РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (първи разширен състав)
10 април 2019 година(*)
„Държавни помощи — Пощенски сектор — Финансиране на допълнителни разходи за заплати и за социално осигуряване на част от персонала на Deutsche Post посредством субсидии и приходи, придобити от възнаграждението за услуги с регулирани цени — Решение за разширяване на официалната процедура по разследване — Решение, с което се установява съществуването на нови помощи в края на фазата на предварителна проверка — Жалба за отмяна — Обжалваем акт — Правен интерес — Допустимост — Последици от отмяната на окончателното решение — Задължение за мотивиране“
По дело T‑388/11
Deutsche Post AG, установено в Бон (Германия), за което се явяват J. Sedemund, T. Lübbig и M. Klasse, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват D. Grespan, T. Maxian Rusche и R. Sauer, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
UPS Europe SPRL/BVBA, по-рано UPS Europe NV/SA, установено в Брюксел (Белгия),
и
United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG, по-рано UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, установено в Нойс (Германия),
за които се явяват първоначално T. Ottervanger и E. Henny, впоследствие T. Ottervanger и накрая R. Wojtek, адвокати,
встъпили страни,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение C(2011) 3081 окончателен на Комисията от 10 май 2011 година за разширяване на официалната процедура по разследване, посочена в член 108, параграф 2 ДФЕС, относно държавна помощ C 36/07 (ex NN 25/07), отпусната от Федерална република Германия в полза на Deutsche Post, резюме от което е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (ОВ C 263, 2011 г., стр. 4),
ОБЩИЯТ СЪД (първи разширен състав),
състоящ се от: I. Pelikánová, председател, V. Valančius, P. Nihoul, J. Svenningsen и U. Öberg (докладчик), съдии,
секретар: N. Schall, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 7 февруари 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
Относно процедурата за разследване между 1999 г. и 2002 г.
1 През 1950 г. Федерална република Германия създава пощенска институция, а именно Deutsche Bundespost. През 1989 г. Федерална република Германия създава на мястото на Deutsche Bundespost три отделни субекта. Това са Postdienst (пощенска дейност), Postbank (банкова дейност) и Telekom (далекосъобщителна дейност).
2 По силата на Gesetz zur Umwandlung der Unternehmen der Deutschen Bundespost in die Rechtsform der Aktiengesellschaft (Закон за преобразуване на федералните германски пощи в акционерно дружество) от 14 септември 1994 г. (BGBl. 1994 I, стр. 2325) Postdienst става Deutsche Post AG, жалбоподател в настоящото производство, а Postbank и Telekom също са преобразувани в акционерни дружества, считано от 1 януари 1995 г.
3 След като е сезирана с жалба от UPS Europe NV/SA, понастоящем UPS Europe SPRL/BVBA (наричано по-нататък „UPS“), встъпила страна в настоящото дело, Комисията на Европейските общности решава на 17 август 1999 г. да открие срещу Федерална република Германия официална процедура по разследване във връзка с няколко помощи, отпуснати на Postdienst, а впоследствие и на жалбоподателя (наричано по-нататък „решението от 1999 г. за откриване на процедура“). Сред въпросните помощи са и субсидиите, които германските власти изплащат на жалбоподателя за покриване на разходите за пенсиите на държавните служители (наричани по-нататък „пенсионните субсидии“).
4 С Решение 2002/753/ЕО от 19 юни 2002 година за мерките, приети от Федерална република Германия в полза на Deutsche Post (ОВ L 247, 2002 г., стр. 27, наричано по-нататък „окончателното решение от 2002 г.“), Комисията приключва откритата през 1999 г. официална процедура по разследване. След като заключава, че държавната компенсация за нетните допълнителни разходи, дължащи се на политика на отстъпки по отношение на отворената за конкуренция доставка на колетни пратки от врата до врата, представлява предимство по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, Комисията обявява в член 1 от разпоредителната част на това решение отпуснатата на жалбоподателя държавна помощ в размер на 572 милиона евро за несъвместима с общия пазар и с член 2 от същата разпоредителна част задължава Федерална република Германия да си възстанови помощта. От гледна точка на Комисията въпросната помощ е предоставена под различни форми, а именно под формата на извършени чрез Telekom финансови трансфери в полза на жалбоподателя, под формата на държавни гаранции, от които същият се е възползвал, и под формата на пенсионни субсидии.
5 На 4 септември 2002 г. жалбоподателят подава пред Общия съд жалба за отмяна на окончателното решение от 2002 г., по която е образувано дело номер T‑266/02.
6 С решение от 1 юли 2008 г., Deutsche Post/Комисия (T‑266/02, EU:T:2008:235) Общият съд отменя окончателното решение от 2002 г., по съображение че Комисията не е доказала наличието на предимство за жалбоподателя.
7 С решение от 2 септември 2010 г., Комисия/Deutsche Post (C‑399/08 P, EU:C:2010:481) Съдът отхвърля жалбата, подадена срещу решението на Общия съд.
