DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
27 mars 2019 (*)
”Fördragsbrott – Artikel 258 FEUF – Beslut 2014/699/EU – Principen om lojalt samarbete – Artikel 4.3 FEU – Upptagande till prövning – Verkan av det kritiserade agerandet vid den tidpunkt då den i det motiverade yttrandet fastställda fristen löpt ut – Pågående verkan på enheten och sammanhållningen i Europeiska unionens yttre verksamhet – Den berörda medlemsstatens åtgärder är tillräckliga för att följa det motiverade yttrandet – Förbundsrepubliken Tyskland har röstat mot unionens ståndpunkt som den fastställts i beslut 2014/699/EU vid det 25:e mötet i Mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafiks (Otifs) revisionsutskott och offentligt tagit avstånd både från den gemensamma ståndpunkten och från det i detta beslut fastslagna utövandet av rösträtten från EU:s sida”
I mål C‑620/16,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 29 november 2016,
Europeiska kommissionen, företrädd av W. Mölls, J. Hottiaux och J. Norris-Usher, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av
Europeiska unionens råd, företrätt av R. Liudvinaviciute-Cordeiro och J.-P. Hix, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
mot
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av T. Henze och J. Möller, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av ordföranden på sjunde avdelningen T. von Danwitz, tillika tillförordnad ordförande på fjärde avdelningen, samt domarna K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Juhász och C. Vajda (referent),
generaladvokat: M. Szpunar,
justitiesekreterare: handläggaren K. Malacek,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 4 juli 2018,
och efter att den 9 januari 2019 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets beslut 2014/699/EU av den 24 juni 2014 om fastställande av den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid det 25:e mötet i Otifs översynskommitté när det gäller vissa ändringar av fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) och dess bihang (EUT L 293, 2014, s. 26) och artikel 4.3 FEU, genom att vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott rösta emot den gemensamma ståndpunkten i det beslutet och offentligt ta avstånd både från den gemensamma ståndpunkten och från det i detta beslut fastslagna villkoren för utövandet av rösträtten från EU:s sida.
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
Cotif
2 Fördraget om internationell järnvägstrafik av den 9 maj 1980, i dess lydelse enligt Vilniusprotokollet av den 3 juni 1999, (nedan kallat Cotif) trädde i kraft den 1 juli 2006. De 49 stater som är parter i Cotif, däribland alla medlemsstater i Europeiska unionen, med undantag av Republiken Cypern och Republiken Malta, ska bilda Mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik (Otif).
3 Otifs ändamål ska, enligt artikel 2 § 1 Cotif, vara att i alla avseenden främja, förbättra och underlätta internationell järnvägstrafik, i synnerhet genom att skapa enhetliga rättsregler inom olika rättsområden som har samband med internationell järnvägstrafik.
4 Otifs revisionsutskott består i princip av samtliga parter i Cotif. Enligt artikel 17 § 1 a och b Cotif ska Otifs revisionsutskott, inom ramen för sin behörighet, besluta om förslag som syftar till ändring av Cotif och granska förslag som ska inges till generalförsamlingen för beslut. Den behörighet som dessa båda instanser har i fråga om ändring av Cotif fastställs i artikel 33 i detta fördrag.
5 I avdelning VI Cotif, med rubriken ”Ändring av [Cotif]”, föreskrivs i artikel 33, som har rubriken ”Behörighet”, följande:
”…
2. Generalförsamlingen skall besluta om förslag som syftar till ändring av fördraget såvitt ingen annan behörighet anges i §§ 4–6.
…
4. Utom i de fall då generalförsamlingen har beslutat i enlighet med § 3 första meningen skall revisionsutskottet besluta om förslag som syftar till ändring av
a) artikel 9 och artikel 27 §§ 2–5,
…
d) de enhetliga rättsreglerna CUV, utom artiklarna 1, 4, 5 och 7–12,
…”
6 Artikel 35 Cotif, med rubriken ”Enhetliga rättsregler”, har följande lydelse:
”1. Generalsekreteraren skall underrätta medlemsstaterna om de ändringar som har beslutats av utskotten.
2. Ändringar av grundfördraget som har beslutats av revisionsutskottet skall träda i kraft för samtliga medlemsstater första dagen i den tolfte månaden efter den månad då generalsekreteraren underrättade medlemsstaterna om dem. …
3. Ändringar av bihangen till [Cotif-]fördraget som har beslutats av revisionsutskottet skall träda i kraft för samtliga medlemsstater första dagen i den tolfte månaden efter den månad under vilken generalsekreteraren underrättade medlemsstaterna. …
…”
7 Det framgår av artikel 38 § 2 Cotif att unionen, i egenskap av en regional organisation som har tillträtt Cotif, får utöva de rättigheter som dess medlemmar åtnjuter enligt Cotif, i den mån de omfattar frågor som hör till dess kompetensområde. Av 38 § 3 framgår att Europeiska unionen, för att utöva rösträtten och rätten att göra invändningar enligt artikel 35 §§ 2 och 4, ska förfoga över ett lika stort antal röster som det antal av dess medlemsstater som även är medlemmar i Otif. De sistnämnda får endast utöva sina rättigheter, särskilt rösträtten, i den mån det är tillåtet enligt § 38 i samma bestämmelse.
Anslutningsavtalet
8 Avtalet mellan Europeiska unionen och den mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik om Europeiska unionens anslutning till fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) av den 9 maj 1980, i dess ändrade lydelse enligt Vilniusprotokollet av den 3 juni 1999 (EUT L 51, 2013, s. 8), undertecknat den 23 juni 2011 i Bern (nedan kallat anslutningsavtalet), trädde, i enlighet med artikel 9 i avtalet, i kraft den 1 juli 2011.
9 I artikel 6 i anslutningsavtalet stadgas följande:
”1. För beslut i frågor där unionen har exklusiv behörighet ska unionen inneha sina medlemsstaters rösträtt enligt [Cotif].
2. För beslut i frågor där unionen delar behörighet med sina medlemsstater ska antingen unionen eller dess medlemsstater rösta.
3. Om inte annat föreskrivs i artikel 26.7 i fördraget, ska unionen förfoga över det antal röster som motsvarar dem som innehas av de medlemsstater som även är parter i [Cotif]. När unionen röstar, får dess medlemsstater inte rösta.
