FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
GIOVANNI PITRUZZELLA
föredraget den 13 juni 2019(1)
Mål C‑261/18
Europeiska kommissionen
mot
Irland
”Fördragsbrott – Underlåtenhet att följa domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (C‑215/06) – Yrkande om föreläggande att betala ett löpande vite och ett schablonbelopp”
1. Med förevarande talan, som har väckts enligt artikel 260.2 FEUF, har Europeiska kommissionen yrkat att domstolen ska dels fastställa att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260 FEUF genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att följa den andra punkten i domslutet i domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (C‑215/06, EU:C:2008:380, nedan kallad domen kommissionen/Irland), dels förplikta Irland att för denna underlåtenhet betala ett schablonbelopp och ett löpande vite till den dag då domen i ovannämnda mål har följts fullt ut.
I. Bakgrunden till tvisten och domen kommissionen/Irland
2. År 2003 inleddes i Derrybrien i grevskapet Galway i Irland arbetena för att uppföra en vindkraftsanläggning (nedan kallad vindkraftsanläggningen i Derrybrien). Det rör sig om det största projektet för utnyttjande av vindkraft på land i Irland och ett av de största i Europa. De olika etapperna i tillståndsprocessen för uppförandet av vindkraftsanläggningen i Derrybrien återges på följande sätt i punkt 83 i domen kommissionen/Irland: ”[A]nsökningar om tillstånd för projektets två första etapper, som avsåg 23 turbiner, [ingavs] den 4 och den 18 december 1997. Det ingavs nya ansökningar den 23 januari 1998, eftersom de tidigare ansökningarna inte bedömdes vara giltiga. Tillstånd beviljades den 12 mars 1998. Den 5 oktober 2000 ingavs en ansökan om tillstånd för den tredje etappen, som bland annat avsåg 25 turbiner och tillfartsvägar. Tillstånd beviljades den 15 november 2001. Den 20 juni 2002 ansökte exploatören om tillstånd att ändra projektets två första etapper, vilken ansökan beviljades den 30 juli 2002. Eftersom det tillstånd som hade beviljats för de två första etapperna hade löpt ut ansökte exploatören i oktober 2003 om en förlängning av tillståndet, vilken ansökan beviljades i november 2003.”
3. Den 16 oktober 2003 inträffade ett kraftigt jordskred i Derrybrien som innebar att cirka en halv miljon kubikmeter torv revs loss och förorenade floden Owendalulleegh och dödade cirka 50 000 fiskar. Som framgår av handlingarna i mål C‑215/06 fastställdes det i två utredningsrapporter, som offentliggjordes i februari 2004, att miljökatastrofen kunde sättas i samband med arbetena för uppförandet av vindkraftsanläggningen i Derrybrien.
4. Kommissionen översände den 21 december 2001 ett motiverat yttrande till Irland som uppföljning på en formell underrättelse av den 5 april 2001, där det anfördes att flera projekt för utvinning av torv hade genomförts utan föregående miljökonsekvensbedömning, vilket utgjorde ett åsidosättande av direktiv 85/337.(2) Kommissionen översände den 7 juli 2004 ytterligare en formell underrättelse till Irland med en specifikation över en rad åsidosättanden av direktiv 85/337, däribland uppförandet av vindkraftsanläggningen i Derrybrien mot bakgrund av en bristfällig miljökonsekvensbedömning. Ytterligare ett motiverat yttrande översändes den 5 januari 2005.
5. Den 11 maj 2006 väckte kommissionen talan mot Irland enligt artikel 226 EG. Kommissionen kritiserade för det första Irland dels för att inte ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan blir föremål för en miljökonsekvensbedömning enligt direktiv 85/337 innan tillstånd ges, dels för att det är tillåtet att ansöka om godkännande i efterhand efter det att projekt har utförts helt eller delvis, vilket strider mot de preventiva målsättningarna bakom nämnda direktiv. För det andra kritiserade kommissionen de villkor under vilka tillstånd hade beviljats för att uppföra vindkraftsanläggningen i Derrybrien.
6. I domen kommissionen/Irland biföll domstolen båda anmärkningarna. I punkt 2 i domslutet i nämnda dom slog domstolen fast att Irland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2, 4 och 5–10 i nämnda direktiv genom att inte anta alla nödvändiga bestämmelser för att säkerställa att ”det innan det beviljades tillstånd för att uppföra en vindkraftsanläggning med anslutande bygg- och anläggningsarbeten i Derrybrien i grevskapet Galway gjordes en bedömning av arbetenas inverkan på miljön enligt artiklarna 5–10 i direktiv 85/337 i dess lydelse såväl före som efter det att direktivet hade ändrats genom direktiv 97/11(3)”.
II. Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
7. Genom skrivelse av den 15 juli 2008 anmodade kommissionen Irland att inom två månader från datumet för domen kommissionen/Irland inkomma med uppgifter angående vilka åtgärder som vidtagits för att följa denna dom. I sitt svar av den 3 september 2008 förklarade Irland att medlemsstaten accepterade domen kommissionen/Irland till fullo och snabbt ville följa nämnda dom. Vad gäller vindkraftsanläggningen i Derrybrien informerade de irländska myndigheterna kommissionen om att huvudmannen för vindkraftsanläggningen hade gått med på att inkomma med en uppdaterad miljökonsekvensbedömning som skulle innehålla uppgifterna enligt artikel 5 i och bilaga IV till direktiv 85/337 och syfta till att ”identifiera, undersöka och bedöma de direkta och indirekta effekterna på miljön av vindkraftsanläggningen i Derrybrien samt samspelet mellan dessa effekter och att fastställa de eventuella rättelseåtgärder som kvarstod att vidtas för att avhjälpa sådana effekter”. Denna bedömning skulle ha varit slutförd senast i slutet av 2008.
8. Den 18 september 2008 hölls ett möte mellan kommissionen och de irländska myndigheterna, där de irländska myndigheterna åter igen framhävde sitt åtagande att låta genomföra en korrigerande miljökonsekvensbedömning av vindkraftsanläggningen i Derrybrien. Under detta möte diskuterades huruvida det var möjligt att genomföra denna bedömning utan att ifrågasätta lagenligheten av det befintliga tillståndet och det fattades beslut om att vänta tills den reform av det irländska regelverket om legaliseringsförfarandet, som var planerad att genomföras för att följa den första punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland, hade antagits.
9. Den 10 mars 2009 informerade de irländska myndigheterna kommissionen om att den planerade lagstiftningsreformen innebar att det skulle införas ett förfarande om ”ersättningstillstånd” (nedan kallat ersättningsförfarandet), enligt vilket tillstånd som beviljats i strid med direktiv 85/337 skulle få legaliseras enbart i undantagsfall. För att uppfylla det åtagande som gjordes under ett möte den 18 mars 2009 översände de irländska myndigheterna den 17 april 2009 ett ramdokument till kommissionen med rubriken ”ECJ Judgement in case C‑215/06: Draft framework response by Ireland 17 April 2009”, där det specificerades vilka åtgärder Irland ämnade vidta för att följa domen kommissionen/Irland. Avsnitt D i detta dokument innehöll en beskrivning av det ersättningsförfarande som skulle införas genom den planerade lagstiftningsreformen, som var tänkt att antas i slutet av år 2009. I avsnitt E i ramdokumentet, med rubriken ”Specifika förslag rörande vindkraftsanläggningen i Derrybrien”, angavs det att huvudmannen för vindkraftsanläggningen skulle inkomma med en ansökan om ersättningstillstånd genom nämnda förfarande.
