JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
M. POIARES MADURO
1 päivänä lokakuuta 2009 1(1)
Yhdistetyt asiat C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P
Ruotsin kuningaskunta
vastaan
Association de la presse internationale ASBL (API),
Association de la presse internationale ASBL (API)
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio ja
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Association de la presse internationale ASBL (API)
Muutoksenhaku – Oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin – Kirjelmät, joita komissio on toimittanut yhteisöjen tuomioistuimessa ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa vireillä olevissa asioissa
1. Missä määrin oikeudenkäyntien läpinäkyvyyden ja lainkäytön julkisuuden periaatteet edellyttävät sitä, että yleisö saa asianosaisten yhteisöjen tuomioistuimeen toimittamat kirjalliset lausumat tutustuttavakseen? Tämä on olennainen kysymys nyt käsiteltävissä valituksissa, joita Ruotsin kuningaskunta, eräs toimittajien järjestö ja Euroopan komissio ovat tehneet ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen antamasta tuomiosta.
I Tosiseikat ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio
2. Valitukset liittyvät Association de la presse internationale ASBL ‑nimisen järjestön (API) ja Euroopan yhteisöjen komission väliseen riitaan, joka koskee oikeutta tutustua tiettyihin kirjallisiin lausumiin, jotka komissio on esittänyt ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeudenkäynneissä.
3. API on voittoa tavoittelematon toimittajien järjestö, jonka tarkoituksena on avustaa jäseniään tiedottamaan Euroopan unionista kotimaissaan ja joka pyysi 1.8.2003 päivätyllä kirjeellä komissiolta lupaa saada tutustua kyseisiin lausumiin asetuksen N:o 1049/21 6 artiklan nojalla.(2) Komissio epäsi pyynnön 20.11.2003 tekemällään päätöksellä.
4. Komission mielestä riidanalaiset asiakirjat kuuluivat useisiin ryhmiin. Komissio katsoi, että kolmessa vielä vireillä olleessa asiassa(3) toimitettujen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vaikuttaisi kielteisesti sen asemaan vastaajana, koska se saatettaisiin alttiiksi ulkopuoliselle painostukselle erityisesti suuren yleisön taholta. Tästä syystä nämä asiakirjat kuuluivat asetuksen N:o 1049/2001 mukaisen poikkeuksen soveltamisalaan, sillä se koskee sellaista tietojen ilmaisemista, joka ”vahingoittaisi – – tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa”.(4) Samasta syystä komissio epäsi oikeuden tutustua lausumiin, jotka oli annettu neljännessä asiassa, joka oli kyllä jo ratkaistu mutta joka liittyi läheisesti vireillä olevaan asiaan.(5)
5. Komissio päätteli jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn osalta, että sen lausumiin sisältyvien tietojen ilmaiseminen ”vahingoittaisi – – tutkinta- – – toimien tarkoitusten suojaa” asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla, sillä tarkoituksena on riidan sopiminen. Komissio sovelsi tätä päättelyä sekä asioihin, joissa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely oli vireillä,(6) että asioihin, joissa oikeudenkäynti oli viety päätökseen mutta jäsenvaltiot eivät olleet vielä noudattaneet tuomiota.(7)
6. Komissio myönsi, että asetuksen N:o 1049/2001 mukaan ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää ilmaisemista, olisi painavampi kuin sen intressi pitää lausumat luottamuksellisina. Se totesi kuitenkin, että API ei ollut esittänyt mitään perustelua, joka olisi osoittanut tällaisen edun olemassaolon. Lopuksi se harkitsi mahdollisuutta antaa asiakirjoihin osittaisen tutustumisoikeuden mutta epäsi sen.
7. API riitautti komission päätöksen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 2.2.2004 toimittamallaan kirjelmällä. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin antoi asian suuren jaoston käsiteltäväksi, ja tämä antoi valituksenalaisen tuomion 12.9.2007.
8. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin korosti tuomiossaan, että asetuksen N:o 1049/2001 tarkoituksena oli antaa laajin mahdollinen oikeus tutustua asiakirjoihin ja että poikkeuksia pitäisi tulkita suppeasti. Se katsoi kuitenkin, että komissio voisi evätä oikeuden tutustua kirjallisiin lausumiin kaikissa tapauksissa, joissa suullisia lausumia ei ole vielä esitetty, koska sen intressi saada esittää kantansa ja käsitellä sitä kaikelta ulkopuoliselta vaikutukselta suojattuna oli riittävä kattamaan kaikki lausumat, kunnes asia saavuttaa istuntovaiheen. Jos kuitenkin tutustumisoikeuden epääminen perustui ratkaistun asian ja edelleen vireillä olevan asian väliseen yhteyteen, komissio ei olisi saanut evätä tutustumisoikeutta esittämättä erityisiä syitä siihen, miksi tietojen ilmaiseminen vaarantaisi oikeudenkäynnin vireillä olevassa asiassa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn osalta, että intressi sovinnon saavuttamiseen jäsenvaltioiden kanssa voisi olla perusteena asiakirjojen luovuttamisen yleiselle epäämiselle vain niin kauan kun tuomiota ei ole vielä annettu. Sen jälkeen kun tuomio olisi annettu, jäsenvaltioilla olisi velvollisuus noudattaa sitä eikä asia ollut enää neuvoteltavissa.
9. Komissio (asia C-532/07), API (asia C-528/07) ja Ruotsin kuningaskunta (asia C-514/07) tekivät valitukset ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta. Yhdistynyt kuningaskunta, Tanskan kuningaskunta ja Suomen tasavalta osallistuivat myöhemmin oikeudenkäyntiin väliintulijoina.