4. Unionen ska i de enskilda fallen informera de övriga parterna om i vilka fall den kommer att utöva sin rösträtt enligt punkterna 1–3, för de olika punkterna på dagordningarna för generalförsamlingen och andra beredande organ. Den skyldigheten ska också gälla när beslut fattas per korrespondens. Den informationen måste tillhandahållas Otifs generalsekreterare tillräckligt tidigt för att möjliggöra spridning av den tillsammans med mötesdokument eller ett beslut per korrespondens.”
Unionsrätt
Beslut 2013/103
10 Anslutningsavtalet godkändes på unionens vägnar genom rådets beslut 2013/103/EU av den 16 juni 2011 om undertecknande och ingående av avtalet mellan Europeiska unionen och den mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik om Europeiska unionens anslutning till fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) av den 9 maj 1980, i dess ändrade lydelse enligt Vilniusprotokollet av den 3 juni 1999 (EUT L 51, 2013, s. 1).
11 I artikel 5 i detta beslut anges att ”[d]e interna ordningarna för att förbereda Otifs möten samt för representation och omröstning vid sådana möten framgår av bilaga III till detta beslut.”
12 Bilaga III i beslutet ägnas åt intern ordning för Europeiska unionens råd, medlemsstaterna och kommissionen i förfaranden enligt Otif, för att genomföra ”kravet på enhetlighet i unionens och dess medlemsstaters internationella representation i enlighet med [EU-] fördraget och [EUF]-fördraget … [domstolens] … praxis och även i fasen avseende fullgörandet av internationella skyldigheter”, såsom det framgår av det inledande stycket i bilagan.
13 I punkt 2 i bilagan, med rubriken ”Samordningsförfarande” föreskrivs följande:
”…
2.2. Under samordningsmötena ska man enas om ståndpunkter på endast unionens vägnar eller om relevant på unionens och dess medlemsstaters vägnar. Medlemsstaternas ståndpunkter i frågor som rör deras exklusiva behörighet kan bli föremål för samordning vid dessa möten, om medlemsstaterna samtycker till detta.
…
2.6. Om kommissionen och medlemsstaterna under samordningsmötena inte kan enas om en gemensam ståndpunkt, bland annat på grund av oenighet om behörighetsfördelningen, kommer frågan att hänvisas till Ständiga representanternas kommitté och/eller rådet.”
14 I punkt 3 i bilagan, med rubriken ”Uttalanden och omröstning vid Otifs möten” föreskrivs följande:
”3.1. När en punkt på dagordningen rör frågor som faller under unionens exklusiva behörighet, ska kommissionen göra inlägg och rösta för unionen. Efter vederbörlig samordning kan medlemsstaterna också göra inlägg för att stödja och/eller utveckla unionens ståndpunkt.
3.2. När en punkt på dagordningen rör ärenden som faller under exklusiv nationell behörighet, ska medlemsstaterna göra inlägg och rösta.
3.3. När en punkt på dagordningen rör ärenden som innehåller frågor som faller under såväl nationell behörighet som unionens behörighet, ska ordförandeskapet och kommissionen formulera den gemensamma ståndpunkten. Efter vederbörlig samordning kan medlemsstaterna också göra inlägg för att stödja och/eller utveckla den gemensamma ståndpunkten. Medlemsstaterna eller kommissionen ska från fall till fall rösta på unionens och dess medlemsstaters vägnar i enlighet med den gemensamma ståndpunkten. Beslutet om vem som ska rösta ska fattas mot bakgrund av var den huvudsakliga behörigheten ligger (t.ex. antingen främst nationell behörighet eller främst unionsbehörighet).
3.4. När en punkt på dagordningen rör frågor som faller under såväl nationell behörighet som unionens behörighet och kommissionen och medlemsstaterna inte har kunnat enas om en gemensam ståndpunkt i enlighet med punkt 2.6, får medlemsstaterna och kommissionen göra inlägg och rösta i frågor som klart faller inom deras respektive behörighet.
3.5. I frågor där kommissionen och medlemsstaterna inte är eniga om behörighetsfördelningen eller där det inte har varit möjligt att uppnå den majoritet som krävs för en unionsståndpunkt, ska största möjliga ansträngningar göras för att klargöra situationen eller för att nå fram till en unionsståndpunkt. I avvaktan på detta och efter vederbörlig samordning ska medlemsstaterna och/eller kommissionen från fall till fall ha rätt att göra inlägg, på villkor att den uttalade ståndpunkten inte påverkar en framtida unionsståndpunkt, är samstämmig med unionspolitiken och tidigare unionsståndpunkter och stämmer överens med unionsrätten.
3.6. …
Företrädare för medlemsstaterna och kommissionen ska göra kraftfulla insatser för att nå en gemensam inställning och försvara denna under diskussionerna i Otifs arbetsgrupper.”
Beslut 2014/699
15 I artikel 1.1 i det beslutet anges att ”[d]en ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid det 25:e mötet i den översynskommitté [revisionsutskott] som inrättats genom [Cotif] ska vara i enlighet med bilagan till detta beslut”. Enligt artikel 1.2 i beslutet får ”[m]indre ändringar av de dokument som anges i bilagan till detta beslut godkännas av unionens företrädare i översynskommittén [revisionsutskottet] utan något nytt beslut av rådet”.
16 Genom punkt 3 i bilagan till nämnda beslut anges, med avseende på de respektive punkterna på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, fördelning av befogenheter mellan unionen och medlemsstaterna, utövande av rösträtt samt rekommenderad samordnad ståndpunkt.
17 Vad gäller punkterna 4 och 7 på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, vilka avser förslag till ändringar av artikel 12 Coitif samt artiklarna 2 och 9 i bihang D (CUV) till Coitif, avseende enhetliga regler för användningsavtal för fordon i internationell järnvägstrafik (CUV)), (nedan kallade de aktuella ändringarna), föreskrivs i punkt 3 i bilagan till beslut 2014/699 följande:
”Punkt 4. Partiell översyn av Cotif – Grundfördraget
…
Behörighet: Delad.
Utövande av rösträtt: Medlemsstat. Medlemsstater
Rekommenderad samordnad ståndpunkt:
…
Ändringar av artikel 12 (verkställande av domar, bilaga) ska stödjas eftersom de innebär att definitionen av ”innehavare” anpassas till unionsrätten.
…
Punkt 7. Partiell översyn av bihang D (CUV)
…
Behörighet: Delad.