10. Den 26 juni 2009 översände kommissionen en formell underrättelse till Irland med stöd av artikel 228.2 i EG-fördraget, där kommissionen påpekade att den inte hade mottagit ytterligare uppgifter om hur miljökonsekvensbedömningen av vindkraftsanläggningen i Derrybrien fortskred. Den 9 september 2009 besvarade Irland den formella underrättelsen och anförde bland annat att den lagstiftningsreform som skulle införa ersättningsförfarandet skulle antas inom kort och bekräftade att huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien hade gått med på att inkomma med en ansökan om ersättningstillstånd samt att genomföra en miljökonsekvensbedömning så snart nämnda reform hade trätt i kraft.
11. Då kommissionen inte mottog ytterligare uppgifter om vidtagandet av de föreslagna åtgärderna översände kommissionen en ny formell underrättelse till Irland den 22 mars 2010, som Irland besvarade genom skrivelser av den 18 maj, den 22 juli och den 13 september 2010. I skrivelsen av den 22 juli 2010 anförde de irländska myndigheterna att det nya regelverket, som hade antagits av parlamentet, skulle träda i kraft i slutet av juli. Vad gäller vindkraftsanläggningen i Derrybrien påpekade de irländska myndigheterna åter igen att huvudmannen för vindkraftsanläggningen, så snart ersättningsförfarandet hade införts, skulle inkomma med en ansökan om ersättningstillstånd tillsammans med en korrigerande miljökonsekvensbedömning ”som omfattar uppgifter om åtgärder för att avhjälpa skadorna på miljön till följd av projektets genomförande”. I skrivelsen av den 13 september 2010 informerade de irländska myndigheterna kommissionen om antagandet av Planning and Development (Amendment) Act 2010 (No. 30 of 2010) (2010 års plan- och bygglag (ändring) (nr 30/2010), nedan kallad PDAA). Del XA i nämnda lag reglerar förfarandet för ersättningstillstånd.
12. Genom skrivelse av den 19 september 2012 bad kommissionen de irländska myndigheterna att inkomma med närmare detaljer om de anmälda lagstiftningsåtgärderna för att bedöma huruvida de var förenliga med domen kommissionen/Irland. Då kommissionen hade erfarit att det rådde tvivel om huruvida huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien var villig att inkomma med ansökan om ersättningstillstånd, anmodade kommissionen de irländska myndigheterna att klargöra läget i frågan. Genom skrivelse av den 13 oktober 2012 bekräftade de irländska myndigheterna att den nuvarande huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien vägrade att delta i ersättningsförfarandet på grund av både de därmed förknippade kostnaderna och rädslan för att tillstånden skulle kunna komma att dras in. I samma skrivelse förklarade de irländska myndigheterna att de, efter en djupare analys av unionsrätten, hade dragit slutsatsen att det i unionsrätten inte bestämdes att tillstånd som beviljats för uppförandet av vindkraftsanläggningar, såsom den i Derrybrien, som under tiden hade vunnit laga kraft, skulle omprövas. De irländska myndigheterna var dessutom av den uppfattningen att principerna om rättssäkerhet och förbud mot lagstiftning med retroaktiv verkan samt domstolens praxis om medlemsstaternas processuella autonomi utgjorde hinder för en lösning som innebar att de aktuella tillstånden skulle dras in. Under dessa omständigheter fann de irländska myndigheterna att varje försök från irländska statens sida att tvinga huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien att delta i ersättningsförfarandet förmodligen skulle ha stoppats av domstolarna, som skulle ha gett huvudmannens rättigheter företräde med stöd av den irländska konstitutionen. Mot denna bakgrund drog de irländska myndigheterna slutsatsen att en korrigerande miljökonsekvensbedömning av vindkraftsanläggningen i Derrybrien enbart skulle ha kunnat genomföras om huvudmannen för vindkraftsanläggningen hade varit villig att samarbeta kring detta. Denna inställning upprepades i de irländska myndigheternas skrivelse till kommissionen av den 21 december 2012.
13. Den 10 maj 2013 informerade de irländska myndigheterna kommissionen om att de hade tagit kontakt med huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien för att bedöma huruvida det var möjligt att genomföra en ”oberoende och icke-officiell” miljökonsekvensbedömning i enlighet med ett ”klart och koncist samförståndsavtal”. Genom skrivelse av den 13 december 2013 informerade de irländska myndigheterna kommissionen om att huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien, trots att den ”var starkt övertygad om att den inte hade någon skyldighet därtill”, hade gått med på att genomföra en sådan bedömning. Efter nämnda skrivelse översände de irländska myndigheterna, den 8 maj och den 1 augusti 2014, ett dokument med rubriken ”Derrybrien Environmental Review-Concept” (nedan kallat konceptdokumentet), i vilket det anfördes att en miljökonsekvensbedömning – där tonvikt skulle läggas på de punkter som angavs i bilagan till nämnda dokument och definierades i enlighet med ett ”parallellt avtal” – skulle genomföras av en oberoende sakkunnig, som skulle anlitas direkt av den irländska regeringen och vars verksamhet skulle granskas av en styrkommitté. Denna bedömning skulle inte medföra någon omprövning av de befintliga tillstånden eller vara föremål för domstolsprövning. Den 6 augusti 2014 påpekade kommissionens enheter för de irländska myndigheterna att förfarandena enligt ovannämnda dokument inte uppfyllde kraven i direktiv 85/337.
14. Den 15 september 2014 informerade de irländska myndigheterna kommissionen om att de höll på att utarbeta ett samförståndsavtal med huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien. Ett utkast till ett sådant samförståndsavtal översändes till kommissionen den 11 mars 2015. Under ett paketmöte den 17 november 2015 enades kommissionen och de irländska myndigheterna om att en slutlig version av samförståndsavtalet skyndsamt skulle översändas till kommissionen.
15. Då inga ytterligare synpunkter framfördes uppmanade kommissionen den 18 januari 2016 de irländska myndigheterna att översända en slutlig version av samförståndsavtalet. Den 7 mars 2016 översändes en ny version av samförståndsavtalet till kommissionen, där det specificerades att vissa frågor fortsatt var föremål för diskussioner med huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien. Via e-post den 6 juni 2016 informerade kommissionens enheter de irländska myndigheterna om att vissa punkter i den nya versionen av samförståndsavtalet behövde ändras. Som uppföljning av ett möte den 29 november 2016 informerade kommissionens enheter via e-post den 15 december 2016 de irländska myndigheterna om att det undertecknade samförståndsavtalet i dess slutliga lydelse skulle vara kommissionen till handa senast i slutet av 2016 och att kommissionen i annat fall skulle väcka en ny talan vid domstolen i början av 2017. Den 22 december 2016 översände Irland en ny version av konceptdokumentet till kommissionen, vilket enligt de irländska myndigheternas uppfattning till fullo uppfyllde de i direktiv 85/337 fastställda kriterierna, samt ett nytt ramdokument av den 2 december 2015. I följebrevet angavs att de båda dokumenten skulle undertecknas i slutet av januari 2017.
