DOMSTOLENS DOM (tionde avdelningen)
den 2 maj 2019 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Energieffektivitet – Direktiv 2012/27/EU – Artikel 11.1 – Kostnad för tillgång till mätar- och faktureringsinformation – Slutkunden har rätt att få alla sina fakturor och faktureringsinformation om energianvändning utan kostnad – Elnätsavgift – Bolag som säljer el ger rabatt på elnätsavgiften till de kunder som valt e-faktura”
I mål C‑294/18,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Marknadsdomstolen (Finland) genom beslut av den 19 april 2018, som inkom till domstolen den 27 april 2018, i ett förfarande som inletts av
Oulun Sähkönmyynti Oy,
meddelar
DOMSTOLEN (tionde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna E. Juhász och I. Jarukaitis (referent),
generaladvokat: N. Wahl,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Energiavirasto, genom P. Malén, lakimies,
– Finlands regering, genom H. Leppo, i egenskap av ombud,
– Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av P. G. Marrone, avvocato dello Stato,
– Europeiska kommissionen, genom M. Huttunen och K. Talabér-Ritz, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 11.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG (EUT L 315, 2012, s. 1, och rättelse i EUT L 311, 2018, s. 38).
2 Begäran har framställts i ett förfarande som inletts av Oulun Sähkönmyynti Oy, ett bolag som säljer el i detaljistledet. Målet rör ett beslut meddelat av energimyndigheten (Finland) avseende den månadsrabatt på elnätsavgiften som ges till slutkunder som har valt e-faktura.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3 I skälen 32 och 33 i direktiv 2012/27 anges följande:
”(32) Bestämmelserna om mätare och fakturering i … [Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv 93/76/EEG (EUT L 114, 2006, s. 64)], [Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG (EUT L 211, 2009, s. 55)] och [Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (EUT L 211, 2009, s. 94)] har gett begränsade resultat. I många delar av unionen har bestämmelserna inte medfört att användarna fått uppdaterad information om sin energianvändning och fakturor som grundas på faktisk förbrukning så ofta som det enligt studier krävs för att användare ska kunna styra sin energianvändning. Inom sektorerna uppvärmning och varmvatten i flerbostadshus har dessa bestämmelsers bristande klarhet dessutom medfört en rad klagomål från allmänheten.
(33) För att stärka slutkundens egenmakt när det gäller tillgången till information om mätning och fakturering av [dennes] egen energianvändning är det – med tanke på de möjligheter genomförandet av system med smarta mätare erbjuder och införandet av smarta mätare i medlemsstaterna – viktigt att kraven i unionsrätten på detta område förtydligas. Detta bör bidra till minskade kostnader vid installerandet av system med smarta mätare vars funktion ger ökade energibesparingar och stöder utvecklingen av marknader för energitjänster och efterfrågestyrning. Genomförandet av system med smarta mätare gör det möjligt att fakturera ofta på grundval av faktisk användning. Det är emellertid också nödvändigt att klargöra kraven på tillgång till information och rättvis och exakt fakturering baserad på faktisk användning i fall då smarta mätare inte kommer att vara tillgängliga senast 2020, bland annat när det gäller individuell mätning och fakturering av värme, kyla och varmvatten i flerbostadshus som levereras som fjärrvärme/fjärrkyla eller ett gemensamt fjärrvärmesystem har installerats i sådana byggnader.”
4 I artikel 1 i direktiv 2012/27, som har rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, föreskrivs följande:
”1. I detta direktiv fastställs en gemensam ram för åtgärder för främjande av energieffektivitet inom unionen för att säkerställa att unionens överordnade mål om energieffektivitet på 20 % för 2020 uppnås och för att bana väg för ytterligare förbättringar av energieffektiviteten därefter.
…
2. De krav som fastställs i detta direktiv är minimikrav och ska inte förhindra medlemsstaterna att upprätthålla eller införa strängare åtgärder. Sådana åtgärder ska vara förenliga med unionsrätten. I de fall där nationell lagstiftning föreskriver strängare åtgärder ska medlemsstaten anmäla denna lagstiftning till kommissionen.”
5 Artikel 10 i direktivet har rubriken ”Faktureringsinformation”. I punkt 3 i den artikeln föreskrivs följande:
”Oberoende av om smarta mätare installerats eller inte
…
b) ska medlemsstaterna se till att slutkunden kan välja elektronisk faktureringsinformation och e-faktura och att [slutkunden] får en klar och tydlig förklaring på hur fakturan har upprättats, särskilt om fakturorna inte är grundade på faktisk användning,
…”
6 Artikel 11 i direktivet har rubriken ”Kostnad för tillgång till mätar- och faktureringsinformation”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska se till att slutkunden får alla sina fakturor och faktureringsinformation om energianvändning utan kostnad och att slutkunden kostnadsfritt och på lämpligt sätt även kan få tillgång till uppgifter om sin användning.”
7 Bilaga VII till direktiv 2012/27 har rubriken ”Minimikrav för fakturering och faktureringsinformation som grundar sig på faktisk användning”. I punkt 1.1 i nämnda bilaga som avser ”[f]akturering som grundar sig på faktisk användning” anges följande:
”För att göra det möjligt för slutkunden att reglera sin egen energianvändning bör fakturering ske på grundval av faktisk användning minst en gång om året, och faktureringsinformation bör göras tillgänglig åtminstone varje kvartal på begäran eller om slutkunden har valt att få e-faktura, eller i annat fall två gånger om året. Gas som används enbart för matlagningsändamål får undantas från detta krav.”
Finländsk rätt
8 Artikel 11.1 i direktiv 2012/27 har införlivats i finländsk lagstiftning genom 69 § i Elmarknadslag (588/2013). Den bestämmelsen har rubriken ”Detaljförsäljarens fakturor”. I femte stycket i den bestämmelsen föreskrivs följande: ”De fakturor samt prisuppgifter och uppgifter om förbrukningen som avses i denna paragraf ska lämnas till slutförbrukaren på ett adekvat sätt och avgiftsfritt. Fakturor på och uppgifter om förbrukningen ska sändas till slutförbrukaren på elektronisk väg, om denne önskar det.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
9 Priset på den el som Oulun Sähkönmyynti säljer består dels av en fast månatlig elnätsavgift, dels av en elavgift som påverkas av den mängd el som används. Elnätsavgiften uppgår vanligtvis till 2,50 euro per månad. Från och med den 1 januari 2016 gav Oulun Sähkönmyynti en euro i rabatt på den månatliga elnätsavgiften till de kunder som hade valt e-faktura. De kunder som hade valt andra faktureringssätt såsom pappersfaktura, autogiro och, för företagskunder, e-fakturering, fick ingen sådan rabatt.
10 Energimyndigheten fastställde genom beslut av den 20 juni 2017 att nämnda rabatt innebar att de kunder som inte hade valt e-faktura hade fått betala en euro för sina fakturor. Energimyndigheten ålade därför Oulun Sähkönmyynti att ändra sina faktureringsrutiner och se till att alla dess kunder fick sina fakturor utan kostnad. Energimyndigheten ålade vidare Oulun Sähkönmyynti genom samma beslut att återbetala den del av avgiften som från och med den 1 januari 2016 felaktigt hade tagits ut från de kunder som inte hade valt e-faktura.
11 Oulun Sähkönmyynti överklagade beslutet till Marknadsdomstolen (Finland), det vill säga den hänskjutande domstolen.
12 Oulun Sähkönmyynti gjorde till stöd för sitt överklagande gällande att alla bolagets kunder får sina elräkningar utan kostnad, oberoende av vilket faktureringssätt de hade valt. Nämnda elbolag gjorde emellertid gällande att kravet på att fakturan ska vara kostnadsfri inte innebar att bolaget inte fick ge en rabatt på elnätsavgiften till de kunder som hade valt e-fakturering. Den rabatt som dessa kunder hade fått grundades dessutom inte på någon faktisk kostnadsbesparing, utan på en uppskattning av konsekvenserna av den rabatten. Antalet faktureringar påverkade varken storleken på elnätsavgiften eller rabatten. Kunderna kunde för övrigt välja mellan fyra, sex eller tolv faktureringar per år. E-faktura gjorde det för övrigt möjligt att minska de administrativa kostnaderna.
13 Energimyndigheten gjorde gällande att rabatten i det nationella målet innebar ett kringgående av regeln om att alla kunder skulle få sina elräkningar utan kostnad. Ur slutkundens synvinkel saknade det betydelse att känna till om en särskild avgift togs ut för fakturan eller om elnätsavgiften var högre på grund av att slutkunden hade valt ett annat faktureringssätt än e-faktura. Energimyndigheten ansåg att det som var av betydelse var skillnaden på avgiften mellan de olika faktureringssätten. Energimyndigheten hävdade vidare att endast den tolkning som förordats av myndigheten själv kunde säkerställa att den slutkund som inte har tillgång till elektroniska tjänster och som även ofta befinner sig i en svagare ställning kunde få sina elräkningar utan kostnad.
