SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima)
de 2 de mayo de 2019 (*)
«Procedimiento prejudicial — Eficiencia energética — Directiva 2012/27/UE — Artículo 11, apartado 1 — Coste de acceso a la información sobre medición y facturación — Derecho de los clientes finales a recibir de forma gratuita sus facturas de consumo de energía y la información al respecto — Tarifa de acceso a la red eléctrica — Descuento en la tarifa de acceso a la red eléctrica concedido por una empresa de venta de electricidad a los clientes que hayan optado por la factura electrónica»
En el asunto C‑294/18,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el markkinaoikeus (Tribunal de lo Mercantil, Finlandia), mediante resolución de 19 de abril de 2018, recibida en el Tribunal de Justicia el 27 de abril de 2018, en el procedimiento iniciado a instancias de
Oulun Sähkönmyynti Oy,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima),
integrado por el Sr. C. Lycourgos, Presidente de Sala, y los Sres. E. Juhász e I. Jarukaitis (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. N. Wahl;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de la Energiavirasto, por el Sr. P. Malén, lakimies;
– en nombre del Gobierno finlandés, por la Sra. H. Leppo, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. P.G. Marrone, avvocato dello Stato;
– en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. M. Huttunen y la Sra. K. Talabér-Ritz, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE (DO 2012, L 315, p. 1).
2 Dicha petición se ha presentado en el contexto de un procedimiento iniciado a instancias de Oulun Sähkönmyynti Oy, una sociedad dedicada a la venta minorista de electricidad, en relación con una resolución de la Energiavirasto (Agencia de la Energía, Finlandia), relativa a un descuento en la tarifa mensual de acceso a la red eléctrica que se concede a los clientes finales que han optado por la factura electrónica.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 Los considerandos 32 y 33 de la Directiva 2012/27 exponen lo siguiente:
«(32) La repercusión de las disposiciones sobre medición y facturación de las Directivas 2006/32/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, sobre la eficiencia del uso final de la energía y los servicios energéticos y por la que se deroga la Directiva 93/76/CEE del Consejo (DO 2006, L 114, p. 64)], 2009/72/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE (DO 2009, L 211, p. 55),] y 2009/73/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE (DO 2009, L 211, p. 94)], en el ahorro de energía ha sido limitada. En muchos lugares de la Unión, dichas disposiciones no han determinado que los clientes reciban información actualizada sobre su consumo de energía, ni una facturación basada en el consumo real con la frecuencia que, según revelan los estudios, es necesaria para permitir a los clientes regular su consumo de energía. En los sectores de la calefacción de la vivienda y del agua caliente en edificios de pisos, la insuficiente claridad de dichas disposiciones ha dado lugar, además, a numerosas quejas de los ciudadanos.
(33) Con objeto de reforzar la capacitación de los clientes finales en cuanto al acceso a la información de la medición y facturación de su consumo individual de energía, teniendo en mente las oportunidades conexas al proceso de los sistemas de medición inteligentes y la provisión de contadores inteligentes en los Estados miembros, es importante que las disposiciones del Derecho de la Unión en este ámbito sean más claras. Esto debe contribuir a reducir los costes de la aplicación de los sistemas de medición inteligentes equipados con funciones que potencien el ahorro de energía y a respaldar el desarrollo de los mercados de los servicios energéticos y de la gestión de la demanda. La aplicación de los sistemas de medición inteligente permite una facturación frecuente basada en el consumo real. No obstante, existe también la necesidad de aclarar los requisitos relativos al acceso a la información y a la facturación justa y exacta basada en el consumo real en los casos en que no se disponga de contadores inteligentes en 2020, también respecto de la medición y facturación del consumo individual de calefacción, refrigeración y agua caliente en los edificios de pisos que reciben un suministro de calefacción o refrigeración urbana o lo reciben de un sistema común de calefacción propio instalado en dichos edificios.»