16. Den 2 oktober 2017 skrev kommissionen till de irländska myndigheterna att den hade för avsikt att väcka talan vid domstolen, eftersom inga framsteg hade gjorts vad gällde genomförandet av den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland. Den 16 oktober 2017 svarade Irland och bifogade ett nytt konceptdokument som var undertecknat den 11 oktober 2017 där Irland förklarade att medlemsstaten inväntade kommissionens svar. Den nya versionen av konceptdokumentet har inte ingetts till domstolen. I sin ansökan har kommissionen emellertid angett att nämnda dokument hänvisade till ett bilateralt samförståndsavtal mellan huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien och de irländska myndigheterna som kommissionen inte hade underrättats om.
17. Genom skrivelse av den 13 december 2017 bekräftade kommissionen att de dittills gjorda framstegen inte var tillräckliga för att följa den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland och underströk att en slutlig version av samförståndsavtalet skulle ha lämnats in senast i slutet av år 2016. Den 9 januari 2018 svarade de irländska myndigheterna att samförståndsavtalet hade inarbetats i konceptdokumentet enligt kommissionens önskemål, att nämnda dokument var undertecknat och att en icke-officiell miljökonsekvensbedömning skulle inledas så snart kommissionen hade gett sitt klartecken. Genom skrivelse av den 26 januari 2018 svarade kommissionen att det oberoende av de formella aspekterna kring de dokument som ingetts av de irländska myndigheterna inte hade gjorts några väsentliga framsteg på nio år för att åstadkomma ett förfarande som kunde leda till en seriös miljökonsekvensbedömning av vindkraftsanläggningen i Derrybrien och att kommissionen av denna anledning ansåg att ärendet hade gått in i en ny fas där kommissionen inte längre var beredd att försöka nå en ”förlikning utanför domstol”. Kommissionen tillrådde även Irland att ånyo bedöma huruvida huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien kunde tvingas att delta i ersättningsförfarandet. Den 1 februari 2018 svarade de irländska myndigheterna och beklagade att samarbetet med kommissionen hade försämrats samt kritiserade kommissionen för att inte ha tagit ställning till de dokument som Irland hade översänt den 22 december 2016, vilka skulle uppfattas som slutliga, och för att därmed ytterligare ha försenat inledandet av miljökonsekvensbedömningen.
18. Kommissionen ansåg att Irland inte hade vidtagit samtliga nödvändiga åtgärder för att följa den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland och väckte den 13 april 2018 den talan som utgör föremål för detta förslag till avgörande.
19. Parterna har inkommit med skriftliga inlagor i två omgångar och utvecklat sina argument muntligen vid förhandlingen den 1 april 2019. I enlighet med artikel 62.2 i rättegångsreglerna har parterna uppmanats att vid förhandlingen besvara ett antal skriftliga frågor som ställts av referenten. Genom skrivelse som inkom till domstolens kansli den 1 april 2019, innan förhandlingen inleddes, informerade kommissionen domstolen om att kommissionen den 29 mars 2019 hade mottagit ett meddelande där de irländska myndigheterna uppgav att huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien hade gått med på att samarbeta i syfte att inleda ersättningsförfarandet enligt PDAA. Skrivelsen från de irländska myndigheterna till kommissionen av den 29 mars 2019 översändes av nämnda myndigheter till domstolens kansli samma dag den 1 april 2019. I nämnda skrivelse angavs att ersättningsförfarandet skulle inledas ”så snabbt som möjligt i syfte att säkerställa genomförandet av en regelrätt miljökonsekvensbedömning i efterhand”.
III. Prövning av talan
A. Fördragsbrottet
1. Parternas argument
20. Kommissionen har gjort gällande att Irland inte har vidtagit alla de åtgärder som krävs för att följa den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland. Trots att Irland har sagt sig vara berett att så snabbt som möjligt följa ovannämnda dom har medlemsstaten under de tio år som har förflutit från domstolens avgörande till datumet för den talan som är föremål för detta förslag till avgörande enbart inkommit med en rad förslag för att avhjälpa fördragsbrottet avseende vindkraftsanläggningen i Derrybrien, dock utan att genomföra något av dessa förslag.
21. Irland har för det första påpekat att det framgår av domskälen och domslutet i domen kommissionen/Irland att de fördragsbrott som domstolen konstaterade sammantagna rör ett felaktigt införlivande av direktiv 85/337, medan ”det varken uppmanades till eller beviljades någon särskild åtgärd” vad gäller vindkraftsanläggningen i Derrybrien.
22. För det andra har Irland erinrat om dels att skyldigheten att avhjälpa underlåtenheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning för ett specifikt projekt ligger inom gränserna för medlemsstaternas processuella autonomi, dels att domstolen i domen av den 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, punkterna 41 och 42), slog fast att det är förenligt med unionsrätten att medlemsstaten fastställer skäliga talefrister avseende tillstånd som beviljats i strid med skyldigheten att genomföra en föregående miljökonsekvensbedömning enligt direktiv 85/337. I detta sammanhang har Irland preciserat att de tillstånd som beviljades för uppförandet av vindkraftsanläggningen i Derrybrien med anslutande bygg- och anläggningsarbeten enbart kunde återkallas genom ett avgörande från High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) som meddelas i slutet av ett förfarande för överprövning av beslutet att bevilja tillstånd. Nämnda förfarande inleds med en ansökan som lämnas in inom den lagstadgade fristen, det vill säga senast åtta veckor efter datumet för beslutet.(4) Då de lagstadgade fristerna för att bestrida giltigheten av de aktuella tillstånden hade löpt ut, och detta flera år innan kommissionen väckte den talan om fördragsbrott som gav upphov till domen kommissionen/Irland, har de irländska myndigheterna ingen skyldighet att dra in dem.
23. Om det för det tredje medges att en dom varigenom domstolen gillar en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, efter det att ett överträdelseförfarande som har involverat enbart kommissionen och den berörda medlemsstaten är avslutat, leder till att ett förvaltningsbeslut som enligt nationell rätt har vunnit laga kraft ogiltigförklaras, åsidosätts enligt Irlands uppfattning principen om skydd för berättigade förväntningar hos beslutets adressater, i synnerhet under de i förevarande fall aktuella omständigheterna där det gick nästan tio år från det att det första bygglovet beviljades till det att domstolen meddelade sitt avgörande i domen kommissionen/Irland.