14 Den hänskjutande domstolen har påpekat att det både i artikel 11.1 i direktiv 2012/27 och i 69 § femte stycket elmarknadslagen (588/2013) föreskrivs att fakturor och faktureringsinformation ska lämnas till slutkunden utan kostnad och på lämpligt sätt. Enligt Europeiska kommissionens vägledande not avseende artiklarna 9–11 i direktiv 2012/27 [SWD/2013/0448 final] utgör kravet på fakturor och faktureringsinformation utan kostnad emellertid inte hinder för att ett bolag som säljer el i detaljistledet ger en rabatt eller en bonus till slutkunder som väljer e-faktura.
15 Den hänskjutande domstolen har, å ena sidan, påpekat att även om kommissionens arbetsdokument inte utgör en bindande rättskälla i den mening som avses i artikel 288 FEUF och inte ändrar rättsverkan av direktiv 2012/27 visar detta dokument att artikel 11.1 i direktivet kan tolkas såsom Oulun Sähkönmyynti har förordat, det vill säga att det enda som är av betydelse är att fakturan är kostnadsfri. Det är emellertid, å andra sidan, möjligt att såsom Energimyndigheten har gjort, företräda uppfattningen att en situation där en slutkund som inte har valt e-faktura måste betala en högre elnätsavgift kan anses utgöra en situation där det tas ut en särskild avgift för en pappersfaktura.
16 Den hänskjutande domstolen har för övrigt preciserat att omständigheterna i det nationella målet inte visar att Republiken Finland har antagit nationella åtgärder som är strängare än de som föreskrivs i artikel 11.1 i direktiv 2012/27.
17 Mot denna bakgrund beslutade Marknadsdomstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen.
”1) Ska artikel 11.1 i [direktiv 2012/27] tolkas så, att en rabatt på elnätsavgifter som ges slutkunder som har valt ett visst faktureringssätt innebär att slutkunder som inte har getts rabatten inte får sina fakturor och faktureringsinformation kostnadsfritt?
2) Om den första tolkningsfrågan besvaras nekande och det är tillåtet att ge den ovan angivna rabatten, uppställer direktiv 2012/27 särskilda tilläggsvillkor som ska beaktas vid bedömningen av huruvida en rabatt är tillåten, såsom huruvida rabatten motsvarar den kostnadsbesparing som det valda faktureringssättet medför, huruvida rabatten är kopplad till antalet faktureringar och huruvida rabatten som ges en viss kategori av slutkunder kan hänföras till den kostnadsbesparing som det valda faktureringssättet har medfört?
3) Om rabatten som nämns i den första tolkningsfrågan innebär att avgifter har tagits ut från andra slutkunder som inte har valt det specifika faktureringssättet i strid med artikel 11.1 i direktiv 2012/27, uppställer då unionsrätten särskilda krav som ska beaktas när beslut om att återbetala avgifterna fattas?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
18 Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 11.1 i direktiv 2012/27 ska tolkas så, att den under sådana omständigheter som de i det nationella målet, utgör hinder för en rabatt på elnätsavgifter som ett bolag som säljer el i detaljistledet endast har gett till slutkunder som har valt e-faktura.
19 Den hänskjutande domstolen har, såsom även framgår av beslutet om hänskjutande, lyft fram dessa frågor med hänsyn till att den anser att en rabatt på elnätsavgifterna till slutkunder som har valt e-faktura skulle kunna innebära att andra kunder inte får sina fakturor kostnadsfritt.
20 I artikel 11.1 i direktiv 2012/27 föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna ska se till att slutkunden får alla sina fakturor och faktureringsinformation om energianvändning utan kostnad och att slutkunden kostnadsfritt och på lämpligt sätt även kan få tillgång till uppgifter om sin användning.”
21 Det följer av EU-domstolens fasta rättspraxis att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 2 september 2015, Surmačs, C‑127/14, EU:C:2015:522, punkt 28, och dom av den 16 november 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, punkt 19).
22 Det framgår av ordalydelsen i artikel 11.1 i direktiv 2012/27 att nämnda bestämmelse endast är avsedd att ålägga medlemsstaterna att se till att bolag som säljer el i detaljistledet ser till att slutkunden får alla sina fakturor och faktureringsinformation om energianvändning utan kostnad. Det uppställs inget ytterligare krav i detta avseende i den bestämmelsen. I den mån fakturor och faktureringsinformation skickas kostnadsfritt till slutkunden, utgör bestämmelsen således inte hinder för att en berörd kund ges rabatt på elnätsavgiften.
23 En sådan bokstavstolkning av artikel 11.1 i direktiv 2012/27 vinner stöd av det sammanhang som bestämmelsen ingår i och av de mål som eftersträvas med direktivet.
24 Målet med direktiv 2012/27 är nämligen endast att i enlighet med artikel 1 i direktivet fastställa en gemensam ram för åtgärder för främjande av energieffektivitet inom unionen för att säkerställa att unionens överordnade mål om energieffektivitet på 20 procent för 2020 uppnås och för att därefter bana väg för ytterligare förbättringar av energieffektiviteten (dom av den 7 augusti 2018, Saras Energía, C‑561/16, EU:C:2018:633, punkt 24).
