešiti postopek zlasti za kazni v primeru ‚neobvestitve‘ o nacionalnem ukrepu za prenos.(36), (37)“ Te predloge je predsedstvo Evropske konvencije(38) skoraj dobesedno povzelo v zvezi z osnutkom nove določbe(39): „Odstavek 3 (novi) je posledica predloga, ki ga je delovni skupini predložila Komisija. Komisiji daje možnost, da pri Sodišču (v istem postopku) hkrati vloži tožbo na podlagi člena [258 PDEU] in poda predlog za naložitev kazni. Če Sodišče na predlog Komisije v isti obsodilni sodbi naloži kazen, bi kazen začela veljati po tem, ko je potekel določen čas od datuma razglasitve sodbe, če tožena država ne bi ravnala v skladu z odločitvijo Sodišča. […] Na podlagi tega bi bilo mogoče precej poenostaviti in pospešiti postopek za kazni v primeru ‚neobvestitve‘ o nacionalnem ukrepu za prenos. […]“
51. Iz teh citatov je po mojem mnenju jasno razvidno, da so avtorji člena 260(3) PDEU želeli oblikovati postopek, ki bi se nanašal na neizvršitev sodbe.
52. V zvezi s tem bom večjo težo pripisal namenu piscev Pogodbe DEU, katerega jasnost po mojem mnenju ne pušča nobenega dvoma, kot pa razlagi, ki jo je Komisija navedla v svojem sporočilu o izvajanju člena 260(3) PDEU. V tej zadevi namreč aktu soft law, ki ga je sprejela stranka v tem postopku, težko dajem prednost pred pripravljalnimi dokumenti, ki so bili sestavljeni – česar ne smemo pozabiti – v okviru povsem nove Konvencije o prihodnosti Evrope.(40)
d) Narava denarnih kazni
53. Omeniti moram bistvenejšo pripombo o cilju člena 260(3) PDEU. Denarne sankcije v okviru postopka za ugotavljanje kršitev se, kolikor vem, niso nikoli razlagale kot kaznovalne, tako da se z njimi sankcionira neupoštevanje materialnega prava Unije.
54. V zvezi s tem kršitev v okviru postopka na podlagi člena 260(2) PDEU „ni več zgolj prvotna kršitev Pogodbe, ki jo Sodišče ugotovi v okviru postopka iz člena [258 PDEU] (v nadaljevanju: prvotna kršitev), temveč se obravnava kot kompleksna kršitev, ki poleg prvotne kršitve zajema kršitev posebne obveznosti, izhajajoče iz člena [260(1) PDEU], da se izvrši sodba Sodišča“.(41)
55. S širšega vidika logika te dvojne kršitve izhaja iz tega, da Unija temelji na pravni državi,(42) v kateri je potreba po upoštevanju in izvrševanju sodb ključnega pomena.
56. Če bi dopustili, da sta neprenos določb direktive in neobveščanje o ukrepih za prenos kot taka razlog za obstoj denarnih sankcij, bi bilo to v nasprotju s to logiko dvojne kršitve. Tak položaj bi zato povzročil določeno nedoslednost, ker je kršitev obveznosti obvestila o ukrepih za prenos pogosto manj škodljiva kot številne druge kršitve prava Unije.
e) Rezultat
57. Člen 260(3) PDEU torej določa možnost denarnih sankcij v okviru hitrega postopka za primere, v katerih je jasno razvidno, da država članica ni izpolnila svojih obveznosti. Namen te določbe je predvsem izogniti se nekoristnemu sporu pred Sodiščem, preden je mogoče naložiti sankcije. Cilj tega postopka je izogniti se drugemu nizu postopkov za preproste primere neobveščanja o ukrepih za prenos, in sicer zaradi ekonomičnosti postopka in optimalne porazdelitve sredstev. Ravno ta cilj je dosežen na podlagi člena 260(3) PDEU, ker je Sodišču omogočeno, da sankcije naloži že v prvi fazi postopka in določi, da bodo te sankcije samodejno začele učinkovati na poznejši datum, če sodba, izdana na podlagi člena 258 PDEU, ne bo izvršena.(43)
3. Pogoji iz člena 260(3) PDEU
a) Obveznost obvestila o ukrepih za prenos
58. Potem ko sem ugotovil cilj člena 260(3) PDEU, bom zdaj preučil pogoje iz te določbe.
59. Potrebna je torej razlaga izraza „obveznost obvestila o ukrepih za prenos“. Kaj točno pomenijo te besede, ki se na prvi pogled zdijo nedvoumne?