Utövande av rösträtt: Medlemsstat. Unionen
Rekommenderad unionsståndpunkt: Ska stödjas. Rekommenderad unionsståndpunkt: Ändringar av artikel 2 och 9 ska stödjas eftersom de klargör rollerna för innehavaren och den enhet som ansvarar för underhåll i överensstämmelse med unionsrätten (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/110/EG [av den 16 december 2008 om ändring av direktiv 2004/49/EG om säkerhet på gemenskapens järnvägar (järnvägssäkerhetsdirektivet) (EUT L 345, 2008, s. 62)]. …
…”
Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
18 Genom skrivelse av den 4 augusti 2014 bad kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland förklara sitt agerande vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, som ägde rum den 25 och 26 juni 2014.
19 I svarsskrivelse av den 12 november 2014 angav Förbundsrepubliken Tyskland att den ansåg sitt agerande vara fullständigt motiverat och lagenligt då de aktuella ändringarna inte omfattades av unionens befogenhet, eftersom denna inte hade utövat sin interna befogenhet på de berörda områdena.
20 Den 29 maj 2015 inledde kommissionen ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258.1 FEUF genom att tillställa Förbundsrepubliken Tyskland en formell underrättelse där den angav att denna medlemsstat, genom sitt agerande vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt beslut 2014/699 och artikel 4.3 FEU. Kommissionen anmärkte vidare att det var troligt att Förbundsrepubliken Tyskland, då den enligt sina egna uttalanden uttryckligen hade framfört uppfattningen att dess agerande var fullständigt berättigat, skulle agera på motsvarande sätt i framtiden vid liknande förhållanden.
21 I sin svarsskrivelse av den 7 juli 2015 bestred Förbundsrepubliken Tyskland kommissionens påståenden.
22 När kommissionens beslut (EU) 2015/1734 av den 18 september 2015 om fastställande av den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid den 12:e generalförsamlingen i den mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik (Otif) när det gäller vissa ändringar av fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) och dess bihang (EUT L 252, 2015, s. 43) antogs, avgav Förbundsrepubliken Tyskland en förklaring (nedan förklaringen av den 17 september 2015) som togs med i rådets protokoll. Förklaringen har följande lydelse.
”[Förbundsrepubliken Tyskland] anser att den ur rättslig synpunkt har rätt att rösta avseende punkterna 8 (Partiell översyn av Cotif – Grundfördraget), 10 (Partiell översyn av bihang D (CUV)) och 13 (Ändrad och konsoliderad förklarande rapport) även om detta skulle strida mot beslut [2015/1734]. Skälet härför är att unionen saknar befogenhet i detta avseende. Fördelningen av befogenhet mellan unionen och medlemsstaterna är föremål för ett mål vid domstolen … (Mål 600/14 – Tyskland/rådet). I avvaktan på domstolens avgörande … kommer [Förbundsrepubliken Tyskland], som vidhåller sin rättsliga ståndpunkt utan att det påverkar förfarandet vid domstolen … att utöva sin rösträtt vid Otif:s generalförsamling, utan att avvika från detta beslut, trots den anser att beslutet är rättsstridigt.”
23 Den 11 december 2015 avgav kommissionen ett motiverat yttrande där den vidhöll sin ståndpunkt såsom den gett uttryck för denna i den formella underrättelsen. I det motiverade yttrandet uppmanades Förbundsrepubliken Tyskland att vidta alla nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter yttrandet inom två månader från mottagandet och i synnerhet att upphöra med det påstått fördragsstridiga agerande som beskrevs i yttrandet.
24 Förbundsrepubliken Tyskland besvarade det motiverade yttrandet i skrivelse av den 1 februari 2016 och vidhöll den ståndpunkt den gett uttryck för i sitt svar på den formella underrättelsen.
25 Kommissionen ansåg att Förbundsrepubliken Tyskland inte inom den förelagda fristen vidtagit de åtgärder som var nödvändiga för att följa yttrandet och beslutade att väcka förevarande talan.
26 Genom beslut av domstolens ordförande av den 3 januari 2018 tilläts rådet att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
Dom av den 5 december 2017, Tyskland/kommissionen (C‑600/14, EU:C:2017:935).
27 Den 22 december 2014 väckte Förbundsrepubliken Tyskland talan vid domstolen och yrkade att beslut 2014/699 skulle ogiltigförklaras i den del som avsåg de aktuella ändringarna. Förbundsrepubliken Tysklands grunder rörde påstått åsidosättande av för det första principen om tilldelade befogenheter i artikel 5.2 FEU till följd av unionens bristande befogenhet, för det andra av motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF, och för det tredje av principen om lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU, i förening med principen om ett effektivt domstolsskydd.
28 Genom dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet (C‑600/14, EU:C:2017:935), som meddelades sedan det skriftliga förfarandet i förevarande mål avslutats, ogillade domstolen Förbundsrepubliken Tysklands talan, och underkände medlemsstatens tre grunder.
Prövning av talan
Upptagande till prövning
29 Genom särskild handling som inkom till domstolens kansli den 8 februari 2017 gjorde Förbundsrepubliken Tyskland en invändning om rättegångshinder med stöd av artikel 151 i domstolens rättegångsregler. Efter att ha hört generaladvokaten beslutade domstolen den 10 maj 2017 att pröva denna invändning i samband med prövningen i sak. Förbundsrepubliken Tyskland inbjöds att inkomma med svarsskrivelse.
Parternas argument
30 Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att talan ska avvisas.
31 Enligt denna medlemsstat hade verkningarna av det agerande som har ifrågasatts i förevarande mål helt upphört vid utgången av det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, det vill säga före utgången av den tidsfrist som angavs i kommissionens motiverade yttrande. Enligt domstolens praxis från domen av den 27 oktober 2005, kommissionen/Italien (C‑525/03, EU:C:2005:648 och av den 11 oktober 2007, kommissionen/Grekland (C‑237/05, EU:C:2007:592), ska fördragsbrottstalan avvisas om verkningarna av det agerande som den aktuella medlemsstaten kritiseras för har upphört före utgången av nämnda tidsfrist.
32 Förbundsrepubliken Tyskland har härvidlag påpekat att det i artikel 258 FEUF föreskrivna fördragsbrottsförfarandet syftar just till att medlemsstaterna upphör med åsidosättanden som fortsätter att ha verkningar när den frist som fastställts i det motiverade yttrandet löpt ut, och att de, under alla omständigheter inte ska upprepa dem. Dess omtvistade agerande har emellertid inte gett upphov till några negativa verkningar som hade kunnat elimineras.