24. För det fjärde har Irland gjort gällande att det administrativa förfarandets förlopp bekräftar att trögheten när det gäller att vidta åtgärder för att följa domen kommissionen/Irland beror på de bakomliggande rättsliga frågornas komplexitet, särskilt vad gäller iakttagandet av rättssäkerheten, skyddet för berättigade förväntningar hos huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien och skyddet för denna huvudmans äganderätt, snarare än bristande samarbete från Irlands sida. Irland har anfört att de irländska myndigheterna, efter det att dessa år 2013 hade föreslagit att det skulle genomföras en icke-officiell miljökonsekvensbedömning, genom skrivelse av den 22 december 2016 översände ett konceptdokument till kommissionen för att få ett formellt klartecken från kommissionen, som emellertid aldrig kom. Den tid som förflöt mellan översändandet av detta dokument och översändandet i oktober 2017 av samma dokument i undertecknad version kan skyllas på ett missförstånd mellan de irländska myndigheterna och kommissionens tjänstemän, om inte rent av på kommissionens bristande samarbetsvilja. Irland har dessutom gjort gällande dels att verkställigheten av domen kommissionen/Irland innebar att ett förfarande inleddes som låg utanför ramarna för bestämmelserna för införlivande av direktiv 85/337, dels att kommissionen inte ens i samband med talan var i stånd att identifiera de specifika åtgärder som Irland skulle vidta för att bringa följdverkningarna av det i den andra punkten i nämnda dom fastställda fördragsbrottet att upphöra. Under dessa omständigheter borde det inte läggas Irland till last att medlemsstaten väntade så länge som var nödvändigt innan lämpliga åtgärder vidtogs eller att dessa åtgärder inte identifierades korrekt och i tid.
25. Irland har slutligen anfört att den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland numera har följts fullt ut, om det beaktas hur arbetet med den icke-officiella miljökonsekvensbedömningen enligt konceptdokumentet har fortskridit.
2. Rättslig bedömning
a) Räckvidden av det i den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland fastställda fördragsbrottet
26. Om domstolen fastställer att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördragen, ska denna stat enligt artikel 260.1 FEUF vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom.
27. I domskälen i domen kommissionen/Irland analyserade domstolen kommissionens anmärkningar var för sig, närmare bestämt den första om felaktigt genomförande av direktiv 85/337 i irländsk rätt (punkterna 34–81) och den andra om villkor under vilka det beviljades tillstånd för uppförandet av vindkraftsanläggningen i Derrybrien med anslutande bygg- och anläggningsarbeten (punkterna 82–112). Efter att ha bifallit de båda anmärkningarna slog domstolen i domslutet i nämnda dom fast att Irland hade gjort sig skyldigt till två olika fördragsbrott till följd av åsidosättandet av ovannämnda direktiv.
28. Det stämmer att fördragsbrottet till följd av underlåtenheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning enligt direktiv 85/337 för projektet för uppförandet av vindkraftsanläggningen i Derrybrien är konsekvensen av att de bestämmelser i irländsk rätt som domstolen inte ansåg vara förenliga med nämnda direktiv tillämpades i ett konkret fall. I motsats till vad Irland tycks ha anfört innebär detta emellertid inte att nämnda fördragsbrott, som domstolen fastställde separat i den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland, ska uppfattas som inkluderat i det fördragsbrott som har fastställts i den första punkten.(5)
29. Följaktligen skulle Irland för att följa den andra punkten i domslutet i nämnda dom – i annat fall skulle det separata fastställandet av fördragsbrottet i nämnda punkt fråntas sin ändamålsenliga verkan – inte bara behöva ändra sin lagstiftning i en riktning som är förenlig med direktiv 85/337, utan även vidta separata åtgärder för att avhjälpa åsidosättandet av nämnda direktiv i samband med genomförandet av projektet för uppförandet av vindkraftsanläggningen i Derrybrien. Den av Irland påpekade omständigheten att arten av dessa åtgärder inte preciserades i domen kommissionen/Irland utgör inget rättmätigt skäl, vilket kommissionen med rätta har gjort gällande, för att ifrågasätta domstolens fastställande av fördragsbrottet och de skyldigheter som nämnda medlemsstat har till följd av denna dom.
b) Åtgärder som krävs för att följa den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland
1) Syftet med miljökonsekvensbedömningen enligt direktiv 85/337
30. Enligt direktiv 85/337 ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan som ska genomföras enligt principer som är harmoniserade på unionsnivå.(6) Denna bedömning syftar huvudsakligen till att samla in alla de uppgifter som behövs för att medlemsstaternas behöriga myndigheter under tillståndsförfarandet angående dessa projekt ska kunna identifiera de miljöförhållanden som kan komma att påverkas och därmed ange riktlinjer för beslutet att bevilja eller avslå ansökan om de relaterade byggloven.(7)
31. Direktiv 85/337 tar onekligen avstamp i en logik som handlar om att förebygga miljöskador(8) där skyldigheten att genomföra en föregående miljökonsekvensbedömning för ett projekt svarar mot behovet av att de behöriga myndigheterna inom ramen för sina beslutsprocesser på ett så tidigt stadium som möjligt beaktar eventuell inverkan på miljön av all teknisk planläggning och av olika beslutsprocesser i syfte att ”hindra uppkomsten av föroreningar och olägenheter vid källan i stället för att senare försöka motverka effekterna av dem”.(9) Det framgår emellertid av direktivets ordalydelse att miljökonsekvensbedömningen även syftar till att medlemsstaternas behöriga myndigheter, när ett tillstånd har beviljats, ska kunna förena tillståndet med att villkor ska uppfyllas som minskar de skadliga verkningar som projektets genomförande innebär för miljön och, mer allmänt, att åtgärder ska vidtas som säkerställer att den uppförda anläggningen används enligt korrekta miljöskyddskriterier.(10)
32. Domstolen har för övrigt vid upprepade tillfällen slagit fast att tillämpningsområdet för direktiv 85/337 ”är vidsträckt och att dess ändamål är mycket omfattande”.(11) Domstolen har i detta avseende konstaterat att det skulle vara alltför ”förenklande” och strida mot unionslagstiftarens utgångspunkt att ”helhetsbedömningen” av miljöpåverkan enligt direktivet ”endast beakta[r] de direkta effekterna av de planerade arbetena i sig utan att beakta den miljöpåverkan som skulle kunna uppstå genom användandet och utnyttjandet av de konstruktioner som uppstår genom dessa arbeten”.(12)
33. Följaktligen, och i motsats till vad som tycks vara Irlands inställning, har miljökonsekvensbedömningen enligt direktiv 85/337 effekter inte bara i samband med att det fattas beslut om att bevilja tillstånd för det aktuella projektet, utan även i ett senare skede, det vill säga under projektets genomförande eller under användningen av den anläggning som har uppförts. Nämnda bedömning utgör således underlag för en optimal hantering av de miljömässiga risker som har samband med utnyttjandet av anläggningen och en begränsning av de negativa effekter som ett sådant utnyttjande har på de olika faktorer som har beaktats i samband med bedömningen.
34. Den logik om förebyggande som direktiv 85/337 är baserat på kan därför inte utgöra skäl för att en medlemsstat, som inte har uppfyllt sin skyldighet att säkerställa att ett projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan blir föremål för en miljökonsekvensbedömning innan tillstånd ges, inte vidtar de åtgärder som krävs för att i efterhand avhjälpa denna underlåtenhet.
