SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
YVES BOT
vom 28. Januar 2014(1)
Rechtssache C‑573/12
Ålands Vindkraft AB
gegen
Energimyndigheten
(Vorabentscheidungsersuchen des Förvaltningsrätt i Linköping [Schweden])
„Freier Warenverkehr – Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen – Richtlinie 2009/28 – Nationale Förderregelungen für erneuerbare Energien – Grüne Zertifikate, die für die Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Quellen erteilt werden – Zuteilung, die Erzeugern mit Sitz in Schweden oder in einem Mitgliedstaat vorbehalten ist, mit dem Schweden ein Kooperationsabkommen geschlossen hat“
1. Die vorliegende Rechtssache gibt dem Gerichtshof erneut Gelegenheit, sich dazu zu äußern, ob Bestimmungen nationaler Förderregelungen für Energie aus erneuerbaren Quellen(2), wonach die Gewährung der Beihilfen allein auf Stromerzeuger mit Sitz im nationalen Hoheitsgebiet beschränkt wird, mit dem Unionsrecht vereinbar sind.
2. Diese Frage, die von der Spannung zwischen dem Grundsatz des freien Warenverkehrs und den Anforderungen des Umweltschutzes geprägt ist, hat sich bereits in der gegenwärtig beim Gerichtshof anhängigen Rechtssache Essent Belgium (C‑204/12 bis C‑208/12) gestellt, in der ich meine Schlussanträge am 8. Mai 2013 vorgelegt und mich sowohl zum Grundsatz des freien Warenverkehrs als auch zu den Bestimmungen der Richtlinie 2001/77/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. September 2001 zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen im Elektrizitätsbinnenmarkt(3) geäußert habe.
3. Auch wenn der tatsächliche Rahmen ähnlich ist, bewegt sich die vorliegende Rechtssache jedoch in einem anderen rechtlichen Rahmen, da die angefochtene schwedische Regelung in Anbetracht der Erläuterungen des Förvaltningsrätt i Linköping (Schweden) unter Berücksichtigung der Bestimmungen der Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG(4) beurteilt werden muss.
4. Dies führt zu der genaueren Frage, ob gemäß den Bestimmungen der Richtlinie 2009/28 die Einführung einer nationalen Förderregelung für Strom aus erneuerbaren Energiequellen(5), nach der Grünstromerzeugern Stromzertifikate erteilt werden, von denen Stromversorger und bestimmte Nutzer anschließend obligatorisch eine bestimmte Quote nach Maßgabe der von ihnen gelieferten oder verbrauchten Gesamtstrommenge zu erwerben haben, zulässig ist, wenn diese Regelung die Erteilung solcher Zertifikate allein Grünstromerzeugern mit Sitz in dem betreffenden Mitgliedstaat vorbehält.
5. Bei Bejahung dieser Frage wird es sodann um die weitere Frage gehen, ob die territorialen Beschränkungen des Zugangs zu den Förderregelungen für grüne Energie im Einklang mit den Anforderungen des Grundsatzes des freien Warenverkehrs stehen, was auf die Frage nach der Gültigkeit der Richtlinie 2009/28 im Hinblick auf die Bestimmungen des Art. 34 AEUV hinauslaufen wird.
6. In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich zunächst darlegen, dass zwar die Richtlinie 2009/28 solche territorialen Beschränkungen zulässt, dass aber Art. 34 AEUV ihnen entgegensteht.
7. Dies wird mich zu dem Schluss führen, dass Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2009/28 ungültig ist, soweit er den Mitgliedstaaten die Befugnis verleiht, den Zugang zu ihren Förderregelungen Erzeugern zu verwehren oder ihnen gegenüber zu beschränken, deren Anlagen zur Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen in einem anderen Mitgliedstaat belegen sind.
8. Aus Gründen der Rechtssicherheit werde ich schließlich vorschlagen, die Wirkungen dieser Ungültigkeitserklärung zeitlich zu begrenzen.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
9. Die Richtlinie 2009/28, die am 25. Juni 2009 in Kraft getreten ist und spätestens bis zum 5. Dezember 2010 umzusetzen war, hebt die Richtlinie 2001/77 mit Wirkung vom 1. Januar 2012 auf.
10. Die Erwägungsgründe 1, 13 bis 15, 25, 36, 52 und 56 der Richtlinie 2009/28 lauten:
„(1) Die Kontrolle des Energieverbrauchs in Europa sowie die vermehrte Nutzung von [grüner] Energie … sind gemeinsam mit Energieeinsparungen und einer verbesserten Energieeffizienz wesentliche Elemente des Maßnahmenbündels, das zur Verringerung der Treibhausgasemissionen und zur Einhaltung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen und weiterer gemeinschaftlicher und internationaler Verpflichtungen zur Senkung der Treibhausgasemissionen über das Jahr 2012 hinaus benötigt wird. Diese Faktoren spielen auch eine wichtige Rolle bei der Stärkung der Energieversorgungssicherheit, der Förderung der technologischen Entwicklung und Innovation sowie der Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten und von Möglichkeiten der regionalen Entwicklung, vor allem in ländlichen und entlegenen Gebieten.
…
(13) … [Es] ist … angebracht, verbindliche nationale Ziele festzulegen, die damit im Einklang stehen, dass der Anteil von [grüner] Energie … am Energieverbrauch der Gemeinschaft im Jahr 2020 zu 20 % … durch Energie aus erneuerbaren Quellen gedeckt wird.
(14) Mit den verbindlichen nationalen Zielen wird in erster Linie der Zweck verfolgt, Investitionssicherheit zu schaffen und die kontinuierliche Entwicklung von Technologien für die Erzeugung von Energie aus allen Arten erneuerbarer Quellen zu fördern. …
(15) Die Ausgangslage, das Potenzial im Bereich der [grünen] Energie und der Energiemix sind in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich. Das Gemeinschaftsziel von 20 % muss daher in Einzelziele für die einzelnen Mitgliedstaaten übersetzt werden, und dies unter gebührender Berücksichtigung einer fairen und angemessenen Aufteilung, die den unterschiedlichen Ausgangslagen und Möglichkeiten der Mitgliedstaaten, einschließlich des bestehenden Anteils von [grüner] Energie … und des Energiemix, Rechnung trägt. …
…
(25) Die Mitgliedstaaten haben unterschiedliche Potenziale im Bereich der erneuerbaren Energie und wenden auf nationaler Ebene unterschiedliche Regelungen zur Förderung von [grüner] Energie … an. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten wendet Förderregelungen an, bei denen Vorteile ausschließlich für in ihrem Hoheitsgebiet erzeugte [grüne] Energie … gewährt werden. Damit nationale Förderregelungen ungestört funktionieren können, müssen die Mitgliedstaaten deren Wirkung und Kosten entsprechend ihrem jeweiligen Potenzial kontrollieren können. … Diese Richtlinie zielt darauf ab, die grenzüberschreitende Förderung von [grüner] Energie … zu erleichtern, ohne die nationalen Förderregelungen zu beeinträchtigen. Sie führt wahlweise Mechanismen der Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten ein, in deren Rahmen die Mitgliedstaaten vereinbaren können, in welchem Maße ein Mitgliedstaat die Energieerzeugung in einem anderen Mitgliedstaat fördert und in welchem Umfang die Erzeugung von [grüner] Energie … auf die nationalen Gesamtziele des einen oder des anderen Mitgliedstaats angerechnet wird. Um die Wirksamkeit der beiden Maßnahmen zur Zielerfüllung, also der nationalen Förderregelungen und der Mechanismen der Zusammenarbeit, zu gewährleisten, ist es unbedingt notwendig, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, darüber zu entscheiden, ob und in welchem Umfang ihre nationalen Förderregelungen für in anderen Mitgliedstaaten erzeugte [grüne] Energie … gelten, und sich durch die Anwendung der in der vorliegenden Richtlinie vorgesehenen Mechanismen der Zusammenarbeit darüber zu einigen.
…
(36) Um Möglichkeiten zur Senkung der Kosten für das Erreichen der Ziele dieser Richtlinie zu schaffen, sollte in den Mitgliedstaaten der Verbrauch … in anderen Mitgliedstaaten … produzierter [grüner] Energie gefördert werden, und die Mitgliedstaaten sollten [grüne] Energie …, die in anderen Mitgliedstaaten verbraucht [wird], auf ihre eigenen nationalen Ziele anrechnen können. Aus diesem Grund sind Flexibilitätsmaßnahmen erforderlich, jedoch bleiben diese unter mitgliedstaatlicher Kontrolle, um nicht deren Fähigkeit zu beeinträchtigen, ihre nationalen Ziele zu erreichen. Diese Flexibilitätsmaßnahmen sind statistische Transfers, gemeinsame Projekte der Mitgliedstaaten oder gemeinsame Förderregelungen.
