2/13. sz. vélemény
Az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése alapján adott vélemény
„Az EUMSZ 218. cikk (11) bekezdése alapján kiadott vélemény – Nemzetközi megállapodás tervezete – Az Európai Uniónak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez történő csatlakozása – Az említett tervezetnek az EU- és az EUM-Szerződéssel való összeegyeztethetősége”
Összefoglaló – A Bíróság véleménye (teljes ülés), 2014. december 18.
1. Nemzetközi megállapodások – Megkötés – A Bíróság előzetes véleménye – Vélemény iránti kérelem – Elfogadhatósági feltételek – Tervezett megállapodás – Fogalom – Belső szabályok – Kizártság – Az említett belső szabályokra vonatkozó, a vélemény iránti kérelem vizsgálatakor nem irányadó értékelések – A kérelem elfogadhatóságára gyakorolt hatás hiánya
(EUMSZ 218. cikk, (11) bekezdés)
2. Nemzetközi megállapodások – Megkötés – A Bíróság előzetes véleménye – Tárgy – Az Unió csatlakozása az emberi jogok európai egyezményéhez – Feltételek – A Bíróság általi vizsgálata annak, hogy az említett csatlakozás jogi részletszabályai megfelelnek‑e a jelzett előírásoknak és a Szerződéseknek
(EUSZ 6. cikk, (2) bekezdés, EUSZ 19. cikk, (1) bekezdés; az EU‑ és EUM‑Szerződéshez csatolt 8. jegyzőkönyv és az EUSZ 6. cikk (2) bekezdéséről szóló nyilatkozat)
3. Nemzetközi megállapodások – Az emberi jogok európai egyezményéhez történő csatlakozására irányuló megállapodás – Az emberi jogok európai egyezményének 53. cikke és az Európai Unió Alapjogi Chartájának 53. cikke közötti összhangot biztosító rendelkezések hiánya – Az egymás közötti viszonyaikban szerződő feleknek tekintett Unió és tagállamok – A kölcsönös bizalom elve követelményeinek megsértése – Az emberi jogok európai egyezményéhez csatolt tizenhatodik jegyzőkönyv szerinti tanácsadó vélemény mechanizmusa és az előzetes döntéshozatali eljárás közötti viszony hiánya – Megállapodás, amely alkalmas arra, hogy megsértse az uniós jog sajátos jellemzőit és autonómiáját
(EUMSZ 267. cikk; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 53. cikk)
4. Nemzetközi megállapodások – Az emberi jogok európai egyezményéhez történő csatlakozására irányuló megállapodás – Az Emberi Jogok Európai Bíróságának hatásköre a tagállamok, illetve ez utóbbiak és az Unió közötti, az uniós jog tárgyi hatálya alá tartozó jogviták tekintetében – Megállapodás, amely alkalmas arra, hogy megsértse Bíróság kizárólagos hatáskörét
(EUMSZ 344. cikk; az EU– és EUM‑Szerződéshez csatolt 8. jegyzőkönyv)
5. Nemzetközi megállapodások – Az emberi jogok európai egyezményéhez történő csatlakozására irányuló megállapodás – Az alperesi pertársaság mechanizmusa – Olyan működési részletszabályok, amelyek nem biztosítják az Unió és az uniós jog sajátos jellemzőinek megőrzését
(Az EU- és EUM‑Szerződéshez csatolt 8. jegyzőkönyv, 2. cikk)
6. Nemzetközi megállapodások – Az emberi jogok európai egyezményéhez történő csatlakozására irányuló megállapodás – A Bíróság előzetes bevonására irányuló eljárás – Olyan működési részletszabályok, amelyek nem teszik lehetővé az Unió és az uniós jog sajátos jellemzőinek megőrzését
(Az EU- és EUM‑Szerződéshez csatolt 8. jegyzőkönyv, 2. cikk)
7. Nemzetközi megállapodások – Az emberi jogok európai egyezményéhez történő csatlakozására irányuló megállapodás – A közös kül- és biztonságpolitika területén végzett bírósági felülvizsgálat – Az uniós jog sajátos jellemzőinek megsértése
(EUSZ 24. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés és EUSZ 40.cikk; EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés és EUMSZ 275. cikk, második bekezdés)