4 El artículo 1 de la Directiva 2012/27, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», establece:
«1. La presente Directiva establece un marco común de medidas para el fomento de la eficiencia energética dentro de la Unión a fin de asegurar la consecución del objetivo principal de eficiencia energética de la Unión de un 20 % de ahorro para 2020, y a fin de preparar el camino para mejoras ulteriores de eficiencia energética más allá de ese año.
[…]
2. Los requisitos que establece la presente Directiva son requisitos mínimos y se entienden sin perjuicio de que cualquier Estado miembro mantenga o introduzca medidas más estrictas. Tales medidas deberán ser compatibles con el Derecho de la Unión. Cuando las disposiciones de la legislación nacional establezcan medidas más estrictas, los Estados miembros notificarán dichas disposiciones a la Comisión.»
5 El artículo 10 de esta Directiva, titulado «Información sobre la facturación», dispone, en su apartado 3:
«Independientemente de que se hayan instalado contadores inteligentes o no, los Estados miembros:
[…]
b) se asegurarán de que a los clientes finales se les ofrezca la opción de una información electrónica de facturación y de facturas electrónicas, y de que aquellos que lo soliciten reciban una explicación clara y comprensible sobre los conceptos en que está basada su factura, sobre todo cuando las facturas no se basen en el consumo real;
[…]».
6 El artículo 11 de dicha Directiva, titulado «Coste de acceso a la información sobre medición y facturación», dispone, en su apartado 1:
«Los Estados miembros se asegurarán de que los clientes finales reciben de forma gratuita sus facturas de consumo de energía y la información al respecto, y de que los clientes finales también tienen acceso a la información sobre su consumo de un modo adecuado y de forma gratuita.»
7 El anexo VII de la Directiva 2012/27, titulado «Requisitos mínimos de la facturación e información sobre la facturación basada en el consumo real», precisa, en el punto 1.1, relativo a la «facturación basada en el consumo real», lo siguiente:
«A fin de que los clientes finales puedan regular su propio consumo de energía, la facturación debería llevarse a cabo sobre la base del consumo real de, al menos, un año, y la información sobre la facturación debería estar disponible al menos cada trimestre, a petición del consumidor o cuando este haya optado por la facturación electrónica, o en caso contrario dos veces al año. Podrá quedar exento de este requisito el gas empleado exclusivamente para cocinar.»
Derecho finlandés
8 El artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27 fue incorporado al ordenamiento jurídico finlandés mediante el artículo 69 de la sähkömarkkinalaki (588/2013) [Ley (588/2013) del Mercado de la Electricidad]. Este artículo, titulado «Facturación por la empresa minorista», establece, en su párrafo quinto, que «deberán proporcionarse al consumidor final, de un modo adecuado y de forma gratuita, las facturas y la información relativa al precio y al consumo referidas en [dicho] artículo» y que «el consumidor final podrá, si lo desea, recibir las facturas y la información sobre el consumo de forma electrónica».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
9 El precio de la electricidad que vende Oulun Sähkönmyynti se compone de una tarifa fija mensual en concepto de coste de acceso a la red y del precio de la energía basado en la electricidad consumida. La tarifa de acceso a la red asciende normalmente a 2,50 euros al mes. Desde el 1 de enero de 2016, Oulun Sähkönmyynti ha concedido un descuento de 1 euro en la tarifa mensual de acceso a la red a los clientes que han optado por la factura electrónica y no a los que hayan optado por otros medios de facturación, como la factura en papel, la domiciliación bancaria o, si el cliente es una empresa, la factura en línea.
10 Mediante una resolución de 20 de junio de 2017, la Agencia de la Energía consideró que este descuento venía a ser lo mismo que exigir a los clientes que no han optado por la factura electrónica el pago de 1 euro por remitirles sus facturas. En consecuencia, ordenó a Oulun Sähkönmyynti que modificara su práctica de facturación y garantizara el derecho de sus clientes a recibir sus facturas de forma gratuita. Además, mediante la misma resolución, exigió a Oulun Sähkönmyynti que reembolsara la parte de la tarifa que había cobrado indebidamente, desde el 1 de enero de 2016, a los clientes que no habían optado por la factura electrónica.