2) Åtgärder som krävs för att avhjälpa underlåtenheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning enligt direktiv 85/337
35. Domstolen har redan haft tillfälle att slå fast att direktiv 85/337 (på samma sätt som nu gällande direktiv 2011/92) visserligen inte innehåller några bestämmelser om följdverkningarna av åsidosättandet av skyldigheten att genomföra en föregående miljökonsekvensbedömning, men att medlemsstaterna enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4 FEU emellertid är skyldiga att bringa de otillåtna följdverkningarna av ett sådant åsidosättande att upphöra och att det således ankommer på myndigheterna i en medlemsstat att ”inom ramen för sin behörighet, vidta nödvändiga allmänna eller särskilda åtgärder för att se till att projekten prövas, i syfte att bedöma om de kan antas medföra betydande inverkan på miljön, och i så fall, om de skall bli föremål för miljökonsekvensbeskrivning”.(13) Jag vill för övrigt påpeka att nämnda skyldighet har bekräftats av domstolen även vad gäller fall där det berörda projektet hade genomförts fullständigt, den relaterade anläggningen redan hade tagits i bruk och där det i strid med direktiv 85/337 inte hade gjorts någon miljökonsekvensbedömning.(14) Domstolen har även preciserat att de åtgärder som är lämpliga för att bringa de otillåtna följdverkningarna av ett åsidosättande av skyldigheten att genomföra en föregående miljökonsekvensbedömning att upphöra omfattar bland annat ”återkallelse eller inhibition av ett redan utfärdat tillstånd i syfte att göra en miljökonsekvensbedömning i enlighet med direktiv 85/337”.(15) Om de aktuella åtgärderna måste vidtas enligt nationell rätt är denna medlemsstats behöriga myndigheter enligt principen om lojalt samarbete och under iakttagande av principerna om likvärdighet och effektivitet skyldiga att vidta dem.(16)
36. I enlighet med målen i direktiv 85/337, som anförts i punkterna 31–33 i detta förslag till avgörande, ska medlemsstaterna vid åsidosättande av skyldigheten att genomföra en föregående miljökonsekvensbedömning för ett projekt som kan antas medföra betydande inverkan på miljön följaktligen vidta alla åtgärder som krävs för att en sådan bedömning eller en korrigerande bedömning görs efter det att tillståndet har beviljats, även om genomförandet av projektet har påbörjats eller om projektet redan har slutförts. När detta är möjligt enligt nationell rätt ska de nationella behöriga myndigheterna inhibera eller återkalla det redan beviljade tillståndet och genomföra en bedömning i syfte att legalisera det eller bevilja ett nytt tillstånd som uppfyller kraven i ovannämnda direktiv.
37. Den berörda medlemsstatens skyldighet att se till att det görs en miljökonsekvensbedömning i efterhand är desto större i en situation som den som är föremål för detta förslag till avgörande, där det aktuella projektet, bland annat på grund av sin storlek, kan antas medföra särskilt betydande och permanent inverkan på miljön, dess genomförande redan har vållat omfattande skador på miljön och åsidosättandet av direktivet har fastställts av domstolen inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande.
38. Irlands argument att Irland, för att följa den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland, inte hade någon skyldighet att vare sig återkalla de tillstånd som huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien hade beviljats eller att ålägga vederbörande att genomföra (eller låta genomföra) en miljökonsekvensbedömning i efterhand kan därför inte godtas.
c) Irlands försvarsargument
1) Gränserna för medlemsstaternas processuella autonomi samt skyddet för berättigade förväntningar hos huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien
39. Irland har bestritt kommissionens talan om fördragsbrott genom att först och främst åberopa principen om medlemsstaternas processuella autonomi och genom att med hänvisning till domen av den 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), göra gällande att Irland inte hade någon skyldighet att ifrågasätta lagenligheten av de tillstånd som hade beviljats för uppförandet av vindkraftsanläggningen i Derrybrien, vilka enligt irländsk rätt hade vunnit laga kraft flera år innan domstolen meddelade domen kommissionen/Irland.
40. I detta sammanhang vill jag erinra om att domstolen i domen av den 7 januari 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, punkt 65), mot bakgrund av en begäran om förhandsavgörande som hade ingetts i ett mål där en enskild person hade angripit den nationella myndighetens beslut att inte återkalla eller ändra ett tillstånd till utvinning som hade utfärdats utan att en miljökonsekvensbedömning hade genomförts,(17) slog fast att de behöriga nationella myndigheternas skyldighet att återkalla eller inhibera ett tillstånd som har beviljats i strid med direktiv 85/337 begränsas av principen om medlemsstaternas processuella autonomi.(18) I avsaknad av unionsbestämmelser på området ankommer det mot bakgrund av nämnda princip på varje medlemsstat att i sin rättsordning fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter för enskilda som följer av unionsrätten, såvitt dessa regler varken är mindre förmånliga än de som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen).(19)
41. I domen av den 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, punkterna 41 och 42), som har åberopats av Irland, preciserade domstolen att unionsrätten – som inte anger några regler beträffande talefrister avseende tillstånd som beviljats i strid med skyldigheten att genomföra en föregående miljökonsekvensbedömning enligt artikel 2.1 i direktiv 85/337 – i princip inte, och under förutsättning att likvärdighetsprincipen iakttas, utgör hinder mot att den berörda medlemsstaten ”av rättssäkerhetshänsyn, till skydd för både den enskilde och berörda myndigheter, fastställ[er] skäliga talefrister”.(20)
42. I motsats till vad Irland har gjort gällande anser jag inte att Irland på ett giltigt sätt kan åberopa vare sig principen om medlemsstaternas processuella autonomi eller att byggloven för vindkraftsanläggningen i Derrybrien har vunnit laga kraft, i och med att talefristen för enskilda som ville överklaga dessa beslut har löpt ut, för att undandra sig skyldigheten att följa den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland fullt ut.
43. I syfte att följa nämnda dom ankom det nämligen på nämnda medlemsstat att vidta samtliga allmänna eller särskilda åtgärder som krävdes för att avhjälpa underlåtenheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning enligt direktiv 85/337 och bland dessa, i synnerhet, åtgärder som kunde säkerställa att det genomfördes en miljökonsekvensbedömning i efterhand.
44. Den omständigheten att talefristen för att överklaga i syfte att skydda enskildas rättigheter mot beslut som har fattats av en myndighet har löpt ut utesluter i princip inte att myndigheten kan ingripa ex officio och återkalla ett rättsstridigt beslut eller inhibera att det verkställs eller att myndigheten kan fatta beslut enligt vilka innehavaren av ett bygglov ska legalisera situationen, eventuellt genom att uppfylla skyldigheter som tidigare inte har uppfyllts, eller ska anpassa förvaltningen av de anläggningar som har uppförts med stöd av nämnda bygglov så att den uppfyller vissa villkor eller kriterier som är tänkta att skydda allmänna intressen. Enligt principen om lojalt samarbete är medlemsstaternas myndigheter skyldiga att inom ramen för sina befogenheter vidta sådana åtgärder och utöva de befogenheter som de har tilldelats, om detta kan bidra till att avhjälpa en överträdelse av unionsrätten.
45. Det stämmer att Irlands ombud, som svar på en fråga från domstolen vid förhandlingen, har preciserat att bygglov såsom de som beviljades för uppförandet av vindkraftsanläggningen i Derrybrien, vilka har vunnit laga kraft, enligt irländsk rätt inte får återkallas av den administrativa myndigheten ex officio av hänsyn till allmänna intressen. De aktuella byggloven får enbart ogiltigförklaras genom ett avgörande av High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland), som dock inte kan pröva ärendet eftersom talefristerna har löpt ut. Enligt min uppfattning kan inte heller en sådan omständighet motivera Irlands inställning att Irland i det specifika fallet inte hade skyldighet att vidta någon specifik åtgärd för att avhjälpa det fördragsbrott som hade fastställts av domstolen.