…
(52) Herkunftsnachweise, die für die Zwecke dieser Richtlinie ausgestellt werden, dienen ausschließlich dazu, einem Endkunden gegenüber nachzuweisen, dass ein bestimmter Anteil oder eine bestimmte Menge an [grüner] Energie … erzeugt wurde. … Es ist wichtig, dass zwischen grünen Zertifikaten, die für Fördersysteme genutzt werden, und Herkunftsnachweisen unterschieden wird.
…
(56) Herkunftsnachweise begründen nicht an sich ein Recht auf Inanspruchnahme nationaler Förderregelungen.“
11. Art. 1 („Gegenstand und Anwendungsbereich“) der Richtlinie 2009/28 sieht vor:
„Mit dieser Richtlinie wird ein gemeinsamer Rahmen für die Förderung … [grüner] Energie … vorgeschrieben. In ihr werden verbindliche nationale Ziele für den Gesamtanteil von [grüner] Energie … am Bruttoendenergieverbrauch … festgelegt. … “
12. Art. 2 Abs. 2 Buchst. j bis l der Richtlinie 2009/28 enthält folgende Begriffsbestimmungen:
„j) ‚Herkunftsnachweis‘ ein elektronisches Dokument, das … ausschließlich als Nachweis gegenüber einem Endkunden dafür dient, dass ein bestimmter Anteil oder eine bestimmte Menge an [grüner] Energie … erzeugt wurde;
k) ‚Förderregelung‘ ein Instrument, eine Regelung oder einen Mechanismus, das bzw. die bzw. der von einem Mitgliedstaat oder einer Gruppe von Mitgliedstaaten angewendet wird und die Nutzung … [grüner] Energie … dadurch fördert, dass die Kosten dieser Energie gesenkt werden, ihr Verkaufspreis erhöht wird oder ihre Absatzmenge durch eine Verpflichtung zur Nutzung erneuerbarer Energie oder auf andere Weise gesteigert wird. Dazu zählen unter anderem Investitionsbeihilfen, Steuerbefreiungen oder ‑erleichterungen, Steuererstattungen, Förderregelungen, die zur Nutzung [grüner Energie] verpflichten, einschließlich solcher, bei denen grüne Zertifikate verwendet werden, sowie direkte Preisstützungssysteme einschließlich Einspeisetarife und Prämienzahlungen;
l) ‚Verpflichtung zur Nutzung [grüner] Energie‘ eine nationale Förderregelung, durch die Energieproduzenten dazu verpflichtet werden, ihre Erzeugung zu einem bestimmten Anteil durch [grüne] Energie … zu decken, durch die Energieversorger dazu verpflichtet werden, ihre Versorgung zu einem bestimmten Anteil durch [grüne] Energie … zu decken, oder durch die Energieverbraucher dazu verpflichtet werden, ihren Verbrauch zu einem bestimmten Anteil durch [grüne] Energie … zu decken. Dazu zählen auch Regelungen, bei denen derartige Verpflichtungen durch Verwendung grüner Zertifikate erfüllt werden können“.
13. Art. 3 Abs. 1 bis 3 der Richtlinie 2009/28 bestimmt:
„(1) Jeder Mitgliedstaat sorgt dafür, dass sein gemäß den Artikeln 5 bis 11 berechneter Anteil von [grüner] Energie … am Bruttoendenergieverbrauch im Jahr 2020 mindestens seinem nationalen Gesamtziel für den Anteil von [grüner] Energie … in diesem Jahr gemäß der dritten Spalte der Tabelle in Anhang I Teil A entspricht. …
(2) Die Mitgliedstaaten treffen Maßnahmen, um effektiv zu gewährleisten, dass ihr Anteil von [grüner] Energie … den im indikativen Zielpfad in Anhang I Teil B angegebenen Anteil erreicht oder übersteigt.
(3) Zur Erfüllung der in den Absätzen 1 und 2 genannten Ziele können die Mitgliedstaaten unter anderem folgende Maßnahmen anwenden:
a) Förderregelungen;
b) Maßnahmen zur Kooperation zwischen verschiedenen Mitgliedstaaten und mit Drittländern im Hinblick auf die Erfüllung ihrer nationalen Gesamtziele gemäß den Artikeln 5 bis 11.
Unbeschadet der Artikel 87 und 88 des Vertrags haben die Mitgliedstaaten das Recht, gemäß den Artikeln 5 bis 11 dieser Richtlinie zu entscheiden, in welchem Umfang sie die in einem anderen Mitgliedstaat erzeugte [grüne] Energie … fördern wollen.“
14. In Art. 5 der Richtlinie 2009/28 heißt es:
„(1) Der [grüne] Bruttoendenergieverbrauch … in den einzelnen Mitgliedstaaten wird berechnet als Summe
a) des Bruttoendenergieverbrauchs von [grüner] Elektrizität …,
…
(3) Für die Zwecke des Absatzes 1 Buchstabe a wird der Bruttoendenergieverbrauch von [grüner] Elektrizität … als die Elektrizitätsmenge berechnet, die in einem Mitgliedstaat aus erneuerbaren Energiequellen erzeugt wird, unter Ausschluss der Elektrizitätserzeugung in Pumpspeicherkraftwerken durch zuvor hochgepumptes Wasser.
…“
15. Art. 11 („Gemeinsame Förderregelungen“) der Richtlinie 2009/28 sieht in seinem Abs. 1 vor:
„Unbeschadet der Pflichten der Mitgliedstaaten nach Artikel 3 können zwei oder mehr Mitgliedstaaten auf freiwilliger Basis beschließen, ihre nationalen Förderregelungen zusammenzulegen oder teilweise zu koordinieren. In solchen Fällen kann eine bestimmte Menge an [grüner] Energie …, die im Hoheitsgebiet eines teilnehmenden Mitgliedstaats erzeugt wird, auf das nationale Gesamtziel eines anderen teilnehmenden Mitgliedstaats angerechnet werden …“
16. Art. 15 („Herkunftsnachweis für Elektrizität, Wärme und Kälte, die aus erneuerbaren Energiequellen erzeugt werden“) der Richtlinie 2009/28 sieht vor:
„(1) Zum Zweck des Nachweises gegenüber den Endkunden darüber, welchen Anteil [grüne] Energie … im Energiemix eines Energieversorgers ausmacht oder in welcher Menge sie darin enthalten ist, der gemäß Artikel 3 Absatz 6 der Richtlinie 2003/54/EG[(6)] zu erbringen ist, stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Herkunft von [grüner] Elektrizität als solche im Sinne dieser Richtlinie gemäß objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Kriterien garantiert werden kann.
(2) …
Der Herkunftsnachweis ist für die Einhaltung des Artikels 3 durch die Mitgliedstaaten nicht zu verwenden. Die Übertragung von Herkunftsnachweisen … hat keine Auswirkungen … auf die Berechnung des gemäß Artikel 5 berechneten Bruttoendenergieverbrauchs von [grüner] Energie …
…
(9) Die Mitgliedstaaten erkennen die von anderen Mitgliedstaaten gemäß dieser Richtlinie ausgestellten Herkunftsnachweise ausschließlich als Nachweis der in Absatz 1 und Absatz 6 Buchstaben a bis f genannten Angaben an. …
…“
B – Schwedisches Recht
17. Die Förderregelung für die Grünstromerzeugung ist durch das Gesetz Nr. 113 von 2003 über Stromzertifikate (lagen [2003:113] om elcertificat)(7) eingeführt worden, das mit Wirkung ab dem 1. Januar 2012 durch das Gesetz Nr. 1200 von 2011 über Stromzertifikate (lagen [2011:1200] om elcertifikat)(8), mit dem u. a. die Umsetzung der Richtlinie 2009/28 sichergestellt werden sollte, ersetzt worden ist.
18. Das vorlegende Gericht hebt hervor, dass der in der Ausgangsrechtssache in Rede stehende Bescheid von Energimyndigheten (Energiebehörde) vom 9. Juni 2010 zwar in Anwendung des Gesetzes von 2003 erlassen worden sei, aber im schwedischen Recht über einen Rechtsstreit grundsätzlich nach Maßgabe des bei seiner gerichtlichen Prüfung anwendbaren Gesetzes, im vorliegenden Fall also des Gesetzes von 2011, entschieden werden müsse.
19. Die mit den schwedischen Rechtsvorschriften eingeführte Förderregelung beruht auf der Zuteilung grüner Zertifikate an Grünstromerzeuger und auf der entsprechenden Verpflichtung der Stromversorger und bestimmter Nutzer zum Erwerb einer bestimmten Anzahl von Zertifikaten, die einem Anteil der Gesamtmenge gelieferten oder verbrauchten Stroms entspricht.