10. Komissio väittää yhteisöjen tuomioistuimeen tekemässään valituksessa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että jos oikeutta saada tutustua kirjallisiin lausumiin pyydetään suullisen käsittelyn jälkeen, pyyntöä on arvioitava tapauskohtaisesti. Komission mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oli menetellyt epäjohdonmukaisten päätelmien perusteella ja tehnyt virheen, kun se ei ollut ottanut huomioon lainkäytön intressejä, oikeudenkäynnin muiden asianosaisten intressejä ja komission oikeuksia. Komissio väittää myös, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt virheen edellyttäessään kirjallisiin lausumiin tutustumista koskevien pyyntöjen tapauskohtaista arviointia EY 226 artiklan nojalla vireille pannuissa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä sen jälkeen kun tuomio on annettu ja kaikissa oikeudenkäynneissä, jotka on ratkaistu mutta jotka liittyvät vireillä oleviin asioihin. Komissio katsoo, että valituksenalainen tuomio heikentää sen kykyä panna yhteisön oikeus täytäntöön ja varmistaa, että jäsenvaltiot noudattavat velvoitteitaan. Tästä syystä komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan valituksenalaisen tuomion siltä osin kuin siinä kumottiin komission päätös asiakirjoihin tutustumisen epäämisestä.
11. API sitä vastoin vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion siltä osin kuin siinä pysytettiin komission oikeus olla ilmaisematta lausumiaan ennen suullista käsittelyä ja joko kumoaa 20.11.2003 tehdyn komission päätöksen tai palauttaa asian ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen uutta ratkaisua varten. API väittää, että asetuksen N:o 1049/2001 mukainen oikeudenkäyntejä koskeva poikkeus edellyttää tapauskohtaista tutkimusta, ja riitauttaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päinvastaisen päätelmän seuraavin perusteluin: i) se on tämän poikkeuksen tulkintaan liittyvien vakiintuneiden periaatteiden vastainen, ii) se perustuu komission olemattomaan oikeuteen puolustaa intressejään kaikista ulkopuolisista vaikutteista vapaana, iii) ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt virheen soveltaessaan asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta, iv) ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole antanut riittävää painoarvoa muiden tuomioistuinten käytännölle ja v) ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt virheen nojautuessaan tarpeeseen suojata suljettuja oikeudenkäyntejä. Lisäksi API väittää ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tulkinneen virheellisesti ilmaisua ”ylivoimainen yleinen etu” asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan asiayhteydessä.
12. Ruotsin kuningaskunta vaatii API:n tavoin yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan valituksenalaisen tuomion siltä osin kuin siinä hylättiin API:n kanne ja kumoamaan 20.11.2003 tehdyn komission päätöksen. Ruotsi väittää, että tietojen ilmaisemista koskevista vaatimuksista tehtäviä poikkeuksia on tulkittava suppeasti ja että perusteita tutustumisoikeuden yleiseen epäämiseen ei ole.
II Oikeudellinen arviointi
A Alustavia huomautuksia
13. Pyytämällä nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisia asiakirjoja API on tuonut esiin tärkeitä kysymyksiä avoimuudesta Euroopan unionissa. API:n ongelmana eivät välttämättä ole näihin kysymyksiin saadut vastaukset vaan menettely, jonka mukaisesti se on esittänyt ne. API noudatti asetuksen N:o 1049/2001 mukaista menettelyä(8) saadakseen tutustua vireillä olevissa asioissa esitettyihin lausumiin ja esitti komissiolle pyynnön, joka sen olisi pitänyt esittää yhteisöjen tuomioistuimelle.
14. Kun asian käsittely on kesken, pitäisi olla yhteisöjen tuomioistuimen eikä komission tehtävänä ratkaista, pitäisikö yleisöllä olla oikeus tutustua asiakirjoihin jossain tietyssä asiassa. Tämä lähestymistapa omaksuttiin Amsterdamin sopimuksessa, kun jäsenvaltiot päättivät olla mainitsematta oikeuslaitosta EY 255 artiklassa. Tällaisen päätöksen tekeminen kuuluu yhteisöjen tuomioistuimelle, ei siksi, että avoimuuteen liittyviä arvoja ei sovelleta oikeuslaitokseen, kuten komissio näyttää ajattelevan, vaan pikemminkin siksi, että oikeudenkäynnin aikana yhteisöjen tuomioistuin käyttää määräysvaltaa asiaan. Ainoastaan yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta punnita kilpailevia intressejä ja ratkaista, aiheuttaisiko asiakirjojen antaminen korjaamatonta haittaa jollekin asianosaiselle tai vaarantaisiko se lainkäytön oikeudenmukaisuuden. Jos asiakirjojen antamista koskevan ratkaisun tekeminen jätetään asianosaisille, ne saattavat olla liian varovaisia antamaan asiakirjoja, jos ne pelkäävät omille intresseilleen aiheutuvan haittaa, ja liian halukkaita antamaan asiakirjoja, jotka saattaisivat aiheuttaa haittaa vastapuolille.