33 Förbundsrepubliken Tyskland har vidare angett att dess utövande av sin rösträtt saknade betydelse för utgången av de beslut som fattades vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, vilket kommissionen har medgett, samt att det inte lett till någon skada för unionens anseende, trovärdighet eller enhetliga representation inför det internationella samfundet. I alla händelser har Förbundsrepubliken Tyskland anfört att unionen organiserade förfarandet för antagandet av beslut 2014/699 på ett sätt som innebar att Förbundsrepubliken Tyskland inte kunde erhålla ett effektivt domstolsskydd mot det beslutet, vilket bidragit till de olika ståndpunkterna vid detta möte.
34 Förbundsrepubliken Tyskland har vidare, med stöd av artikel 258 andra stycket FEUF, hävdat att det endast är när en medlemsstat inte inom den fastställda fristen följer det motiverade yttrandet som kommissionen kan väcka talan om fördragsbrott vid domstolen. Artikel 258 FEUF bör nämligen, som en förfaranderegel och för att säkerställa rättssäkerheten, ges en restriktiv tolkning. Förbundsrepubliken har i samma anda åberopat domstolens praxis, av vilken det framgår att kommissionen inte kan väcka talan om fördragsbrott vid domstolen när den berörda medlemsstaten upphört med åsidosättande innan fristen i det motiverade yttrande löpt ut (dom av den 5 juni 2003 (kommissionen/Italien, C‑145/01, EU:C:2003:324, punkt 15).
35 Förbundsrepubliken Tyskland har anfört att den påstådda skadan på Europeiska unionens anseende inte längre kan avhjälpas. Förbundsrepubliken Tyskland har vidare bestritt kommissionens påstående att denna medlemsstat varken vidtagit några åtgärder för att avhjälpa följderna av det i denna talan ifrågasatta agerandet eller för att undanröja alla eventuella tvivel rörande dess framtida agerande. Förbundsrepubliken Tyskland har nämligen hävdat att den, när beslut 2015/1734 antogs, genom förklaringen av den 17 september 2015 och samtidigt som den angett att nämnda beslut är rättsstridigt och att Förbundsrepubliken Tyskland hade rätt att rösta i strid med beslutet på två punkter, angav att den i avvaktan på domstolens dom av den 5 december 2017, Tyskland/kommissionen (C‑600/14, EU:C:2017:935), inte avsåg utnyttja sin rätt att rösta med avseende på de omtvistade punkterna och avvika från unionens ståndpunkter. Således hade denna medlemsstat redan upphört med det agerande som kommissionen invände mot i sitt motiverade yttrande redan innan den i yttrandet fastställda tidsfristen hade börjat löpa.
36 Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att den inte kan tvingas till offentliga ursäkter eller att överge sin rättsliga analys för att i efterhand eliminera den påstådda skadan på unionens rykte och trovärdighet. Under alla omständigheter finns det varken i den formella underrättelsen eller i det motiverade yttrandet något som antyder att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt unionsrätten till följd av att inte ha framfört en sådan ursäkt. Det framgår dessutom av domstolens fasta praxis att det, för att en fördragsbrottstalan ska kunna upptas till prövning, inte räcker att en medlemsstat och kommissionen har olika uppfattningar om rättsläget, så länge som denna medlemsstat fortfarande agerar i överensstämmelse med kommissionens bedömning. Detta är i ännu högre grad riktigt när den aktuella rättsfrågan redan är föremål för ett förfarande vid domstolen, vilket är fallet i förevarande mål.
37 Förbundsrepubliken Tyskland har dessutom kritiserat kommissionen för att den skapat tvivel kring den exakta innebörden av sin talan, tvärtemot de krav som gäller att en talan ska vara tillräckligt klart formulerad i ansökan. Det är nämligen för första gången i sin duplik som kommissionen preciserade att den inte har klandrat medlemsstaten i fråga för att ha åsidosatt beslut 2014/699, vad gäller punkterna 4 och 7 på dagordningen för Otifs revisionskommitté.
38 Kommissionen har yrkat att den tyska regeringens invändning om rättegångshinder inte ska godtas.
Domstolens bedömning
39 Det ska inledningsvis erinras om att av ordlydelsen i artikel 258 andra stycket FEUF framgår att om den berörda medlemsstaten inte rättar sig efter det motiverade yttandet inom den i yttrandet föreskrivna fristen får kommissionen föra ärendet vidare till domstolen. Enligt fast rättspraxis ska förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet (se, bland annat, dom av den 4 maj 2017, kommissionen/Luxemburg, C‑274/15, EU:C:2017:333, punkt 47).
40 Det framgår även av domstolen praxis att förfarandet enligt artikel 258 FEUF bygger på ett objektivt konstaterande av att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt EUF-fördraget eller sekundärrätt och gör det även möjligt att fastställa om en medlemsstat har åsidosatt unionsrätten i ett visst fall (dom av den 22 februari 2018, kommissionen/Polen, C‑336/16, EU:C:2018:94, punkterna 61 och 62 och där angiven rättspraxis).
41 Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att talan om fördragsbrott ska avvisas av två skäl.
42 Den anser för det första att det åsidosättande som medlemsstaten i fråga klandras för avser ett agerande vars verkningar hade upphört innan den i det motiverade yttrande fastställda fristen löpt ut, med följd att det inte är möjligt att kräva att Förbundstrepubliken Tyskland ska upphöra med åsidosättandet inom denna frist.
43 Härvidlag noteras att kommissionen har klandrat Förbundsrepubliken Tyskland för dess agerande vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, det vill säga dess röstning inom denna kommitté och den ståndpunkt som den gett uttryck för, i strid med dels beslut 2014/699, dels artikel 4.3 FEU.
44 Det kritiserade åsidosättandet består således i underlåtenhet att iaktta en gemensam ståndpunkt från unionen, såsom den framgår i ett rådsbeslut som antagits med stöd av artikel 218.9 FEUF. Denna bestämmelse anger ett förenklat förfarande för att fastställa unionens ståndpunkter i ett beslutsfattande organ som inrättats genom ett internationellt avtal, deltar i arbetet med att anta rättsakter som rör hur avtalet tillämpas eller genomförs (dom av den 6 oktober 2015, rådet/kommissionen, C‑73/14, EU:C:2015:663, punkt 65). Det påstådda åsidosättandet avser således unionens yttre åtgärder och närmare bestämt beslutförfarandet i en internationell instans som inrättas genom ett avtal som unionen är part i och i vilket unionen enligt beslut 2014/699 kan lämna förslag.