60. Razlikovati je mogoče med tremi stališči.
61. V skladu s prvim stališčem, ki ga zagovarja predvsem belgijska vlada, ki jo pri tem podpirajo vlade, ki intervenirajo v podporo Kraljevini Belgiji, je namen teh besed samo zajeti primer, ko je država članica ostala popolnoma nedejavna, kar zadeva prenos direktive v nacionalno pravo, ter torej v predpisanem roku ni sprejela ukrepov za prenos direktive in o njih ni obvestila Komisije.
62. Komisija pa, nasprotno, zagovarja drugo stališče, v skladu s katerim se člen 260(3) PDEU uporablja tako v primeru popolnega neobstoja prenosa in obvestila o ukrepih za prenos kot v primeru delnega prenosa in delnega obvestila o teh ukrepih.
63. Tretje stališče zagovarjata generalna pravobranilca M. Wathelet(44) in E. Tanchev(45), ki menita, da se člen 260(3) PDEU uporablja za tri primere, in sicer za popolno neobveščanje, za obveščanje o ukrepih, ki pomenijo nepopoln prenos, in za obveščanje o ukrepih, ki pomenijo nepravilen prenos direktive.
64. Glede tega se tudi v pravni teoriji pojavljajo različna stališča.(46)
65. Priznam, da me nobena od navedenih tez ne prepriča.
66. Najprej, resno dvomim o drugi in tretji tezi. Ti izhajata iz široke razlage člena 260(3) PDEU in po mojem mnenju ne upoštevata dovolj besedila, sistematike v Pogodbi, zgodovine nastanka in cilja te določbe.
67. Ta pristopa po mojem mnenju sploh nista izvedljiva, saj zahtevata podrobno preučitev vprašanja, ali je zadevna država članica direktivo prenesla ali ne, kar je v nasprotju s ciljema učinkovitosti in hitrosti postopka.
68. Člen 260(3) PDEU namreč razumem tako, kot da ne določa vsebinskega pogoja, da direktiva ni bila prenesena, temveč kot da vsebuje postopkovni pogoj(47), da Komisija ni bila obveščena o ukrepih za prenos.
69. Vzrok za naložitev plačila denarne kazni ali pavšalnega zneska je, da je zadevna država članica kršila obveznost obvestila. Obveznost, na katero se sklicuje člen 260(3) PDEU, ni sprejetje ukrepov za prenos, temveč obveščanje o teh ukrepih.(48) Ne zanika se, da sta obveznost obvestila in obveznost prenosa povezani obveznosti v smislu, da se z obveznostjo obvestila izvaja obveznost prenosa.(49) Vendar to ne spremeni ničesar glede jasnega besedila člena 260(3) PDEU, ki se ne sklicuje na ukrepe za prenos kot take, temveč na obvestilo o teh ukrepih.
70. Zato je treba besedilo člena 260(3), prvi pododstavek, PDEU razumeti tako, da je s to določbo opredeljena jasna meja obsega pristojnosti Komisije, da predlaga naložitev plačila denarne sankcije.
71. Primeri, v katerih država članica, ker ni sprejela nobenega ukrepa za prenos, Komisije v predpisanem roku ne obvesti o nobenem ukrepu za prenos, so podobni primerom iz člena 260(2) PDEU. V obeh primerih(50) je pravni položaj načeloma jasen. Nobene pravne negotovosti ni in zato nobene potrebe po (prvi) pojasnjevalni sodbi Sodišča. Po drugi strani pa vprašanje delnega, nepopolnega, ali nepravilnega prenosa ni preprosto vprašanje, ravno nasprotno.(51)
72. V tem okviru se strinjam z mnenjem, da „razlikovanje med (ne)popolnostjo ali (ne)pravilnostjo prenosa direktive ni potrebno“.(52)
73. Poskus potegniti črto med nepopolnim prenosom in nepravilnim prenosom ne le zaplete stvari, ampak tudi zavaja.(53) Saj je nepopoln prenos po definiciji tudi nepravilen prenos.(54) Poleg tega je nepravilen prenos pogosto povezan z neobstojem nacionalnih ukrepov, s katerimi se izvajajo ali odražajo nekateri deli direktive. V večini primerov nepravilnega prenosa je za bolj ali manj pomembne dele določb direktive mogoče ugotoviti, da jih v upoštevni nacionalni zakonodaji ni.
74. Zagovorniki ideje, da člen 260(3) PDEU zajema ne le popolno neobveščanje, temveč tudi delno neobveščanje, celo nezadosten prenos direktive, kot ključni argument navajajo polni učinek: samo s kolikor mogoče široko razlago člena 260(3) PDEU bi se lahko zagotovilo, da je ta določba resnično učinkovit način za zagotovitev, da države članice v rokih prenesejo direktive.