15. Kun on todettu, että on yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä ratkaista kysymykset, jotka koskevat oikeutta tutustua yhteisöjen tuomioistuimelle toimitettuihin asiakirjoihin, keskeiset vaarat, joita asianosaiset arvelevat nyt käsiteltävään asiaan liittyvän, katoavat. Yhteisöjen tuomioistuimen ei tarvitse huolehtia siitä, että komissio antaisi asiakirjoja, jotka johtavat sen käsittelyn häiriintymiseen. Sen kyky järjestää suljettuja oikeudenkäyntejä ei vaarannu, sillä yhteisöjen tuomioistuin kykenee päättämään siitä, olisiko tiettyjen asiakirjojen antaminen tietyssä tapauksessa ristiriidassa salassapitotarpeen kanssa. Myöskään asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatteen ei pitäisi aiheuttaa huolta, koska toisin kuin komissiolla ja asetuksella N:o 1049/2001 käyttöön otetussa järjestelmässä, yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta valvoa oikeutta tutustua keiden tahansa asianosaisten toimittamiin asiakirjoihin, ja se kykenee varmasti järjestämään tutustumista koskevat edellytykset siten, että niillä ei aiheuteta jollekin tietylle asianosaiselle merkittävää haittaa. Näin ollen uskon, että paras ratkaisu nyt käsiteltävässä asiassa olisi se, että kaikki asianosaisten vireillä olevissa asioissa toimittamat asiakirjat jäisivät asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisalan ulkopuolelle. Kun ne toimitetaan yhteisöjen tuomioistuimelle, niistä tulee oikeudenkäynnin osatekijöitä, joiden hallinnoiminen kuuluu yhteisöjen tuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan. Tämä ei tarkoita sitä, että yhteisöjen tuomioistuinta itseään eivät koskisi rajoitukset, kun se päättää siitä, antaako se tutustumisoikeuden. Päinvastoin sillä saattaa olla velvollisuus arvioida tutustumispyyntöjä oikeudenmukaisuus- ja avoimuusperiaatteiden valossa, jolloin sen on otettava kaikki kyseessä olevat intressit tarkasti huomioon. Oikeutta pitäisi toisin sanoen jakaa oikeudenmukaisella ja avoimella tavalla, ja on yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä varmistaa, että tämä vaatimus täyttyy kaikissa tapauksissa.
16. Näkemykseni on ristiriidassa asiassa Saksa vastaan parlamentti ja neuvosto annetun yhteisöjen tuomioistuimen määräyksen kanssa.(9) Mikäli asianosaiset saisivat lähtökohtaisesti vapaasti antaa tutustumisoikeuden omiin kirjallisiin lausumiinsa, kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi kyseisessä määräyksessä,(10) yhteisöjen tuomioistuin ei kykenisi valvomaan tutustumista asiakirja-aineiston asiakirjoihin. Jos lisäksi sen, että jokin asianosainen ilmaisee vapaaehtoisesti omat lausumansa, ei katsottaisi vaarantavan oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuutta, kuten kyseisessä määräyksessä todetaan, sille, että komissio kieltäytyy yleisesti ilmaisemasta lausumiaan vireillä olevissa asioissa, ei olisi mitään perustaa. Annetaanpa asiakirjat vapaaehtoisesti tai sen vuoksi, että sitä edellytetään asetuksessa, mahdollisuudet siihen, että tietojen ilmaiseminen aiheuttaa yleisön taholta painostusta, joka haittaa oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuutta tai asettaa jonkin asianosaisen heikompaan asemaan, olisivat samat. Asiassa Saksa vastaan parlamentti ja neuvosto annettu määräys on itse asiassa hieman ristiriitainen seuraavassa mielessä: vaikka tunnustetaan, että asianosaiset voivat lähtökohtaisesti vapaasti ilmaista kirjalliset lausumansa, yhteisöjen tuomioistuin huomauttaa myös, että poikkeustapauksissa niiden ilmaiseminen saattaisi vaikuttaa kielteisesti asianmukaiseen lainkäyttöön. Tästä seuraa johdonmukaisesti, että niissä poikkeustapauksissa, joissa lainkäytön asianmukaisuus on vaakalaudalla, tietojen ilmaisemista koskevaa oikeutta ei voida jättää asianosaisten ratkaistavaksi, vaan yhteisöjen tuomioistuimen on päätettävä siitä. Mutta kuka arvioi, onko jokin tietty tapaus riittävän poikkeuksellinen ansaitakseen yhteisöjen tuomioistuimen huomion? Vastaus on selvä: ainoastaan yhteisöjen tuomioistuin itse voi tehdä tällaisen arvioinnin. On yhtä selvää, että yhteisöjen tuomioistuimen puuttumisella on merkitystä vain silloin, jos se tapahtuu ennen kuin yksikään asianosaisista ilmaisee mitään tietoja. Jos jokin asianosainen antaa asiakirjan, joka olisi pitänyt pitää salaisena, ja oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuus vaarantuu tämän seurauksena, vahinkoa ei voida korjata millään yhteisöjen tuomioistuimen myöhemmällä toimenpiteellä.