45 Ett åsidosättande av ett rådsbeslut som antagits med stöd av artikel 218.9 FEUF, såsom Förbundrepubliken Tyskland har klandrats för i det aktuella målet, har emellertid inte enbart verkningar internt utan även internationellt vad gäller enigheten och sammanhållningen i unionens yttre verksamhet. Det är sådana intressen som ett beslut som antas på denna grund syftar till att skydda (se, för ett liknande resonemang, yttrande 1/94 (Accords annexés à l’accord OMC), av den 15 november 1994, EU:C:1994:384, punkt 108; dom av den 2 juni 2005, kommissionen/Luxemburg, C‑266/03, EU:C:2005:341, punkt 60, dom av den 14 juli 2005, kommissionen/Tyskland, C‑433/03, EU:C:2005:462, punkt 66, och dom av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige, C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 73).
46 Tvärtemot vad Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat påverkar inte de negativa verkningarna av ett åsidosättande av ett beslut som antagits med stöd av artikel 218.9 FEUF förfarandet för beslutsfattande inom den aktuella internationella organisationen utan, mer allmänt, unionens yttre verksamhet in den internationella organisationen.
47 Ett sådant åsidosättande kan särskilt påverka enheten och sammanhållningen i unionens yttre verksamhet, utanför den berörda beslutsprocessen.
48 Förbundsrepubliken Tysklands argument, om det skulle godtas, innebär under dessa omständigheter att samtliga medlemsstater som påverkar genomförandet av de syften som framgår av ett beslut som antagits med stöd av artikel 218.9 FEUF kunde undvika ett fördragsbrottsförarande på grund av att verkningarna av fördragsbrottet redan har upphört. Detta skulle innebära att medlemsstaterna kunde dra fördel av sina egna fel.
49 Kommissionen skulle i så fall inte, med stöd av sin befogenhet enligt artikel 258 FEUF, kunna väcka talan mot medlemsstaten vid domstolen för att få ett sådant fördragsbrott fastställt och fullt ut uppfylla sin uppgift som fördragens väktare, en roll som den ges enligt artikel 17 FEU.
50 Att avvisa en talan om fördragsbrott mot en medlemsstat på grund av åsidosättande av ett beslut som antagits med stöd av artikel 128.9 FEUF skulle skada såväl beslutets bindande verkan enligt artikel 288 fjärde stycket FEUF som, mer allmänt, respekten för de värden som unionen enligt artikel 2 FEU grundas på, däribland rättsstatsprincipen.
51 Förbundsrepubliken Tyskland skulle nämligen, efter att ha deltagit i överläggningar och omröstning i rådet avseende ett beslut om unionens ståndpunkt, såsom beslut 2014/699, kunna avvika från detta beslut sedan det antagits med full vetskap om att kommissionen inte kunde väcka talan vid domstolen enligt artikel 258 FEUF för ett sådant fördragsbrott.
52 Härav följer att samtliga verkningar av Förbundsrepubliken Tysklands omtvistade agerande vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott inte hade upphört när mötet avslutades. Agerandet har likväl haft verkningar på enigheten och sammanhållningen i unionens yttre verksamhet inom Otif utanför nämnda möte.
53 Av detta följer, mot bakgrund av det särskilda sammanhang som det omtvistade agerandet ingår i, att Förbundsrepubliken Tyskland inte för att bestrida att förevarande talan kan prövas, kan åberopa rättspraxis avseende offentlig upphandling, som uppkommit i ett helt unionsinternt sammanhang, en rättspraxis som innebär att en talan om åsidosättande av unionsbestämmelserna om offentlig upphandling ska avvisas när alla verkningar av meddelandet om upphandling eller de omtvistade kontrakten upphört då den i det motiverade yttrande fastställda fristen löpt ut (dom av den 27 oktober 2005, kommissionen/Italien, C‑525/03, EU:C:2005:648, punkterna 12–17, och dom av den 11 oktober 2007, kommissionen/Grekland, C‑237/05, EU:C:2007:592, punkterna 33–35).
54 Förbundsrepubliken Tysklands argument att unionen organiserade förfarandet för antagandet av beslut 2014/699 på ett sätt som innebar att Förbundsrepubliken Tyskland inte kunde erhålla ett effektivt domstolsskydd mot det beslutet, avser prövningen i sak och inte frågan om huruvida talan ska avvisas.
55 Förbundsrepubliken Tyskland har vidare hävdat att den vidtagit alla nödvändiga åtgärder enligt artikel 258 andra stycket FEUF för att följa det motiverade yttrandet, med följd att talan om fördragsbrott inte kan prövas.
56 Ett sådant påstående omfattas av prövningen i sak, eftersom en analys av argument kräver en kontroll av Förbundsrepubliken Tysklands agerande efter det 25:e mötet i Otis revisionsutskott (se, analogt, dom av den 14 april 2005, kommissionen/Luxemburg, C‑519/03, EU:C:2005:234, punkt 20). Frågan huruvida detta påstående är välgrundat ska således ingå i prövningen i sak.
57 Vad gäller den omständigheten som åberopats av Förbundsrepubliken Tyskland och som innebär att det inte längre är möjligt att bota den påstådda skadan för unionens rykte och trovärdighet, kan denna omständighet, även om det skulle slås fast att den föreligger, inte medföra att talan ska avvisas. Såsom generaladvokaten har angett i punkt 62 i sitt förslag till avgörande kan en medlemsstat inte tillåtas åberopa ett fullbordat faktum som den själv är upphovsman till för att undgå en talan om fördragsbrott (dom av den 7 februari 1973, kommissionen/Italien, 39/72, EU:C:1973:13, punkt 10).
58 Den kritik som Förbundsrepubliken Tyskland har framfört avseende att kommissionens ansökan skulle vara otydlig ska för övrigt avvisas.
59 Det framgår tydligt av punkterna 15–19 i ansökan att kommissionen har kritiserat medlemsstaten för att ha åsidosatt beslut 2014/699 och artikel 4.3 FEU enbart såvitt avser punktern 4 och 7 i dagordningen för det 25:e mötet i Otisrevisionsutskott. Kommissionen har nämligen i sin ansökan endast åberopat bilagan till beslut 2014/699 i den mån denna bilaga hänvisar till punkter 4 och 7 i dagordningen för mötet, och hänvisat till dessa två punkter i sammanfattningen av omständigheterna, något som inte bestritts av Förbundsrepubliken Tyskland.
60 Av det ovanstående följer att kommissionens talan kan tas upp till prövning.
Prövning i sak
Parternas argument
61 Kommissionen har med sin första invändning gjort gällande att Förbundsrepubliken Tyskland underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt beslut 2014/699 genom att vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott rösta mot den ståndpunkt som unionen fastställt i detta beslut i fråga om punkterna 4 och 7 på dagordningen för detta utskott och genom att offentligt ta avstånd från unionens utövande av sin rösträtt.