1) Относно решението от 2007 г. за откриване на официална процедура за разследване
8 С писмо от 12 септември 2007 г., вследствие на подадена от UPS втора жалба, в която се твърди, че не са разгледани всички изброени в първата жалба мерки и че неправомерни помощи са били отпуснати след приемането на окончателното решение от 2002 г., и вследствие на още една жалба от конкурент на жалбоподателя, Комисията съобщава на Федерална република Германия за решението си да открие процедурата, посочена в член 88, параграф 2 ЕО, относно държавна помощ C 36/07 (ex NN 25/07), отпусната от германските власти в полза на Deutsche Post (ОВ C 245, 2007 г., стр. 21, наричано по-нататък „решението от 2007 г. за откриване на процедура“). В това ново решение Комисията се позовава на необходимостта от общо разследване на всички нарушения на конкуренцията, свързани с предоставените на жалбоподателя обществени средства. Тя посочва, че процедурата, започната с решението от 1999 г., ще бъде допълнена с цел включване на новопредоставената информация и окончателно произнасяне по това дали отпускането на тези обществени средства е съвместимо с Договора за ЕО.
9 С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 22 ноември 2007 г., по която е образувано дело T‑421/07, жалбоподателят иска отмяна на решението от 2007 г. за откриване на процедура.
10 В точка 75 от решение от 8 декември 2011 г., Deutsche Post/Комисия (T‑421/07, EU:T:2011:720) Общият съд заключава, че „към момента на приемане на [решението от 2007 г. за откриване на процедура], официалната процедура по разследване, започната през 1999 г. за спорните мерки, не е била [приключена] с [окончателното] решени[е] от 2002 г. [за сумата над] посочените в разпоредителната част на последното 572 милиона евро“. От това Общият съд заключава в точка 78 от същото решение, че „към момента на приемането му [решението от 2007 г. за откриване на процедура] не е изменил[о] нито правния обхват на спорните мерки, нито правното положение на жалбоподателя“, за да приеме в точка 80 от решението си, че жалбата трябва да бъде обявена за недопустима.
11 Сезиран с жалба, Съдът в решение от 24 октомври 2013 г., Deutsche Post/Комисия (C‑77/12 P, непубликувано, EU:C:2013:695) констатира, че като е обявила в член 1 от разпоредителната част на окончателното решение от 2002 г. помощта за несъвместима с общия пазар и като е задължила в член 2 от същата разпоредителна част Федерална република Германия да си възстанови помощта, Комисията е приключила откритата с решението от 1999 г. процедура. Оттук Съдът стига до извода, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че официалната процедура по разследване, започната през 1999 г., не е била приключена с окончателното решение от 2002 г. за сумата над 572 милиона евро, посочена в разпоредителната част на последното. Затова Съдът отменя решение от 8 декември 2011 г., Deutsche Post/Комисия (T‑421/07, EU:T:2011:720) и връща делото за ново разглеждане от Общия съд.
12 В точка 44 от решение от 18 септември 2015 г., Deutsche Post/Комисия (T‑421/07 RENV, EU:T:2015:654) Общият съд приема, че решението от 2007 г. за откриване на процедура трябва да се счита за решение за възобновяване на напълно приключена официална процедура по разследване. Общият съд стига до извода, че посоченото решение е прието в нарушение на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (ОВ L 83, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41) и на принципа на правна сигурност, доколкото Комисията е възобновила официалната процедура по разследване, приключена напълно с окончателното решение от 2002 г., без последното да е анулирано или оттеглено, за да бъде взето ново окончателно решение. Тъй като това решение на Общия съд не е обжалвано, то е придобило сила на пресъдено нещо.
2) Относно решението от 2011 г. за разширяване на официалната процедура по разследване и относно окончателното решение от 2012 г.
13 На 10 май 2011 г. Комисията връчва на Федерална република Германия Решение C(2011) 3081 окончателен за разширяване на официалната процедура по разследване, посочена в член 108, параграф 2 ДФЕС, относно държавна помощ C 36/07 (ex NN 25/07), отпусната от Федерална република Германия в полза на Deutsche Post, резюме от което е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (ОВ C 263, 2011 г., стр. 4, наричано по-нататък „обжалваното решение“). С това решение официалната процедура по разследване относно държавните помощи, отпуснати на жалбоподателя като компенсация за задълженията му за универсална услуга, е разширена, така че да обхване субсидиите, които германските власти изплащат на жалбоподателя за покриване на разходите за пенсиите на държавните служители. Това ново решение има за цел да разшири възобновената през 2007 г. официална процедура по разследване, за да бъде по-конкретно проверена пенсионната система, която преди това е била разгледана само повърхностно.
14 С Решение 2012/636/ЕС от 25 януари 2012 година относно мярка C‑36/07 (ex NN 25/07), приведена в действие от Германия в полза на Deutsche Post (ОВ L 289, 2012 г., стр. 1) (наричано по-нататък „окончателното решение от 2012 г.“), Комисията в частност приема, че държавното финансиране на пенсиите представлява неправомерна държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар. За сметка на това тя преценява, че някои държавни компенсационни плащания в полза на жалбоподателя представляват съвместима с вътрешния пазар държавна помощ и че държавните гаранции относно задълженията, поети от Deutsche Bundespost преди преобразуването му в три акционерни дружества, трябва да се разглеждат като съществуваща помощ.
15 На 30 март 2012 г. Федерална република Германия подава жалба в секретариата на Общия съд за отмяна на окончателното решение от 2012 г., по която е образувано дело T‑143/12.
16 На 4 април 2012 г. жалбоподателят също подава жалба в секретариата на Общия съд за отмяна на членове 1, 2 и 4—6 от окончателното решение от 2012 г., по която е образувано дело T‑152/12.
17 С решение от 14 юли 2016 г., Германия/Комисия (T‑143/12, EU:T:2016:406) Общият съд отменя членове 1 и 4—6 от окончателното решение от 2012 г., по съображение че Комисията не е доказала наличието на предимство за жалбоподателя.