17. Toinen ongelma, joka tulisi esiin, mikäli oikeutta tutustua tuomioistuimessa esitettyihin lausumiin koskeva kysymys jätettäisiin asianosaisten aloitteellisuuden varaan tai siihen sovellettaisiin yksinomaan asetusta N:o 1049/2001, on asianosaisten prosessuaalinen yhdenvertaisuus. Miten yhteisöjen tuomioistuin voisi joko jättää tämän kysymyksen asianosaisten ratkaistavaksi tai asettaa tietyille asianosaisille (esim. yhteisön toimielimelle) asetuksen perusteella velvollisuuden tietojen ilmaisemiseen, ilman että se asettaisi samaan aikaan muille asianosaisille (myös jäsenvaltioille) saman velvollisuuden ilmaista omat lausumansa? Oletetaan esimerkiksi, että komission pitäisi – joko omasta halustaan tai siksi, että sen on noudatettava asetusta – antaa tutustumisoikeus kirjallisiin huomautuksiinsa tietyssä asiassa: on kohtuullista olettaa, että samaa velvoitetta pitäisi soveltaa kaikkiin muihinkin asianosaisiin, koska olisi erittäin outoa, jos yhteisöjen tuomioistuin epäisi oikeuden tutustua niiden lausumiin sillä perusteella, että tällainen oikeus heikentäisi oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuutta. Siten yhteisöjen tuomioistuimen omiin päätöksiin tutustumisoikeudesta vaikuttaisivat viime kädessä merkittävästi (tai ne ratkaisisi) muiden toimielinten tietojen ilmaisemisessa noudattama politiikka tai asetuksessa vahvistetut perusteet – joita ei ollut kuitenkaan tarkoitus soveltaa yhteisöjen tuomioistuimeen.
18. Yhteisöjen tuomioistuimen on siten aika harkita uudelleen asiassa Saksa vastaan parlamentti ja neuvosto esittämäänsä toteamusta ja selventää, että on yhteisöjen tuomioistuimen eikä asianosaisten tehtävänä valvoa oikeutta tutustua asiakirjoihin vireillä olevissa asioissa. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin “on aina suhtautunut varovaisesti aikaisemmissa tuomioissa vahvistetun tulkinnan kumoamiseen” turvatakseen vakauden, johdonmukaisuuden, yhtenäisyyden ja oikeusvarmuuden arvoja,(11) se on ollut halukas harkitsemaan aikaisempia päätöksiään uudelleen poikkeuksellisissa olosuhteissa. Vaikuttaa siltä, että tämä on yksi niistä tilanteista, joissa uusi tarkastelu on perusteltu. Kun määräys annettiin, sen täysi vaikutus oikeudenkäyntiasiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden antamiseen ei ollut selvä. Asetuksen N:o 1049/2001 nojalla annettavaa oikeutta koskevien pyyntöjen perusteella yhteisöjen tuomioistuimen kyseisessä määräyksessä esittämän laajan toteamuksen seuraukset ovat nykyään ilmeisempiä.(12)
19. Mikäli yhteisöjen tuomioistuin yhtyisi näkemykseeni tältä osin, valituksessa vireillä olevien asioiden osalta esitetyistä kysymyksistä tulisi akateemisia. Siltä varalta, että yhteisöjen tuomioistuin päättää kuitenkin olla arvioimatta uudelleen asiassa Saksa vastaan parlamentti ja neuvosto annettua määräystä, tutkin olosuhteet, joissa komission voidaan edellyttää antavan asiakirjat. Joka tapauksessa kysymys, johon on vastattava, on sama kuin kysymys, johon yhteisöjen tuomioistuimen pitäisi vastata ratkaistessaan, antaako se itse asiakirjoja: heikentäisikö asiakirjan antaminen oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuutta?
20. Tästä syystä käsittelen nimenomaan tässä asiayhteydessä oikeudellisia perusteita sille, että on riitautettu tulkinta, joka on esitetty ensimmäisessä oikeusasteessa asetuksen vaatimuksista, jotka koskevat lausumien ilmaisemista. Samalla tasapainotan keskenään oikeudenkäynnin selkeyden ja intressit, jotka koskevat oikeutta julkiseen oikeudenkäyntiin. Erotan myös toisistaan asiat, jotka ovat vireillä yhteisöjen tuomioistuimessa, ja asiat, joissa on annettu lopullinen tuomio.
B Vireillä olevat asiat
21. Kun ratkaistaan sitä, edellyttääkö oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuuden suojeleminen sitä, että asianosaisten toimittamat lausumat pysyvät luottamuksellisina, on asianmukaista tutkia jäsenvaltioiden yhteisiä perinteitä ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytäntöä.
22. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen osalta merkityksellinen sääntö on tuomioistuimen sääntö nro 33,(13) jossa määrätään seuraavaa:
”Sääntö nro 33
(Asiakirjojen julkisuus)
1. Kaikki asiakirjat, joita asianosaiset tai jokin kolmas osapuoli toimittavat kirjaamoon valituksen yhteydessä, lukuun ottamatta niitä, jotka on toimitettu säännössä nro 62 tarkoitettujen sovitteluneuvottelujen yhteydessä, ovat yleisön saatavissa kirjaajan määrittämien järjestelyjen mukaisesti, ellei jaoston puheenjohtaja päätä toisin tämän säännön 2 kohdassa esitetyistä syistä joko omasta aloitteestaan tai asianosaisen tai sellaisen muun henkilön pyynnöstä, jota asia koskee.
2. Yleisön oikeutta saada tutustua asiakirjaan tai sen johonkin osaan voidaan rajoittaa moraalin, yleisen järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden nimissä demokraattisessa yhteiskunnassa, jos alaikäisten etu tai asianosaisten tai sellaisen muun henkilön, jota asia koskee, yksityiselämän suojelu tätä edellyttää, tai siltä osin kuin tämä on jaoston puheenjohtajan mielestä ehdottoman välttämätöntä erityisissä olosuhteissa, joissa julkisuus vahingoittaisi oikeuden intressejä.
3. Kaikkiin tämän säännön 1 kohdan nojalla tehtäviin luottamuksellista käsittelyä koskeviin pyyntöihin on sisällytettävä perustelut, ja niissä on yksilöitävä, vaaditaanko asiakirjojen pitämistä kokonaan vai osittain luottamuksellisina.