46. Jag kan konstatera att nu gällande irländsk rätt innehåller ett förfarande angående legalisering av tillstånd som beviljats i strid med skyldigheterna enligt direktiv 85/337, vilket skulle ha kunnat tillämpas under de i förevarande fall aktuella omständigheterna.
47. Om tillståndet för ett projekt, för vilket en miljökonsekvensbedömning var nödvändig, genom ”lagakraftvunnen dom meddelad av Europeiska unionens domstol” har förklarats vara rättsstridigt utfärdat, översänder den behöriga planeringsmyndigheten (”planning authority”) med stöd av section 177B(1) och 177B(2)(b) i del XA i PDAA, som infördes genom 2010 års lagreform, ett skriftligt föreläggande till huvudmannen för projektet att inkomma med ansökan om ersättningstillstånd. I section 177B(2)(c) preciseras det att huvudmannen genom föreläggandet åläggs att tillsammans med ansökan inge en korrigerande miljökonsekvensbeskrivning (”remedial environmental impact statement”).
48. Irland har tolkat denna bestämmelse så, att den inte är tillämplig under de i förevarande fall aktuella omständigheterna, där det beviljade bygglovet har vunnit laga kraft. En sådan begränsning framgår emellertid inte av ordalydelsen i section 177B i PDAA och kan inte heller härledas ur att denna bestämmelse läses bokstavligt. Mot den tolkning som har gjorts av Irland talar faktiskt det faktum att det i section 177B(1) inte görs åtskillnad mellan en dom som domstolen meddelar mot bakgrund av en begäran om förhandsavgörande, där prövningen grundar sig på ett nationellt mål som har anhängiggjorts i syfte att angripa lagenligheten av det aktuella tillståndet, och en dom som meddelas inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande, vilken – som i likhet med domen kommissionen/Irland – kan meddelas när talefristen för att överklaga förvaltningsbeslutet om beviljande av tillstånd har löpt ut eller efter det att ett nationellt överklagande av nämnda beslut har ogillats genom ett lagakraftvunnet avgörande.
49. Jag vill dessutom påpeka att Supreme Court (Högsta domstolen, Irland), när den nyligen skulle avgöra ett mål angående bland annat frågan huruvida section 177B i PDAA var tillämplig på ägaren av ett stenbrott som togs i bruk i början av 1960-talet, då det inte var nödvändigt att ansöka om bygglov, har slagit fast att ovannämnda section är tillämplig på en ”undantagskategori” av projekt för vilka ”ett tillstånd som tidigare beviljats” och ”för övrigt är giltigt” av Europeiska unionens domstol har förklarats vara rättsstridigt utfärdat till följd av underlåtenheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning,(21) utan att det har specificerats vilka begränsningar som följer av att tillståndet har vunnit laga kraft. I motsats till vad Irland har gjort gällande var det således inte fastställt att alla försök att tvinga huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien att delta i förfarandet enligt section 177B i PDAA skulle ha stoppats av de irländska domstolarna.(22)
50. Jag vill avslutningsvis erinra om att den stränga tolkning som för närvarande har gjorts gällande av Irland framfördes inom ramen för det administrativa förfarandet först i oktober 2012. Innan dess hade de irländska myndigheterna alltid, både före och efter ikraftträdandet av PDAA, uttryckt sin avsikt till kommissionen att inleda ersättningsförfarandet för att följa den aktuella punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland angående vindkraftsanläggningen i Derrybrien. County Galway, vilket har bekräftats av Irland vid förhandlingen, översände den 12 oktober 2011 ett föreläggande i enlighet med section 177B i PDAA till huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien, men återkallade det efter några dagar, vilket bekräftar att County Galway, åtminstone till en början, tolkade nämnda bestämmelse på ett annat sätt än nämnda medlemsstat.
51. Under dessa omständigheter kan Irland inte på goda grunder hävda att det i irländsk rätt inte finns några instrument för att låta tillstånd såsom det för vindkraftsanläggningen i Derrybrien genomgå en ny prövning. Förfarandet enligt section 177B i PDAA utgör i själva verket ett sådant instrument. Det ankom därför på de irländska myndigheterna att inleda nämnda förfarande för att fullt ut följa den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland.
52. Enligt min uppfattning kan en sådan verkställandeåtgärd inte hindras av de överväganden som Irland har framfört angående skyddet för berättigade förväntningar hos huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien.
53. För det första syftar ersättningsförfarandet enligt PDAA i det väsentliga till att under väl definierade omständigheter tillåta dels omprövning av tillstånd som har beviljats i strid med direktiv 85/337 samt av projekt för vilka sådana tillstånd har beviljats, dels anpassning därav till kriterierna i nämnda direktiv, i synnerhet vad gäller behovet av att det genomförs en miljökonsekvensbedömning. Det aktuella förfarandet leder därför inte nödvändigtvis till att de omprövade tillstånden dras in, med den följden att de verksamheter som omfattas av tillstånden måste upphöra, utan kan begränsa sig till att föreskriva att tillstånden ska legaliseras och att det ska vidtas rättelseåtgärder som eventuellt anses vara nödvändiga.(23)
54. För det andra vill jag erinra om att domstolen i domen av den 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882) preciserade att ”projekt vars tillstånd inte längre går att överklaga direkt, på grund av att den talefrist som fastställs i nationell rätt har löpt ut, helt enkelt” inte kan ”anses ha lagenligen beviljats tillstånd med avseende på skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning”,(24) med den följden att den berörda medlemsstatens behöriga myndigheter, för det fall att nationell rätt innehåller ett instrument som säkerställer att den aktuella bedömningen görs, är skyldiga att använda det.(25) Följaktligen får huvudmannen för ett sådant projekt inte åberopa berättigade förväntningar som följer av giltigheten av tillstånd som har beviljats i strid med skyldigheten att genomföra en föregående miljökonsekvensbedömning och som inte längre kan vara föremål för domstolsprövning enligt nationell rätt i syfte att undandra sig skyldigheten att genomföra en sådan bedömning i efterhand, när denna skyldighet åläggs i kraft av ett beslut som de nationella myndigheterna fattar för att följa en dom om fördragsbrott meddelad av domstolen. Detta gäller i än högre utsträckning för huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien, som – vilket framgår av handlingarna i målet och som har bekräftats av Irland vid förhandlingen – är ett oberoende helägt dotterbolag till Electricity Supply Board (ESB), vilket i sin tur ägs till 95 procent av irländska staten.(26)
55. Ovanstående slutsats kan inte omkullkastas av det faktum att det gick lång tid från det att de aktuella tillstånden beviljades till det att domen kommissionen/Irland meddelades. Jag vill för övrigt påpeka att det stämmer att nämnda dom meddelades år 2008 och att det senaste tillståndet för vindkraftsanläggningen i Derrybrien vann laga kraft år 2003, men vid den tidpunkt då detta tillstånd beviljades hade en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG redan väckts mot Irland, i vilken det ännu inte direkt framställdes någon kritik mot projektet för uppförandet av nämnda vindkraftsanläggning, men där medlemsstaten kritiserades för ett systematiskt åsidosättande av skyldigheterna enligt direktiv 85/337. Jag undrar nu i vilken mån en offentlig aktör kan åberopa berättigade förväntningar som följer av giltigheten av tillstånd som har beviljats i strid med detta direktiv och under sådana omständigheter.