20. Grüne Zertifikate, mit denen der Nachweis über die Erzeugung einer Megawattstunde Grünstrom erbracht wird, können auf einem durch Wettbewerb geprägten Markt, auf dem die Preise nach der Regel von Angebot und Nachfrage bestimmt werden, frei gehandelt werden. Ihr Preis wird letztlich an die Stromverbraucher weitergegeben. Die Anzahl der von den Versorgern oder Nutzern obligatorisch zu erwerbenden Zertifikate variiert nach Maßgabe des zu erreichenden Ziels der Grünstromerzeugung. Sie belief sich in den Jahren 2010 bis 2012 auf 0,179 grüne Zertifikate je verkaufte oder verbrauchte Megawattstunde.
21. Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass, obwohl diese Beschränkung im Wortlaut des Gesetzes von 2011 nicht enthalten sei, aus den Materialien zu den Gesetzen von 2003 und 2011 hervorgehe, dass die Zuteilung grüner Zertifikate den in Schweden belegenen Grünstromerzeugungsanlagen vorbehalten sei.
22. Es führt weiter aus, dass Kapitel 1 Art. 5 des Gesetzes von 2011 eine neue Bestimmung mit folgendem Wortlaut enthalte:
„Stromzertifikate, die für die Erzeugung erneuerbaren Stroms in einem anderen Staat ausgestellt worden sind, können verwendet werden, um einer Quotenpflicht nach diesem Gesetz nachzukommen, wenn die schwedische Stromzertifizierungsregelung und die Stromzertifizierungsregelung des anderen Staates durch völkerrechtlichen Vertrag aufeinander abgestimmt sind.“
23. Am 29. Juni 2011 hat das Königreich Schweden mit dem Königreich Norwegen(9) einen solchen Vertrag geschlossen. Mit der Republik Finnland besteht hingegen kein derartiger Vertrag.
II – Ausgangsrechtsstreit
24. Am 30. November 2009 beantragte die Ålands Vindkraft AB(10), die eine im Archipel der Åland-Inseln in Finnland belegene, ausweislich ihrer in der Vorlageentscheidung wiedergegebenen Klagegründe aber an das schwedische Stromverteilungsnetz angeschlossene Windenergieanlage betreibt, eine Zulassung für die Zuteilung grüner Zertifikate nach der schwedischen Regelung.
25. Diesen Antrag lehnte Energimyndigheten mit Bescheid vom 9. Juni 2010 ab und begründete dies damit, dass nur in Schweden belegene Grünstromerzeugungsanlagen in den Genuss der Regelung für grüne Zertifikate kommen könnten.
26. Ålands Vindkraft erhob vor dem Förvaltningsrätt i Linköping Klage auf Aufhebung dieses Bescheids und machte u. a. mit der Begründung einen Verstoß gegen Art. 34 AEUV geltend, die streitige Regelung bewirke, dass die Deckung von etwa 18 % der Stromnachfrage schwedischer Verbraucher zum Nachteil der Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten Grünstromerzeugern mit Sitz in Schweden vorbehalten bleibe.
III – Vorlagefragen
27. Da das Förvaltningsrätt i Linköping Zweifel hinsichtlich der Auslegung der Richtlinie 2009/28 und der Tragweite von Art. 34 AEUV hatte, beschloss es, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Die schwedische Stromzertifizierungsregelung ist eine nationale Förderregelung, die Stromlieferanten und bestimmte Stromverbraucher in diesem Mitgliedstaat zum Erwerb von Stromzertifikaten in Höhe eines bestimmten Anteils an ihrem Verkauf bzw. Verbrauch verpflichtet, ohne ausdrücklich zu verlangen, von dieser Quelle auch Strom zu kaufen. Stromzertifikate werden vom schwedischen Staat zugeteilt und sind ein Nachweis dafür, dass eine bestimmte Strommenge aus erneuerbaren Quellen erzeugt worden ist. Die Erzeuger von grünem Strom erhalten durch den Verkauf von Stromzertifikaten zusätzliche Einnahmen, die ein zusätzliches Einkommen aus ihrer Stromerzeugung darstellen. Sind Art. 2 Abs. 2 Buchst. k und Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2009/28 so auszulegen, dass sie es einem Mitgliedstaat erlauben, eine nationale Förderregelung wie die oben dargestellte anzuwenden, bei der nur Erzeuger, die im Hoheitsgebiet dieses Staates ansässig sind, berücksichtigt werden können und die zur Folge hat, dass diese Erzeuger im Verhältnis zu den Erzeugern, die keine Stromzertifikate zugeteilt bekommen können, wirtschaftlich begünstigt werden?
2. Kann eine Regelung, wie sie in der ersten Vorlagefrage beschrieben worden ist, im Licht von Art. 34 AEUV als eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung oder eine Maßnahme gleicher Wirkung betrachtet werden?
3. Wenn die zweite Vorlagefrage bejaht wird: Kann eine derartige Regelung unter Berücksichtigung des Ziels, die Erzeugung von grünem Strom zu fördern, mit Art. 34 AEUV vereinbar sein?
4. Wie wird die Beurteilung obiger Vorlagefragen davon beeinflusst, dass die Beschränkung der Anwendung der Förderregelung auf inländische Erzeuger nicht ausdrücklich in einem nationalen Gesetz geregelt ist?
IV – Würdigung
A – Zur ersten Frage
28. Mit seiner ersten Frage, die sich in zwei Teile unterteilt, möchte das vorlegende Gericht erstens wissen, ob eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende eine Förderregelung im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. k der Richtlinie 2009/28 darstellt, und – bei Bejahung dieser Frage – zweitens, ob die Bestimmungen dieser Richtlinie dahin auszulegen sind, dass sie es verbieten, die Inanspruchnahme einer solchen Regelung allein auf Erzeuger zu beschränken, deren Anlagen im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats belegen sind.
1. Zum ersten Teil der Frage
29. Stellt eine Regelung für grüne Zertifikate wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende eine Förderregelung im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. k der Richtlinie 2009/28 dar?
30. Nach Ansicht von Ålands Vindkraft gilt die Richtlinie 2009/28 für Förderregelungen für die Nutzung von Grünstrom und nicht für dessen Erzeugung, während Energimyndigheten, sämtliche Regierungen, die Erklärungen abgegeben haben, sowie die Europäische Kommission die Auffassung vertreten, eine Förderregelung für die Erzeugung von Grünstrom sei als „Förderregelung“ im Sinne dieser Richtlinie zu qualifizieren.
31. Ich teile ohne Weiteres die letztgenannte Auffassung, und zwar aus folgenden Gründen.
32. Erstens geht bereits aus dem Wortlaut dieser Definitionen hervor, dass Förderregelungen zur Förderung der Nutzung grüner Energie alle solche Regelungen umfassen, die den Energieproduzenten oder ‑lieferanten eine bestimmte Quote der Erzeugung oder des Angebots von grüner Energie auferlegen. Damit ist der Begriff der Nutzung grüner Energie in einem Sinne aufzufassen, der deren Erzeugung einschließt. Es steht demgemäß mit dem Buchstaben der Richtlinie 2009/28 nicht in Einklang, diese beiden Begriffe in einem sich ausschließenden Sinne einander gegenüberzustellen.
33. Zweitens unterstreichen die Verwendung des unbestimmten Artikels „ein“, „eine“ bzw. „einen“ oder gleichwertiger Ausdrücke und der Wörter „Instrument“, „Regelung“ oder „Mechanismus“ sowie der nicht erschöpfende Charakter der in Art. 2 Abs. 2 Buchst. k der Richtlinie 2009/28 aufgeführten Beispiele den Willen des Unionsgesetzgebers, dem Begriff der Förderregelung eine weite Bedeutung beizumessen.
34. Drittens nennt Art. 2 Abs. 2 Buchst. k und l der Richtlinie unter den Förderregelungen außer Einspeisetarifen und Prämienzahlungen ausdrücklich die Regelungen der grünen Zertifikate(11).
35. Es scheint mir daher keinerlei Zweifel zu unterliegen, dass eine Regelung für grüne Zertifikate wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende eine Förderregelung im Sinne der Richtlinie 2009/28 darstellt.
36. Es bleibt zu klären, ob die Bestimmungen dieser Richtlinie es verbieten, die Inanspruchnahme einer solchen Regelung allein Erzeugern vorzubehalten, deren Anlagen im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats belegen sind.
2. Zum zweiten Teil der Frage
37. Die Bestimmungen der Richtlinie 2009/28 geben Anlass zu abweichenden Auslegungen von Seiten der Parteien des Ausgangsverfahrens und der sonstigen Beteiligten.
38. Nach einer ersten Auslegung, die von Ålands Vindkraft vertreten wird, erlaubt die Richtlinie 2009/28, auch wenn mit ihr die Nutzung von Grünstrom gefördert werden soll, damit die Mitgliedstaaten ihre verbindlichen Ziele erreichen können, nicht die Einführung diskriminierender Förderregelungen, die unzulässige Behinderungen des Handelsverkehrs hervorrufen würden.