4. Jaoston antamat päätökset ja tuomiot ovat yleisön saatavilla. Tuomioistuin julkaisee aika ajoin yleisölle yleistietoja päätöksistä, joita komiteat ovat tehneet säännön nro 53 2 kohdan nojalla.”
23. Tässä yhteydessä on vahvistettu periaate siitä, että kaikki asiakirjat, joita asianosaiset tai jokin kolmas osapuoli (kuten väliintulija) toimittavat valituksen yhteydessä, ovat julkisia, sovittelumenettelyyn liittyviä asiakirjoja lukuun ottamatta; mitään eroa ei tehdä vireillä olevien ja ratkaistujen asioiden välillä. Samaan aikaan säännössä nro 33 määrätään tutustumisoikeuden rajoituksista, jos moraali, yleinen järjestys, kansallinen turvallisuus sekä alaikäisten suojelu, yksityisyys ja oikeuden intressit sitä edellyttävät. Nämä näkökohdat rajoittavat yleisön oikeutta saada tutustua asiakirja-aineistoon sisältyviin asiakirjoihin: vaikka julkisuus on yleissääntö, luottamuksellinen käsittely varmistetaan, jos se on tietyssä asiassa välttämätöntä. On myös huomionarvoista, että oikeudenkäyntiasiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden valvonta on annettu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tehtäväksi. Tämä ilmenee säännön nro 33 1 kohdasta, jossa määrätään, että jaoston puheenjohtaja saa rajoittaa tutustumisoikeutta paitsi asianosaisten tai kolmansien osapuolten pyynnöstä, myös omasta aloitteestaan, jos hän katsoo, että tällainen rajoitus on tarpeen jostain 2 kohdassa luetellusta syystä.
24. Jäsenvaltioiden lainsäädännössä ei ole luottamuksellista käsittelyä koskevaa yleistä edellytystä, jolla kiellettäisiin asianosaisten lausumien ilmaiseminen. Useimmissa kansallisissa oikeusjärjestyksissä on itse asiassa ilmeisesti siirrytty tilanteesta, jossa tutustumisoikeudet olivat hyvin vähäiset, tilanteeseen, jossa julkisuus on jossain määrän taattu. Siten suurimmassa osassa jäsenvaltioita sallitaan nykyään tutustuminen oikeudenkäyntiasiakirjoihin joissain olosuhteissa.(14)
25. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin ei ole tarkastellut tätä kysymystä nimenomaisesti, oikeuskäytäntö ei viittaa siihen, että yleinen luottamuksellisuutta koskeva vaatimus olisi tarpeen. Tämä pätee edellä mainittuun asiassa Saksa vastaan parlamentti ja neuvosto annettuun määräykseen, jossa todettiin, että “asiakirjaan sisältyvän tiedon ilmaiseminen voisi vaarantaa hyvän oikeudenhoidon” vain ”poikkeuksellisissa tilanteissa”.(15) Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin lausunut tästä muissakin asioissa kuin vain kyseisessä määräyksessä. Kun yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli kysymystä, joka koski oikeutta tutustua neuvoston oikeudellisen yksikön antamiin lausuntoihin, se tutki ja hylkäsi siinä yhteydessä väitteet, jotka liittyivät yleisön taholta tulevaan painostukseen. Yhteisöjen tuomioistuin meni itse asiassa pidemmälle kuin olin itse varovaisemmin todennut ratkaisuehdotuksessani tämän nimenomaisen kysymyksen osalta.(16) Se katsoi, että “vaikka oletetaan, että tämän oikeudellisen yksikön virkamiehiin kohdistuisi tämänsuuntaista lainvastaista painostusta, tämän toimielimen intressi – – joutuisi kyseenalaiseksi nimenomaan näiden painostusten takia eikä siis oikeudellisten lausuntojen sisältämien tietojen ilmaisemisen mahdollisuuden takia, ja on ilmeistä, että neuvoston tehtävänä on toteuttaa tarpeelliset toimenpiteet, jotta painostus saadaan loppumaan”.(17) Tämä päätelmä on yhtä pätevä silloin, kun on kyseessä epäasianmukainen painostus, jota kohdistetaan tuomioistuimeen ja oikeudenkäynnin asianosaisiin.