8. Nemzetközi megállapodások – Az emberi jogok európai egyezményéhez történő csatlakozására irányuló megállapodás – A Szerződés rendelkezéseivel való összeegyeztethetetlenség
(EUSZ 6. cikk, (2) bekezdés; EUMSZ 267. cikk és EUMSZ 344. cikk; az EU- és EUM‑Szerződéshez csatolt 8. jegyzőkönyv; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 53. cikk)
1. A Bíróság által a vélemény iránti eljárás keretében elvégzendő vizsgálatot szigorúan lehatárolják a Szerződések, így – mivel ellenkező esetben jogtalanul gyakorolná a csatlakozási megállapodás működőképességéhez szükséges belső szabályok megállapításával megbízott többi intézmény hatásköreit – a Bíróságnak arra kell szorítkoznia, hogy e megállapodás Szerződéseknek való megfelelését vizsgálja, és nemcsak arról kell megbizonyosodnia, hogy e megállapodás nem sérti az elsődleges jog egyetlen rendelkezését sem, hanem arról is, hogy minden, adott esetben ezen jog által megkövetelt rendelkezést tartalmaz. Ebből következik, hogy az említett belső szabályokra vonatkozó értékelések nem irányadók a vélemény iránti kérelem vizsgálata során, és ezért nem vonják kétségbe annak elfogadhatóságát.
(vö. 150., 151. pont)
2. Azon körülmény, hogy az Unió új, különleges jogrenddel, saját alkotmányos kerettel és alapelvekkel, különösen kidolgozott intézményi szerkezettel, valamint a működését biztosító jogszabályok teljességével rendelkezik, következményekkel jár az emberi jogok európai egyezményéhez (EJEE) való csatlakozási eljárásra és feltételekre nézve. Pontosan e körülményre tekintettel kötik a Szerződések – különösen az EUSZ 6. cikk (2) bekezdése, az EUSZ 6. cikk (2) bekezdésével összefüggésben az Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozásáról szóló (8.) jegyzőkönyv és az EUSZ 6. cikk (2) bekezdéséről szóló nyilatkozat – e csatlakozást különböző feltételek betartásához. Különösen e rendelkezések fényében kell a Bíróságnak az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének első albekezdésében rá ruházott feladat keretében megvizsgálnia, hogy azon jogi részletszabályok, amelyek alapján az Uniónak az EJEE‑hez való csatlakozását tervezik, megfelelnek‑e a jelzett előírásoknak, és általában az Unió alkotmányos alapchartájának, azaz a Szerződéseknek. E vizsgálat céljából meg kell jegyezni, hogy azon feltételek, amelyekhez a Szerződések a csatlakozást kötik, konkrétan annak biztosítására irányulnak, hogy az ne érintse az Unió és az uniós jog sajátos jellemzőit.
(vö. 158–164. pont)
3. Az Uniónak a megállapodástervezetben foglaltak szerinti csatlakozása az emberi jogok európai egyezményéhez (EJEE) alkalmas arra, hogy megsértse az uniós jog sajátos jellemzőit és annak autonómiáját.
Először is, mivel az EJEE 53. cikke lényegében fenntartja a lehetőséget a Magas Szerződő Felek számára, hogy az alapvető jogok magasabb védelmi szintjét írják elő, mint amelyet ezen egyezmény biztosít, biztosítani kell e rendelkezés és az Európai Unió Alapjogi Chartájának a Bíróság által értelmezett 53. cikke közötti összhangot annak érdekében, hogy az EJEE 53. cikkében a tagállamok számára biztosított lehetőség a Chartában elismert azon jogok tekintetében, amelyek megfelelnek az említett egyezményben biztosított jogoknak, olyan szintre korlátozódjon, amely a Chartában foglalt védelmi szint, valamint az uniós jog elsőbbsége, egységessége és hatékonysága veszélyeztetésének elkerüléséhez szükséges. Azonban a tervezett megállapodás egyetlen rendelkezése sem irányul ezen összhang biztosítására.