39. Eine radikal entgegengesetzte Auslegung wird von Energimyndigheten sowie von der schwedischen, der deutschen und der norwegischen Regierung vorgeschlagen, die der Auffassung sind, die Richtlinie 2009/28 erlaube eine Beschränkung der Inanspruchnahme nationaler Förderregelungen auf im nationalen Hoheitsgebiet erzeugte grüne Energie ausdrücklich, ja setze sie sogar voraus.
40. Diese Auslegung stehe im Einklang mit dem Wortlaut dieser Richtlinie, da deren 25. Erwägungsgrund und Art. 3 Abs. 3 klarstellten, dass die Mitgliedstaaten frei darin seien, zu bestimmen, ob und in welchem Umfang sie in anderen Mitgliedstaaten erzeugte grüne Energie fördern wollten, und die fakultativen Mechanismen der Zusammenarbeit aufführten, auf die sie in diesem Fall zurückgreifen könnten.
41. Die genannte Auslegung werde darüber hinaus durch die allgemeine Systematik der Richtlinie 2009/28 bestätigt. Diese folge nämlich einem Ansatz, der sich an den einzelnen Mitgliedstaaten orientiere, indem sie jedem spezifische Ziele setze. Außerdem mache sie nationale Förderregelungen zum Hauptinstrument für die Verwirklichung dieser Ziele und schreibe fest, dass die Mitgliedstaaten die Wirkung und Kosten dieser Regelungen entsprechend ihrem jeweiligen Potenzial kontrollieren könnten, was voraussetze, dass es Regelungen gebe, die sich auf das Hoheitsgebiet der einzelnen Mitgliedstaaten beschränkten.
42. Eine solche Auslegung werde, so die schwedische und die norwegische Regierung, auch durch die Materialien zur Richtlinie 2009/28 untermauert, die erkennen ließen, dass die Mitgliedstaaten über einen beträchtlichen Ermessensspielraum verfügten, um ihre eigenen Politiken erfolgreich durchzuführen und so ihren Verpflichtungen gemäß dieser Richtlinie nachzukommen, die sich darauf beschränke, einen gemeinsamen Rahmen vorzuschreiben(12).
43. Die Kommission schlägt einen Mittelweg vor. Sie macht geltend, im Unterschied zur Richtlinie 2001/77 enthalte die Richtlinie 2009/28 keinen Hinweis, der sich auf die beschränkenden Wirkungen auf den Handel beziehe, so dass die Bestimmungen ihres Art. 3 Abs. 3 den Mitgliedstaaten das Recht einräumten, Förderregelungen einzuführen, Kooperationsmaßnahmen zu ergreifen oder zu entscheiden, in welchem Umfang sie in einem anderen Mitgliedstaat erzeugte grüne Energie förderten. Die Richtlinie 2009/28 sei dahin auszulegen, dass es ihr nicht zuwiderlaufe, dass ein Mitgliedstaat eine nationale Förderregelung wähle, in deren Genuss nur Erzeuger mit Sitz in seinem Hoheitsgebiet kämen.
44. Ich bin meinerseits der Ansicht, dass die Richtlinie 2009/28 territoriale Beschränkungen von Förderregelungen für grüne Energie erlaubt, wie sowohl die Wortlautauslegung als auch die allgemeine Systematik und die Ziele dieser Richtlinie zeigen.
a) Wortlaut von Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 2 der Richtlinie 2009/28
45. Im 25. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/28 heißt es ausdrücklich, dass Beschränkungen in den meisten nationalen Förderregelungen bestehen und die Mitgliedstaaten, die unterschiedliche Potenziale haben, bei der Entscheidung, ob und in welchem Umfang diese Förderregelungen für in anderen Mitgliedstaaten erzeugte grüne Energie gelten, über einen Ermessensspielraum verfügen. Dieser Ermessensspielraum findet in Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 2 dieser Richtlinie durch die Aufstellung des Grundsatzes seinen Ausdruck, dass die Mitgliedstaaten das „Recht“ haben, „gemäß den Artikeln 5 bis 11“ der genannten Richtlinie über den Umfang der Förderung eingeführter grüner Energie „zu entscheiden“, sofern sie dabei die Art. 107 AEUV und 108 AEUV beachten. Hieraus geht hervor, dass die Richtlinie 2009/28 den Mitgliedstaaten eine Zuständigkeit dafür verleiht, über das Ob und den Umfang der Förderung eingeführter grüner Energie zu entscheiden sowie gegebenenfalls Abkommen mit anderen Mitgliedstaaten zu schließen.
b) Allgemeine Systematik der Richtlinie 2009/28
46. Zwei auf die allgemeine Systematik der Richtlinie 2009/28 gestützte Argumente geben klare Hinweise zu der Frage, ob ein Mitgliedstaat, der eine Förderregelung ins Werk setzt, verpflichtet ist, in anderen Mitgliedstaaten belegene Grünstromerzeugungsanlagen in den Genuss dieser Regelung kommen zu lassen.
47. Das erste Argument wird aus dem fakultativen Charakter der in den Art. 6 bis 11 dieser Richtlinie geregelten Flexibilitätsmechanismen hergeleitet. Auch wenn der Unionsgesetzgeber den grenzüberschreitenden Handel mit grüner Energie hat ausbauen wollen, indem er den Verbrauch in anderen Mitgliedstaaten erzeugter grüner Energie in den Mitgliedstaaten gefördert und die Anrechnung in einem anderen Mitgliedstaat verbrauchter grüner Energie auf das nationale Ziel eines Mitgliedstaats erlaubt hat(13), sind die „Flexibilitätsmaßnahmen“(14) – die auch als „Mechanismen der Zusammenarbeit“(15) bezeichnet werden, die zu diesem Zweck eingeführt worden sind und die entweder „statistische Transfers“(16), „gemeinsame Projekte zwischen Mitgliedstaaten“(17) oder aber „gemeinsame Förderregelungen“(18) sein können – ausdrücklich als freiwillige Mechanismen konzipiert worden(19), die den vorherigen Abschluss eines Abkommens zwischen Mitgliedstaaten voraussetzen. Daher kann, wenn ein Mitgliedstaat bereit ist, seine Förderregelung einseitig auf in einem anderen Mitgliedstaat erzeugte grüne Energie anzuwenden, diese Energie bei der Erreichung seiner nationalen Ziele nur berücksichtigt werden, sofern der zweitgenannte Staat mit dieser Berücksichtigung einverstanden ist und mit dem erstgenannten Staat ein Kooperationsabkommen schließt.
48. Das zweite Argument wird aus der beschränkten Tragweite von Herkunftsnachweisen abgeleitet. Obwohl sie eine Verpflichtung zur wechselseitigen Anerkennung dieser Nachweise einführt, beschränkt die Richtlinie 2009/28 die Tragweite der von anderen Mitgliedstaaten ausgestellten Nachweise ausdrücklich, indem sie klarstellt, dass diese ausschließlich als Beweismittel dienen(20), ohne ein Recht auf Inanspruchnahme nationaler Förderregelungen zu begründen(21). Daraus geht hervor, dass ein Mitgliedstaat einem im Ausland niedergelassenen Grünstromerzeuger selbst dann die Inanspruchnahme seiner Förderregelung versagen kann, wenn die grüne Herkunft von dessen Erzeugung durch einen den Anforderungen der Richtlinie 2009/28 genügenden Herkunftsnachweis nachgewiesen wird.
49. Die Ziele dieser Richtlinie bestätigen diesen den Mitgliedstaaten belassenen Ermessensspielraum.
c) Die Ziele der Richtlinie 2009/28
50. Im Unterschied zur Richtlinie 2001/77, die den Mitgliedstaaten lediglich Richtziele vorschrieb, legt die Richtlinie 2009/28 verbindliche nationale Gesamtziele(22) für den Verbrauch von Grünstrom fest, die es ermöglichen sollen, das Gesamtziel von wenigstens 20 % der Erzeugung grüner Energie in der Europäischen Union zu erreichen, überlässt den Mitgliedstaaten aber die Wahl der geeigneten Mittel zur Erreichung dieser Ziele. Darüber hinaus definiert die Richtlinie 2009/28 den Grünstromverbrauch, während die nationalen Richtziele für den „Verbrauch“ im Rahmen der Richtlinie 2001/77 unter Berücksichtigung des eingeführten Grünstroms erfüllt werden konnten(23), als die Menge grüner Elektrizität, „die in einem Mitgliedstaat … erzeugt wird, unter Ausschluss der Elektrizitätserzeugung in Pumpspeicherkraftwerken durch zuvor hochgepumptes Wasser“(24). Die genaue Festlegung des Ziels der Förderung der Nutzung grüner Energie auf nationaler Ebene und der Schwerpunkt, der auf die Erzeugung gelegt wird, scheinen es zu rechtfertigen, dass ein Mitgliedstaat beschließt, seine Förderung allein der nationalen Produktion vorzubehalten, die ihm die Erfüllung seiner Ziele ermöglichen wird.
51. Aus diesen Gründen schlage ich vor, auf die erste Frage des Förvaltningsrätt i Linköping zu antworten, dass Art. 2 Abs. 2 Buchst. k und Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2009/28 dahin auszulegen sind, dass
– eine nationale Regelung, wonach Grünstromerzeugern grüne Zertifikate erteilt werden, von denen Stromversorger und bestimmte Nutzer obligatorisch eine bestimmte Quote nach Maßgabe der von ihnen gelieferten oder verbrauchten Gesamtstrommenge zu erwerben haben, eine Förderregelung im Sinne dieser Richtlinie darstellt,
– diese Richtlinie es den Mitgliedstaaten bei der Einführung solcher Regelungen erlaubt, die Erteilung grüner Zertifikate allein Grünstromerzeugungsanlagen vorzubehalten, die in ihrem Hoheitsgebiet belegen sind.
B – Zur zweiten und zur dritten Frage
52. Mit seiner zweiten und seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 34 AEUV der territorialen Beschränkung, die für die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung kennzeichnend ist, entgegensteht.
53. Um auf diese Frage antworten zu können, werde ich die gleiche dreistufige Argumentation anwenden, der ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Essent Belgium gefolgt bin, und nacheinander erörtern, ob Art. 34 AEUV anwendbar ist, ob die fragliche Regelung ein Hindernis darstellt und ob sie gerechtfertigt werden kann.
1. Anwendbarkeit von Art. 34 AEUV
54. Verbietet der Erlass der Richtlinie 2009/28 die Prüfung der Vereinbarkeit nationaler Förderregelungen mit Art. 34 AEUV?
55. Die Standpunkte, die von den Beteiligten, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, zu dieser Frage eingenommen worden sind, gehen auseinander.
56. Ålands Vindkraft macht geltend, die Richtlinie 2009/28 habe die nationalen Förderregelungen nicht harmonisiert, so dass die im Rahmen der Umsetzung dieser Richtlinie erlassenen nationalen Maßnahmen unabhängig davon, ob sie im Einklang mit der genannten Richtlinie stünden, mit dem Primärrecht vereinbar sein müssten.
57. Im Gegensatz dazu verneint Energimyndigheten die Möglichkeit eines Konflikts zwischen der streitigen territorialen Beschränkung und Art. 34 AEUV; das Primärrecht sei nämlich nur insoweit anwendbar, als kein anwendbares abgeleitetes Recht existiere(25).
58. Auch wenn sie einräumt, dass mit der Richtlinie 2009/28 keine abschließende Harmonisierung der nationalen Förderregelungen vorgenommen worden sei, ist die deutsche Regierung der Ansicht, beim Umfang der im Hinblick auf Art. 34 AEUV auszuübenden gerichtlichen Kontrolle müsse der Tatsache Rechnung getragen werden, dass der Unionsgesetzgeber etwaige Beschränkungen des freien Warenverkehrs, die für das ungestörte Funktionieren der nationalen Fördersysteme erforderlich seien, bewusst habe hinnehmen wollen.
59. Die Kommission schließlich zieht daraus, dass die Richtlinie 2009/28 den Mitgliedstaaten das Recht eingeräumt habe, ihre nationalen Regelungen zur Erreichung ihrer nationalen Ziele beizubehalten, die Schlussfolgerung, dass die schwedische Regelung für grüne Zertifikate als im Einklang mit Art. 34 AEUV stehend gelten müsse.
60. Der Erlass der Richtlinie 2009/28 macht eine Prüfung der Frage anhand von Art. 34 AEUV meines Erachtens nicht entbehrlich.
61. Auch wenn aus einer ständigen Rechtsprechung hervorgeht, dass eine nationale Maßnahme in einem Bereich, der auf Unionsebene abschließend harmonisiert wurde, anhand der Bestimmungen dieser Harmonisierungsmaßnahme und nicht der des Primärrechts zu beurteilen ist(26), ist diese Rechtsprechung hier keineswegs anwendbar, da feststeht, dass die Richtlinie 2009/28 den materiellen Gehalt der Förderregelungen, mit denen die Nutzung grüner Energie gefördert werden soll, nicht harmonisiert hat.
62. In Wirklichkeit liegt die Schwierigkeit nicht in der Existenz einer gemeinsamen Regelung, die die Harmonisierung der Maßnahmen vorsieht, die für die Gewährleistung des Umweltschutzes beim Handel mit grüner Energie zwischen Mitgliedstaaten erforderlich sind, sondern darin, dass in der Richtlinie 2009/28 die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten festgeschrieben wird, festzulegen, ob ihre Förderregelungen für eingeführte grüne Energie gelten oder nicht.
63. Unter diesen Umständen ist die Prüfung der schwedischen Förderregelung anhand von Art. 34 AEUV unter Berücksichtigung des Grundsatzes des Vorrangs des Primärrechts vor den anderen Unionsrechtsquellen vorzunehmen, aus dem sich zwei Konsequenzen ergeben.
64. Die erste bezieht sich auf die Auslegung des abgeleiteten Rechts, die im Sinne von dessen Vereinbarkeit mit dem Primärrecht und den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts vorzunehmen ist. Insoweit ist auf die ständige Rechtsprechung hinzuweisen, wonach, wenn eine Vorschrift des abgeleiteten Rechts mehr als eine Auslegung zulässt, die Auslegung, bei der die Bestimmung mit den Vertragsbestimmungen vereinbar ist, derjenigen vorzuziehen ist, die zur Feststellung ihrer Unvereinbarkeit mit diesen Bestimmungen führt(27).
65. Die zweite Konsequenz betrifft die Gültigkeit des abgeleiteten Rechts, das anhand der Vorschriften des Primärrechts über die Verkehrsfreiheiten zu prüfen ist. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich nämlich, dass das in Art. 34 AEUV vorgesehene Verbot von mengenmäßigen Beschränkungen sowie von Maßnahmen gleicher Wirkung „nicht nur für nationale Maßnahmen [gilt], sondern auch für Maßnahmen der Unionsorgane“(28), die „[ihrerseits] die Freiheit des [zwischenstaatlichen] Warenverkehrs, die ein fundamentaler Grundsatz des Gemeinsamen Marktes ist, beachten müssen“(29).
66. Im besonderen Rahmen des mit Art. 267 AEUV eingeführten Instruments für die Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten ist jedoch festzustellen, dass der Gerichtshof selbst dann, wenn er nur im Wege der Vorabentscheidung mit einer Frage nach der Auslegung des Unionsrechts befasst ist, unter bestimmten besonderen Umständen gehalten sein kann, die Gültigkeit von Bestimmungen des abgeleiteten Rechts zu prüfen.
67. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof entschieden hat: „Haben die von einem staatlichen Gericht vorgelegten Fragen eher die Gültigkeit als die Auslegung von Handlungen der [Unions]organe zum Gegenstand, so ist der Gerichtshof gehalten, die Fragen sogleich zu bescheiden, anstatt das vorlegende Gericht zu einem Formalismus zu nötigen, der das Verfahren nach Artikel [267 AEUV] nur verzögern würde und mit dessen Wesen unvereinbar wäre.“(30)
68. Folglich hat der Gerichtshof Handlungen, die er lediglich auslegen sollte, wiederholt von Amts wegen für ungültig erklärt(31).
69. Diese Flexibilität, die das Kooperationsinstrument eines Vorabentscheidungsersuchens kennzeichnet, erlaubt es dem Gerichtshof nach meinem Dafürhalten, in einem Fall wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, in dem das vorlegende Gericht Fragen zur Vorabentscheidung vorlegt, die sich gleichzeitig auf die Auslegung des abgeleiteten Rechts und auf die Auslegung des Primärrechts beziehen, über die Gültigkeit einer Bestimmung des abgeleiteten Rechts zu entscheiden. Bringt die Auslegung des abgeleiteten Rechts in dieser Fallkonstellation eine Unvereinbarkeit mit dem Primärrecht ans Licht, setzt die Wirksamkeit der Zusammenarbeit mit den nationalen Gerichten voraus, dass der Gerichtshof die Konsequenzen erläutert, die aus einer solchen Feststellung im Hinblick auf die Gültigkeit der betreffenden Bestimmung des abgeleiteten Rechts zu ziehen sind.
70. Es darf gewiss nicht außer Acht gelassen werden, dass die Angaben in den Vorlageentscheidungen nicht nur dem Gerichtshof sachdienliche Antworten ermöglichen, sondern auch den Regierungen der Mitgliedstaaten und den anderen Beteiligten die Möglichkeit geben sollen, gemäß Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union Erklärungen abzugeben. Der Gerichtshof hat demnach darüber zu wachen, dass diese Möglichkeit gewahrt wird, wobei zu berücksichtigen ist, dass den Beteiligten aufgrund der genannten Vorschrift nur die Vorlageentscheidungen – zusammen mit einer Übersetzung in die Amtssprache des jeweiligen Mitgliedstaats – zugestellt werden, nicht aber etwaige dem Gerichtshof vom vorlegenden Gericht übermittelte nationale Verfahrensakten(32).
71. Im vorliegenden Fall geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass es das Förvaltningsrätt i Linköping, auch wenn seine Fragen formal die Auslegung von Art. 2 Abs. 2 Buchst. k und Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2009/28 sowie von Art. 34 AEUV zum Gegenstand haben, nicht ausschließt, dass die Merkmale der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regelung im Einklang mit der genannten Richtlinie stehen, sich gleichzeitig aber Gedanken zur Vereinbarkeit dieser Regelung mit dem Grundsatz des freien Warenverkehrs macht. Damit äußert das vorlegende Gericht jedoch indirekt Zweifel an der Gültigkeit dieser Richtlinie, so dass der Gegenstand seiner Fragen es notwendig macht, diese Gültigkeit zu prüfen.
72. Auf diese Weise ist das Vorabentscheidungsersuchen auch von den Regierungen der Mitgliedstaaten und den Beteiligten verstanden worden, wie u. a. die Erklärungen von Energimyndigheten belegen, wonach es mit der Richtlinie 2009/28 „unvereinbar“ wäre, wenn die territorialen Beschränkungen auf der Grundlage von Art. 34 AEUV verboten würden(33).
73. Folglich ist zu prüfen, ob Art. 34 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer territorialen Beschränkung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht. Hieraus sind gegebenenfalls die Konsequenzen zu ziehen, die sich im Licht dieser Bestimmung für die Gültigkeit der Richtlinie 2009/28 ergeben.
2. Vorliegen einer Beschränkung des freien Warenverkehrs
74. In meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Essent Belgium(34) habe ich darauf hingewiesen, dass jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den Handel innerhalb der Union unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern, nach gefestigter Rechtsprechung eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen im Sinne von Art. 34 AEUV darstellt.
75. Die Beschränkung kann sich nicht nur aus einer Benachteiligung eingeführter Erzeugnisse gegenüber nationalen Erzeugnissen ergeben, sondern umgekehrt auch aus einem Vorteil, der der nationalen Erzeugung im Verhältnis zu eingeführten Waren gewährt wird(35), ja sogar aus einer Regelung, die, auch wenn sie den Vorteil nicht den nationalen Erzeugnissen vorbehält, für seine Gewährung zugunsten eingeführter Erzeugnisse zusätzliche Voraussetzungen verlangt(36).
76. Das schwedische System grüner Zertifikate bewirkt, auch wenn es die Einfuhr von Strom nicht verbietet, zweifellos einen wirtschaftlichen Vorteil, der geeignet ist, Grünstromerzeuger mit Sitz in Schweden gegenüber Erzeugern mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten zu begünstigen, da die Zweitgenannten nur für den Verkauf ihres Grünstroms vergütet werden, während die Erstgenannten zusätzliche Einnahmen erhalten, die ihnen der Verkauf grüner Zertifikate verschafft, der wie eine Produktionsprämie wirkt.
77. Dass die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Stromerzeuger nicht in den Genuss der Regelung für grüne Zertifikate kommen können, wenn sie Grünstrom einführen, stellt daher eine nach Art. 34 AEUV verbotene diskriminierende Beschränkung des freien Warenverkehrs dar.
78. Es ist jedoch zu prüfen, ob diese Beschränkung gerechtfertigt sein kann.
3. Rechtfertigung des Hindernisses für den freien Warenverkehr
79. Aus den Gründen, die ich in der Rechtssache Essent Belgium dargelegt habe und deren Wiederholung mir hier verzichtbar erscheint, bin ich der Ansicht, dass eine nationale Regelung, die eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen darstellt, auch dann durch das Ziel des Umweltschutzes gerechtfertigt sein kann, wenn sie eine Ungleichbehandlung bewirkt, vorausgesetzt jedoch, dass sie einem besonders strengen Verhältnismäßigkeitserfordernis genügt, das ich als „verstärkt“ bezeichnet habe.
80. Daher ist zu prüfen, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung geeignet ist, die Verwirklichung des Ziels des Umweltschutzes zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.
81. Energimyndigheten und sämtliche Regierungen, die Erklärungen abgegeben haben, nehmen Bezug auf das Urteil PreussenElektra(37) und tragen vor, dass die in diesem Urteil angenommenen Rechtfertigungen auch auf die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung Anwendung fänden.
82. Ich teile diese Auffassung nicht und bin der Meinung, dass der Rahmen der zwischenzeitlichen Rechtsentwicklung es notwendig macht, diese Streitfrage erneut zu erörtern.
83. Hierbei ziehen zwei neue Umstände ganz besonders meine Aufmerksamkeit auf sich, nämlich die Liberalisierung des Elektrizitätsmarkts und die Einführung eines Systems der wechselseitigen Anerkennung von Herkunftsnachweisen.
84. Erstens hat die Union seit dem Jahr 1999 einen Prozess der schrittweisen Liberalisierung des Energiebinnenmarkts eingeleitet, der im Erlass eines als „drittes Energiepaket“ bezeichneten neuen Rechtsrahmens zum Ausdruck kommt. Mit diesem Rahmen, der insbesondere aus der Verordnung (EG) Nr. 714/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über die Netzzugangsbedingungen für den grenzüberschreitenden Stromhandel und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1228/2003(38) und der Richtlinie 2009/72/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/54/EG(39) besteht, wird ein Wettbewerb zwischen Stromerzeugern geschaffen und der grenzüberschreitende Stromhandel durch die Förderung von Netzzusammenschlüssen intensiviert.
85. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 2009/72 im Unterschied zur Richtlinie 96/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt(40), die lediglich „eine weitere Stufe bei der Liberalisierung des Elektrizitätsmarkts darstellt[e] und Hemmnisse für den Elektrizitätshandel zwischen den Mitgliedstaaten fortbestehen [ließ]“(41), gemäß ihrem 62. Erwägungsgrund das Ziel hat, einen voll funktionierenden Elektrizitätsbinnenmarkt zu schaffen, der auf der Grundlage eines Verbundnetzes den Verkauf von Strom zu gleichen Bedingungen ermöglicht.
86. Darüber hinaus ist hervorzuheben, dass die Mitgliedstaaten, wie die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 4. Februar 2011(42) und die vom 18. und 19. Oktober 2012(43) bestätigen, übereingekommen sind, den Elektrizitätsbinnenmarkt bis zum Jahr 2014 zu vollenden, um den freien Verkehr von Elektrizität zu ermöglichen. Daher stellt die Verwirklichung des Elektrizitätsbinnenmarkts bis zum Jahr 2014 entgegen dem Vorbringen der deutschen Regierung nicht nur ein Bestreben der Kommission dar, sondern auch eine Notwendigkeit(44) und ein Ziel der Union.
87. Weiter ist festzustellen, dass die Einbeziehung grüner Energien in den Elektrizitätsbinnenmarkt eines der Hauptziele der Richtlinie 2009/28 darstellt, die insbesondere auf den Ausbau des europäischen Stromnetzverbunds abzielt, um den grenzüberschreitenden Handelsverkehr mit von Natur aus intermittierendem Grünstrom zu entwickeln, indem Grünstromerzeugern ein vorrangiger oder garantierter Zugang zu den Übertragungs- und Verteilernetzen zugesichert wird(45).
88. Zweitens vermag die Rechtfertigung, wonach sich die grüne Herkunft von in einem anderen Mitgliedstaat erzeugtem Strom nicht sicher feststellen lasse, nicht mehr durchzugreifen, seitdem mit der Richtlinie 2001/77 „Herkunftsnachweise“ eingeführt wurden, mit denen gerade nachgewiesen werden soll, dass der verkaufte Strom aus erneuerbaren Energiequellen erzeugt wird.
89. Insoweit könnte eingewandt werden, Herkunftsnachweise seien in der Richtlinie 2009/28 ausschließlich als ein Beleg konzipiert, der es einem Lieferanten ermögliche, gegenüber seinen Kunden den Nachweis darüber zu erbringen, dass sein Energiemix einen Anteil oder eine bestimmte Menge an grüner Energie enthalte(46), erfüllten aber keinerlei Funktion bei der Verwirklichung der verbindlichen nationalen Ziele(47) und begründeten nicht an sich ein Recht auf Inanspruchnahme nationaler Förderregelungen(48).
90. Im Hinblick auf die vom Gerichtshof angeführte Begründung, die ausschließlich auf das Fehlen eines Beweismittels abstellt, mit dem sich die Herkunft des erzeugten Stroms nachweisen ließe, ist dieser Einwand meines Erachtens jedoch unerheblich. Er läuft überdies auf den Versuch hinaus, den Verstoß gegen die Bestimmungen des AEU-Vertrags über den freien Warenverkehr durch den Erlass einer unterrangigen Vorschrift zu rechtfertigen.
91. Letzten Endes lässt es die durch einen Prozess der Liberalisierung und der wechselseitigen Anerkennung gekennzeichnete Entwicklung des Rechtsrahmens für den Stromhandel in doppelter Hinsicht nach meinem Dafürhalten als problematisch erscheinen, die durch das Urteil PreussenElektra begründete Rechtsprechung beizubehalten, auch wenn ich der Erwägung, wonach die Nutzung grüner Energien, die durch nationale Förderregelungen ausgebaut werden solle, u. a. durch die Verringerung der Emissionen von Treibhausgasen zum Umweltschutz beitrage(49), vorbehaltlos zustimme.
92. Zweifel hingegen scheinen mir hinsichtlich der Behauptung zu verbleiben, dass die Möglichkeit für einen in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Grünstromerzeuger, in den Genuss der von einem anderen Mitgliedstaat angewandten Förderregelung zu kommen, diesem Ziel zwangsläufig zuwiderlaufe. Insoweit besteht meines Erachtens eine gewisse Vermengung zwischen den Zielen der Förderregelungen im Allgemeinen und den Zielen der territorialen Beschränkungen im Besonderen.
93. Diese Frage verdient eine eingehende Prüfung, denn wenn ohne Weiteres anzuerkennen ist, dass Regelungen für grüne Zertifikate zum Umweltschutz beitragen, indem sie die Erzeugung grüner Energie fördern, erscheint es nicht frei von Widersinn, wenn andererseits die Auffassung vertreten wird, die Förderung der Einfuhr von Grünstrom aus einem anderen Mitgliedstaat könne dem Umweltschutz schaden.
94. Daher erscheint es mir wesentlich, jede einzelne Rechtfertigung dafür, dass eine Berücksichtigung der Erzeugung von Grünstrom aus anderen Mitgliedstaaten im Rahmen der jeweiligen nationalen Förderregelung nicht stattfinden könne, genauer zu untersuchen.
95. Obwohl sie unter allgemeiner Berufung auf den Umweltschutz vorgebracht werden, sind diese Rechtfertigungen in Wirklichkeit sehr unterschiedlicher Natur. Daher ist, um ihre jeweilige Bedeutung erfassen und sie widerlegen zu können, auf jedes einzelne Hauptargument zurückzukommen, das von Energimyndigheten und den Regierungen, die Erklärungen abgegeben haben, entwickelt worden ist(50).
96. Das erste Argument beruht auf der Notwendigkeit, das ungestörte Funktionieren der Förderregelungen sicherzustellen und die Fähigkeit der Mitgliedstaaten, ihre nationalen Ziele für eine Steigerung der Grünstromproduktion zu erreichen, nicht zu beeinträchtigen, was voraussetze, dass sie die Wirkung und die Kosten ihrer Fördersysteme entsprechend ihrem jeweiligen Potenzial kontrollieren könnten.
97. Dieses erste Argument erscheint nicht überzeugend, da das Risiko einer Destabilisierung der nationalen Regelungen für grüne Zertifikate im Fall einer Öffnung für in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Erzeuger meines Erachtens nicht nachgewiesen worden ist.
98. Abgesehen davon, dass die fortbestehenden technischen Hindernisse für den grenzüberschreitenden Stromhandel, insbesondere im Zusammenhang mit den Schwierigkeiten beim Netzzugang und dem Fehlen von Verbünden, die Risiken eines plötzlichen und massiven Zustroms fremder Grünstromerzeuger – in einem von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat gewiss unterschiedlichen Ausmaß – begrenzen, gehen Förderregelungen im Allgemeinen mit Regulierungsmechanismen einher, die es gegebenenfalls erlauben werden, dem Risiko eines Preisverfalls von grünen Zertifikaten, weil sich die Anzahl der im Umlauf befindlichen Zertifikate aufgrund ihrer Erteilung für ausländische Produktionen erhöht hat, entgegenzuwirken. So könnte in einem System wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, das auf der Einführung von den Lieferanten und bestimmten Nutzern vorgeschriebenen erweiterbaren Quoten beruht, die Erhöhung der Anzahl der Zertifikate auf dem Markt für grüne Zertifikate durch eine entsprechende Erhöhung der Quotenanforderungen ausgeglichen werden, was seine Wirkung sicherlich nicht verfehlen würde.
99. Das zweite Argument wird daraus abgeleitet, dass der grenzüberschreitende Handel mit Grünstrom den vorherigen Abschluss eines Kooperationsabkommens zwischen den betreffenden Mitgliedstaaten verlange, um verschiedene Fragen zu regeln, die sich u. a. auf die Voraussetzungen für die Ausgabe grüner Zertifikate, auf die Koordinierung von Informationen und auf die Benennung der mit der Zulassung von Anlagen betrauten Behörden bezögen.
100. Auch dieses Argument erscheint mir nicht überzeugend.
101. Zum einen zielen die in der Richtlinie 2009/28 vorgesehenen Mechanismen der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, wie die deutsche Regierung einräumt, nicht darauf ab, den Zugang des im Ausland erzeugten Grünstroms zu nationalen Förderregelungen zu gewährleisten, sondern sollen den Mitgliedstaaten die Möglichkeit geben, ihre nationalen Gesamtziele mit Hilfe der Mitwirkung anderer Mitgliedstaaten zu erreichen. Weit davon entfernt, die Unterzeichnung von Kooperationsabkommen zu verbieten, kann die Öffnung des Zugangs zu nationalen Förderregelungen für im Ausland belegene Anlagen sie meines Erachtens vielmehr fördern, indem sie den Mitgliedstaaten einen Anreiz dafür bietet, ihre Förderregelungen aufeinander abzustimmen.
102. Zum anderen ist es nach meinem Dafürhalten bezeichnend, dass, obwohl die Entwicklung des Handels mit grüner Energie zwischen den Mitgliedstaaten zu den Zielen der Richtlinie 2009/28 gehört, seit ihrem Inkrafttreten nur ein einziges Kooperationsabkommen, nämlich das am 29. Juni 2011 zwischen dem Königreich Schweden und dem Königreich Norwegen unterzeichnete, geschlossen worden ist. Darüber hinaus ist interessanterweise anzumerken, dass die Kommission, die ihr Bedauern darüber äußert, dass mit Ausnahme dieses Abkommens von den Mechanismen der Zusammenarbeit kein Gebrauch gemacht worden sei, in ihrer Mitteilung vom 5. November 2013, die mit „Vollendung des Elektrizitätsbinnenmarktes und optimale Nutzung staatlicher Interventionen“(51) überschrieben ist, feststellt, dass der Ausbau des Bereichs der grünen Energien durch grenzübergreifende Förderregelungen „die Kosten der Einhaltung der Richtlinie 2009/28 … senken … [und] zur Beseitigung etwaiger Verzerrungen auf dem Binnenmarkt, die auf unterschiedliche nationale Konzepte zurückgehen, beitragen [kann]“(52).
103. Das dritte Argument bezieht sich darauf, dass das Verbot territorialer Beschränkungen die Mitgliedstaaten um die Kontrolle der Zusammensetzung ihres Energiemix brächte.
104. Dieses Argument ist meines Erachtens nicht stichhaltiger als die vorherigen. Auch wenn sich aus Art. 194 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV ergibt, dass die Unionspolitik im Energiebereich unbeschadet des Art. 192 Abs. 2 Buchst. c AEUV(53) die Freiheit der Wahl des nationalen Energiemix achten will, kann diese Entscheidung für eine bestimmte Energiepolitik von Maßnahmen, die die Union im Rahmen ihrer Umweltpolitik erlässt, gleichwohl berührt werden, wie die Richtlinie 2009/28 selbst bestätigt, die dadurch, dass sie jedem Mitgliedstaat verbindliche Ziele für den Verbrauch grüner Energie vorschreibt, die Zusammensetzung des Energiemix dieser Staaten zwangsläufig beeinflusst.
105. Das vierte Argument wird daraus hergeleitet, dass in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Grünstromerzeuger die für sie günstigste Regelung wählen – was Beihilfen „à la carte“ die Tür öffnen würde – oder gar auf der Grundlage zweier nationaler Regelungen eine Beihilfe erhalten könnten.
106. Ich glaube jedoch, dass diesem Einwand damit begegnet werden kann, dass die Mitgliedstaaten ihre Förderregelungen dank der verschiedenen in der Richtlinie 2009/28 vorgesehenen Mechanismen der Zusammenarbeit aufeinander abstimmen können.
107. Das zur Stützung der territorialen Beschränkungen vorgebrachte fünfte Argument besteht darin, dass die Öffnung von Förderregelungen für ausländische Produktionen zur Folge hätte, dass der nationale Verbraucher verpflichtet wäre, in anderen Mitgliedstaaten belegene Grünstromerzeugungsanlagen zu finanzieren. Ich frage mich allerdings, inwiefern für dieses von Energimyndigheten in der mündlichen Verhandlung geltend gemachte Argument das Ziel des Umweltschutzes geltend gemacht werden kann, das es vielmehr rechtfertigt, dass die Verbraucher eines Mitgliedstaats über nationale Förderregelungen eher die aus einem Mitgliedstaat eingeführte grüne Energie als inländische Energie fossiler Herkunft finanzieren.
108. Letztendlich bin ich der Meinung, dass sich mit keinem der vorgebrachten Argumente der Nachweis führen lässt, dass territoriale Beschränkungen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden geeignet sind, die Verwirklichung des Ziels des Umweltschutzes zu gewährleisten.
109. Insoweit ist es wichtig, festzustellen, dass die „umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen“(54) zu einem der vier in Art. 191 Abs. 1 AEUV aufgeführten Bestandteile der Unionspolitik im Umweltbereich gehört. Der Ausbau des grenzübergreifenden Grünstromhandels, der sich aus der Öffnung nationaler Förderregelungen für ausländische Produktionen ergeben soll, würde jedoch dadurch zur Verwirklichung dieses Ziels beitragen, dass er eine optimale Verteilung der Produktion zwischen den Mitgliedstaaten entsprechend ihrem jeweiligen Potenzial ermöglicht.
110. Daher bin ich der Ansicht, dass territoriale Beschränkungen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nicht mit dem Grundsatz des freien Warenverkehrs im Einklang stehen.
111. Da die Richtlinie 2009/28 meines Erachtens nicht anders ausgelegt werden kann, als dass sie solche Beschränkungen erlaubt, bin ich der Meinung, dass sie insoweit für ungültig zu erklären ist.
112. Es bleibt festzustellen, welche zeitlichen Wirkungen diese Ungültigkeitserklärung hat.
113. Da das Vorabentscheidungsersuchen um Prüfung der Gültigkeit und die Nichtigkeitsklage zwei komplementäre Ausprägungen der Rechtmäßigkeitskontrolle darstellen, legt der Gerichtshof die Wirkungen einer Ungültigkeitserklärung analog zu Nichtigkeitsurteilen fest, für die die zeitlichen Wirkungen in Art. 264 AEUV aufgeführt sind.
114. Daher hat eine Ungültigkeitserklärung im Einklang mit Art. 264 Abs. 1 AEUV grundsätzlich die gleiche Rückwirkung wie eine Nichtigerklärung.
115. Auf der Grundlage der in Art. 264 Abs. 2 AEUV vorgesehenen Ausnahme erachtet es der Gerichtshof jedoch für zulässig, vom Grundsatz der Rückwirkung der Ungültigkeitserklärung ausnahmsweise abzuweichen, wenn dafür zwingende Gründe vorliegen.
116. So hat der Gerichtshof in drei Urteilen vom 15. Oktober 1980, Providence agricole de la Champagne(55), Maïseries de Beauce(56) und Roquettes Frères, nachdem er die Ungültigkeit der angefochtenen Verordnungen festgestellt hatte, entschieden, dass diese Ungültigkeit nicht dazu berechtige, die aufgrund dieser Verordnungen von den nationalen Behörden durchgeführte Erhebung oder Zahlung von Währungsausgleichsbeträgen für die Zeit vor ihrem Erlass in Frage zu stellen.
117. Später hat der Gerichtshof wiederholt von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die zeitlichen Wirkungen der Feststellung der Ungültigkeit eines Unionsrechtsakts zu beschränken, wenn zwingende Erwägungen der Rechtssicherheit, die mit allen betroffenen Interessen zusammenhängen, es verlangen(57).
118. Bei der Entscheidung über eine solche Beschränkung berücksichtigt der Gerichtshof zum einen den guten Glauben der betroffenen Kreise und zum anderen die erheblichen Schwierigkeiten, die seine Urteile in Bezug auf begründete Rechtsverhältnisse hervorrufen könnten.
119. Meiner Auffassung nach ist die Ausübung der Befugnis zur genaueren Festlegung der zeitlichen Wirkungen von Ungültigkeitserklärungen auch in der Ausgangsrechtssache gerechtfertigt, die sich durch besondere Umstände auszeichnet.
120. Der Ausbau der grünen Energien setzt nämlich kostspielige und langfristige Investitionen voraus. Rückwirkende Änderungen von Förderregelungen könnten jedoch eine Vertrauenskrise bei Investoren hervorrufen und die Investitionen in diesen Sektor, insbesondere in die noch am wenigsten ausgereiften Technologien, verringern.
121. Unter diesen Umständen schlage ich konkret vor, dass der Gerichtshof die Wirkungen seines Urteils um 24 Monate ab seiner Verkündung aufschiebt, damit die gebotenen Änderungen an der Richtlinie 2009/28 vorgenommen werden können.
C – Zur vierten Frage
122. Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Beurteilung obiger Vorlagefragen davon beeinflusst wird, dass die Beschränkung der Anwendung einer Förderregelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nur auf inländische Erzeuger in dem nationalen Gesetz nicht ausdrücklich geregelt ist.
123. Die Vorlageentscheidung erwähnt explizit, dass es, obwohl diese Beschränkung „nicht im Gesetzestext enthalten ist, sondern in den Materialien“(58), „[n]ach schwedischem Recht … unmöglich [ist], außerhalb der Grenzen belegenen Anlagen zur Erzeugung von [Grüns]trom den Zugang zur Regelung für [grüne] Zertifikate zu erlauben“(59).
124. Das vorlegende Gericht, das allein für die Ermittlung und Auslegung des nationalen Rechts zuständig ist, vertritt unter Berufung auf die Gesetzesmaterialien somit die Auffassung, die territoriale Beschränkung spiegele den Stand des positiven nationalen Rechts wider. Wäre dies nicht der Fall, hätten seine ersten drei Fragen im Übrigen hypothetischen Charakter.
125. Mit seiner letzten Frage möchte es also letztlich eine Bestätigung der teleologischen Auslegungsmethode erhalten, die es zur Bestimmung des Inhalts seines eigenen positiven Rechts verwendet hat.
126. Der Gerichtshof, der im Rahmen der ihm durch Art. 267 AEUV übertragenen Aufgabe nicht für die Entscheidung über die Auslegung des nationalen Rechts zuständig ist(60), kann die vom nationalen Gericht gewählte Auslegungsmethode jedoch nicht kontrollieren.
127. Daher ist diese Frage, die nicht in die Zuständigkeit des Gerichtshofs fällt, nach meinem Dafürhalten nicht zu beantworten.
V – Ergebnis
128. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist dem Förvaltningsrätt i Linköping meiner Ansicht nach wie folgt zu antworten:
1. Art. 2 Abs. 2 Buchst. k und Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG sind dahin auszulegen, dass
– eine nationale Regelung, wonach Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Energiequellen grüne Zertifikate erteilt werden, von denen Stromversorger und bestimmte Nutzer obligatorisch eine bestimmte Quote nach Maßgabe der von ihnen gelieferten oder verbrauchten Gesamtstrommenge zu erwerben haben, eine Förderregelung im Sinne dieser Richtlinie darstellt,
– diese Richtlinie es den Mitgliedstaaten bei der Einführung solcher Regelungen erlaubt, die Erteilung grüner Zertifikate allein Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen vorzubehalten, die in ihrem Hoheitsgebiet belegen sind.
2. Art. 34 AEUV steht einer nationalen Regelung, wonach Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Energiequellen grüne Zertifikate erteilt werden, von denen Stromversorger und bestimmte Nutzer obligatorisch eine bestimmte Quote nach Maßgabe der von ihnen gelieferten oder verbrauchten Gesamtstrommenge zu erwerben haben, entgegen, soweit nach diesen nationalen Vorschriften Erzeuger von der Förderregelung ausgeschlossen sind, deren Anlagen im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats belegen sind.
3. Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2009/28 ist ungültig, soweit er den Mitgliedstaaten die Befugnis verleiht, Erzeugern, deren Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats belegen sind, den Zugang zu ihren Förderregelungen zu versagen oder den Zugang dieser Erzeuger zu ihren Förderregelungen zu beschränken.
4. Diese Ungültigkeit wird zwei Jahre nach der Verkündung des vorliegenden Urteils wirksam.