62 Kommissionen har uppgett att beslut 2014/699, i enlighet med artikel 288 FEUF fjärde stycket, är bindande i sin helhet, såväl för unions institutioner som för medlemsstaterna. Kommissionen har tillagt att det faktum att Förbundsrepubliken Tyskland röstade mot nämnda beslut i rådet och väckte talan om ogiltighet av samma beslut i domstolen inte medför att beslutet och de därmed sammanhängande skyldigheterna inte längre är bindande för medlemsstaterna.
63 Det framgår nämligen av domstolens fasta praxis att medlemsstaterna inte själva kan vidta korrigerande åtgärder eller skyddsåtgärder för att åtgärda att den institution som har antagit den omtvistade rättsakten eventuellt har bortsett från unionsrätten. Det ankommer således på Förbundsrepubliken Tyskland, så länge som domstolen inte har förklarat beslut 2014/699 ogiltigt eller meddelat ett interimistiskt beslut om inhibition av beslutet, att följa beslutet. Om detta inte var fallet skulle detta vara ett hot mot en konsekvent och enhetlig tillämpning av unionsrätten, som är en grundläggande princip i unionens rättssystem.
64 Dessutom har kommissionen gjort gällande att det varken var omöjligt eller olämpligt för Förbundsrepubliken Tyskland att begära interimistiska åtgärder. Kommissionen har betonat att det genom fördraget har inrättats ett heltäckande system av rättsmedel som, vilket följer av artiklarna 278 och 279 FEUF, gör det möjligt att hantera nödsituationer. Eventuella svårigheter i detta avseende, såsom de som har åberopats av Förbundsrepubliken Tyskland, innebär inte att en medlemsstat kan agera på egen hand i strid med unionsrätten.
65 I detta sammanhang har kommissionen också påpekat att Förbundsrepubliken Tyskland hade getts möjlighet att begära interimistiska åtgärder i tid.
66 Vad gäller den invändning om rättsstridighet som Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande mot beslut 2014/699, har kommissionen påpekat att enligt domstolens praxis kan medlemsstaterna inte åberopa att en rättsakt är rättsstridig i ett fördragsbrottsförfarande avseende bristande genomförande av nämnda rättsakt. Denna rättspraxis avser samtliga rättsakter med allmän räckvidd, oavsett huruvida den riktade sig till den berörda medlemsstaten eller ej.
67 Kommissionen har med sin andra invändning, avseende åsidosättande av artikel 4.3 FEU, gjort gällande att den omständigheten att Förbundsrepubliken Tyskland genom att rösta mot unionens ståndpunkt vid det 25:e mötet i Otis revisionsutskott, distanserade sig från den rösträtt som unionen utövat och försökte utöva sin egen rösträtt, när denna rätt hade tilldelats unionen, och har skapat förvirring i fråga om resultatet av omröstningen och skadat unionens trovärdighet och rykte, enigheten i dess internationella representation och anseende i allmänhet. Detta agerande innebär således ett åsidosättande av principen om lojalt samarbete som den anges i artikel 4.3 FEU.
68 Förbundsrepubliken Tyskland har inte, vad gäller kommissionens första invändning, bestritt att denna medlemsstat inte följt beslut 2014/699, i den del detta beslut avser de aktuella ändringarna. Förbundsrepubliken Tyskland anser dock att de ifrågavarande bestämmelserna i detta beslut inte kan åberopas mot den, eftersom de är rättstridiga på de grunder som redan har angetts i det mål som ledde till domen av den 5 december 2017 i målet Tyskland/rådet (C‑600/14, EU:C:2017:935).
69 Denna medlemsstat har härvidlag preciserat att domstolens praxis, som innebär att medlemsstaterna inte kan göra gällande att ett direktiv eller ett beslut riktat till dem är rättsstridigt till försvar i en talan om fördragsbrott som grundas på att en sådan rättsakt inte har genomförts, inte hindrar att medlemsstaten med stöd av artikel 277 FEUF kan göra en invändning om rättsstridighet med avseende på beslut 2014/699, det vill säga en rättsakt med allmän giltighet som inte delgetts dess adressater i ett fördragsbrottsförfarande som avser åsidosättande av beslutet.
70 Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att den i detta förfarande dessutom får åberopa att beslut 2014/699 är rättsstridigt, i synnerhet med hänsyn till det faktum att det i praktiken var omöjligt för denna medlemsstat att utverka domstolsskydd mot detta beslut innan det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott inleddes.
71 Vid förhandlingen återkallade Förbundsrepubliken Tyskland formellt grunden rörande invändningen om rättsstridighet enligt artikel 277 FEUF. Förbundsrepubliken Tyskland angav emellertid att den även fortsättningsvis önskade indirekt åberopa att beslut 2014/699 var rättsstridigt på grund av att det var omöjligt att erhålla domstolsprövning av beslutet innan det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott inleddes.
72 I alla händelser har Förbundsrepubliken Tyskland, i fråga om ändringarna av artikel 12 Cotif, som omfattas av punkt 4 på dagordningen för Otifs revisionsutskott, gjort gällande att medlemsstaten inte har åsidosatt beslut 2014/699, eftersom detta beslut endast definierar en ”rekommenderad samordnad ståndpunkt” och vad avser punkt 4, innebär att det är medlemsstaten som utövar rösträtten. Medlemsstaten har erinrat om att denna rekommendation, i enlighet med artikel 288 FEUF, inte är bindande. Med avseende på ändringarna av artiklarna 2 och 9 i bihang D (CUV), som avses i punkt 7 på dagordningen till det 25:e mötet Otifs revisionsutskott, har Förbundsrepubliken Tyskland angett att, även om beslut 2014/699 reglerade utövandet av unionens rösträtt hade unionen endast möjlighet att ange rekommendationer till ståndpunkter, som inte var bindande.
73 Förbundsrepubliken Tyskland har också antytt att det omtvistade beslutet, till följd av dess påstått allvarliga brister, är en rättsakt som utgör en nullitet och som domstolen måste undersöka ex officio.
74 Vad gäller kommissionens andra invändning, rörande åsidosättande av artikel 4.3 FEU, har Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande att kommissionen varken har styrkt att unionens trovärdighet och anseende faktiskt skadats eller att dess omtvistade agerande orsakade sådan skada. Tvärtom anser Förbundsrepubliken Tyskland att det var unionens tillträde till Otif som skapade nya svårigheter för Otif och den brådska med vilken unionens institutioner förberedde det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, som lett till förvirring vid omröstningen i detta organ.