Másodsorban a tervezett megállapodásban alkalmazott azon megközelítésmód, amely az Uniót egy államhoz hasonítja, és az összes többi szerződő fél szerepével minden ponton megegyező szerepet tart fenn a számára, az Unió önmagában rejlő jellegét nem veszi figyelembe. Amennyiben ugyanis az EJEE – mivel megköveteli, hogy az Uniót és a tagállamokat szerződő feleknek tekintsék nemcsak az azon szerződő felekkel fennálló viszonyokban, amelyek nem uniós tagállamok, hanem az egymás közötti viszonyaikban is, beleértve azt az esetet is, amikor e viszonyokat az uniós jog szabályozza – megkövetelné a tagállamtól, hogy vizsgálja meg az alapvető jogok más tagállam általi tiszteletben tartását, noha az uniós jog a kölcsönös bizalmat írja elő e tagállamok között, a csatlakozás alkalmas az Unió alapjául szolgáló egyensúly, valamint az uniós jog autonómiájának veszélyeztetésére.
Harmadsorban a tervezett megállapodás, mivel nem tartalmaz semmilyen előírást egyrészt az EJEE tizenhatodik jegyzőkönyvében létrehozott mechanizmus – amely lehetővé teszi, hogy a Magas Szerződő Felek legmagasabb szintű bíróságai tanácsadó vélemény iránti kérelmet nyújtsanak be az Emberi Jogok Európai Bíróságához az EJEE‑ben vagy az ahhoz csatolt jegyzőkönyvekben meghatározott jogok és szabadságok értelmezésével vagy alkalmazásával kapcsolatos elvi kérdésekre vonatkozóan –, másrészt pedig az EUMSZ 267. cikkben foglalt előzetes döntéshozatali eljárás viszonyára vonatkozóan, alkalmas arra, hogy megsértse ez utóbbi eljárás autonómiáját és hatékonyságát. Konkrétabban, nem kizárt, hogy a tizenhatodik jegyzőkönyv alapján valamely, e jegyzőkönyvhöz csatlakozott tagállam bírósága által benyújtott tanácsadó vélemény iránti kérelem alapján megindulhatna a Bíróság előzetes bevonására irányuló eljárás, ami az EUMSZ 267. cikkben foglalt előzetes döntéshozatali eljárás megkerülésének veszélyét idézné elő, amely a Szerződések által létrehozott bírósági rendszer sarokkövének minősül.
(vö. 189., 190., 193., 194., 196., 198–200. pont)
4. Az Európai Uniónak az emberi jogok európai egyezményéhez (EJEE) történő csatlakozására irányuló megállapodás tervezete alkalmas arra, hogy megsértse az EUSZ 344. cikket. Az EJEE 33. cikkben foglalt vitarendezési eljárás ugyanis minden Magas Szerződő Félre alkalmazható, tehát a tagállamok közötti, illetve a tagállamok és az Unió közötti jogvitákra is, holott az uniós jog érintett ezen jogvitákban. Azon körülmény, hogy a megállapodástervezet 5. cikke előírja, hogy a Bíróság előtti eljárások nem minősülnek olyan vitarendezési módnak, amelyről a szerződő felek az EJEE 55. cikke értelmében lemondtak, nem elegendő a Bíróság kizárólagos hatáskörének megőrzéséhez, mivel a megállapodástervezet 5. cikke kizárólag az említett 55. cikkben foglalt kötelezettség terjedelmének korlátozására szorítkozik, azonban fenntartja azon lehetőséget, hogy az Unió vagy a tagállamok az EJEE 33. cikke alapján az Emberi Jogok Európai Bíróságához (EJEB) fordulhassanak egy olyan kérelemmel, amelynek tárgya az EJEE‑nek valamely tagállam, illetve az Unió általi, az uniós joggal kapcsolatos állítólagos megsértése. Így az, hogy a tagállamoknak vagy az Uniónak lehetősége van kérelmet benyújtani az EJEB‑hez, önmagában alkalmas arra, hogy megsértse az EUMSZ 344. cikk célját, és emellett ellentétes az uniós jog jellegével, amely megköveteli, hogy a tagállamok közötti viszonyokat e jog szabályozza, kizárva – ha az uniós jog ezt követeli meg – minden más jogot. E körülmények között kizárólag az lenne összeegyeztethető az EUMSZ 344. cikkel, ha kifejezetten ki lenne zárva az EJEB‑nek az EJEE 33. cikkéből eredő hatásköre a tagállamok, valamint a tagállamok és az Unió közötti, az EJEE‑nek az uniós jog tárgyi hatálya alá tartozó alkalmazásával kapcsolatos jogviták tekintetében.