56. Om Irlands ståndpunkt, enligt vilken det tvingande förfarandet enligt section 177B i PDAA inte är tillämpligt i förevarande fall eftersom de aktuella tillstånden har vunnit laga kraft, ändå skulle accepteras, vill jag avslutningsvis påpeka att huvudmannen för ett projekt som har beviljats tillstånd utan föregående miljökonsekvensbedömning enligt section 177C i nämnda rättsakt får ansöka om att ersättningsförfarandet ska tillämpas. PDAA erbjöd följaktligen de irländska myndigheterna även ett alternativt instrument till den myndighetsstyrda åtgärden för att avhjälpa underlåtenheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning av projektet för uppförandet av vindkraftsanläggningen i Derrybrien.(27) Detta instrument hade dessa myndigheter, med hänsyn tagen till den kontroll som staten utövar över huvudmannen för den aktuella vindkraftsanläggningen, kunnat använda utan större svårigheter.
2) De rättsliga frågornas komplexitet och kommissionens bristande samarbetsvilja
57. I motsats till vad Irland har gjort gällande anser jag inte att verkställandet av den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland innebar att det var svårare att identifiera de åtgärder som skulle vidtas för att bringa följdverkningarna av fördragsbrottet att upphöra eller att det gav upphov till rättsliga frågor som är så komplexa att de kan motivera det dödläge som praktiskt taget har rått i över tio år.
58. Det framgår av handlingarna i målet att från den allra första skriftväxlingen mellan kommissionen och de irländska myndigheterna samt under hela det administrativa förfarandet identifierade båda parter genomförandet av en miljökonsekvensbedömning i efterhand som den enda åtgärd som var lämplig för att avhjälpa underlåtenheten att genomföra en förhandsbedömning. Kommissionen och Irland diskuterade under det administrativa förfarandets slutskede närmare bestämmelser för genomförandet av en sådan bedömning, men det framgår inte av handlingarna i målet att parterna övervägde alternativa verkställandeåtgärder.
59. Det var först mot slutet av år 2012, det vill säga cirka fyra år efter meddelandet av domen kommissionen/Irland, som de irländska myndigheterna – vilka dittills hela tiden hade bedyrat att ersättningsförfarandet skulle tillämpas på huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien – lyfte frågor om kravet på rättssäkerhet och skyddet för berättigade förväntningar hos nämnda huvudman och vid den tidpunkten föreslog en alternativ lösning för kommissionen, närmare bestämt en ”icke-regelrätt” miljökonsekvensbedömning. Även tillämpningen av denna lösning präglades emellertid av en brist på väsentliga framsteg, vilket trots Irlands påståenden inte kan skyllas på kommissionens bristande samarbetsvilja.
60. I motsats till vad nämnda medlemsstat har gjort gällande anser jag inte att kommissionen kan kritiseras för den tid som förflöt, från den 22 december 2016 till den 2 oktober 2017, mellan de båda översändningarna av det konceptdokument som nämns i punkt 15 i detta förslag till avgörande. Som Irland självt har medgett anges det för det första inte i följebrevet till den första översändningen av detta dokument att de irländska myndigheterna skulle invänta ett formellt klartecken från kommissionen innan de skulle gå vidare med nästa steg. För det andra var den utgåva av detta dokument som översändes i december 2016 inte undertecknad av huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien, vilket kunde så tvivel om huruvida huvudmannen seriöst åtog sig förpliktelsen. Slutligen har kommissionen, utan att Irland har dementerat detta, gjort gällande att innehållet i det dokument som översändes i december 2016 i huvudsak var det samma som i ett tidigare dokument kring vilket kommissionen hade framfört en rad anmärkningar, vilka de irländska myndigheterna inte hade beaktat.
61. Mer allmänt är jag av den uppfattningen att kommissionen under hela det administrativa förfarandet har varit överdrivet tillmötesgående och samarbetsvillig, i synnerhet när det beaktas att de irländska myndigheterna abrupt ändrade sin inställning i frågan huruvida ersättningsförfarandet kunde tillämpas på huvudmannen för vindkraftsanläggningen i Derrybrien, vilket skedde mer än fyra år efter domen kommissionen/Irland.
62. Mot bakgrund av ovanstående uppgifter anser jag att det faktum att det administrativa förfarandet tog lång tid och havererade inte ens delvis kan skyllas på de rättsliga frågornas komplexa karaktär, kommissionens osäkerhet kring identifieringen av de åtgärder som krävdes för att följa domen kommissionen/Irland eller på kommissionens bristande samarbetsvilja.
d) Slutsatser beträffande förekomsten av det påstådda fördragsbrottet
63. När det har gått över tio år sedan domen kommissionen/Irland meddelades har det varken gjorts någon miljökonsekvensbedömning enligt bestämmelserna i direktiv 85/337 av arbetena för uppförandet av vindkraftsanläggningen i Derrybrien och de relaterade verksamheterna, trots att Irland aldrig har bestritt möjligheten att göra en sådan bedömning, eller vidtagits någon konkret åtgärd i syfte att inhämta den aktuella bedömningen. I stället har Irland i svaromålet sagt sig vara nära att få huvudmannen för vindkraftsanläggningen att göra en icke-regelrätt efterhandsbedömning, men före förhandlingen i förevarande mål uppgett att Irland i ett meddelande till kommissionen åter har anfört att medlemsstaten har ändrat inställning kring möjligheten att använda sig av ersättningsförfarandet, vilket innebär att situationen är ”tillbaka på ruta ett” som i en sorts spel som aldrig tar slut. Under dessa omständigheter och mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden kan det inte dras någon annan slutsats än att Irland har gjort sig skyldigt till fördragsbrott och att Irlands försvarsargument inte kan godtas.
B. De ekonomiska sanktionerna
64. I sin ansökan och mot bakgrund av sitt meddelande av den 13 december 2005 om tillämpning av artikel 228 EG (nedan kallat 2005 års meddelande)(28) har kommissionen föreslagit att domstolen med stöd av artikel 260.2 FEUF med anledning av att domen kommissionen/Irland inte har följts ska förplikta Irland att betala ett löpande vite och ett schablonbelopp.
65. I sin duplik har Irland gjort gällande att ingen sanktion ska tillämpas, i den mån domen av den 26 juli 2017, Comune di Corridonia m.fl. (C‑196/16 och C‑197/16, EU:C:2017:589), och domen av den 28 februari 2018, Comune di Castelbellino (C‑117/17, EU:C:2018:129), som kommissionen har baserat sig på, utgör en brytpunkt jämfört med tidigare rättspraxis. Detta argument kan mot bakgrund av övervägandena i punkterna 26–38 i detta förslag till avgörande inte godtas.
1. Det löpande vitet
66. Som konstaterats i punkt 63 i detta förslag till avgörande har den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland ännu inte följts, åtminstone inte vid datumet för förhandlingen vid domstolen. För det fall fördragsbrottet ännu pågår den dag då domen i förevarande mål meddelas,(29) ska därför föreläggande av ett löpande vite med stöd av artikel 260.2 FEUF anses vara motiverat.(30)
67. I fråga om vitesbeloppet ankommer det på domstolen att fastställa ett löpande vite så att detta dels anpassas efter omständigheterna, dels står i proportion till det fastställda fördragsbrottet och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga.(31) De väsentliga kriterier som domstolen i sin bedömning ska beakta är i princip överträdelsens varaktighet, dess svårhetsgrad och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga. Vid tillämpningen av dessa kriterier ska särskild hänsyn tas till de konsekvenser som underlåtelsen att följa domen får för allmänna och enskilda intressen samt till hur brådskande det är att få den berörda medlemsstaten att uppfylla sina skyldigheter.(32)
68. Kommissionen har föreslagit att det ska tillämpas ett dagligt vitesbelopp som motsvarar ett grundbelopp på 700 euro multiplicerat med koefficienterna för svårhetsgrad, varaktighet och avskräckande effekt, det vill säga ett sammanlagt belopp på 12 264 euro per dag från och med den dag då domen i förevarande mål meddelas till den dag då domen kommissionen/Irland har följts fullt ut.
69. Beträffande svårhetsgraden har kommissionen tagit hänsyn för det första till betydelsen av de unionsbestämmelser som har överträtts och i vilket sammanhang denna överträdelse har skett, för det andra till följdverkningarna av nämnda överträdelse och Irlands upprepade åsidosättanden av direktiv 85/337,(33) för det tredje till den bristande samarbetsviljan från den berörda medlemsstatens sida under en mycket lång tid. Med beaktande av dessa faktorer och med hänsyn tagen till att underlåtelsen att följa domen kommissionen/Irland enbart gäller en del av nämnda dom, anser kommissionen att koefficienten för överträdelsens svårhetsgrad ska sättas till 2, på en skala från 1–20 som fastställts i 2005 års meddelande.
70. Samtliga omständigheter som kommissionen har beaktat för att bedöma överträdelsens svårhetsgrad är enligt min uppfattning relevanta. Däremot ska de argument som har anförts av Irland, enligt vilka det bör beaktas dels vilka ansträngningar som Irland har gjort för att uppfylla kommissionens krav, dels kommissionens bristande samarbetsvilja, inte godtas. I detta avseende hänvisar jag till övervägandena ovan i punkterna 58–62 i detta förslag till avgörande.
71. Irland har även bestritt att den överträdelse som domstolen fastställde i den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland är orsaken till skadorna på miljön till följd av jordskreden år 2003 och framfört att nämnda omständighet inte ska beaktas vid bedömningen av överträdelsens svårhetsgrad. I detta sammanhang vill jag påpeka att det framgår av domen kommissionen/Irland att nämnda medlemsstat aldrig har invänt mot att dessa jordskred förorsakades av arbetena för uppförandet av vindkraftsanläggningen i Derrybrien (se punkt 93). I detta avseende är det inte uteslutet att en föregående miljökonsekvensbedömning, som skulle ha visat på riskerna med dessa arbeten eller rekommenderat att det vidtogs särskilda förebyggande åtgärder, skulle ha kunnat förhindra de skador som uppstod. Följderna av jordskreden år 2003 ska därför beaktas vid bedömningen av svårhetsgraden av Irlands överträdelse, även om deras betydelse inte ska överdrivas i denna bedömning.
72. Beträffande varaktigheten har kommissionen tillämpat den högsta koefficienten 3 enligt 2005 års meddelande med hänsyn tagen till den period på 114 månader som förflöt från det datum då domen kommissionen/Irland meddelades och det datum då förevarande talan väcktes, det vill säga den 25 januari 2018. Även om artikel 260.1 FEUF inte anger någon tidsfrist inom vilken nödvändiga åtgärder för att följa en dom måste ha vidtagits, fordrar emellertid hänsynen till vikten av omedelbar och enhetlig tillämpning av unionsrätten enligt fast unionsrättslig rättspraxis att sådana åtgärder påbörjas omedelbart och slutförs snarast möjligt.(34) Den överträdelse som har fastställts gentemot Irland i förevarande fall har pågått i över tio år, utan att något väsentligt framsteg har gjorts för att genomföra en miljökonsekvensbedömning av uppförandet av vindkraftsanläggningen i Derrybrien med anslutande bygg- och anläggningsarbeten. Denna varaktighet är utan tvekan orimligt lång. Även om det medges att verkställandet av den andra punkten i domslutet i domen kommissionen/Irland skulle kräva att ersättningsförfarandet hade inletts, såsom nämnda medlemsstat har gjort gällande, skulle överträdelsen till dags dato ha pågått i över sju år, det vill säga under alla omständigheter under en ansenligt lång tid.
73. Kommissionen har slutligen tillämpat den faktor för avskräckande effekt som fastställdes för Irland i 2005 års meddelande, det vill säga 2,92, vilket inte har bestritts av Irland.
74. På grundval av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska tillämpa ett löpande vite på 10 000 euro per dag.
2. Schablonbeloppet
75. Enligt 2005 års meddelande har kommissionen yrkat att domstolen ska tillämpa ett schablonbelopp som motsvarar ett grundbelopp på 230 euro multiplicerat med koefficienten för svårhetsgrad och faktorn för avskräckande effekt ”n”, det vill säga ett belopp på 1 343,20 euro per dag från och med den 3 juli 2008 till den dag då domen kommissionen/Irland har följts fullt ut, eller till den dag då domen i förevarande mål meddelas, om denna inträffar tidigare, med ett lägsta schablonbelopp på 1 685 000 euro.(35) Mot bakgrund av övervägandena i punkt 68 i detta förslag till avgörande föreslår jag att domstolen ska sänka detta belopp till 1 000 euro.
IV. Förslag till avgörande
76. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen avgör målet enligt följande:
– Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260.1 FEUF genom att inte vidta samtliga nödvändiga åtgärder för att följa domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (C‑215/06, EU:C:2008:3807).
– För det fall fördragsbrottet ännu pågår den dag då domen i förevarande mål meddelas förpliktas Irland att till Europeiska kommissionen, på kontot ”Europeiska unionens egna medel”, betala ett löpande vite på 10 000 euro för varje dags dröjsmål med att vidta nödvändiga åtgärder för att följa domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (C‑215/06, EU:C:2008:3807), från och med den dag då dom i förevarande mål meddelas till dess att domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (C‑215/06, EU:C:2008:3807), har följts fullt ut.
– Irland förpliktas att till Europeiska kommissionen, på kontot ”Europeiska unionens egna medel”, betala ett schablonbelopp på 1 000 euro per dag, från och med den dag då domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (C‑215/06, EU:C:2008:3807) meddelades till den dag då den har följts fullt ut eller, om den domen inte följs, till den dag då domen i förevarande mål meddelas.
– Irland ska ersätta rättegångskostnaderna.