Domstolens bedömning
75 Vad gäller den första invändningen avseende åsidosättande av beslut 2014/699, framgår av sidorna 31–36 i protokollet från det 25:e mötet i Otis revisionsutskott, vilket bifogats kommissionens ansökan, att Förbundsrepubliken Tyskland med avseende på punkterna 4 och 7 på dagordningen för detta möte uttryckt en annan ståndpunkt än unionens ståndpunkt, som den fastställts i beslutet, och röstat mot denna ståndpunkt. Det framgår vidare av sidorna 33–36 i protokollet från detta möte att medlemsstaten i fråga, vad gäller punkt 7 på dagordningen, uttryckt att den inte stod bakom unionens röstning enligt vad som angavs i beslutet.
76 Denna redogörelse har inte bestritts av Förbundsrepubliken Tyskland. Medlemsstaten i fråga har likväl gjort gällande att, eftersom beslut 2014/699 med avseende på punkterna 4 och 7 på dagordningen för det 25:e mötet i Otis revisionsutskott anger en ”Rekommenderad samordnad ståndpunkt” och vad gäller punkt 4 på dagordningen ger medlemsstaterna rätt att rösta, har Förbundsrepubliken Tyskland inte åsidosatt beslutet.
77 Detta argument kan inte godtas.
78 Ståndpunkterna i punkt 3 i beslut 2014/699 föregås visserligen av orden ”[r]ekommenderad samordnad ståndpunkt”, men bestämmelsen antogs med stöd av artikel 218.9 FEUF i vilken det föreskrivs att ett ”beslut” ska antas om fastställande av vilka ståndpunkter som på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättats genom ett avtal. Enligt artikel 288 fjärde stycket är emellertid ett beslut ”till alla delar bindande”.
79 Det framgår vidare av en analys av innehållet i beslut 2014/699 att beslutet i enlighet med dess artikel 1.2 föreskriver ”[d]en ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid det 25:e mötet i [Otifs revisionsutskott]” i bindande ordalag, vilket framgår av uttrycken ”[ä]ndringar … ska stödjas” och ”unionen [är] inte i stånd att stödja… och föreslår” eller ”unionens intar” för att fastställa unionens ståndpunkt i punkt 3 i bilagan till beslut 2014/699, vad gäller punkterna 4 och 7 på dagordningen för detta möte.
80 Det framgår vidare att unionens ståndpunkt, vilken fastställts i beslutet, är bindande genom lydelsen av artikel 1.2 i beslutet, enligt vilken unionens företrädare i revisionsutskottet endast får godkänna ”[m]indre ändringar” av de dokument som anges i bilagan till detta beslut. Det ska tilläggas att beslutet offentliggjordes i L-serien av Europeiska unionens officiella tidning, såsom bindande rättsakt.
81 Domstolens prövning av detta besluts lagenlighet i domen av den 5 december 2017, Tyskland/rådet (C‑600/14, EU:C:2017:935) förutsätter nämligen, i beaktande av de grunder som Förbundsrepubliken Tyskland åberopat till stöd för sin talan i nämnda mål, att beslutet utgör en akt mot vilken talan kan väckas genom att den ger upphov till bindande rättsverkningar.
82 Härav följer att beslut 2014/699 är en akt som ger upphov till bindande rättsverkningar, genom att beslutet fastställer unionens ståndpunkt inför det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, dels för kommissionen, dels för medlemsstaterna, eftersom de enligt beslutet är skyldiga att försvara nämnda ståndpunkt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2009, kommissionen/rådet, C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 44).
83 Förbundsrepubliken Tyskland har följaktligen, på grund av dess i punkt 75 ovan beskrivna agerande, åsidosatt unionens ståndpunkt som den fastställts i beslutet, samt vad gäller punkt 7 på dagordningen för mötet, villkoren för röstning som de fastställts i beslutet.
84 Vad sedan gäller argumentet att beslut 2014/699 var rättsstridigt, eftersom Förbundsrepubliken Tyskland inte hade kunnat få beslutet prövat i domstol innan det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott inleddes, kan inte heller detta argument godtas.
85 Såsom generaladvokaten har angett i punkt 84 i sitt förslag till avgörande presumeras i en union som bygger på rättsstatsprincipen, en akt från dess institutioner vara lagenlig. Förbundsrepubliken Tyskland var således, så snart beslut 2014/699 antagits, skyldig att följa och genomföra det (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2007, kommissionen/Spanien, C‑177/06, EU:C:2007:538, punkterna 36 och 38).
86 Den omständigheten att Förbundsrepubliken Tyskland därefter även, med stöd av artikel 263 FEUF, har ifrågasatt lagenligheten av beslut 2014/699 vid domstolen, bland annat på grund av att principen om ett effektivt domstolsskydd påstås ha åsidosatts, påverkar inte att beslutet är bindande.
87 Det omtvistade agerandet inträffade nämligen innan Förbundsrepubliken Tyskland väckte talan om ogiltigförklaring mot beslut 2014/699. Denna medlemsstat begärde dessutom inte uppskov med verkställigheten av beslutet, inte heller att domstolen skulle förordna om interimistiska åtgärder med stöd av artiklarna 278 och 279 FEUF, med följd att talan om ogiltigförklaring inte hade suspensiv verkan.
88 En medlemsstat kan nämligen enligt domstolens praxis inte tillåta sig att ensidigt vidta tillrättaläggande åtgärder eller skyddsåtgärder som syftar till att undanröja en institutions eventuella åsidosättande av unionsrättens regler (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 2009, kommissionen/Grekland, C‑45/07, EU:C:2009:81, punkt 26).
89 I alla händelser gör EUF-fördragets system med rättsmedel, enligt vad domstolen redan slagit fast, skillnad mellan talan enligt artiklarna 258 FEUF och 259 FEUF, vilkas syfte är att utverka fastställelse av att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, och talan enligt artiklarna 263 FEUF och 265 FEUF, vilkas syfte är att få till stånd en prövning av huruvida unionsinstitutionernas rättsakter eller passiva hållning är rättsenlig. Dessa rättsmedel har olika ändamål och styrs av olika regler. En medlemsstat kan således – i avsaknad av en fördragsbestämmelse som ger den en uttrycklig rätt till detta – inte framgångsrikt göra gällande att ett till den riktat beslut är rättsstridigt, för att försvara sig mot en talan om fördragsbrott som grundas på ett åsidosättande av nämnda beslut eller direktiv. En annan slutsats skulle endast vara tänkbar om rättsakten i fråga var behäftad med sådana särskilt allvarliga och uppenbara fel att den kunde kvalificeras som en nullitet (dom av den 18 oktober 2012, kommissionen/Republiken Tjeckien, C‑37/11, EU:C:2012:640, punk 46, och dom av den 11 oktober 2016, kommissionen/Italien, C‑601/14, EU:C:2016:759, punkt 33).