(vö. 205–207., 212–214. pont)
5. Az alperesi pertársaság mechanizmusának az Európai Uniónak az emberi jogok európai egyezményéhez (EJEE) történő csatlakozására irányuló megállapodás tervezetében szereplő részletszabályai nem biztosítják az Unió és az uniós jog sajátos jellemzőinek megőrzését.
Először is, a megállapodástervezet előírja, amikor az Unió vagy a tagállamok az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) előtti ügyben kérik az alperesi pertársként való beavatkozást, elő kell adniuk az annak bizonyítását levetővé tevő érveket, hogy az eljárásban való részvételükre vonatkozó feltételek teljesülnek, és hogy az EJEB ezen érvek valószerűsége alapján határoz e kérelemről. Ezen ellenőrzés révén az EJEB az uniós jog azon szabályait értékeli, amelyek az uniós jognak az Unió és a tagállamai közötti hatáskörmegosztásra, valamint az Unió vagy a tagállamok aktusainak vagy mulasztásainak betudhatósági szempontjaira vonatkoznak, annak érdekében, hogy a tagállamokra és az Unióra egyaránt kötelező végleges határozatot fogadjon el e tekintetben. Az ilyen ellenőrzés alkalmas arra, hogy megzavarja az Unió és a tagállamai közötti hatáskörmegosztást
Másodsorban a megállapodástervezet előírja, hogy ha azon jogsértés, amelyhez kapcsolódóan a Magas Szerződő Fél egy eljárásban alperesi pertársként részt vesz, megállapítást nyer, az alperes és az alperesi pertárs együttesen felel e jogsértésért. Márpedig az említett rendelkezés nem zárja ki, hogy valamely tagállamot az Unióval együttesen lehessen felelőssé tenni az EJEE olyan rendelkezésének megsértéséért, amely tekintetében ugyanezen tagállam fenntartást tett ezen egyezmény 57. cikkének megfelelően. Az ilyen következmény sérti az EUSZ 6. cikk (2) bekezdésével összefüggésben az Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozásáról szóló (8.) jegyzőkönyv 2. cikkét, amely szerint a csatlakozási megállapodásnak biztosítania kell, hogy az abban foglaltak semmilyen módon ne befolyásolják a tagállamoknak az EJEE‑vel, és különösen az arra vonatkozóan tett fenntartásokkal kapcsolatos helyzetét.
Harmadsorban a megállapodástervezet kivételt ír elő azon általános szabály alól, mely szerint az alperes és az alperesi pertárs együttesen felel a megállapított jogsértésért, amely alapján az EJEB határozhat úgy, hogy közülük csak az egyikük felel e jogsértésért. Márpedig az olyan határozat, amely rendelkezik az EJEE – EJEB által megállapított – megsértésének minősülő jogi aktus vagy mulasztás alapján fennálló felelősség Unió és tagállamai közötti megosztásáról, szintén az uniós jog azon szabályainak értékelésén alapul, amelyek az Unió és a tagállamai közötti hatáskörmegosztásra, valamint ezen aktus vagy mulasztás betudhatóságára vonatkoznak. Következésképpen annak lehetővé tétele, hogy az EJEB ilyen határozatot fogadhasson el, ugyancsak előidézheti az Unió és a tagállamai közötti hatáskörmegosztás megsértését.
(vö. 223–231., 235. pont)
6. A Bíróság előzetes bevonására irányuló eljárás működésére vonatkozóan az Európai Uniónak az emberi jogok európai egyezményéhez (EJEE) történő csatlakozására irányuló megállapodás tervezetében szereplő részletszabályok nem teszik lehetővé az Unió és az uniós jog sajátos jellemzőinek megőrzését.