18 Решение от 14 юли 2016 г., Германия/Комисия (T‑143/12, EU:T:2016:406) не е обжалвано пред Съда преди изтичането на съответния срок. То съответно е влязло в сила.
19 С определение от 17 март 2017 г., Deutsche Post/Комисия (T‑152/12, непубликувано, EU:T:2017:188) Общият съд постановява, че липсва основание за произнасяне по жалбата по дело T‑152/12, тъй като тя има същия предмет като тази по дело T‑143/12, по което е постановено решение от 14 юли 2016 г., Германия/Комисия (T‑143/12, EU:T:2016:406) — влязло в сила решение за частична отмяна.
Производството и исканията на страните
20 На 22 юли 2011 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд разглежданата тук жалба.
21 С подадена в секретариата на Общия съд на 6 октомври 2011 г. отделна молба на основание член 114, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд от 2 май 1991 г. Комисията прави възражение за недопустимост.
22 С определение от 23 юли 2013 г., след изслушване на страните, производството по настоящото дело е спряно до постановяването, на 24 октомври 2013 г., на решението, с което Съдът приключва производството по дело C‑77/12 P с предмет решение от 8 декември 2011 г., Deutsche Post/Комисия (T‑421/07, EU:T:2011:720).
23 С определение от 12 май 2014 г. UPS и UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, понастоящем United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG, са допуснати да встъпят по делото в подкрепа на исканията на Комисията.
24 С определение от 15 септември 2014 г. производството по настоящото дело отново е спряно до постановяването, на 18 септември 2015 г., на решението, с което Съдът приключва производството по дело T‑421/07 RENV и отменя решението от 2007 г. за откриване на процедура.
25 След възобновяването на производството Общият съд постановява с определение от 20 ноември 2015 г., че ще се произнесе по възражението за недопустимост с решението по същество.
26 На 7 януари 2016 г. Комисията представя писмената си защита
27 На 25 февруари 2016 г. жалбоподателят представя реплика.
28 На 14 март 2016 г. встъпилите страни представят изявление при встъпване.
29 На 20 април 2016 г. Комисията представя дуплика.
30 С писмо на секретариата от 24 ноември 2016 г. Общият съд в рамките на процесуално-организационните действия приканва страните да дадат становище относно това какви последици трябва да се изведат от решение от 14 юли 2016 г., Германия/Комисия (T‑143/12, EU:T:2016:406) във връзка евентуално с прекратяването на производството по същество на основание член 131, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд, по-специално що се отнася до продължаването на официалната процедура по разследване по отменената част на окончателното решение от 2012 г., както и относно това дали жалбоподателят продължава да има правен интерес.
31 Страните представят становище по този въпрос в определените срокове.
32 По предложение на първи състав Общият съд решава на основание член 28 от Процедурния правилник да преразпредели делото на разширен състав.
33 С писмо на секретариата от 18 декември 2017 г. Общият съд в рамките на процесуално-организационните действия поставя на страните въпроси, на които за целите на съдебното заседание трябва да бъде даден писмен отговор.
34 Страните отговарят на въпросите на Общия съд в определените срокове.
35 Жалбоподателят моли Общия съд:
– да отхвърли възражението за недопустимост,
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски,
36 Комисията, подкрепена от встъпилите страни, моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата като недопустима,
– при условията на евентуалност, да обяви, че липсва основание за произнасяне по същество поради загубата на правен интерес от страна на жалбоподателя,
– отново при условията на евентуалност, да отхвърли жалбата като неоснователна,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
По допустимостта
37 Във връзка с възражението за недопустимост Комисията твърди, че обжалваното решение има единствено за цел да гарантира правото на защита на Федерална република Германия, що се отнася до понятието за помощ и съвместимостта на разглежданите мерки с вътрешния пазар, без да поражда самостоятелни правни последици, и че следователно не става въпрос за обжалваем акт. Поради същата причина жалбоподателят във всеки случай нямал никакъв правен интерес от отмяната му. Комисията се противопоставя и на постановяването на решение за прекратяване като последица от решение от 14 юли 2016 г., Германия/Комисия (T‑143/12, EU:T:2016:406).
38 Жалбоподателят оспорва доводите на Комисията и поддържа, че докато тя не оттегли обжалваното решение, той продължава да има правен интерес.
39 Встъпилите страни поддържат исканията на Комисията, що се отнася до въпроса за допустимостта на жалбата, и също се противопоставят на постановяването на решение за прекратяване като последица от решение от 14 юли 2016 г., Германия/Комисия (T‑143/12, EU:T:2016:406). Според тях поради отмяната от Общия съд на окончателното решение от 2012 г. жалбоподателят има интерес от това Комисията да приеме ново окончателно решение.
40 Следва да се отбележи, че Комисията посочва по същество, че разглежданата тук жалба е недопустима поради същите съображения, които вече е изтъкнала във връзка с жалбата срещу решението от 2007 г. за откриване на процедура. Въпреки че Съдът вече е отхвърлил тези доводи в решението си от 24 октомври 2013 г., Deutsche Post/Комисия (C‑77/12 P, непубликувано, EU:C:2013:695), Комисията потвърждава в съдебното заседание, че поддържа възражението си за недопустимост.
41 От установената съдебна практика следва, че представляват актове или решения, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна по смисъла на член 263 ДФЕС, мерките, произвеждащи задължително правно действие, което може да засегне интересите на жалбоподателя, като измени съществено правното му положение (решения от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия, C‑463/10 P и C‑475/10 P, EU:C:2011:656, т. 37 и 38 и от 24 октомври 2013 г., Deutsche Post/Комисия, C‑77/12 P, непубликувано, EU:C:2013:695, т. 51).
42 Що се отнася по-специално до задължителното правно действие на решение за откриване на предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС официална процедура по разследване относно мярка, която е в процес на изпълнение и е квалифицирана като нова помощ, такова решение неизбежно изменя правния статут на разглежданата мярка и правното положение на предприятията получатели, по-специално що се отнася до по-нататъшното ѝ изпълнение. След приемането на такова решение са налице най-малкото сериозни съмнения относно законосъобразността на тази мярка, които би трябвало да накарат държавата членка да спре плащанията по нея, тъй като започването на предвидената в член 108, параграф 2 ДФЕС процедура изключва възможността да се приеме незабавно решение за съвместимост с вътрешния пазар, което би позволило посочената мярка да продължи да се изпълнява законосъобразно. Подобно решение може да бъде изтъкнато пред националния съд, който следва да изведе всички последици от нарушението на член 108, параграф 3, последно изречение ДФЕС. Накрая, то може да накара предприятията — получатели по мярката, да откажат във всички случаи нови плащания или да отделят необходимите суми за евентуални последващи възстановявания на помощи. Деловите среди също ще имат предвид в отношенията си с тези получатели несигурното им правно и финансово положение (вж. решение от 24 октомври 2013 г., Deutsche Post/Комисия, C‑77/12 P, непубликувано, EU:C:2013:695, т. 52 и цитираната съдебна практика и определение от 22 май 2015 г., Autoneum Germany/Комисия, T‑295/14, непубликувано, EU:T:2015:350, т. 17).
43 В случая Комисията квалифицира в точка 80 от обжалваното решение пенсионните субсидии като нова помощ. Тя споменава в точка 103 от обжалваното решение сума от няколко милиарда евро, съответстваща на тази, която жалбоподателят е трябвало да плати на пенсионния фонд между 1995 г. и 2007 г., за да продължи да се конкурира с другите оператори на същия пазар. Освен това припомня в точка 106 от обжалваното решение задължението на Федерална република Германия да спре изпълнението на спорните помощни мерки.
44 Видно от практиката на Съда, припомнена в точка 42 по-горе, задължението за спиране на изпълнението на разглежданата мярка не е единствената правна последица на решение за откриване на официална процедура по разследване, каквото е обжалваното решение. Поради такова решение жалбоподателят всъщност е изложен на риска национален съд да постанови привременни мерки, за да запази, от една страна, интересите на съответните страни, а от друга страна, полезното действие на решението за откриване на официална процедура по разследване. В този контекст националният съд може в частност да разпореди възстановяване на евентуално отпуснатите помощи (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2016 г., Комисия/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, т. 29—31).
45 В случая жалбоподателят потвърждава в съдебното заседание, че след приемането на обжалваното решение е отделил необходимите суми за евентуалните помощи, които ще трябва да възстанови, ако бъде взето отрицателно окончателно решение.
46 С оглед на всички тези съображения следва да се заключи, че към момента на подаването на жалбата обжалваното решение представлява акт, който може да засегне интересите на жалбоподателя, изменяйки съществено правното му положение, и съответно отговаря на всички признаци на обжалваемия акт по смисъла на член 263 ДФЕС.
47 Освен това, що се отнася до доводите, с които Комисията и встъпилите страни твърдят, че жалбоподателят вече няма правен интерес, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика правният интерес представлява съществената и главна предпоставка за всяко обжалване по съдебен ред (вж. определение от 15 май 2013 г., Post Invest Europe/Комисия, T‑413/12, непубликувано, EU:T:2013:246, т. 22). Това изискване всъщност гарантира на процесуално равнище, че в интерес на доброто правораздаване Общият съд няма да бъде сезиран с искания за становище или чисто теоретични въпроси (вж. в този смисъл решение от 19 юни 2009 г., Socratec/Комисия, T‑269/03, непубликувано, EU:T:2009:211, т. 38). Съдът на Европейския съюз може, независимо от доводите на страните, да провери служебно дали интересът на жалбоподателя да подаде или да продължи на поддържа жалбата си, не е отпаднал поради настъпило впоследствие обстоятелство, годно да лиши същата от всякаква полза за жалбоподателя, и да обяви на това основание жалбата за недопустима или безпредметна (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 19 октомври 1995 г., Rendo и др./Комисия, C‑19/93 P, EU:C:1995:339, т. 13).
48 За да има основание за произнасяне по същество, правният интерес трябва да продължава да съществува до обявяването на съдебното решение, което предполага жалбата да може чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала (решение от 7 юни 2007 г., Wunenburger/Комисия, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, т. 42 и определение от 7 декември 2011 г., Fellah/Съвет, T‑255/11, непубликувано, EU:T:2011:718, т. 12).
49 Във връзка с жалбата за отмяна запазването на правния интерес на жалбоподателя трябва да се преценява конкретно, като се вземат предвид по-специално последиците от твърдяната незаконосъобразност (решение от 28 май 2013 г., Abdulrahim/Съвет и Комисия, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, т. 65). Жалбоподателят продължава да има правен интерес, ако отмяната на обжалвания акт все още може сама по себе си да произведе правно действие спрямо него (вж. определение от 15 май 2013 г., Post Invest Europe/Комисия, T‑413/12, непубликувано, EU:T:2013:246, т. 22 и цитираната съдебна практика).
50 В случая следва да се прецени — като преценката не следва да се ограничава непременно само до изложените от страните доводи — дали обжалваното решение, с което възобновената с решението от 2007 г. процедура е разширена, за да се „проучи по-задълбочено“ въпросът дали пенсионните субсидии предоставят предимство на жалбоподателя, продължава да поражда правни последици спрямо жалбоподателя след приемането на окончателното решение от 2012 г., приключващо възобновената през 2007 г. и разширена с обжалваното решение процедура, и след обявяването на решение от 14 юли 2016 г., Германия/Комисия (T‑143/12, EU:T:2016:406), отменящо окончателното решение от 2012 г.
51 От съдебната практика следва, че когато са подадени жалби, от една страна, срещу решението за откриване на официална процедура по разследване на национална мярка и от друга страна, срещу окончателното решение, с което се слага край на посочената процедура и се обявява, че разглежданата национална мярка представлява несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ, отхвърлянето на жалбата срещу последното решение води до отпадане на предмета на жалбата срещу решението за откриване на официална процедура по разследване (вж. в този смисъл решения от 13 юни 2000 г., EPAC/Комисия, T‑204/97 и T‑270/97, EU:T:2000:148, т. 153—159, от 6 март 2002 г., Diputación Foral de Álava/Комисия, T‑168/99, EU:T:2002:60, т. 22—26 и от 9 септември 2009 г., Diputación Foral de Álava и др./Комисия, T‑30/01—T‑32/01 и T‑86/02—T‑88/02, EU:T:2009:314, т. 345—363).
52 Тази съдебна практика обаче не може да се приложи към настоящия случай, тъй като обжалваното решение се отличава с това, че първо, следва по време решение от 1 юли 2008 г., Deutsche Post/Комисия (T‑266/02, EU:T:2008:235), с което Общият съд отменя окончателното решение от 2002 г., второ, има за цел да задълбочи решението от 2007 г. за откриване на процедура, което впоследствие е отменено с решение от 18 септември 2015 г., Deutsche Post/Комисия (T‑421/07 RENV, EU:T:2015:654), и трето, предхожда окончателното решение от 2012 г., което на свой ред е отменено с решение от 14 юли 2016 г., Германия/Комисия (T‑143/12, EU:T:2016:406). Следва да се припомни, че последното решение не е обжалвано и следователно е влязло в сила.
53 Предвид отмяната на окончателното решение от 2012 г. с решение от 14 юли 2016 г., Германия/Комисия (T‑143/12, EU:T:2016:406), трябва обаче да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика, освен когато установената незаконосъобразност опорочава цялата процедура, процедурата, с която се цели да се замени отмененият незаконосъобразен акт, може да бъде възобновена от конкретния етап, на който е допусната незаконосъобразността. Следователно отмяната на акт на Съюза не засяга непременно подготвителните актове, а отмяната на акт, който слага край на състояща от няколко фази административна процедура, не води задължително до отмяна на цялата процедура, предхождаща приемането на обжалвания акт, независимо от мотивите (процесуални или по същество) на отменителното решение (решения от 7 ноември 2013 г., Италия/Комисия, C‑587/12 P, непубликувано, EU:C:2013:721, т. 12 и от 6 юли 2017 г., SNCM/Комисия, T‑1/15, непубликувано, EU:T:2017:470, т. 69).
54 В това отношение следва да се уточни, че макар имплицитно да е признала в настоящото производство, че обжалваното решение, ако и да продължава да съществува в правния мир на Съюза, не може повече да служи като основание за ново решение за приключване на официалната процедура по разследване, Комисията не го е оттеглила. От това би могло да следва, че към настоящия момент Комисията все още разполага с възможността да възобнови процедурата от етапа на приемане на обжалваното решение. Следователно жалбоподателят остава изложен на произтичащия от това решение риск да трябва да възстанови твърдените от Комисията помощи, както вече бе посочено в точка 44 по-горе.
55 Освен това предвид преплитането на трите официални процедури по разследване, започнати от Комисията от 1999 г. насетне, и поредицата последвали решения на Съда и на Общия съд относно решенията за откриване и приключване на тези процедури, следва да се отбележи, че по силата на задълженията си съгласно член 266 ДФЕС Комисията е длъжна да предприеме необходимите мерки за изпълнение на решения от 1 юли 2008 г., Deutsche Post/Комисия (T‑266/02, EU:T:2008:235), от 18 септември 2015 г., Deutsche Post/Комисия (T‑421/07 RENV, EU:T:2015:654) и от 14 юли 2016 г., Германия/Комисия (T‑143/12, EU:T:2016:406), вече постановени от съдилищата на Съюза и придобили сила на пресъдено нещо.
56 Съгласно постоянната съдебна практика именно институцията, издала отменените от съда на Съюза актове, е тази, която трябва да определи мерките, необходими за изпълнение на отменителните решения. Същевременно, като упражнява правото на преценка, с което разполага за тази цел, съответната институция е длъжна да се съобразява както с мотивите на посочените решения, така и с приложимите разпоредби на правото на Съюза (вж. решение от 24 април 2017 г., HF/Парламент, T‑584/16, EU:T:2017:282, т. 79 и цитираната съдебна практика).
57 Член 266 ЕО задължава съответната институция да направи необходимото, така че актът, приет за да замени отменения акт, да не страда от същите пороци като установените в отменителното решение. Тези принципи се прилагат на още по-голямо основание, когато отменителното решение е придобило сила на пресъдено нещо (решение от 10 ноември 2010 г., СХВП/Simões Dos Santos, T‑260/09 P, EU:T:2010:461, т. 70 и 73).
58 От това следва, че жалбоподателят продължава да има интерес от отмяната на обжалваното решение и от изчезването му от правния мир, доколкото в случай на отмяна Комисията ще бъде принудена — ако реши с цел предприемане на нужните съгласно член 266 ДФЕС мерки за изпълнение на трите отменителни решения, посочени в точка 55 по-горе, да приеме ново решение за възобновяване на официалната процедура по разследване — да се увери, че това ново решение няма да страда от същите пороци като всички решения преди него.
59 Във всички случаи предвид изключителната процесуална сложност, свързана с наличието на няколко административни и съдебни решения по отношение на едни и същи помощни мерки, следва да се заключи, че жалбоподателят се намира в положение на значителна правна несигурност, която може да се разсее единствено с разглеждането по същество на настоящото дело и с евентуалната отмяна на обжалваното решение — което засилва интереса на жалбоподателя от обжалването на това решение.
60 В това отношение следва да се уточни, че щом като Комисията счита, че продължава да разполага с възможността да приеме ново окончателно решение, жалбоподателят не е в състояние да предвиди, дори приблизително, размера на подлежащата на възстановяване помощ или на евентуалните лихви за периода, през който е било налице противоправното положение.
61 Всъщност според това дали Комисията отнася предоставените на разположение на жалбоподателя суми самостоятелно към процедурата от 1999 г., от 2007 г. или от 2011 г., размерът на евентуалните помощи, подлежащи на възстановяване при квалифициране на разглежданите помощи като нови и при констатиране на несъвместимост с вътрешния пазар, може значително да варира, доколкото в съответствие с член 17, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 ДФЕС (ОВ L 248, 2015 г., стр. 9) първото действие, предприето от Комисията или от дадена държава членка, която действа по искане на Комисията, по отношение на неправомерната помощ, прекъсва давностния срок. Ако евентуалните помощи трябва да се считат за съвместими с вътрешния пазар и съответно Комисията може да разпореди събиране само на лихвите за периода, през който е било налице противоправното положение (вж. в този смисъл решение от 12 февруари 2008 г., CELF и ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, т. 55), тогава продължителността на въпросния период, въз основа на който следва да се изчислят тези лихви, също би била различна според това кога Комисията е открила официалната процедура по разследване.
62 С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се приеме, че жалбоподателят продължава да има интерес да оспорва обжалваното решение, и то въпреки че решението за възобновяване от 2007 г. и окончателното решение от 2012 г. вече са отменени.
63 Ето защо следва да се заключи, от една страна, че жалбата е допустима, а от друга страна, че не е станала безпредметна. Следователно възражението за недопустимост трябва да бъде отхвърлено изцяло, както и всички доводи, с които Комисията и встъпилите страни се стремят да докажат, че жалбоподателят е загубил правен интерес.
По същество
64 Жалбоподателят изтъква по същество шест основания в подкрепа на жалбата си. Първите пет се свеждат до явни грешки в преценката на Комисията. Шестото — до нарушение на предвиденото в член 296, параграф 2 ДФЕС задължение за мотивиране и на принципите на пропорционалност, на правна сигурност и на недопускане на дискриминация.
65 Следва да се припомни, че липсата или непълнотата на мотивите е основание за отмяна, с което се цели да се установи съществено процесуално нарушение и което съответно изисква само по себе си отделен анализ на извода за неправилност на мотивите на обжалваното решение, чиято проверка е част от проверката за правилност на това решение (вж. в този смисъл решения от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, т. 67 и от 15 декември 2005 г., Италия/Комисия, C‑66/02, EU:C:2005:768, т. 26).
66 Следователно в случая трябва първо да се разгледа шестото основание, доколкото то се свежда до нарушение на предвиденото в член 296, параграф 2 ДФЕС задължение за мотивиране, и след това да се провери, ако е нужно, материалната законосъобразност на обжалваното решение, до която се отнасят другите основания.
67 Съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС „[о]свен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с общия пазар“.
68 Съгласно постоянната съдебна практика квалифицирането като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС изисква да са изпълнени изцяло следните условия. Първо, трябва да става въпрос за намеса на държавата или чрез ресурси на държавата. Второ, тази намеса трябва да е в състояние да засегне търговията между държавите членки. Трето, тя трябва да предоставя селективно предимство на своя получател. Четвърто, трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията (вж. решение от 21 декември 2016 г., Комисия/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, т. 40 и цитираната съдебна практика).
69 За да бъде дадена мярка временно квалифицирана в решението за откриване на официална процедура по разследване като „държавна помощ“, задължението за мотивиране трябва да е изпълнено по отношение на всички условия, посочени в член 107, параграф 1 ДФЕС.
70 Всъщност мотивите, изисквани по член 296 ДФЕС и член 41, параграф 2, буква в) от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (вж. решение от 21 декември 2016 г., Club Hotel Loutraki и др./Комисия, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, т. 46 и цитираната съдебна практика).
71 Що се отнася по-специално до мотивите на решението, с което Комисията открива предвидената в член 108, параграф 2 ДФЕС официална процедура по разследване, важно е да се припомни, че съгласно член 4, параграфи 2 и 4 от Регламент 2015/1589 такова решение може да бъде прието само ако след предварителна проверка Комисията установи, че мярката представлява нова държавна помощ и поражда съмнения по отношение на съвместимостта си с вътрешния пазар.
72 Следователно, за да не се изпразни от съдържание задължението за мотивиране по член 296, параграф 2 ДФЕС, всяко решение, с което Комисията приключва фазата на предварителна проверка, трябва да включва предварителна оценка на разглежданата държавна мярка, която да определя дали същата има характера на държавна помощ и да излага — ако Комисията реши да открие официална процедура по разследване — причините, поради които тази институция се съмнява в съвместимостта на мярката с общия пазар (вж. в този смисъл решение от 22 октомври 2008 г., TV2/Danmark и др./Комисия, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 и T‑336/04, EU:T:2008:457, т. 138 и цитираната съдебна практика).
73 Такова решение, с което приключва фазата на предварителна проверка, трябва в частност да поставя заинтересованите страни в състояние да участват ефикасно в официалната процедура по разследване, в хода на която ще имат възможността да изтъкнат своите доводи. За тази цел то трябва да им дава възможност да се запознаят с обосновката, която е накарала Комисията да приеме временно, че разглежданата мярка може да бъде квалифицирана като нова държавна помощ, и да се съмнява в съвместимостта ѝ с общия пазар (вж. решение от 22 октомври 2008 г., TV2/Danmark и др./Комисия, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 и T‑336/04, EU:T:2008:457, т. 139 и цитираната съдебна практика).
74 Във връзка с анализа на шестото основание следва по-конкретно да се установи дали в обжалваното решение Комисията е изложила в достатъчна степен причините, поради които след предварителна проверка е приела, че разглежданата мярка временно може да бъде квалифицирана като държавна помощ, преди дори да е преценила дали тази помощ е нова и съвместима с вътрешния пазар.
75 Жалбоподателят изтъква по същество, че Комисията не е изпълнила задължението за мотивиране, което има в случая. Първо, в обжалваното решение тя не изчислила разликата между сумата на социалноосигурителните вноски, които Федерална република Германия всъщност е изплатила на жалбоподателя (от които следвало да се приспадне увеличението на одобрените пощенски тарифи), и сумата на социалноосигурителните вноски, платени от конкурентите му по общата социалноосигурителна схема. Второ, не изложила подробно причините, поради които счита, че въпросът какъв е размерът на платените от жалбоподателя социалноосигурителни вноски, няма значение за целите на изчисляването на твърдяната държавна помощ. Трето, Комисията не мотивирала достатъчно извода си за съществуването на кръстосано субсидиране под формата на увеличение на одобрените пощенски тарифи, за целите на отчитането на понесената от жалбоподателя социална тежест. Четвърто, тя не обяснила защо в рамките на този анализ било необходимо да се основава само на проверката за съвместимост на разходите с вътрешния пазар.
76 Комисията и встъпилите страни оспорват доводите на жалбоподателя.
77 На първо място, следва да се припомни, че обжалваното решение не е първото решение за откриване на официална процедура по разследване, което Комисията приема във връзка със спорната мярка. Помощта, отпусната под формата на вноски в пенсионния фонд на жалбоподателя, всъщност вече е била предмет на решението от 1999 г. за откриване на процедура, на решението от 2007 г. за откриване на процедура и на окончателните решения от 2002 г. и от 2012 г.
78 С решение от 18 септември 2015 г., Deutsche Post/Комисия (T‑421/07 RENV, EU:T:2015:654) Общият съд обаче отменя решението от 2007 г. за откриване на процедура, в рамките на което, както посочва Комисията в точка 5 от обжалваното решение, въпросът дали пенсионните субсидии предоставят предимство на жалбоподателя, е бил предмет на „повърхностна оценка“ и предстояло „да бъде проучен по-задълбочено“.
79 Предвид този особен процесуален контекст следва да се приеме, че към момента на приемане на обжалваното решение Комисията е имала конкретно задължение за мотивиране по смисъла на член 296, параграф 2 ДФЕС, тъй като в рамките на официалната процедура по разследване, открита първоначално през 1999 г. и възобновена през 2007 г., вече е била в състояние да се занимае с въпроса дали държавните вноски в пенсионния фонд на жалбоподателя представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
80 Тъй като е квалифицирала обжалваното решение като решение за разширяване на възобновената през 2007 г. процедура, Комисията не е можела да приеме, без да наруши предвиденото в член 296, параграф 2 ДФЕС задължение за мотивиране, че не е в състояние да установи, дори временно, дали някой от критериите по член 107, параграф 1 ДФЕС е изпълнен и просто да изрази съмнения, без да изложи в това отношение достатъчно мотиви.
81 Видно от точки 64—67 от обжалваното решение в частта, посветена на въпроса за съществуването на държавна помощ от гледна точка на член 107, параграф 1 ДФЕС, и по-специално за наличието на изключително икономическо предимство, Комисията се е ограничила до това да спомене трудностите, с които би се сблъскала, ако трябваше да посочи икономически оператори, чието правно и фактическо положение може да се счита за сравнимо с това на жалбоподателя. Тя по-специално отбелязва, че доколкото е разполагал с изключителни права в областта на универсалните пощенски услуги и е получил множество компенсационни плащания и гаранции от държавата при преобразуването на федералните пощи, жалбоподателят се е намирал в особено и безпрецедентно положение.
82 С оглед на тези съображения Комисията заключава, че съществуването на изключително икономическо предимство не може да бъде доказано чрез сравняване на социалната тежест за жалбоподателя с тази за неговите конкуренти. За сметка на това тя уточнява, че сравнение с конкурентите на жалбоподателя било подходящо да се извърши при проверката за съвместимост на помощта, и по-специално при по-задълбочения анализ дали е засегната конкуренцията.
83 По-нататък, преценявайки съвместимостта на помощта с вътрешния пазар, Комисията приема в обжалваното решение, че е възможно да се сравнят, въз основа на референтния лихвен процент, социалноосигурителните вноски, платени от жалбоподателя, с тези, платени от частните му конкуренти. Тя обаче изобщо не обяснява как констатациите, направени при преценката за съвместимост на спорната помощ, подкрепят или поне не опровергават констатациите, извършени при преценката за наличие на избирателно икономическо предимство, и по аргумент на по-силното основание, на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
84 С оглед на всички тези съображения следва да се заключи, че като подчертава липсата в обжалваното решение на всякакво изчисление, въз основа на което да се сравни социалната тежест за жалбоподателя с тази за конкурентите му на етапа на квалифицирането на спорната мярка като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, въпреки че такова сравнение е направено за целите на преценката за съвместимост на разглежданата помощ с вътрешния пазар, жалбоподателят с основание твърди, че е налице нарушение на предвиденото в член 296 ДФЕС задължение за мотивиране.
85 В това отношение следва да се припомни, че в точка 148 от решение от 14 юли 2016 г., Германия/Комисия (T‑143/12, EU:T:2016:406), с което е отменено окончателното решение на Комисията от 2012 г., приключващо официалната процедура по разследване, впоследствие възобновена през 2007 г. и разширена с обжалваното решение, Общият съд припомня съдебната практика, съгласно която именно когато прилага член 107, параграф 1 ДФЕС, тоест когато установява съществуването на предимство, Комисията трябва да докаже, че частичното освобождаване от задължението за плащане на вноски в пенсионния фонд представлява за бившия исторически оператор икономическо предимство спрямо конкурентите му.
86 В точки 150 и 151 от решение от 14 юли 2016 г., Германия/Комисия (T‑143/12, EU:T:2016:406) Общият съд приема по същество, че макар Комисията да е искала в окончателното решение от 2012 г. да установи наличието на избирателно икономическо предимство, едва на етапа на проверката за съвместимост на помощта с вътрешния пазар е извършила тази преценка. Поради това той приема довода на Федерална република Германия, че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, като едва при проверката за съвместимост на мярката с вътрешния пазар „започва да извършва сравнение с финансовите тежести, които едно предприятие „обичайно“ трябва да плаща за частни служители в съответствие [с] германското социалноосигурително право“.
87 Освен това Общият съд припомня в точки 152—154 от решение от 14 юли 2016 г., Германия/Комисия (T‑143/12, EU:T:2016:406), че задължението да докаже наличието на избирателно икономическо предимство в полза на получателя на помощта, обвързва Комисията още когато разглежда въпроса дали дадена мярка попада в приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС.
88 Доколкото обаче временното квалифициране на дадена мярка като „помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС се извършва в съответствие с член 108, параграф 2 ДФЕС, тълкуван във връзка с член 4, параграфи 2 и 4 от Регламент 2015/1589, още при предварителната проверка на тази мярка и приемането на решението за откриване на официалната процедура по разследване, следва да се приеме, че в случая задължението за мотивиране, що се отнася до това налице ли е избирателно икономическо предимство за жалбоподателя, на основание член 107, параграф 1 ДФЕС, важи за Комисията още в края на фазата на предварителна проверка, а не само във връзка с решението, с което приключва официалната процедура по разследване.
89 Ето защо, след като не мотивира достатъчно ясно и недвусмислено наличието на предимство, в съответствие с изискванията на член 107, параграф 1 ДФЕС, и същевременно пристъпва към проверка за съвместимост на спорната помощ с вътрешния пазар, Комисията поставя жалбоподателя в края на фазата на предварителна проверка и на етапа на приемането на обжалваното решение в положение на правна несигурност. Този пропуск на Комисията не позволява освен това на съда на Съюза да упражни контрола си относно временната констатация, че спорната мярка представлява „помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
90 Следователно твърденията по шестото основание трябва да се приемат, доколкото са насочени към това да се установи нарушение на задължението за мотивиране.
91 Щом като анализът на настоящото основание, свеждащо се до нарушение на задължението за мотивиране, сочи, че обжалваното решение страда от пороци, свързани с аспекти, които имат съществено значение за логиката на това решение, същото следва да бъде отменено поради допуснато съществено процесуално нарушение, без да е необходимо да се изследва състоятелността на другите доводи, изложени във връзка с това основание, и на твърденията по другите основания.
По съдебните разноски
92 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
93 В случая, тъй като Комисията е загубила делото, а жалбоподателят е направил такова искане, тя следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на жалбоподателя.
94 UPS и United Parcel Service Deutschland понасят направените от тях съдебни разноски в съответствие с член 138, параграф 3 от Процедурния правилник.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (първи разширен състав)
реши:
1) Отхвърля възражението за недопустимост.
2) Отменя Решение C(2011) 3081 окончателен на Комисията от 10 май 2011 година за разширяване на официалната процедура по разследване, посочена в член 108, параграф 2 ДФЕС, относно държавна помощ C 36/07 (ex NN 25/07), отпусната от Федерална република Германия в полза на Deutsche Post.
3) Комисията понася направените от нея съдебни разноски и тези на Deutsche Post AG.
4) UPS Europe SPRL/BVBA и United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG понасят направените от тях съдебни разноски.
Pelikánová | Valančius | Nihoul |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 10 април 2019 година.
Подписи