11 Oulun Sähkönmyynti interpuso recurso contra esta resolución ante el markkinaoikeus (Tribunal de lo Mercantil, Finlandia), el órgano jurisdiccional remitente.
12 En apoyo de su recurso, Oulun Sähkönmyynti alega que todos sus clientes reciben sus facturas de electricidad de forma gratuita, independientemente del tipo de facturación que hayan elegido. No obstante, según dicha sociedad, la exigencia de la gratuidad de las facturas no significa que le esté vedado conceder un descuento en la tarifa de acceso a la red eléctrica a los clientes que hayan optado por la factura electrónica. La citada sociedad alega también que el descuento concedido a esos clientes se basa no en una disminución real de los costes, sino en la estimación de los efectos de tal descuento, y que la frecuencia de la facturación no afecta al importe de la tarifa de acceso a la red ni al importe del descuento, pues, al fin y al cabo, los clientes pueden elegir entre cuatro, seis o doce facturas al año. Oulun Sähkönmyynti aduce, por otra parte, que la facturación electrónica permite reducir los costes administrativos.
13 La Agencia de la Energía sostiene que el descuento controvertido en el litigio principal implica eludir la norma según la cual todos los clientes deben recibir su factura de electricidad de forma gratuita. A su modo de ver, poco importa, desde la perspectiva del cliente final, si se cobra un importe específico por la factura o si la tarifa de acceso a la red es más elevada porque el cliente final ha optado por un tipo de facturación diferente de la factura electrónica. Según la Agencia de la Energía, lo relevante es la diferencia de precio entre los diferentes tipos de facturación. La Agencia de la Energía añade que solo una interpretación como la que ella propugna permite garantizar que los clientes que no tienen acceso a los servicios electrónicos y que a menudo son también vulnerables reciban sus facturas de electricidad de forma gratuita.
14 El órgano jurisdiccional remitente señala que tanto el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27 como el artículo 69, párrafo quinto, de la Ley (588/2013) del Mercado de la Electricidad preceptúan que deben facilitarse al consumidor final las facturas y la información sobre la facturación de un modo adecuado y de forma gratuita. Sin embargo, según la nota explicativa de la Comisión Europea referida a los artículos 9 a 11 de la Directiva 2012/27 [SWD/2013/0448 final], la exigencia de la gratuidad de las facturas y de la información sobre la facturación no se opone a que una empresa minorista de venta de electricidad conceda un descuento o una bonificación a los clientes finales si optan por la facturación electrónica.
15 Dicho órgano jurisdiccional observa, por un lado, que, aun cuando no constituya una fuente del Derecho obligatoria en el sentido del artículo 288 TFUE ni modifique los efectos jurídicos de la Directiva 2012/27, ese documento de trabajo de la Comisión revela que es posible una interpretación del artículo 11, apartado 1, de la citada Directiva en el sentido expuesto por Oulun Sähkönmyynti, a saber, que lo único relevante es la ausencia de un cargo por la remisión de la factura. Ahora bien, por otro lado, como sugiere la Agencia de la Energía, la situación en la que se cobra una tarifa de acceso a la red de un importe más elevado al cliente final que no ha optado por la factura electrónica podría considerarse como una situación en la que se exige un importe específico por la remisión de la factura en papel.
16 El órgano jurisdiccional remitente precisa al mismo tiempo que en los autos del litigio principal no consta que la República de Finlandia haya adoptado medidas nacionales más estrictas que las contempladas en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27.
17 En tales circunstancias, el markkinaoikeus (Tribunal de lo Mercantil) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 11, apartado 1, de la Directiva [2012/27] en el sentido de que la concesión de un descuento en la tarifa de acceso a la red eléctrica a un cliente final por el tipo de facturación que ha elegido significa que a los clientes finales que no han obtenido el descuento no se les proporciona de forma gratuita la factura y la información sobre la facturación?
2) En la hipótesis de que proceda responder negativamente a la primera cuestión prejudicial y de que pueda autorizarse el mencionado descuento, ¿deben tenerse en cuenta, con arreglo a la Directiva 2012/27, requisitos adicionales particulares a la hora de valorar la licitud del descuento, como, por ejemplo, si el descuento en cuestión corresponde a una disminución de costes derivada del tipo de facturación elegido, si el descuento se efectúa cada vez que se genera una facturación o si el descuento puede asignarse a la categoría de clientes finales que ha originado la disminución de costes con su elección del tipo de facturación?
3) En la hipótesis de que la concesión del descuento mencionado en la primera cuestión prejudicial signifique que a los clientes finales que no han optado por un tipo de facturación determinado se les cobra un importe contrario al artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27, ¿ha establecido el Derecho de la Unión requisitos particulares que deban tenerse en cuenta a la hora de decidir sobre el reembolso de ese importe?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda
18 Mediante las cuestiones prejudiciales primera y segunda, que deben ser examinadas conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27 debe interpretarse en el sentido de que, en circunstancias como las del litigio principal, se opone a un descuento en la tarifa de acceso a la red eléctrica concedido por una empresa minorista de venta de electricidad únicamente a los clientes finales que hayan optado por la factura electrónica.
19 Como se deduce de la resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente plantea tales cuestiones debido a que, a su entender, la concesión de un descuento en la tarifa de acceso a la red eléctrica a los clientes finales que han optado por la factura electrónica podría implicar que los demás clientes no reciben sus facturas de forma gratuita.
20 El artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27 establece que «los Estados miembros se asegurarán de que los clientes finales reciben de forma gratuita sus facturas de consumo de energía y la información al respecto, y de que los clientes finales también tienen acceso a la información sobre su consumo de un modo adecuado y de forma gratuita».
21 Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión no solo debe tenerse en cuenta su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte [sentencias de 2 de septiembre de 2015, Surmačs, C‑127/14, EU:C:2015:522, apartado 28, y de 16 de noviembre de 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, apartado 19].
22 Del tenor del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27 se infiere que esta disposición se limita a imponer a los Estados miembros la obligación de velar por que las empresas minoristas de venta de electricidad garanticen que sus clientes recibirán sus facturas de consumo de energía y la información al respecto de forma gratuita, y no añade ninguna exigencia adicional en cuanto a la referida obligación. De este modo, con tal de que las facturas y la información sobre la facturación sean remitidas gratuitamente a los clientes finales, dicha disposición no impide que se conceda al cliente de que se trate una reducción en la tarifa de acceso a la red.
23 Tanto el contexto en el que se inscribe el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27 como los objetivos perseguidos por esta Directiva corroboran tal interpretación literal de la citada disposición.
24 En efecto, la Directiva 2012/27 pretende únicamente establecer, como indica en su artículo 1, un marco común de medidas para el fomento de la eficiencia energética dentro de la Unión a fin de asegurar la consecución del objetivo de un incremento de un 20 % de la eficiencia energética de la Unión para 2020 y de preparar el camino para mejoras ulteriores de eficiencia energética más allá de ese año (sentencia de 7 de agosto de 2018, Saras Energía, C‑561/16, EU:C:2018:633, apartado 24).
25 Concretamente, de los considerandos 32 y 33 de la misma Directiva se deduce que esta, entre otros extremos, recalca esencialmente la necesidad de reforzar la capacitación de los clientes finales en cuanto al acceso a la información de la medición y facturación de su consumo individual de energía, la aplicación de sistemas de medición inteligentes, una facturación frecuente basada en el consumo real y el acceso a la información, así como una facturación justa y exacta.