75. Tak argument bi lahko bil prepričljiv – če bi sploh lahko bil – samo, če bi temeljil na premisi, da je namen člena 260(3) PDEU sankcionirati ne neupoštevanje sodbe Sodišča, temveč neobveščanje o ukrepih za prenos. Zato preudarkov o polnem učinku po mojem mnenju ni mogoče sprejeti.
76. Komisija poleg tega meni, da „[k]adar je država članica predložila vsa potrebna pojasnila o tem, kako je po njenem mnenju prenesla celotno direktivo v nacionalno zakonodajo, lahko Komisija meni, da država članica ni kršila svoje obveznosti glede priglasitve ukrepov za prenos in zato se člen 260(3) [PDEU] ne uporabi“.(55)
77. Čeprav nikakor ne želim podvomiti o diskrecijski pravici Komisije v okviru postopka za ugotovitev neizpolnitve obveznosti, vseeno ugotavljam, da Komisija, kot se zdi, pusti, da jo vodijo subjektivni preudarki držav članic. Postopek iz člena 258 PDEU(56) in postopek iz člena 260 PDEU(57) pa temeljita na objektivni ugotovitvi, da država članica ni spoštovala svojih obveznosti.
78. Posledično ne razumem, kako bi bilo to trditev Komisije, ki dejansko uvaja subjektivno merilo, s katerim naj bi postopek iz člena 260 PDEU postal bolj moralen, mogoče sprejeti.(58) Poleg tega bi upoštevanje logike Komisije zahtevalo podrobno analizo vsebinskega vprašanja, ali je bila direktiva prenesena ali ne.
79. Ostane teza, v skladu s katero naj bi se člen 260(3) PDEU nanašal samo na primere, v katerih država članica ostane popolnoma nedejavna.
80. Če taka teza ne bi zajemala primerov, v katerih država članica Komisiji kot „ukrepe za prenos“ sporoči ukrepe brez vsakršne povezave z direktivo, ki jo je treba prenesti,(59) me ne more prepričati. Tako „simulirano obvestilo“ namreč pomeni neobveščanje. Če se na prvi pogled in brez vsebinske preučitve izkaže, da so ukrepi brez vsakršne povezave z direktivo, ni mogoče razumno govoriti o ukrepih za prenos na podlagi člena 260(3) PDEU.(60) Če se na prvi pogled izkaže, da sporočeni ukrepi nikakor ne pomenijo prenosa, gre za neobstoj obvestila.
81. Zato je primer, v katerem „bode v oči“, da je informacija o ukrepih za prenos, ki je bila sporočena Komisiji, brez vsakršne povezave z določbami direktive, mogoče opredeliti kot „neobstoj obvestila“ v smislu člena 260(3) PDEU.(61)
b) Uporaba v obravnavani zadevi
82. Zdaj se postavlja vprašanje, ali so pogoji iz člena 260(3) PDEU v obravnavani zadevi izpolnjeni, to je, ali se ta določba uporablja v tej zadevi ratione materiae.
83. Po mojem mnenju ne.
84. Komisija Sodišču predlaga, naj se „Kraljevini Belgiji […] v skladu s členom 260(3) PDEU naloži denarna kazen v višini 54.639,36 EUR na dan od datuma razglasitve sodbe v tej zadevi zaradi neizpolnitve obveznosti sporočitve ukrepov za prenos Direktive [2014/61]“.(62)
85. Ta znesek se je med postopkom pred Sodiščem postopno zmanjšal, ker je Kraljevina Belgija postopno prenašala Direktivo.
86. Referenčni datum za določitev naložitve denarne sankcije je dan, ko je Sodišče preučilo dejansko stanje. To je ustaljena sodna praksa Sodišča v okviru člena 260(2) PDEU,(63) ki jo je po mojem mnenju mogoče v celoti prenesti na člen 260(3) PDEU.(64)
87. Komisija je na obravnavi Sodišču predstavila svoje mnenje, da pomanjkljiv prenos zadeva samo regijo Bruselj – glavno mesto in se nanaša samo na nekatere določbe, in sicer na opredelitve iz člena 2, točke 7(65), 8(66), 9(67) in 11(68), ter na člen 4(5)(69) in člen 8(70) Direktive 2014/61. Ob upoštevanju tega napredka se je Komisija odločila koeficient resnosti zmanjšati na „1“ in Sodišču predlaga, naj Kraljevini Belgiji naloži dnevno denarno kazen v višini 6071,04 EUR.
88. Kraljevina Belgija ne zanika očitanih pomanjkljivosti prenosa.
89. Poleg tega je Kraljevina Belgija Komisijo obvestila o že izvedenih ukrepih za prenos. Vendar Komisija trdi, da ta vlada „ni izpolnila obveznosti obvestila o ukrepih za prenos“ Direktive 2014/61.
90. Na podlagi meril, ki sem jih oblikoval, in ker je ta država članica Komisijo postopno obveščala o ukrepih za prenos, za Kraljevino Belgijo ni mogoče šteti, da ni izpolnila obveznosti obvestila.
91. Zato predlogu Komisije v zvezi s členom 260(3) PDEU ni mogoče ugoditi.
4. Denarne sankcije
92. Komisija Sodišču predlaga, naj Kraljevini Belgiji naloži dnevno denarno kazen v višini 6071,04 EUR.
93. Čeprav ne vidim potrebe po tem, da bi se izrekel o točnem izračunu dnevne denarne kazni v okviru te zadeve, saj menim, da se člen 260(3) PDEU v obravnavani zadevi ne uporablja, želim vseeno navesti dve kratki splošni pripombi o denarnih sankcijah, če bi Sodišče ugotovilo, da se člen 260(3) PDEU v obravnavani zadevi uporablja.
94. Cilj denarnih sankcij je zagotoviti, da država članica ravna v skladu s pravom Unije, in preprečiti nove kršitve.(71) Cilj teh kazni ni moralen, temveč pragmatičen.
95. Takoj moram opozoriti, da se na splošno(72) načela, razvita v okviru člena 260(2) PDEU, uporabljajo tudi za člen 260(3) PDEU.(73) V zvezi s tem omenjam ti pripombi.
96. Na prvem mestu, ker je cilj člena 260(3) PDEU – tako kot člena 260(2) PDEU – sankcionirati neizvršitev sodbe Sodišča, lahko Komisija uporabi isti način izračuna denarnih sankcij v okviru obeh odstavkov.(74) Sodišča nikakor ne zavezujejo predlogi Komisije niti v zvezi z naložitvijo sankcije(75) niti v zvezi z načinom izračuna te sankcije.(76)
97. Na drugem mestu se postavlja vprašanje, ali je sodno prakso Sodišča v zvezi s členom 260(2) PDEU, ki se nanaša na to, ali lahko Sodišče naloži denarno sankcijo, ki je ni predlagala Komisija, mogoče prenesti na člen 260(3) PDEU.(77)
98. Po mojem mnenju ne.
99. V nasprotju s členom 260(2) PDEU namreč člen 260(3) PDEU vsebuje pomemben dodatek: določa, da lahko Sodišče državi članici naloži denarno sankcijo „ki ne presega zneska, ki ga je določila Komisija“.(78) Čeprav v členu 260(3) PDEU ni omenjena izbira denarne sankcije, ki se naloži, temveč samo znesek te sankcije,(79) ta formulacija vpliva na izbiro denarne sankcije. Naj ponazorim: Komisija predlaga, naj se naloži dnevna denarna kazen v višini 6071,04 EUR. Če bi se Sodišče odločilo, da se poleg dnevne denarne kazni naloži še pavšalni znesek, kako bi lahko „ne prese[glo] zneska, ki ga je določila Komisija“? Z znižanjem denarne kazni? Ker gre za dnevno denarno kazen, katere končni znesek, ki ga plača država članica, je odvisen od trajanja (nadaljevanja) kršitve od datuma (po datumu), ki ga Sodišče določi v svoji sodbi, kje je meja tega zneska? Nemogoče jo je določiti.
100. Besede „ki ne presega zneska, ki ga je določila Komisija“ torej razumem tako, da je Sodišču s členom 260(3) PDEU podeljena pristojnost na področju denarnih sankcij ob splošni prepovedi naložitve višje sankcije.(80)
V. Stroški
101. V skladu s členom 138(3) Poslovnika Sodišča vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma. Ker sta Komisija in Kraljevina Belgija s svojimi predlogi uspeli samo deloma, je treba odločiti, da vsaka nosi svoje stroške.
102. V skladu s členom 140(1) Poslovnika Sodišča nemška, estonska, irska, španska, francoska, italijanska, litovska, madžarska, avstrijska in romunska vlada nosijo svoje stroške.
VI. Predlog
103. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj odloči:
1. Kraljevina Belgija s tem, da v predpisanem roku ni sprejela vseh zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev z Direktivo 2014/61/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o ukrepih za znižanje stroškov za postavitev elektronskih komunikacijskih omrežij visokih hitrosti, ali vsekakor s tem, da teh predpisov ni sporočila Evropski komisiji, ni izpolnila obveznosti iz člena 13 te direktive.
2. V preostalem se tožba zavrne.
3. Komisija in Kraljevina Belgija nosita vsaka svoje stroške.
4. Nemška, estonska, irska, španska, francoska, italijanska, litovska, madžarska, avstrijska in romunska vlada nosijo svoje stroške.