E célból ugyanis elsősorban az szükséges, hogy azon kérdést, hogy a Bíróság foglalt‑e már állást az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) előtti eljárás tárgyát képező ugyanazon jogkérdésről, csak az Unió hatáskörrel rendelkező intézménye válaszolhassa meg, és határozatának kötelezőnek kell lennie az EJEB‑re. Ha ugyanis az EJEB‑nek lehetősége lenne e kérdésről határozni, az a Bíróság ítélkezési gyakorlatának értelmezésére vonatkozó hatáskör biztosítását jelentené számára. Márpedig a megállapodástervezet nem tartalmaz olyan információkat, amelyek alapján levonható azon következtetés, hogy e lehetőség kizárt.
Másodszor a tervezett megállapodás kizárja a Bíróság abból a célból történő megkeresésének lehetőségét, hogy az az előzetes bevonására irányuló eljárás révén a másodlagos jog értelmezésére vonatkozó kérdésről határozzon. Márpedig ha nem volna megengedett, hogy a Bíróság értelmezze végérvényesen a másodlagos jogot, és ha az e jog EJEE‑nek való megfelelőségére irányuló vizsgálat során magának az EJEB‑nek kellene az elképzelhető értelmezések közül az egyiket kiválasztania, bizonyosan sérülne a Bíróságnak az uniós jog végérvényes értelmezésére irányuló kizárólagos hatáskörének elve. Következésképpen a Bíróság előzetes bevonására irányuló eljárás terjedelmének a másodlagos jog tekintetében az érvényességi kérdésekre való korlátozása sérti az Unió és a Bíróság hatásköreit, mivel nem teszi lehetővé ez utóbbi számára, hogy végérvényesen értelmezze a másodlagos jogot az EJEE által biztosított jogok tekintetében.
(vö. 238–240., 243., 246–248. pont)
7. Az Európai Uniónak az emberi jogok európai egyezményéhez (EJEE) történő csatlakozására irányuló megállapodás tervezete nem tartja tiszteletben az uniós jognak az Unió jogi aktusai, fellépései és mulasztásai bírósági felülvizsgálata tekintetében a közös kül‑ és biztonságpolitika (KKBP) területén fennálló sajátos jellemzőit. Az uniós jog jelen állapotában a KKBP keretében elfogadott bizonyos jogi aktusok ugyanis kívül esnek a Bíróság felülvizsgálatán. Ez a helyzet a Bíróság hatásköreinek a Szerződésekben előírt rendszeréből fakad, és mint olyan, kizárólag az uniós jog tekintetében igazolható. A tervezett megállapodásban foglaltak szerinti csatlakozás miatt azonban az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) jogosult lenne arról határozni, hogy megfelelnek‑e az EJEE‑nek bizonyos, a KKBP keretében meghozott jogi aktusok, fellépések vagy mulasztások, és különösen azok, amelyek tekintetében a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel a jogszerűségnek az alapvető jogok tekintetében történő felülvizsgálatára. E helyzetben kizárólag egy Unión kívüli szervre lenne bízva az említett uniós jogi aktusok, fellépések vagy mulasztások bírósági felülvizsgálata, még ha ez kizárólag az EJEE‑ben biztosított jogok tiszteletben tartására korlátozódó felülvizsgálat volna is. Márpedig az uniós jogi aktusok, fellépések vagy mulasztások bírósági felülvizsgálatára irányuló hatáskör, beleértve az alapvető jogok tekintetében történő felülvizsgálatot, nem ruházható át kizárólagosan egy olyan nemzetközi bíróságra, amely az Unió intézményi és igazságszolgáltatási keretén kívül helyezkedik el.
(vö. 252–257. pont)
8. Az Európai Uniónak az emberi jogok európai egyezményéhez (EJEE) történő csatlakozására irányuló megállapodás nem egyeztethető össze az EUSZ 6. cikk (2) bekezdésével, valamint az EUSZ 6. cikk (2) bekezdésével összefüggésben az Uniónak az emberi jogok európai egyezményéhez történő csatlakozásáról szóló (8.) jegyzőkönyvvel.
(vö. 258. pont és a rendelkező rész)