90 Denna rättspraxis äger, tvärtemot vad Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat, i tillämpliga delar tillämpning på beslut 2014/699 trots att denna medlemsstat formellt sett inte utgör beslutets adressat. Förbundsrepubliken Tyskland var nämligen, såsom medlem i rådet, upphovsman till beslutet i fråga och hade således med nödvändighet kännedom om det. Denna medlemsstat hade således full möjlighet att väcka talan om ogiltigförklaring av beslutet inom den talefrist på två månader som anges i artikel 263 sjätte stycket FEUF, vilket för övrigt skedde i det mål som gav upphov till domen av den 5 december 2017, Tyskland/rådet (C‑600/14, EU:C:2017:935).
91 När det gäller Förbundsrepubliken Tysklands argument att beslut 2014/699 utgör en nullitet, eftersom det endast innehåller icke bindande rekommendationer med avseende på punkterna 4 och 7 på dagordningen till det 25:e mötet i Otifsrevisionsutskott, ska det påpekas att domstolen genom dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet (C‑600/14, EU:C:2017:935) ogillade den talan om delvis ogiltigförklaring av beslutet som väckts av den aktuella medlemsstaten utan att slå fast, vilket den ex officio hade kunnat göra, att beslutet utgjorde en nullitet. Beslutet i fråga kan under dessa omständigheter inte anses utgöra en nullitet i den mening som avses i ovan i punkt 89 angiven rättspraxis. Det ska under alla omständigheter tilläggas att nämnda argument ska underkännas, eftersom det, av skäl som angetts i punkterna 78–82 i förevarande dom, bygger på en felaktig tolkning av beslut 2014/699.
92 Vad gäller den andra invändningen, som rör åsidosättande av artikel 4.3 FEU framgår det av denna bestämmelse, som avser principen om lojalt samarbete, att unionen och medlemsstaterna ska respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen (dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet, C‑600/14, EU:C:2017:935, punkt 105).
93 När föremålet för ett avtal eller en konvention till viss del omfattas av unionens befogenhet och till viss del av medlemsstaternas befogenhet, är det enligt fast rättspraxis nödvändigt att säkerställa ett nära samarbete mellan unionens institutioner och medlemsstaterna, såväl under förhandlingen och vid ingåendet av avtalet eller konventionen, som vid verkställigheten av åtagandena. Denna samarbetsskyldighet framgår av kravet på enighet i unionens internationella representation (dom av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige, C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
94 Medlemsstaternas iakttagande av ett beslut som antagits av rådet med stöd av artikel 218.9 FEUF utgör således ett särskilt uttryck för kravet på enighet i unionens internationella representation, som följer av skyldigheten till lojalt samarbete.
95 Förbundrepubliken Tyskland har emellertid genom sitt omtvistade agerande vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, såsom framgår av protokollet från detta möte, spritt tvivel vad gäller unionens förmåga att uttrycka en ståndpunkt och företräda sina medlemsstater internationellt, och detta trots antagandet av beslut 2014/699. Närmare bestämt innebär den omständigheten att Förbundsrepubliken Tyskland vid detta möte avvek från unionens ståndpunkt som den fastställts i beslutet att unionens förhandlingsstyrka inom Otif riskerar att försvagas, vad avser de områden som avhandlades vid detta möte liksom näraliggande områden.
96 Denna slutsats påverkas inte av det argument som framförts av Förbundsrepubliken Tyskland och som innebär att denna medlemsstat genom sin förklaring av den 17 september 2015 skingrade alla tvivel avseende sitt framtida agerande för att sålunda undvika risken för att det agerande som Förbundsrepubliken Tyskland kritiserats för upprepas. I likhet med vad kommissionen angav i sin ansökan skingrade Förbundsrepubliken Tyskland inte kommissionens farhågor att agerandet skulle upprepas genom sitt svar av den 1 februari 2016 på det motiverade yttrandet. Förbundsrepubliken Tyskland hävdade i stället att det omtvistade agerandet var lagenligt, eftersom beslut 2014/699 enligt den medlemsstaten var rättstridigt och saknade bindande verkan. Förbundsrepubliken Tyskland grundade sig härvidlag inte på förklaringen av den 17 september 2015 utan på en tidigare förklaring som avgavs när beslut 2014/699 antogs. Av denna förklaring framgår att medlemsstaten i fråga avsåg att inta en annan ståndpunkt vid Otifs revisionsutskott än den som angavs i beslutet.
97 Förbundsrepubliken Tyskland har för övrigt inte vid domstolen hävdat att den informerat behöriga organ inom Otif om innehållet i förklaringen av den 17 september 2015 eller att den vid nämnda organisation klargjort sitt framtida agerande.
98 Härav följer att den aktuella medlemsstaten genom sitt agerande skadat effektiviteten i unionens internationella verksamhet liksom dess trovärdighet och rykte på den internationella scenen.
99 Förbundsrepubliken Tyskland kan inte motivera sitt agerande med att unionsinstitutionerna eventuellt åsidosatt skyldigheten till lojalt samarbete (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 2009, kommissionen/Grekland, C‑45/07, EU:C:2009:81, punkt 26), inte heller med svårigheter kopplade till unionens anslutning till Otif.
100 Mot denna bakgrund konstateras att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt beslut 2014/699 och artikel 4.3 FEU, genom att vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott rösta emot den gemensamma ståndpunkten i det beslutet och offentligt ta avstånd både från den gemensamma ståndpunkten och från det i detta beslut fastslagna utövandet av rösträtten från EU:s sida.
Rättegångskostnader
101 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina egna rättegångskostnader. Europeiska unionens råd ska därför bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets beslut 2014/699/EU av den 24 juni 2014 om fastställande av den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid det 25:e mötet i Otifs översynskommitté när det gäller vissa ändringar av fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) och dess bihang och artikel 4.3 FEU, genom att vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott rösta emot den gemensamma ståndpunkten i det beslutet och offentligt ta avstånd både från den gemensamma ståndpunkten och från det i detta beslut fastslagna utövandet av rösträtten från EU:s sida.
2) Förbundsrepubliken Tyskland ska ersätta rättegångskostnaderna.
3) Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter