RETTENS DOM (Tredje Udvidede Afdeling)
7. december 2018 (*)
»Statsstøtte – støtte iværksat af Belgien til fordel for finansielle kooperative selskaber i ARCO-koncernen – garantiordning til beskyttelse af kapitalindskuddene for fysiske personer, der er andelshavere i disse selskaber – afgørelse, hvorved støtten erklæres uforenelig med det indre marked og udbetaling af garanterede beløb til andelshaverne forbydes – sagens genstand – tilbagesøgning – proportionalitet«
I sag T-664/14,
Kongeriget Belgien ved C. Pochet og J.-C. Halleux, som befuldmægtigede, bistået af advokat J. Meyers,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved L. Flynn og B. Stromsky, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF om annullation af artikel 2, stk. 4, i Kommissionens afgørelse 2014/686/EU af 3. juli 2014 om statsstøtte SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) ydet af Belgien – Garantiordning til beskyttelse af individuelle andelshavere i finansielle kooperativer (EUT 2014, L 284, s. 53),
har
RETTEN (Tredje Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, S. Frimodt Nielsen (refererende dommer), og dommerne V. Kreuschitz, I.S. Forrester, N. Półtorak og E. Perillo,
justitssekretær: fuldmægtig G. Predonzani,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 22. november 2017,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
ARCO-selskaberne
1 Arcofin SCRL, Arcopar SCRL og Arcoplus (herefter »ARCO-selskaberne«) er godkendte finansielle kooperativer med begrænset ansvar (herefter »finansielle kooperativer«) underlagt belgisk ret. Disse selskaber, der alle tre er under likvidation, blev stiftet i 1930’erne med det formål at koordinere kooperative aktiviteter mellem Mouvement Ouvrier Chrétien og Algemeen Christelijk Werknemersverbond og at yde finansiel støtte til de nævnte aktiviteter ved at investere særligt i sociale opgaver.
2 ARCO-selskaberne har mere end 800 000 andelshavere, hvoraf 99% er fysiske personer (herefter »andelshaverne«). Ifølge Kongeriget Belgien andrager andelshavernes gennemsnitlige andele 2 000 EUR.
3 I 2001 blev Arcofin hovedaktionær i Dexia SA med en ejerandel på 15% af kapitalen. Den 3. oktober 2008 deltog selskabet i redningen af Dexia ved at foretage en kapitelforhøjelse med 350 mio. EUR til et samlet beløb på 6 mia. EUR. Siden 2008 har ARCO-selskaberne ikke udstedt nye andele. I perioden mellem 2008 og 2011 mistede selskaberne 7% af deres andelshavere.
4 Den 8. december 2011 godkendte ARCO-selskabernes generalforsamlinger deres frivillige likvidation.
Den omhandlede foranstaltning
5 Den 10. oktober 2008 meddelte den belgiske regering i en pressemeddelelse fra finansministerens sekretariat, at den havde til hensigt at udvide den garantiordning, der allerede eksisterede for indskyderne i kreditinstitutterne, således at den omfatter forsikringsselskaberne og de finansielle kooperativer, og øgede dette garantibeløb til 100 000 EUR. Det blev dengang fastsat, at disse nye organers deltagelse i en garantifond skulle være frivillig. Denne hensigt blev forelagt det belgiske parlament i et lovforslag fremlagt den 14. oktober 2008, hvilket blev hastevedtaget den følgende dag (lov af 15.10.2008 om foranstaltninger til fremme af økonomisk stabilitet og i særdeleshed om oprettelse af en statsgaranti for kreditter, der er ydet, og andre operationer med henblik på økonomisk stabilitet, Moniteur belge af 17.10.2008, s. 55634).
6 I en fælles pressemeddelelse af 21. januar 2009 bekræftede den belgiske premierminister og den belgiske finansminister den tidligere regerings tilsagn om at tilbyde en garantiordning for ikke-institutionelle andelshavere i de finansielle kooperativer. Denne ordning skulle bl.a. indeholde følgende elementer:
– de omhandlede selskabers betaling af en garantipræmie
– de institutionelle andelshaveres tilsagn om at opretholde deres deltagelse i hele garantiperioden
– en begrænsning af andelshavernes »årlige godtgørelse«, privatpersoner (kooperative) og institutionelle
– et supplerende økonomisk bidrag fra de omhandlede selskaber i tilfælde af, at det modtagne udbytte oversteg en minimumstærskel
– udvikling af fremgangsmåder, hvorpå myndighederne kunne få andel i kapitalgevinster i tilfælde af tilbagetrækning af garantiordningen.
7 Det belgiske parlament vedtog efterfølgende lov af 14. april 2009 om ændring af lov af 2. august 2002 om tilsyn med finanssektoren og de finansielle tjenesteydelser (Moniteur belge af 21.4.2009, s. 32106) med henblik på at gøre det muligt for regeringen at indføre et garantisystem, navnlig til gavn for de andelshavere i de godkendte kooperativer, der var underlagt tilsyn af Belgiens nationalbank, eller som havde investeret mindst halvdelen af deres aktiver i et institut, der er underlagt et sådant tilsyn, hvilket er tilfældet for finansielle kooperativer som ARCO-selskaberne.
8 Disse lovbestemmelser blev optaget i artikel 36/24, stk. 1, nr. 3, i lov af 22. februar 1998 om fastsættelse af statutten for den belgiske nationalbank, som ændret. Det kongelige dekret af 10. oktober 2011 om ændring af kongeligt dekret af 14. november 2008 om gennemførelse af lov af 15. oktober 2008 og om ændring af lov af 2. august 2002 (Moniteur belge af 12.10.2011, s. 62641), der er vedtaget på grundlag af den nævnte artikel, tillod de finansielle kooperativer, som måtte ønske det, at ansøge om at deltage i den garantiordning, der er omhandlet i de ovennævnte foranstaltninger. De selskaber, der valgte at deltage i denne ordning, skulle til fordel for den særlige beskyttelsesfond for indskud, livsforsikringer og godkendte kooperativers kapital (herefter »den særlige fond«), oprettet ved kongeligt dekret af 14. november 2008 om gennemførelse af lov af 15. oktober 2008 og om ændring af lov af 2. august 2002 om tilsyn med finanssektoren og de finansielle tjenesteydelser (Moniteur belge af 17.11.2008, s. 4088), indbetale et årligt bidrag svarende til 0,15% af det samlede garantibeløb og indtrædelsesafgift svarende til 0,1% af dette beløb. Garantien skulle kun udløses i tilfælde af selskabets fallit, eller hvis de belgiske finansielle tilsynsmyndigheder fastslog en misligholdelse. Kun den indbetalte kapital, der blev tegnet af fysiske personer før ikrafttrædelsen af det kongelige dekret af 10. oktober 2011, blev dækket af garantien, i det foreliggende tilfælde et beløb på 100 000 EUR for hver fysisk person. Udbetalingen af garantien blev foretaget af den særlige fond og i tilfælde af, at de nævnte fondes finansielle midler blev opbrugt, Caisse des dépôts et consignations (Belgien) (den offentlige depositokasse).
9 Den 13. oktober 2011 ansøgte ARCO-selskaberne om at måtte deltage i garantiordningen. Den 15. oktober 2011 blev denne ansøgning godkendt af det belgiske ministerråd, og godkendelsen blev offentliggjort samme dag. Ved kongeligt dekret af 7. november 2011 blev ARCO-selskabernes ansøgning om deltagelse formelt accepteret, idet der blev tildelt en garanti med henblik på at beskytte de godkendte kooperativer (Moniteur belge af 18.11.2011, s. 68640), der i henhold til artikel 3 deri trådte i kraft den 14. oktober 2011 (herefter »garantien« eller »den omhandlede foranstaltning«). Ingen andre finansielle kooperativer ansøgte om at måtte deltage i garantiordningen.
10 ARCO-selskaberne overførte derfor de fastsatte beløb til den særlige fond. Deres deltagelse i garantiordningen blev underlagt en række betingelser, bl.a. fraværet af nye offentlige tilbud om nye andele til fysiske personer, begrænsningen i rente på de investerede fonde og de institutionelle andelshaveres tilsagn om ikke at trække den kapitel, som de havde investeret, ud. Det kongelige dekret af 7. november 2011 præciserede desuden, at den særlige fond først var forpligtet til at udbetale kompensation til andelshaverne efter den endelige afgørelse om likvidation, eventuelt med godkendelse på ARCO-selskabernes generalforsamling.
11 Som anført i præmis 4 ovenfor trådte ARCO-selskaberne i frivillig likvidation den 8. december 2011.
Administrativ procedure
12 Ved skrivelse af 7. november 2011 anmeldte Kongeriget Belgien garantien til Europa-Kommissionen.
13 Ved skrivelse af 6. december 2011 meddelte Kommissionen Kongeriget Belgien, at den fandt, at garantien muligvis udgjorde ulovlig statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked, og opfordrede Kongeriget Belgien til at afholde sig fra yderligere skridt til gennemførelse af garantien. Ved skrivelse af 22. december 2011 besvarede de belgiske myndigheder denne skrivelse.
14 Den 3. april 2012 besluttede Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure som fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF, for så vidt angik garantien (herefter »indledningsbeslutningen«). Den 19. juli 2012 blev indledningsbeslutningen med overskriften »Statsstøtte SA.33927 (2012/C) (ex 2011/NN) – Garantiordning til beskyttelse af enkeltmedlemmers andele i finansielle kooperativer – Opfordring til at fremsætte bemærkninger efter artikel 108, stk. 2, TEUF«, offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (EUT 2012, C 213, s. 64). I den nævnte beslutning pålagde Kommissionen bl.a. Kongeriget Belgien i henhold til artikel 11, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EFT 1999, L 83, s. 1) fortsat at afstå fra at gennemføre den omhandlede foranstaltning, indtil der var truffet en afgørelse om, hvorvidt den var forenelig med det indre marked.
15 Den 18. juni 2012 fremsatte Kongeriget Belgien bemærkninger til indledningsbeslutningen. Ved skrivelser af 5. december 2012 og 20. september 2013 besvarede Kongeriget Belgien de spørgsmål, som Kommissionen havde stillet det.
16 Den 17. august 2012 fremsendte Arco-selskaberne desuden deres bemærkninger til Kommissionen. Disse bemærkninger fremsendte Kommissionen til Kongeriget Belgien, som ved skrivelse af 16. oktober 2012 over for Kommissionen anførte, at det ikke havde bemærkninger hertil.
Den anfægtede afgørelse
17 Den 3. juli 2014 vedtog Kommissionen afgørelse 2014/686/EU om statsstøtte SA.33927 (12/c) (ex 11/NN) ydet af Belgien – Garantiordningen til beskyttelse af individuelle andelshavere i finansielle kooperativer (EUT 2014, L 284, s. 53, herefter »den anfægtede afgørelse«). Kommissionen konkluderede heri, at garantien udgjorde statsstøtte til ARCO-selskaberne, og at denne støtte, iværksat ulovligt af Kongeriget Belgien, var uforenelig med det indre marked (den anfægtede afgørelses artikel 1).
18 I den anfægtede afgørelse fandt Kommissionen, at ARCO-selskaberne var de reelle begunstigede af den omhandlede støtte, og at denne bestod af en række foranstaltninger, der bestod i meddelelsen af 10. oktober 2008 (jf. præmis 5 ovenfor), i meddelelsen af 21. januar 2009 (jf. præmis 6 ovenfor) og i ARCO-selskabernes deltagelse i garantiordningen (80.-90. betragtning til den anfægtede afgørelse).
19 I denne henseende fandt Kommissionen, at garantien havde skabt en selektiv fordel for ARCO-selskaberne, idet garantien havde gjort det muligt for dem at tiltrække eller bevare midler. Denne fordels selektivitet var desuden godtgjort, eftersom det kun var de finansielle kooperativer, der var berettigede hertil. Kommissionen var under alle omstændigheder af den opfattelse, at garantien til de investorer, der har købt andele i ARCO-selskaberne, idet den vedrører samtlige investeringer, henset til deres størrelse, var uforholdsmæssig, hvilket udelukker enhver begrundelse for den omhandlede foranstaltning, henset til de kriterier, der er opstillet for at vurdere, om der var tale om fordele, som kunne begrundes i skattesystemets generelle opbygning, selv hvis disse kriterier fandt anvendelse i det foreliggende tilfælde (100.-107. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen, der havde undersøgt de andre kriterier, som er fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, var således nået til den konklusion, at garantien udgjorde statsstøtte som omhandlet i denne bestemmelse (110. betragtning til den anfægtede afgørelse).
20 Hvad desuden angår den omhandlede støttes forenelighed med det indre marked havde Kommissionen anført, at den eneste hjemmel, der kunne finde anvendelse i det foreliggende tilfælde, var artikel 107, stk. 3, TEUF. Kommissionen var imidlertid af den opfattelse, at den omhandlede foranstaltning hverken var hensigtsmæssig, nødvendig eller forholdsmæssig i forhold til formålet om at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Belgiens økonomi, og at foranstaltningen derfor ikke kunne anses for forenelig med det indre marked (111.-129. betragtning til den anfægtede afgørelse).
21 Endelig havde Kommissionen defineret en metode for beregning af størrelsen af den fordel, der skal tilbagesøges fra ARCO-selskaberne, og opfordrede Kongeriget Belgien til at fremsende de nødvendige oplysninger. Kommissionen anførte desuden, at den i medfør af artikel 108, stk. 3, TEUF fandt det begrundet at pålægge denne medlemsstat fortsat at afholde sig fra enhver udbetaling til andelshaverne i henhold til garantien (130.-142. betragtning i den anfægtede afgørelse).
22 Kommissionen pålagde derfor i den anfægtede afgørelse Kongeriget Belgien at tilbagesøge den ifølge Kommissionen uberettiget tildelte fordel, som ARCO-selskaberne havde modtaget, fra dem (den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 1). Kommissionen pålagde desuden Kongeriget Belgien at ophæve de retsakter og retsforskrifter, som garantien var baseret på (143. betragtning til den anfægtede afgørelse), og forbød denne medlemsstat at gennemføre den til fordel for andelshaverne (den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 4). Dette forbud er genstand for denne sag.
Nationale procedurer og anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende den anfægtede afgørelses gyldighed
Anfægtelsen af garantien ved den nationale ret
23 I december 2011 og januar 2012 blev der anlagt tre søgsmål af fysiske personer, af Organisme voor de financiering van pensioenen Ogeo Fund (pensionskassen Ogeo Fund) og af Gemeente Schaarbeek (Schaerbeek kommune, Belgien) ved Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien). I disse søgsmål blev der nedlagt påstand om annullation af de kongelige dekreter af 10. oktober 2011 (jf. præmis 8 ovenfor) og af 7. november 2011 (jf. præmis 9 ovenfor). Sagsøgerne gjorde i denne henseende i det væsentlige gældende, at disse kongelige dekreter var i strid med lighedsprincippet, der er fastsat i den belgiske forfatning, for så vidt som de medførte en forskelsbehandling mellem andelshaverne, som kunne være omfattet af den garantiordning, der var iværksat ved bl.a. de nævnte kongelige dekreter, og aktionærer, fysiske personer, i andre selskaber i tilknytning til finanssektoren, som var udelukket fra den nævnte ordning.
24 Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) forelagde, idet den fandt, at de kongelige dekreter af 10. oktober 2011 og 7. november 2011 havde hjemmel i artikel 36/24 i lov af 22. februar 1998 (jf. præmis 8 ovenfor), og at de dermed var en del af de begrænsninger, som den belgiske lovgiver selv havde fastsat, og at den påberåbte forskelsbehandling skyldtes en retsforskrift, Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol, Belgien) flere præjudicielle spørgsmål om denne artikels forenelighed med den belgiske forfatning.
25 For at kunne afgøre disse spørgsmål anså Cour constitutionnelle (forfatningsdomstolen) det dog for nødvendigt først at afklare spørgsmålet om, hvorvidt artikel 36/42 i lov af 22. februar 1998 var forenelig med EU-retten. Cour constitutionelle (forfatningsdomstolen) forelagde i dette øjemed Domstolen seks præjudicielle spørgsmål i sag C-76/15, hvoraf fem vedrørte gyldigheden af den anfægtede afgørelse og Kongeriget Belgiens forpligtelser i medfør af artikel 108, stk. 3, TEUF i det foreliggende tilfælde.
Dom af 21. december 2016, Vervloet m.fl. (sag C-76/15)
26 Genstanden for det første præjudicielle spørgsmål, som Domstolen fik forelagt, var en vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt garantien var forenelig med artikel 2 og 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/19/EF af 30. maj 1994 om indskudsgarantiordninger (EFT 1994, L 135, s. 5), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/1/EF af 9. marts 2005 om ændring af Rådets direktiver 73/239/EØF, 85/611/EØF, 91/675/EØF, 92/49/EØF og 93/6/EØF samt direktiverne 94/19, 98/78/EF, 2000/12/EF, 2001/34/EF, 2002/83/EF og 2002/87/EF med henblik på indførelse af en ny organisationsstruktur for udvalg vedrørende finansielle tjenesteydelser (EUT 2005, L 79, s. 9). Det andet præjudicielle spørgsmål vedrørte den anfægtede afgørelses gyldighed. De fire øvrige spørgsmål vedrørte garantiens forenelighed med medlemsstaternes forpligtelser i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF.
27 Som svar på de af Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol) forelagte spørgsmål afsagde Domstolen dom af 21. december 2016, Vervloet m.fl. (sag C-76/15, EU:C:2016:975), hvis konklusion havde følgende ordlyd:
»1) Artikel 2 og 3 [i direktiv 94/19] skal fortolkes således, at de hverken pålægger medlemsstaterne at vedtage en garantiordning for andele i [finansielle] kooperativer […] som den i hovedsagen omhandlede eller er til hinder for, at en medlemsstat vedtager en sådan ordning, forudsat at denne ordning ikke bringer den praktiske virkning af den indskudsgarantiordning, som det i medfør af dette direktiv er pålagt medlemsstaterne at indføre, i fare, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, og forudsat at ordningen er i overensstemmelse med EUF-traktaten, herunder bl.a. artikel 107 TEUF og 108 TEUF.
2) Gennemgangen af de præjudicielle spørgsmål […] har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af [den anfægtede afgørelse].
3) Artikel 108, stk. 3, TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en garantiordning som den i hovedsagen omhandlede, for så vidt som sidstnævnte er gennemført i strid med de forpligtelser, der følger af denne bestemmelse.«
Opfølgning i national ret
28 Ved dom af 15. juni 2017 erklærede Cour constitutionnelle (forfatningsdomstolen) artikel 36/24 i lov af 22. februar 1998 forfatningsstridig. Cour constitutionnelle (forfatningsdomstolen) baserede bl.a. sin afgørelse på Domstolens konstatering af, at den omhandlede foranstaltning udgjorde ulovlig statsstøtte.
29 Ved dom af 6. marts 2018 ophævede Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) de kongelige dekreter af 10. oktober 2011 (jf. præmis 8 ovenfor) og af 7. november 2011 (jf. præmis 9 ovenfor).
Sag T-711/14
30 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 7. oktober 2014 (sag T-711/14) anlagde ARCO-selskaberne sag med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse. I deres søgsmål bestred ARCO-selskaberne bl.a. såvel Kommissionens vurdering af, at den omhandlede foranstaltning udgjorde statsstøtte, som de var begunstiget af, og vurderingen af, at den omhandlede støtte ikke kunne erklæres forenelig med det indre marked. ARCO-selskaberne bestred desuden det nedlagte forbud mod, at Kongeriget Belgien udbetalte garantibeløbene til andelshaverne, som er genstand for det foreliggende søgsmål.
31 Ved kendelse af 9. februar 2018, Arcofin m.fl. mod Kommissionen (T-711/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:80), frifandt Retten Kommissionen, idet det nævnte søgsmål dels åbenbart ikke kunne antages til realitetsbehandling, dels var retligt ugrundet. ARCO-selskabernes søgsmål blev, for så vidt som det havde til formål at bestride det nedlagte forbud mod Kongeriget Belgiens udbetaling af garantibeløbene til andelshaverne efter afslutningen af likvidationen, afvist, henset til de nævnte selskabers manglende søgsmålsinteresse i forhold til den bestemmelse, som Kongeriget Belgien har anfægtet i den foreliggende sag.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Retsforhandlingernes skriftlige del
32 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 15. september 2014 har Kongeriget Belgien anlagt nærværende sag.
33 Ved afgørelse af 12. oktober 2015, vedtaget i henhold til artikel 69, litra a), i Rettens procesreglement, har formanden for Rettens Sjette Afdeling, efter at have hørt parterne i overensstemmelse med procesreglementets artikel 70, stk. 1, og udsat Rettens behandling af den foreliggende sag, indtil Domstolen havde truffet afgørelse, for det første fastslået, at det præjudicielle spørgsmål indgivet af Cour constitutionnelle (forfatningsdomstolen) i sag C-76/15 (jf. præmis 23-26 ovenfor) vedrørte gyldigheden af den anfægtede afgørelse og anmodede Domstolen om at tage stilling til en væsentlig del af ARCO’s argumenter i sag T-711/14, og for det andet anført, at sagens afgørelse kan afhænge af den sag, der er anlagt af de nævnte selskaber.
34 Denne udsættelse er udløbet den 21. december 2016 med afsigelsen af dom Vervloet m.fl. (C-76/15, EU:C:2016:975) (jf. præmis 27 ovenfor).
35 Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Tredje Afdeling, hvorfor sagen følgelig er blevet henvist til denne afdeling.
36 Samme dag har Retten (Tredje Afdeling) i henhold til artikel 89, stk. 3, litra a), i Rettens procesreglement opfordret parterne til at oplyse, hvilke retsvirkninger der ifølge dem skal drages af afsigelsen af dom af 21. december 2016, Vervloet m.fl. (sag C-76/15, EU:C:2016:975), i forhold til den foreliggende sag.
37 Parterne har efterkommet denne foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse inden for den fastsatte frist.
38 Ved foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse af 26. juni 2017, vedtaget i henhold til procesreglementets artikel 89, stk. 3, litra a), har Retten (Tredje Afdeling) opfordret parterne til bl.a. at oplyse følgende:
– hvilke retsvirkninger i national ret der efter deres opfattelse skal udledes af Cour constitutionnelles (forfatningsdomstolen) ophævelse af artikel 36/24 i lov af 22. februar 1998
– hvilke virkninger Rettens annullation af den anfægtede beslutning kan medføre under hensyntagen til svaret på det ovenstående spørgsmål.
39 Parterne har besvaret disse spørgsmål inden for de fastsatte frister.
40 Ved en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse af 12. september 2017, vedtaget i henhold til procesreglementets artikel 89, stk. 3, litra a), har Retten (Tredje Afdeling) bl.a.:
– opfordret Kongeriget Belgien til at tage stilling til visse elementer i Kommissionens svar på de spørgsmål, der er nævnt i præmis 38 ovenfor
– på ny adspurgt Kongeriget Belgien om, hvilke retsvirkninger og nytte Rettens eventuelle annullation af den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 4, ville have under hensyntagen til Cour constitutionnelles (forfatningsdomstolen) ophævelse af artikel 36/24 i lov af 22. februar 1998.
41 Kongeriget Belgien har besvaret disse spørgsmål inden for de fastsatte frister, og Kommissionen har fået mulighed for at fremsætte bemærkninger til disse svar.
42 Efter forslag fra Tredje Afdeling har Retten i henhold til procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise sagen til et udvidet dommerkollegium.
Retsforhandlingernes mundtlige del
43 Efter forslag fra den refererende dommer har Retten (Tredje Udvidede Afdeling) besluttet at indlede retsforhandlingernes mundtlige del.
44 Parterne har afgivet indlæg og besvaret Rettens mundtlige spørgsmål i retsmødet den 22. november 2017.
45 Ved skrivelse af 13. marts 2018 har Kongeriget Belgien informeret Retten om, at Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) den 6. marts 2018 havde afsagt dom som nævnt i præmis 29 ovenfor.
46 Ved processkrift indgivet den 14. marts 2018 har Kommissionen anmodet om, at det blev fastslået, at det var ufornødent at træffe afgørelse i sagen.
47 Ved kendelse af 23. marts 2018 har Retten Tredje Udvidede Afdeling besluttet at genoptage den retsforhandlingernes mundtlige del. Som følge heraf er de dokumenter, der er nævnt i præmis 45 og 46 ovenfor, blevet tilføjet sagsakterne, og parterne er blevet opfordret til at fremsætte eventuelle bemærkninger til de nævnte dokumenter. Ved foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse vedtaget i henhold til artikel 89, stk. 3, litra b), i Rettens procesreglement er Kommissionen blevet opfordret til at tage stilling til visse af de argumenter, som Kongeriget Belgien har fremført i sin skrivelse af 13. marts 2018 (jf. præmis 45 ovenfor).
48 Parterne har afgivet bemærkninger og svar på spørgsmålene inden for de fastsatte frister.
49 Ved foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse af 20. april 2018, vedtaget i henhold til artikel 89, stk. 3, litra b), i Rettens procesreglement, er Kommissionen blevet opfordret til at tage stilling til visse af de argumenter, som Kongeriget Belgien har fremført i de bemærkninger, der er blevet fremført til den anmodning om, at det blev fastslået, at det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen, som Kommissionen havde fremsat (jf. præmis 46 ovenfor).
50 Kommissionen har efterkommet denne foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse inden for de fastsatte frister.
51 De bemærkninger, som Kongeriget Belgien spontant har fremsat til Kommissionens svar, er blevet tilføjet sagsakterne.
52 Retsforhandlingernes mundtlige del er blevet afsluttet den 15. maj 2018.
Parternes påstande
53 Kongeriget Belgien har nedlagt følgende påstande:
– Artikel 2, stk. 4, i den anfægtede afgørelse annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
54 Kommissionen har i det væsentlige nedlagt følgende påstande:
– Da tvisten har mistet sin genstand, er det ufornødent at træffe afgørelse.
– Subsidiært frifindelse.
– Kongeriget Belgien tilpligtes under alle omstændigheder at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Tvistens genstand
55 Ifølge Kommissionen har Conseil d’États (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) ophævelse af de kongelige dekreter af 10. oktober 2011 (jf. præmis 8 ovenfor) og af 7. november 2011 (jf. præmis 9 ovenfor) ved dom af 6. marts 2018, som nævnt i præmis 29 ovenfor, frataget den eventuelle ophævelse af den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 4, enhver retsvirkning. Ifølge Kommissionen skyldtes Kongeriget Belgiens manglende mulighed for at udbetale garantibeløbene til andelshaverne således ikke længere det i den anfægtede afgørelse indeholdte forbud, men at de retsakter i belgisk ret, der udgør hjemlen for denne udbetaling, er bortfaldet med tilbagevirkende kraft. Kommissionen har heraf udledt, at den foreliggende tvist har mistet sin genstand, og nedlagt påstand om, at Retten fastslår, at det derfor er ufornødent at træffe afgørelse.
56 Kongeriget Belgien har anfægtet denne anmodning.
57 De betingelser, hvorunder Unionens retsinstanser kan erklære en anmodning for uden genstand og dermed fastslå, at det er ufornødent at træffe afgørelse, blev præciseret i dom af 7. juni 2007, Wunenburger mod Kommissionen, C-362/05 P, EU:C:2007:322, præmis 41-45 og 47-53). I denne henseende bemærkes, at sagens genstand skal bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse, hvilket forudsætter, at søgsmålet med sit resultat kan bibringe parten en fordel (jf. dom af 7.6.2007, Wunenburger mod Kommissionen, C-362/05 P, EU:C:2007:322, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis). Selv om Kongeriget Belgien med rette har gjort gældende, at medlemsstaterne ikke skal påvise, at de har nogen søgsmålsinteresse med hensyn til de bestemmelser, som de påstår annulleret, forholder det sig ikke desto mindre således, at Unionens retsinstanser, selv når de får en sag forelagt af en medlemsstat, skal fastslå, at det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen, når den påståede annullation ikke kan have retsvirkninger (jf. i denne retning dom af 24.11.2005, Italien mod Kommissionen, C-138/03, C-324/03 og C-431/03, EU:C:2005:714, præmis 25).
58 I denne henseende har Domstolen på den ene side præciseret, at et søgsmål, der er anlagt til prøvelse af en retsakt, der tilbagekaldes af den, der har udstedt den, bliver uden genstand (jf. i denne retning dom af 7.6.2007, Wunenburger mod Kommissionen, C-362/05 P, EU:C:2007:322, præmis 47 og 48). På den anden side har Domstolen derimod også præciseret, at et søgsmål, der er anlagt til prøvelse af en retsakt, der er behæftet med en ulovlighed, der kunne gentage sig i fremtiden uafhængigt af omstændighederne i den foreliggende sag, bevarer sin genstand (dom af 7.6.2007, Wunenburger mod Kommissionen, C-362/05 P, EU:C:2007:322, præmis 52).
59 Det skal for det første fastslås, at den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 4, ikke er blevet tilbagekaldt og derfor ikke fjernet med tilbagevirkende kraft. Det følger heraf, at selv om Retten måtte fastslå, at tvistens genstand er bortfaldet, og at det er ufornødent at træffe afgørelse, fordi annullationen af denne bestemmelse ville være uden retsvirkninger, vil artikel 2, stk. 4, ikke desto mindre stadig være en del af EU-retten.
60 For det andet har Conseil d’États (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) annullation af kongeligt dekret af 10. oktober 2011 og af 7. november 2011, således som Kommissionen med rette har gjort gældende, uden at blive modsagt af Kongeriget Belgien, gjort det umuligt at gennemføre den garanti, der var fastsat i disse retsakter, og dette uafhængigt af det i den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 4, fastsatte forbud. Det følger heraf, at Kommissionen med føje kan hævde, at annullationen af den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 4, ikke ville gøre det muligt for Kongeriget Belgien at gennemføre garantien som fastsat i kongeligt dekret af 10. oktober 2011 og af 7. november 2011, som udgjorde hjemlen herfor.
61 For det tredje kan Kongeriget Belgien efter eget udsagn imidlertid med rette hævde, at opretholdelsen af den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 4, i EU-retten ikke er uden relevans. Denne bestemmelses eventuelle annullation vil derefter ikke med sikkerhed være uden retsvirkning.
62 Det følger således af udvekslingerne mellem parterne efter retsmødet, at Kongeriget Belgien sammen med Kommissionen undersøger foranstaltninger med tilsvarende virkning som den omtvistede garanti med det formål at afbøde konsekvenserne af de nævnte selskabers likvidation for andelshaverne. Selv om Kommissionen for det første har anført, at den ikke principielt er imod enhver mekanisme med henblik på kompensation af andelshaverne, og for det andet, at der er andre grunde til Kommissionens modstand mod de foranstaltninger, som den har fået forelagt, og om hvilke de uformelle forhandlinger er blevet indledt, har Kommissionen ikke desto mindre i sit svar af 7. maj 2018 henvist til en risiko for »omgåelse af den anfægtede afgørelse«. Det følger heraf, at det ikke kan udelukkes, at den anfægtede afgørelse fortsat medfører retsvirkninger.
63 Det bemærkes desuden, at det forhold, at medlemsstaterne i god tro gennemfører de af Kommissionen vedtagne afgørelser på statsstøtteområdet, er en gennemførelse af princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, og forudsætter, at medlemsstaterne yder den nødvendige indsats for at overvinde eventuelle vanskeligheder, idet traktatens bestemmelser fuldt ud skal overholdes, særligt bestemmelserne om støtte (jf. i denne retning dom af 11.5.2005, Saxonia Edelmetalle og ZEMAG mod Kommissionen, T-111/01 og T-133/01, EU:T:2005:166, præmis 124 og den deri nævnte retspraksis). Uafhængigt af risikoen for et traktatbrudssøgsmål, som Kongeriget Belgien står over for i tilfælde af, at Kommissionen måtte finde, at de foranstaltninger, som det kunne havde gennemført til fordel for tidligere indehavere af andele i ARCO-selskaberne, udgør en omgåelse af forbuddet i den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 4, følger det af princippet om loyalt samarbejde, at denne medlemsstat selv skal afholde sig fra enhver adfærd, der kan udgøre en sådan omgåelse i tilfælde af, at den omstridte bestemmelse forblev i kraft. Det følger heraf, at ophævelsen af denne bestemmelse, såfremt det viser sig, at sagsøgeren skal gives medhold, ikke er uden retsvirkninger.
64 Endelig skal det fastslås, at Kommissionen i 140. betragtning til den anfægtede afgørelse og i de argumenter, som den har fremført vedrørende realiteten for at begrunde lovligheden af den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 4, har gjort gældende, at alene konstateringen af en støtteforanstaltnings uforenelighed med det indre marked er tilstrækkelig til at begrunde, at det pålægges medlemsstaten at ophæve den omhandlede foranstaltning. Kommissionen har således i dette spørgsmål indtaget en generel og abstrakt holdning, hvis begrundelser er uafhængige af omstændighederne i den foreliggende sag. Det følger heraf, at såfremt Retten måtte nå til den konklusion, at et sådant krav er ulovligt, skal der tages stilling til den foreliggende tvist for at undgå, at en lignende ulovlighed gentager sig fremover (jf. i denne retning dom af 7.6.2007, Wunenburger mod Kommissionen, C-362/05 P, EU:C:2007:322, præmis 50-52).
65 Det følger af det ovenstående, at det på ingen måde er godtgjort, at ophævelsen af den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 4, ikke vil have nogen retsvirkning, og at Kommissionen derfor ikke med føje kan gøre gældende, at det foreliggende søgsmål er uden genstand. På denne baggrund kan Kommissionen ikke gives medhold i sin påstand om, at Retten fastslår, at det er ufornødent at træffe afgørelse.
Lovligheden af den anfægtede beslutnings artikel 2, stk. 4
66 I henhold til den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 4, har Kongeriget Belgien pligt til fra den dato, hvor beslutningen blev meddelt, at afholde sig fra at foretage nogen udbetaling i medfør af garantiordningen. Dette definitive forbud skal sammenholdes med skrivelsen af 6. december 2011 (jf. præmis 13 ovenfor) og med indledningsbeslutningen (jf. præmis 14 ovenfor), som begge indeholder et foreløbigt forbud af lignende omfang indtil vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. I 143. betragtning til den anfægtede afgørelse var Kommissionen af den opfattelse, at tilbagesøgningen af den omhandlede støtte forudsatte Kongeriget Belgiens ophævelse af de retsakter og retsforskrifter, som hjemler garantien.
67 Ifølge Kongeriget Belgien vil et betalingsforbud som det af Kommissionen vedtagne i den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 4, kun kunne være muligt i to situationer. I det første tilfælde vil det således kræves, at modtagerne af de foretagne udbetalinger i henhold til garantien, dvs. andelshaverne, er blevet identificeret som modtagere af den statsstøtte, der er erklæret uforenelig med det indre marked, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag. Hvis dette ikke er tilfældet, skal forbuddet mod udbetalingen af garantibeløbene for at være begrundet være nødvendigt for at nå formålet om at ophæve virkningerne af den statsstøtte, der er anerkendt som uforenelig med det indre marked.
68 Kongeriget Belgien har gjort gældende, at Kommissionen ved principielt at forbyde udbetaling af garantien til andelshaverne og uden at efterprøve, om dette forbud udgør en foranstaltning, der er nødvendig for at bekæmpe virkningerne af den støtte, som ARCO-selskaberne har modtaget, har forvekslet ophævelsen af den tildelte selektive fordel, som er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF, med ophævelsen af den retsakt, på grundlag af hvilken den omhandlede fordel er blevet givet. Ophævelsen af den retsakt, på grundlag af hvilken den uberettigede fordel er givet, vil imidlertid kun være begrundet i de tilfælde, hvor den er nødvendigt for at fjerne den konkurrencefordrejning, der er forårsaget ved den ulovlige eller med det indre marked uforenelige støtte. Den af Kommissionen krævede pligt vil således være uforholdsmæssig.
69 Kommissionen har bestridt disse argumenter.
70 Det fremgår af artikel 108, stk. 2, TEUF, at såfremt Kommissionen – efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger – finder, at en støtte, som ydes af en stat eller med statsmidler, ifølge artikel 107 TEUF ikke er forenelig med det indre marked, eller at denne støtte misbruges, træffer den afgørelse om, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for en tidsfrist, som Kommissionen fastsætter.
71 Ifølge fast retspraksis er ophævelse af en uretmæssig støtte ved at kræve den tilbagebetalt med henblik på at genoprette den oprindelige situation den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig (jf. dom af 8.12.2011, Residex Capital IV, C-275/10, EU:C:2011:814, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
72 Hovedformålet, som forfølges med tilbagesøgningen af ulovligt ydet statsstøtte, er således at fjerne den konkurrencefordrejning, som er forårsaget af den konkurrencefordel, der er opnået ved en sådan støtte. Ved denne tilbagebetaling af støtten mister støttemodtageren den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtte er genoprettet (dom af 8.12.2011, Residex Capital IV, sag C-275/10, EU:C:2011:814, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
73 I den foreliggende sag er parterne uenige om spørgsmål om, hvorvidt tilbagesøgningen af den fordel, som ARCO-selskaberne uretmæssigt har profiteret af, indebærer en ophævelse af garantien, dvs. forbuddet mod enhver udbetaling til andelshaverne, i tilfælde, hvor den likvidationsprocedure, der indledtes før vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, førte til, at deres kapitalandele helt eller delvist mistede deres værdi.
74 Der skal således for det første erindres om de karakteristika, der kendetegner den ulovlige statsstøtte, som Kommissionen har identificeret i den anfægtede afgørelse, og de af Kommissionen fastsatte foranstaltninger for at sikre tilbagesøgningen af støtten. For det andet skal det bedømmes, om Kongeriget Belgiens argumenter om, at forbuddet mod at udbetale garantibeløbene til andelshaverne er uforholdsmæssigt, samt om de af Kommissionen fremførte begrundelser til forsvar for dette forbud er velbegrundede.
Hvad angår den i den anfægtede afgørelse identificerede statsstøtte
75 Indledningsvis bemærkes, at den foranstaltning, der undersøges i den anfægtede afgørelse, består af en garanti for de beløb, som privatpersoner har investeret i kapitalandelene i ARCO-selskaberne. Da disse selskaber har tilsluttet sig den mekanisme, som den belgiske regering har indført (jf. præmis 9 ovenfor), er de beløb, som de individuelle andelshavere har investeret i deres kapital, dermed dækket med et beløb på 100 000 EUR (jf. præmis 8 ovenfor). Ifølge den indførte mekanisme skal en garantifond anvendes, efter at likvidationen er afsluttet, i tilfælde, hvor den resterende kapital ikke gør det muligt for hver enkelt andelshaver at tilbagesøge de investerede midler op til 100 000 EUR.
76 Det bemærkes desuden, at ARCO-selskaberne trådte i frivillig likvidation den 8. december 2011, dvs. i begyndelsen af den administrative procedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
77 I den anfægtede afgørelse fastslog Kommissionen, at den omhandlede foranstaltning indeholdt et statsstøtteselement til fordel for ARCO-selskaberne. Ifølge Kommissionen ansporede garantien for deres kapitalandele andelshaverne til ikke at trække deres investeringer i de nævnte selskabers kapital ud. Disse sidstnævnte nød under disse omstændigheder godt af en selektiv fordel finansieret af offentlige midler. Kommissionen har anført, at den omhandlede foranstaltning opfyldte samtlige kriterier for statsstøtte, og at denne støtte ikke kunne begrundes i formålet om at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den belgiske økonomi, eftersom denne foranstaltning hverken var hensigtsmæssig, nødvendig eller forholdsmæssig i forhold til et sådant formål.
78 Da Kommissionen har konstateret, at denne støtte er blevet gennemført, før Kommissionen har udtalt sig om dens kvalificering og dens eventuelle forenelighed med det indre marked, er Kommissionen af den opfattelse, at støtten af denne grund er ulovlig. Domstolen tiltrådte dette synspunkt i dom af 21. december 2016, Vervloet m.fl. (C-76/15, EU:C:2016:975) (jf. præmis 27 ovenfor).
79 Da det af ARCO-selskaberne anlagte søgsmål til prøvelse af den anfægtede afgørelse blev forkastet med kendelse af 9. februar 2018, Arcofin m.fl. mod Kommissionen (T-711/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:80) (jf. præmis 30 og 31 ovenfor), og idet der ikke blev iværksat appel til prøvelse af denne kendelse, skal det fastslås, at vurderingerne i den anfægtede afgørelses præmis 77 og 78 ovenfor er blevet endelige.
80 Eftersom Kommissionen for det første har konstateret, at den omhandlede foranstaltning indeholder et statsstøtteelement, hvis modtagere var ARCO-selskaberne, og for det andet, at denne støtte er uforenelig med det indre marked og blev gennemført, før Kommissionen kunne foretage sin forudgående undersøgelse, var Kommissionen dermed berettiget til at pålægge Kongeriget Belgien at foretage tilbagesøgningen.
81 Der skal herved mindes om de af Kommissionen fastsatte foranstaltninger i den anfægtede afgørelse, under hensyn til, at anfægtelsen kun angår forbuddet mod udbetaling af garantibeløbene til andelshaverne, dvs. de fysiske personer, der er andelshavere i ARCO-selskaberne (jf. præmis 2 ovenfor).
De foreskrevne foranstaltninger med henblik på tilbagesøgningen af den omhandlede støtte
82 Det bemærkes, således som det er anført i præmis 22 ovenfor, at Kommissionen for at sikre tilbagesøgningen af den støtte, der i den anfægtede afgørelse er identificeret som ulovlig og uforenelig med det indre marked, har foreskrevet to foranstaltninger.
83 For det første har Kommissionen pålagt Kongeriget Belgien at værdiansætte den fordel, som ARCO-selskaberne har modtaget ved hjælp af en beregningsformel, som Kommissionen har fastlagt principperne for, og at anmelde en fordring på dette beløb som passiv i disse selskabers likvidation. Kongeriget Belgien har ikke anfægtet denne måde at tilbagesøge den omhandlede støtte på og er af den opfattelse, at denne foranstaltning er tilstrækkelig til at sikre genoprettelsen af konkurrencen.
84 For det andet har Kommissionen desuden pålagt Kongeriget Belgien at afstå fra at udbetale garantibeløbene til andelshaverne. I denne henseende er parterne uenige om, hvorvidt Kommissionen var berettiget til at fremsætte dette påbud over for Kongeriget Belgien.
85 Det følger af den retspraksis, der er nævnt i præmis 71 og 72 ovenfor, at besvarelsen af dette spørgsmål afhænger af, om dette påbud er forholdsmæssigt i relation til formålet om at tilbagesøge den ulovlige og med det indre marked uforenelige støtte. Det drejer sig med andre ord om at fastslå, om dette forbud var hensigtsmæssigt og nødvendigt for genopretningen af den oprindelige konkurrencemæssige situation, dvs. for neutraliseringen af den i den anfægtede afgørelse fastslåede konkurrencemæssige fordel hvad angår de modtagere, som Kommissionen har identificeret i den anfægtede afgørelse.
Spørgsmålet om, hvorvidt forbuddet mod at udbetale garantibeløbene til andelshaverne er forholdsmæssigt
86 For det første bemærkes, at ARCO-selskaberne er de eneste, der er blevet identificeret som modtagere af den omhandlede støtte i den anfægtede afgørelse. Den konkurrencemæssige fordel, som disse selskaber har modtaget, er blevet vurderet som en støtte til opretholdelsen af deres eksisterende kapital. Ifølge den anfægtede afgørelse udgør denne fordel et incitament på grund af selve garantien, der har afholdt andelshaverne fra at trække de investerede kapitalandele i disse selskaber ud. Det er derimod ubestridt, at andelshaverne ikke selv er blevet anset for statsstøttemodtagere i den anfægtede afgørelse.
87 På denne baggrund har Kongeriget Belgien med rette gjort gældende, at anmeldelsen af en fordring på et beløb svarende til værdien af den eneste fordel, som Kommissionen har identificeret i den anfægtede afgørelse, i henhold til artikel 2, stk. 1, i den nævnte afgørelse, som et passiv i ARCO-selskabernes likvidation, er tilstrækkelig til at neutralisere den nævnte fordel og derefter at genoprette den konkurrencesituation, som tildelingen af den omhandlede støtte havde fordrejet (jf. i denne retning dom af 2.7.2002, Kommissionen mod Spanien, C-499/99, EU:C:2002:408, præmis 37 og 38).
88 For det andet bemærkes som nævnt, at det eneste statsstøtteelement, som Kommissionen har identificeret i den anfægtede afgørelse, er den konkurrencemæssige fordel, som garantien har givet ARCO-selskaberne. Kommissionen er derimod ikke af den opfattelse, at andelshaverne selv var modtagere af statsstøtte, og har ikke kvalificeret en sådan garanti som statsstøtte, for så vidt som denne gav andelshaverne en fordel. Det følger heraf, at forbuddet mod, at Kongeriget Belgien foretager udbetalinger, som var fastsat i garantien, ikke som sådan kan anses for direkte at forfølge formålet om at tilbagesøge statsstøtten fra modtagerne heraf.
89 For det tredje bemærkes, at garantien siden indledningen af likvidationsproceduren ikke længere har nogen effektiv tilskyndende virkning på ARCO-selskabernes andelshavere, således at de fra dette tidspunkt ikke længere modtager den fordel, der på grund af garantien er identificeret i den anfægtede afgørelse. Som parterne har bekræftet i retsmødet, er indledningen af likvidationen således til hinder for, at andelshaverne trækker deres andele ud. I denne henseende har Kommissionen desuden selv, da den definerede formlen til værdiansættelse af den fordel, der er skabt for ARCO-selskaberne, kun beregnet denne fordel indtil indledningen af likvidationsproceduren, som endvidere medførte de nævnte selskabers udtræden af markedet. Det følger heraf, at den ophævelse af garantien, som Kommissionen har anmodet Kongeriget Belgien om at foretage, nødvendigvis ikke ville få nogen virkning på konkurrencesituationen for de selskaber, der er identificeret som modtagere af den omhandlede støtte, og den kunne ikke bidrage til at genetablere den oprindelige situation.
90 Det følger således af det ovenstående, at forbuddet mod at udbetale garantibeløbene til andelshaverne ikke er en hensigtsmæssig foranstaltning til opnåelsen af formålet om at genskabe den konkurrencesituation, der er blevet fordrejet af tildelingen af den statsstøtte, der i det foreliggende tilfælde er blevet identificeret i den anfægtede afgørelse.
91 Ingen af de af Kommissionen fremførte begrundelser, hverken i den anfægtede afgørelse eller under sagens behandling for Retten, kan ændre denne vurdering.
De af Kommissionen fremførte begrundelser
92 Kommissionen har i 137.-142. betragtning til den anfægtede afgørelse for det første begrundet forbuddet mod at udbetale garantibeløbene med den nødvendighed, der ifølge Kommissionen følger af 108, stk. 2, TEUF, af at ophæve enhver foranstaltning, som indeholder et element af statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked. I sine skriftlige indlæg har Kommissionen endvidere fremført systemiske betragtninger, som indebærer, at en medlemsstat, der som i det foreliggende tilfælde ikke har givet underretning om den omtvistede foranstaltning før dens gennemførelse, ikke behandles mindre strengt end en medlemsstat, der har opfyldt forpligtelsen til forudgående anmeldelse af enhver foranstaltning, der kan indeholde et statsstøtteelement.
93 I denne henseende bemærkes indledningsvis, at det af Kommissionen anlagte synspunkt synes at bero på en forveksling af begrebet statsstøtte, som ikke har en formel karakter, men defineres ved opfyldelsen af de i artikel 107, stk. 1, TEUF fastsatte kriterier, og den lovbestemmelse, som hjemler og formidler statsstøtten. Ifølge fast retspraksis definerer artikel 107 TEUF statsstøtte i kraft af dennes virkninger (jf. dom af 13.2.2003, Spanien mod Kommissionen, C-409/00, EU:C:2003:92, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
94 Det bemærkes, som anført af generaladvokat Kokott i punkt 28 i forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til dom af 8. december 2011, Residex Capital IV (C-275/10, EU:C:2011:814), at i modsætning til, hvad der er foreskrevet i EU’s kartel- og monopolregler i EUF-traktatens artikel 101, stk. 2, indeholder bestemmelserne i EU-traktaterne om statsstøtte ingen udtrykkelige bestemmelser om de retlige konsekvenser, der påvirker gyldigheden af retsakter, som følger af en tilsidesættelse af forpligtelsen til underretning og det forbud mod gennemførelse af støtte, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, tredje punktum, TEUF. Det kan ganske vist ikke udelukkes, at bortfaldet af den foranstaltning, hvorved der ydes støtte, generelt udgør det mest hensigtsmæssige instrument til neutralisering af den konkurrencemæssige fordel, der er givet. I tilfælde som i den foreliggende sag, hvor den konkurrencemæssige fordel, der er blevet identificeret som statsstøtte, er til gunst for tredjemand (ARCO-selskaberne) i forhold til de direkte modtagere af den omtvistede foranstaltning (andelshaverne), er bortfaldet af selve foranstaltningen kun begrundet, når denne forekommer at være nødvendig for at genskabe den konkurrencesituation, som ville have været gældende uden den statsstøtte, som denne tredjemand har modtaget (jf. i denne retning dom af 8.12.2011, Residex Capital IV, C-275/10, EU:C:2011:814, præmis 44 og 45). I det foreliggende tilfælde var forbuddet mod at udbetale garantibeløbene til andelshaverne, som det er anført i præmis 90 ovenfor, ikke en hensigtsmæssig foranstaltning til opnåelse af formålet om at genoprette den konkurrencesituation, der var blevet fordrejet af tildelingen af den statsstøtte, som i det foreliggende tilfælde er blevet identificeret i den anfægtede afgørelse.
95 Kommissionen har for det andet gjort gældende, at andelshaverne ikke kan anses for at være tredjemænd i forhold til ARCO-selskaberne. Et sådant argument er imidlertid ikke overbevisende.
96 For det første bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse på ingen måde har anset andelshaverne for at være modtagere af den omhandlede støtte. Det følger således af den anfægtede afgørelses punkt 4.1, at de eneste »reelle begunstigede« er ARCO-selskaberne, og at den statsstøtte, der er identificeret i den nævnte afgørelses punkt 4.3, udelukkende består af en konkurrencemæssig fordel, som disse selskaber er begunstiget af.
97 For det andet er det ubestridt, at ARCO-selskaberne er selskaber med begrænset ansvar, og at hverken deres formue eller deres formål derfor må forveksles med deres andelshaveres interesser. I kendelse af 9. februar 2018, Arcofin m.fl. mod Kommissionen (T-711/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:80), tiltrådte Retten den af Kommissionen fremsatte formalitetsindsigelse hvad angår det femte appelanbringende, idet den fandt, at ARCO-selskabernes og andelshavernes søgsmålsinteresse var adskilte. Det følger heraf, at Kommissionen ikke med føje kan gøre gældende, at deres egenskab af andelshavere i de selskaber, der modtog den omhandlede støtte, i sig selv er tilstrækkelig til at begrunde, at den fordel, som de nævnte selskaber har modtaget, hvis tilbagesøgning var sikret i overensstemmelse med den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 1, ved anmeldelsen af et statskrav som et passiv i likvidationen, yderligere skal tilbagesøges hos andelshaverne.
98 For det tredje kan Kommissionen heller ikke anvende dom af 10. november 2011, Elliniki Nafpigokataskevastiki m.fl. mod Kommissionen (T-384/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2011:650), som argument, da denne ikke udgør en præcedens, der kan sammenlignes med den foreliggende sag. For det første begrænsede Kommissionen sig således i den pågældende sag til at pålægge bortfald af den omtvistede garanti uden, som i den foreliggende sag, at foretage en værdiansættelse af fordelen og pålægge tilbagesøgning (dom af 10.11.2011, Elliniki Nafpigokataskevastiki m.fl. mod Kommissionen, T-384/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2011:650, præmis 133 og 135). For det andet havde den i denne anden sag omhandlede garanti til formål at beskytte sin modtager mod risikoen for at skulle tilbagebetale statsstøtte, der ulovligt var tildelt et selskab, som modtageren af denne garanti agtede at opkøbe. Det direkte formål med denne garanti var derfor at forhindre tilbagesøgningen af statsstøtte ved at fastsætte tilbagebetaling til erhververen af al eventuelt tilbagesøgt støtte. I det foreliggende tilfælde er forbuddet mod at udbetale garantibeløbene til andelshaverne derimod, som det fremgår af bl.a. præmis 89 ovenfor, uden betydning for den tilbagesøgning af den fordel, der er identificeret i den anfægtede afgørelse, som blev foretaget med anmeldelsen af en fordring fra den belgiske stat som passiv i ARCO-selskabernes likvidation.
99 Det følger af alt det ovenstående, at Kommissionen ved at pålægge Kongeriget Belgien at afholde sig fra enhver udbetaling i henhold til garantien til andelshaverne, selv om Kommissionen desuden har pålagt tilbagesøgning af den fordel, der er identificeret i den anfægtede afgørelse gennem anmeldelsen af en fordring som passiv i ARCO-selskabernes likvidation, hvilke selskaber anses for modtagere af den omhandlede støtte, i det foreliggende tilfælde har pålagt Kongeriget Belgien en uforholdsmæssig forpligtelse og overskredet grænserne for sine beføjelser i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF.
100 Det følger heraf, at Kongeriget Belgien med føje kan gøre gældende, at den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 4, er ulovlig og derfor skal annulleres.
Sagsomkostninger
101 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, tilpligtes den at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kongeriget Belgiens påstande herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Udvidede Afdeling):
1) Artikel 2, stk. 4, i Kommissionens afgørelse 2014/686/EU af 3. juli 2014 om statsstøtte SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) ydet af Belgien – Garantiordning til beskyttelse af individuelle andelshavere i finansielle kooperativer, annulleres.
2) Europa-Kommissionen betaler sagsomkostningerne.
Frimodt Nielsen | Kreuschitz | Forrester |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 7. december 2018.
Underskrifter