26 Además, el artículo 10, apartado 3, letra b), de dicha Directiva, según el cual los Estados miembros «se asegurarán de que a los clientes finales se les ofrezca la opción de una información electrónica de facturación y de facturas electrónicas», refleja una voluntad de fomentar las facturas electrónicas.
27 De esta manera, ha de señalarse que la posibilidad que ofrece la factura electrónica de una información más accesible y más frecuente sobre la facturación y el consumo individual de la energía puede contribuir al logro de los objetivos de la Directiva 2012/27 en lo que a eficiencia energética se refiere.
28 Por consiguiente, la concesión de un descuento en la tarifa de acceso a la red eléctrica sin dejar de cumplir la exigencia del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27 de que se facilite a los clientes finales las facturas y la información relativa a la facturación de forma gratuita no contradice los objetivos perseguidos por esta última.
29 Finalmente, con la concesión del descuento a los clientes que optan por la factura electrónica se pretende, en particular, reducir los costes administrativos de la empresa minorista de venta de electricidad. Pues bien, para poder racionalizar los costes administrativos, esa empresa necesita contar con medios capaces de incitar a los clientes finales a aceptar más fácilmente los cambios en la rutina relativa a la facturación que resultarían, en su caso, de la adopción de la factura electrónica. Interpretar el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27 en el sentido de que prohíbe a la empresa minorista de venta de electricidad conceder un descuento en la tarifa de acceso a la red a los clientes finales que opten por la factura electrónica privaría a tal empresa de la referida posibilidad.
30 De igual forma, contrariamente a lo que sostiene el Gobierno finlandés, no cabe considerar que la concesión de un descuento en la tarifa de acceso a la red a los clientes finales que hayan optado por la factura electrónica constituya, en circunstancias como las del litigio principal, una elusión de la norma sobre la gratuidad de las facturas y de la información relativa a la facturación contenida en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27.
31 En efecto, de la resolución de remisión se deduce que el descuento concedido por Oulun Sähkönmyynti a los clientes finales que optan por la factura electrónica afectó a la tarifa de acceso a la red ya existente, y que, antes de tal descuento, Oulun Sähkönmyynti no había recibido jamás ninguna queja por haber incumplido esa obligación de gratuidad de las facturas y de la información relativa a la facturación. Además, tras introducir dicho descuento, los clientes finales que han elegido un tipo de facturación distinto de la factura electrónica han seguido recibiendo de forma gratuita todas sus facturas de consumo de energía y la información al respecto y han continuado pagando el mismo importe como tarifa de acceso a la red eléctrica. Ha quedado de manifiesto asimismo que los clientes abonan la tarifa de acceso a la red independientemente de si desean recibir la factura y la información relativa a la facturación cuatro, seis o doce veces al año. De este modo, en circunstancias como las del litigio principal, el descuento en la tarifa de acceso a la red eléctrica concedido a los clientes finales que han optado por la factura electrónica no puede considerarse como un importe efectivo cobrado a los demás clientes finales ni, por tanto, como un incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27.
32 Habida cuenta de todas las consideraciones que anteceden, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27 debe interpretarse en el sentido de que, en circunstancias como las del litigio principal, no se opone a un descuento en la tarifa de acceso a la red eléctrica concedido por una empresa minorista de venta de electricidad únicamente a los clientes finales que hayan optado por la factura electrónica.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
33 La tercera cuestión prejudicial fue planteada en la hipótesis de que el Tribunal de Justicia diera una respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial. Al haber sido negativa la respuesta a dicha primera cuestión, como se desprende de los apartados 18 a 32 de la presente sentencia, no ha lugar a responder a la tercera cuestión prejudicial.
Costas
34 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) declara:
El artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE, debe interpretarse en el sentido de que, en circunstancias como las del litigio principal, no se opone a un descuento en la tarifa de acceso a la red eléctrica concedido por una empresa minorista de venta de electricidad únicamente a los clientes finales que hayan optado por la factura electrónica.
Firmas