25 Det framgår rent konkret av skälen 32 och 33 i direktivet att direktivet huvudsakligen betonar vikten av att stärka slutkundens egenmakt när det gäller tillgången till information om mätning och fakturering av dennes energianvändning. Vidare betonas däri genomförandet av system med smarta mätare, möjligheten att fakturera ofta på grundval av faktisk användning, tillgång till information, samt rättvis och exakt fakturering.
26 Det framgår vidare av artikel 10.3 b i samma direktiv – där det föreskrivs att medlemsstaterna ska ”se till att slutkunden kan välja elektronisk faktureringsinformation och e-faktura” – att unionslagstiftaren har velat främja e-fakturor.
27 Det ska således påpekas att möjligheten att genom e-faktura göra faktureringsinformationen och informationen om individuell energianvändning mer lättillgänglig och att e-faktura blir mer vanligt förekommande kan bidra till att uppfylla målen i direktiv 2012/27 avseende energieffektivitet.
28 Det förhållandet att det ges en rabatt på elnätsavgift samtidigt som kravet – enligt vilket fakturor och faktureringsinformation ska skickas till slutkunden utan kostnad – i artikel 11.1 i direktiv 2012/27 iakttas, strider således inte mot de mål som eftersträvas i direktivet.
29 Den rabatt som ges till de kunder som väljer e-faktura har bland annat till syfte att minska de administrativa kostnaderna för det bolag som säljer el i detaljistledet. Nämnda bolag måste – för att kunna minska sina administrativa kostnader – ha möjlighet att vidta åtgärder som kan förmå slutkunden att lättare acceptera ändrade faktureringsrutiner, vilket i förekommande fall innebär att nämnda kund väljer e-faktura. Om artikel 11.1 i direktiv 2012/27 tolkades på ett sådant sätt att den förbjuder ett bolag som säljer el i detaljistledet att ge en rabatt på elnätsavgiften till de slutkunder som väljer e-faktura, skulle det innebära att ett sådant bolag fråntogs den möjligheten.
30 Det förhållandet att det ges en rabatt på elnätsavgiften till de slutkunder som har valt e-faktura kan för övrigt – i motsats till vad den finländska regeringen har gjort gällande – inte under sådana omständigheter som de i det nationella målet anses utgöra ett kringgående av den i artikel 11.1 i direktiv 2012/27 uppställda regeln om att fakturor och faktureringsinformation ska vara kostnadsfria.
31 Det framgår nämligen av beslutet om hänskjutande att Oulun Sähkönmyynti gav rabatt på redan befintliga elnätsavgifter till de slutkunder som valt e-faktura, och att Oulun Sähkönmyynti innan en sådan rabatt infördes aldrig hade anklagats för att inte iaktta kravet på att fakturor och faktureringsinformation ska vara kostnadsfria. De slutkunder som efter det att en sådan rabatt införts valde ett annat faktureringssätt än e-faktura fortsatte dessutom att få alla sina fakturor och all faktureringsinformation om energianvändning utan kostnad och de fortsatte att betala samma elnätsavgift. Det framgår även att kunderna betalade elnätsavgift oavsett om de önskade att få sina fakturor och faktureringsinformation fyra, sex eller tolv gånger per år. Den rabatt på elnätsavgift som gavs till de slutkunder som valt e-faktura kan således – under sådana omständigheter som de i det nationella målet – inte anses innebära att de andra slutkunderna har fått betala en faktisk avgift. Härav följer att nämnda rabatt inte heller kan anses utgöra ett kringgående av det krav som uppställs i artikel 11.1 i direktiv 2012/27.
32 Mot denna bakgrund ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 11.1 i direktiv 2012/27 ska tolkas så, att den under sådana omständigheter som de i det nationella målet inte utgör hinder för en rabatt på elnätsavgift som av ett bolag som säljer el i detaljistledet endast har getts till slutkunder som har valt e-faktura.
Den tredje frågan
33 Den tredje frågan har ställts för det fall att EU-domstolen skulle besvara den första frågan jakande. Med hänsyn till det nekande svar som framgår av punkterna 18‑32 ovan, finns det ingen anledning att besvara den tredje frågan.
Rättegångskostnader
34 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tionde avdelningen) följande:
Artikel 11.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG ska tolkas så, att den under sådana omständigheter som de i det nationella målet inte utgör hinder för en rabatt på elnätsavgift som av ett bolag som säljer el i detaljistledet endast har getts till slutkunder som har valt e-faktura.
Underskrifter