26. Lisäksi kansainvälisten tuomioistuinten käytäntö viittaa siihen, että ei ole syytä pelätä, että tällaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vaarantaisi oikeudenkäynnin. Vaikka esimerkiksi International Criminal Tribunal for Rwandalla on painava tarve säilyttää luottamuksellisuus todistajien suojelemiseksi, se johtaa oikeudenkäyntien julkisuutta puoltavasta säännöstään vaatimuksen, jonka mukaan kaikkien lausumien on oltava julkisia, ellei ole poikkeuksellisia syitä, joiden vuoksi ne pitäisi pitää luottamuksellisina, missä tapauksessa asianosaisten on toimitettava julkiset uudelleen muotoillut versiot salassa pidettävistä lausumistaan.(18) Kansainvälinen rikostuomioistuin on omaksunut samanlaisen lähestymistavan, ja asianosaisten lausumat ovat saatavilla sen verkkosivuilla, ellei tuomioistuin määrää niitä salassa pidettäviksi tai ellei tämä ole välttämätöntä arkaluonteisten henkilötietojen suojaamiseksi.(19) Tässä mielessä suuntaus näyttää olevan sellainen, että mitä etäisempi tuomioistuin on, sitä suurempi on sen huoli oikeudenkäyntiensä avoimuudesta.(20)
27. Yhdysvaltojen käytäntö viittaa myös siihen, että oikeudenmukainen oikeudenkäynti voi olla olemassa samaan aikaan kuin yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin.(21) Yhdysvaltojen lainsäädännössä olettamana on oikeus tutustua asiakirjoihin. Siinä täsmennetään vain muutamia asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden rajoituksia luottamuksellisten tietojen suojaamiseksi(22) ja annetaan tuomioistuimille oikeus julistaa tarvittaessa muita asiakirjoja salaisiksi. Esimerkiksi liittovaltion siviilioikeudenkäyntejä koskevissa säännöissä (Federal Rules of Civil Procedure) määrätään seuraavaa:
”Tuomioistuin voi perustellusta syystä antaa asiassa määräyksen, jolla
1) vaaditaan lisätietojen esittämistä tai
2) rajoitetaan muun kuin asianosaisen oikeutta tutustua sähköisesti tuomioistuimeen toimitettuun asiakirjaan tai estetään se.”(23)
28. Jos tällaista määräystä ei ole annettu, asiakirjat ovat vapaasti saatavilla. Liittovaltion tuomioistuimet antavat oikeuden tutustua asiakirja-aineistoihin, myös asianosaisten esittämiin lausumiin, internetin välityksellä.(24) Monet näistä aineistoista ovat yleisön saatavilla myös oikeudellisissa tiedostoissa, kuten Westlaw-tiedostossa, erityisesti hyvin tärkeiden oikeustapausten osalta. Lausumat ovat itse asiassa usein saatavilla Westlaw-tiedostossa jo muutaman työpäivän kuluessa siitä, kun ne on toimitettu tuomioistuimeen.
29. Vaikka jäsenvaltioiden yhteiset perinteet eivät edellytäkään luottamuksellista käsittelyä eikä siihen näytä olevan mitään syytä, ne eivät kuitenkaan tue myöskään vastakkaista näkemystä, jonka mukaan oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin edellyttäisi yleistä oikeutta saada tutustua asianosaisen asiakirjoihin.(25) Ainoastaan kaksi jäsenvaltiota – Ruotsi ja Suomi – tunnustavat oikeuden saada tutustua asiakirjoihin vireillä olevissa asioissa. Ylivoimaisesti yleisin jäsenvaltioiden (esim. Espanja, Saksa, Viro, Puola, Portugali, Irlanti, Tšekin tasavalta ja Slovenia) kanta on se, että tuomioistuimet ovat toimivaltaisia antamaan tutustumisoikeuden mutta että tällainen päätös on harkinnanvarainen tai riippuu eri intressien välisestä tasapainosta tietyssä yksittäistapauksessa. Tietyissä jäsenvaltioissa, joissa säädetään jonkinlaisesta oikeudesta tutustua oikeudenkäyntiasiakirjoihin, sovellettavat säännöt ja käytäntö vaihtelevat asian tyypin tai sen tuomioistuimen mukaan, jossa asia on vireillä (esim. Tanskassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Kreikassa, Itävallassa, Ranskassa ja Kyproksessa). Huomautettakoon jälleen, että tuomioistuimella on ratkaiseva rooli kaikissa näissä kansallisissa järjestelmissä, kun päätetään, myönnetäänkö tutustumisoikeus. Jäsenvaltioiden vähemmistössä (Unkari, Luxemburg ja Alankomaat) käytäntönä on evätä oikeus tutustua asiakirja-aineistoon sisältyviin asiakirjoihin.
30. Kun otetaan huomioon kyseessä olevat kilpailevat intressit ja se, että jäsenvaltioiden kesken ei ole tällä hetkellä yksimielisyyttä asiasta, vaikuttaa siltä, että yhteisöjen tuomioistuimen pitäisi toimia varovaisesti tällä alueella. Koska jokainen asia herättää erilaisia huolia, kilpailevia perusteluja pitää punnita tarkasti, kun niitä sovelletaan kuhunkin tapaukseen ja yksittäinen päätös tehdään. Mielestäni on ainakin toistaiseksi toivottavaa välttää hyvin laajan tai suppean säännön omaksumista joko siitä, että tutustumisoikeus pitäisi antaa kaikissa tapauksissa, tai siitä, että tällaisen oikeuden olemassaolo pitäisi kiistää. Tämä on alue, jolla lainsäädännön pitäisi kehittyä vähitellen ja tapauskohtaisesti. Kilpailevien näkökohtien punninnan kussakin tapauksessa hoitaa parhaiten yhteisöjen tuomioistuin asianosaisia kuultuaan. Ajan myötä, mikäli jäsenvaltiot suuntautuvat edelleen kohti laajempaa tutustumisoikeutta, myös yhteisöjen tuomioistuimen kanta voi kehittyä tähän suuntaan. Silloin, kun yleisön taholta pyydetään oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon vireillä olevassa asiassa, on mielestäni tällä hetkellä yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä tutkia tarkasti kyseessä olevat intressit ja arvioida, pitäisikö tutustumisoikeus myöntää.
C Asiat, joissa on annettu lopullinen tuomio
31. Sen jälkeen kun asia on ratkaistu, kysymys on kuitenkin paljon helpompi ratkaista. Vastauksena peruskysymykseen – vaarantaako asiakirjojen antaminen oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuuden – on selvästi ”ei”. Yhteisöjen tuomioistuimella on ollut tilaisuus tutkia asianosaisten lausumat, harkita ratkaisua ja antaa päätöksensä; oikeudenkäyntimenettely on saatettu kaikilta osin päätökseen, eikä asianosaisten lausumien julkaiseminen voi enää vaikuttaa siihen.
32. Myös muut huolet, jotka liittyvät oikeudenkäynnin julkisuuteen ja perusteltua tuomiota koskevaan oikeuteen, puoltavat tällaisten asiakirjojen julkaisemista. Perusteltua tuomiota koskevan oikeuden perimmäisenä tarkoituksena on antaa yleisölle mahdollisuus ymmärtää yhteisöjen tuomioistuimen perustelut ja prosessi, jossa päätökseen päädyttiin. Kuten Neil MacCormick on selittänyt, oikeudellisilla perusteluilla on oikeuttamistehtävä: lakimies perustelee esillä olevaa asiaa ja esittää perustelut sille, miksi on tietyissä olosuhteissa oikeudenmukaista, että hänen asiakkaansa näkemyksen pitäisi voittaa, mutta sen lisäksi myös tuomioistuin pyrkii antaessaan perustellun tuomion osoittamaan, että se tapa, jolla se on ratkaissut riidan, on perusteltu.(26) Tämä oikeuttamistehtävä on luonteenomaista sille vastuunalaisuuden erityiselle muodolle, joka koskee tuomioistuimia ja joka liittyy niiden harkintamenettelyn laatuun ja siihen perustuviin perusteluihin. Oikeus saada tutustua asianosaisten lausumiin on tässä menettelyssä olennaisen tärkeä, koska sen perusteella yleisö kykenee ymmärtämään sekä perustelut, joita yhteisöjen tuomioistuinta pyydettiin harkitsemaan, että syyt, joiden vuoksi se hyväksyi tai hylkäsi ne. Mikäli oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon ei myönnetä, aiheutuu vaara siitä, että tapauksen seuraamisesta ja ymmärtämisestä tulee vain teoreettinen mahdollisuus, jolla ei ole mitään käytännön arvoa, koska yleisö tarvitsee tutustumisoikeuden voidakseen arvioida, mistä asiassa oli kyse ja miten oikeudenkäynti eteni. Se auttaa myös varmistamaan, että yhteisöjen tuomioistuimen suorittama todellinen harkintaprosessi ja lausunnossa annetut perustelut ovat samansuuntaisia.
33. Lisäseikka, jolla on merkitystä tämän tuomioistuinten vastuunalaisuutta koskevan erityisen edellytyksen kannalta, on se, että oikeus tutustua asiakirja-aineistoon saattaa lisätä eurooppalaisen yleisön yleistä luottamusta unionin oikeusjärjestelmään, koska sillä annetaan viesti siitä, että oikeudenkäyntimenettelyä ei käydä täysin salassa vaan se on vapaasti yleisen tarkastelun kohteena,(27) ei yleisen poliittisen tarkastelun kohteena vaan sellaisen tarkastelun kohteena, jossa tiedetään asiassa esitetyt oikeudelliset perusteet ja päätelmät, joita yhteisöjen tuomioistuin on tehnyt vastatessaan niihin. Tämä on erityisen tärkeä seikka yhteisöjen tuomioistuimen kannalta, sillä se ei ole luonnostaan yhtä lähellä Euroopan kansalaisia kuin niiden omat kansalliset tuomioistuimet maantieteelliseltä etäisyydeltään eivätkä sen menettelyt ole niin tuttuja. Kun myönnetään oikeus tutustua asiakirja-aineistoihin sisältyviin asiakirjoihin, lyhennetään etäisyyttä Euroopan kansalaisten ja yhteisöjen tuomioistuimen välillä, kun sen menettelytapoihin on helpompi tutustua ja ne ovat avoimempia.
34. Vaikka tuomioistuimen tuomioilla määritetään (yksimielisesti tai ei) oikea oikeudellinen vastaus, niissä on myös samanaikaisesti tunnustettava, että vastaus perustuu useisiin kilpaileviin näkemyksiin siitä, mikä oikea vastaus on. Paradoksaalisesti arvovalta, jolla tuomioistuin antaa tuomion, perustuu – usein kiivaaseen – asianosaisten väliseen keskusteluun. Se, että yhteisöjen tuomioistuin ottaa huomioon kaikki erilaiset ja vastakkaiset näkemykset laista, legitimoi sen, että yhteisöjen tuomioistuin voi arvovaltaisesti määrittää, mikä laki on. Tässä mielessä oikeus tutustua asianosaisten lausumiin ja mahdollisuus asettaa yhteisöjen tuomioistuimen päätös asiayhteyteensä näiden lausumien valossa antaa niille, joilla oli erilainen näkemys laista, varmuuden siitä, että vaikka niiden näkemystä ei hyväksytty, se otettiin asianmukaisesti huomioon yhteisöjen tuomioistuimen harkitessa asiaa. Tämä on erityisen tärkeää, koska eriäviä mielipiteitä ei esitetä.(28) On myös tärkeää sallia jatkuva keskustelu paitsi siitä, mitä oikeus on, myös siitä, mitä sen pitäisi olla.
35. Perinteisesti yhteisöjen tuomioistuimen julkaisema kertomus suullista käsittelyä varten, jossa tiivistetään asianosaisten perustelut, on täyttänyt tehtävän antamalla yleisölle ja oikeusyhteisölle tilaisuuden tutustua suureen osaan tarpeellisista tiedoista.(29) Se, että yhteisöjen tuomioistuin on ymmärrettävistä syistä luopunut käytännöstään julkaista näitä kertomuksia, on lisäperustelu sille, että asianosaisten lausumat julkaistaan.
36. On tietenkin tapauksia, joissa tutustumisoikeus pitäisi evätä painavampien vastakkaisten näkökohtien vuoksi, ja näistä selviä (mutta eivät ainoita) esimerkkejä ovat arkaluonteisten henkilötietojen ja alaikäisten intressien suojeleminen. Joissain tapauksissa huolet, jotka liittyvät jäsenvaltioiden kanssa käytäviin vireillä oleviin neuvotteluihin, saattavat myös olla perustelu rajoittaa oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon jonkin aikaa sen jälkeen kun asia on ratkaistu. Vaikka lähtökohtaisesti silloin, kun tuomio on annettu, tutustumisoikeuden pitäisi olla sääntö, näissä tapauksissa luottamuksellisuus pitäisi varmistaa poikkeuksena säännöstä. Pitäisi olla tässäkin tapauksessa yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä päättää joko omasta aloitteestaan tai asianosaisen esittämästä pyynnöstä, että tietyt asiakirjat tai niiden osat taikka jopa kaikki tietyn asiakirja-aineiston asiakirjat pitäisi pitää luottamuksellisena senkin jälkeen, kun asia on ratkaistu.
37. Siten sen jälkeen kun lopullinen tuomio on annettu, asianosaisten lausumien pitäisi olla yleisön saatavilla, elleivät poikkeukselliset syyt edellytä sitä, että luottamuksellisuus säilytetään tietyssä asiassa. Tällaisia syitä ei voida kuitenkaan olettaa olevan kaikissa tapauksissa. Kun otetaan huomioon painavat syyt, jotka puoltavat tämän tiedon julkistamista, tällaisten poikkeusten pitäisi olla rajallisia.
38. Kun on tehty selväksi, että tutustumisoikeuden pitäisi olla sääntönä ratkaistuissa asioissa, tästä seuraa, että tällaisissa tapauksissa asianosaisille pitäisi myös antaa oikeus julkaista omat tai toisen asianosaisen kirjalliset lausumat halutessaan. Näkökohdat, jotka liittyvät oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuuteen tai asianosaisten prosessuaaliseen yhdenvertaisuuteen ja jotka puoltavat luottamuksellista käsittelyä silloin kun asia on vireillä ja erityisesti edellyttävät sitä, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee tämän asian yksin, eivät ole enää voimassa, kun tuomio on annettu. Saattaa jälleen olla tapauksia, joissa luottamuksellisuus pitäisi säilyttää tuomion antamisen jälkeenkin. On yhteisöjen tuomioistuimen vastuulla ja sen etuoikeus, että se joko omasta aloitteestaan tai asianosaisen pyynnöstä määrittää nämä tapaukset ja asettaa asianosaisille erityisiä velvoitteita, joilla rajoitetaan tietojen julkaisemista tai kielletään se kokonaan asian ratkaisemisen jälkeenkin.
39. Yhteenvetona on todettava, että yleisön taholta tulevat pyynnöt, jotka koskevat oikeutta saada tutustua asianosaisten toimittamiin kirjallisiin lausumiin silloin, kun asia on vielä vireillä, tulisi osoittaa yhteisöjen tuomioistuimelle. Nämä lausumat ovat oikeudenkäynnin osatekijöitä, ja yhteisöjen tuomioistuin on parhaassa asemassa arvioimaan puolueettomasti, häiritseekö tutustumisoikeus oikeudenkäynnin selkeyttä ja oikeudenmukaisuutta tai vaarantaako se muita laillisia intressejä. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin katsoisi, että asianosaisten kirjalliset lausumat kuuluvat asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisalaan, ja ratkaisisi nyt käsiteltävän asian kyseisen asetuksen perusteella, oleellinen kysymys pysyy ennallaan, eli se, missä olosuhteissa tutustumisoikeus pitäisi myöntää. On mielestäni välttämätöntä välttää lainsäädännön kehityksen nykyvaiheessa suppeasti sovellettavan säännön omaksumista vireillä olevien asioiden osalta ja omaksua sen sijaan huolellinen tapauskohtainen lähestymistapa. Sitä vastoin ratkaistuissa tapauksissa on kohtuullista omaksua yleisperiaate, joka puoltaa tutustumisoikeutta. Tämä merkitsee myös sitä, että asianosaisille pitäisi myöntää ratkaistuissa tapauksissa oikeus julkaista omat tai toisen asianosaisen lausumat omasta aloitteestaan; tuomion antamisen jälkeen ei ole enää tarpeen pitää niitä yksinomaan yhteisöjen tuomioistuimen hallussa. Tässä yhteydessä sovelletaan asetusta N:o 1049/2001, ja komission pitäisi arvioida jokaista pyyntöä tapauskohtaisesti edellä tässä ratkaisuehdotuksessa käsiteltyjen periaatteiden mukaisesti. Pitäisi kuitenkin olla aina mahdollista, että yhteisöjen tuomioistuin asettaa asianosaisille luottamuksellista käsittelyä koskevan velvoitteen, jos se pitää tätä kohtuullisena ja oikeudenmukaisena.
III Ratkaisuehdotus
40. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
– kumoaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-36/04 12.9.2007 antaman tuomion
– kumoaa 20.11.2003 tehdyn komission päätöksen ja
– määrää komission harkitsemaan uudelleen API:n 1.8.2003 esittämää pyyntöä nyt käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion valossa.