ROZSUDEK TRIBUNÁLU (devátého senátu)
6. prosince 2018(*)
„EZFRV – Výdaje vyloučené z financování – Výdaje vynaložené Portugalskem – Článek 31 odst. 4 písm. c) nařízení (ES) č. 1290/2005 – Neexistence důkazu o vážných a důvodných pochybnostech – Klíčové kontroly – Pomocné kontroly“
Ve věci T‑22/17,
Portugalská republika, zastoupená P. Estêvão, L. Inez Fernandesem, M. Figueiredem, J. Saraivou de Almeidou, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené B. Rechenou, A. Saukou a D. Triantafyllouem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je žaloba podaná na základě článku 263 SFEU a znějící na zrušení prováděcího rozhodnutí Komise (EU) 2016/2018 ze dne 15. listopadu 2016, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2016, L 312, s. 26), v části, v níž vylučuje platby ve výši 1 990 810,30 eura uskutečněné příslušnou platební agenturou Portugalské republiky v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV),
TRIBUNÁL (devátý senát),
ve složení S. Gervasoni, předseda, K. Kowalik–Bańczyk (zpravodajka) a C. Mac Eochaidh, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: M. Marescaux, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 12. července 2018,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Rozhodnutím ze dne 4. prosince 2007 Komise Evropských společenství schválila program pro rozvoj venkova autonomní oblasti Azory (Portugalsko) na roky 2007–2013, Prorural, který vypracovala Portugalská republika v souladu s článkem 18 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2005, L 277, s. 1).
2 Podle článku 37 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. 2005, L 209, s. 1) Komise provedla od 17. do 21. června 2013 kontroly v Ponta Delgada (Portugalsko), které se týkaly provádění programu Prorural.
3 Dopisem ze dne 12. září 2013 s referenčním číslem Ares 3036530 (dále jen „dopis ze dne 12. září 2013“) Komise oznámila na základě čl. 11 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 885/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1290/2005, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (Úř. věst. 2006, L 171, s. 90), svá zjištění portugalským orgánům. Informovala tak posledně uvedené o nedostatcích, které zjistila v souvislosti s některými správními kontrolami, které tyto orgány provedly podle čl. 24 odst. 2 písm. d) nařízení Komise (EU) č. 65/2011 ze dne 27. ledna 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1698/2005, pokud jde o provádění kontrolních postupů a podmíněnosti s ohledem na opatření na podporu rozvoje venkova (Úř. věst. 2011, L 25, s. 8), který nahradil čl. 26 odst. 2 písm. d) nařízení Komise (ES) č. 1975/2006 ze dne 7. prosince 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1698/2005, pokud jde o provádění kontrolních postupů a podmíněnosti s ohledem na opatření na podporu rozvoje venkova (Úř. věst. 2006, L 368, s. 74).
4 Konkrétně se Komise domnívala, že správní kontroly provedené portugalskými orgány neumožnily náležitě posoudit přiměřenost výdajů, které předložili tři příjemci podpory ve prospěch konkurenceschopnosti zemědělského a lesnického odvětví, která se týká opatření zaměřených na restrukturalizaci a rozvoj fyzického potenciálu a podporu inovací prostřednictvím přidávání hodnoty zemědělským a lesnickým produktům, která je upravena v čl. 20 písm. b) bodě iii) nařízení č. 1698/2005 a odpovídá opatření 123 kodifikovanému v příloze II nařízení Komise (ES) č. 1974/2006 ze dne 15. prosince 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1698/2005 (Úř. věst. 2006, L 368, s. 15) (dále jen „opatření 123“), přičemž tito příjemci jsou označeni identifikačními čísly 4715781, 4716022 a 5221903 (dále jen „tři dotčení příjemci“).
5 Dopisem ze dne 16. prosince 2013 portugalské orgány odpověděly na připomínky Komise.
6 Dne 18. února 2014 se konalo jednání mezi zástupci portugalských orgánů a Komise podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006.
7 Dopisem ze dne 26. září 2014 s referenčním číslem Ares 3174958 (dále jen „dopis ze dne 26. září 2014“) Komise podle čl. 11 odst. 2 nařízení č. 885/2006 sdělila oficiálně portugalským orgánům závěry, k nimž došla na základě informací získaných v rámci postupu o schvalování souladu. V tomto sdělení Komise jednak s odkazem na dokument č. VI/5330/97 ze dne 23. prosince 1997 nazvaný „Pokyny týkající se výpočtu finančních důsledků při přípravě rozhodnutí o schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF“ (dále jen „dokument č. VI/5330/97“) předložila hodnocení výdajů zejména v souvislosti s opatřením 123, které měla v úmyslu vyloučit z financování Evropské unie na základě článku 31 nařízení č. 1290/2005. Připomněla portugalským orgánům, že mohou využít dohodovací řízení stanovené v čl. 16 odst. 1 nařízení č. 885/2006.
8 Dopisem ze dne 7. listopadu 2014 portugalské orgány informovaly Komisi, že mají v úmyslu využít dohodovací řízení.
9 V návaznosti na dohodovací řízení Komise prováděcím rozhodnutím (EU) 2016/2018 ze dne 15. prosince 2016, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2016, L 312, s. 26, dále jen „napadené rozhodnutí“), vyloučila z financování Unie platby uskutečněné příslušnou platební agenturou Portugalské republiky v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) v případě opatření 123 v celkové výši 1 990 810,30 eura.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
10 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 16. ledna 2017 podala Portugalská republika projednávanou žalobu.
11 Portugalská republika navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž vylučuje z financování Unie některé platby provedené v rámci EZFRV příslušnou platební agenturou v celkové výši 1 990 810,30 eurA;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
12 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl;
– uložil Portugalské republice náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
13 Na podporu žaloby uplatňuje Portugalská republika dva žalobní důvody, z nichž první vychází z porušení čl. 31 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1290/2005 a druhý vychází z „nedostatečného odůvodnění“, které v podstatě vyplývá jednak z chybějících vážných a důvodných pochybností, pokud jde o přiměřenost výdajů předložených příjemci opatření 123, a jednak z porušení dokumentu č. VI/5330/97.
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení čl. 31 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1290/2005
14 Portugalská republika tvrdí, že Komise použila nesprávně finanční opravu na výdaje vynaložené v rozpočtových letech 2010 a 2011, jelikož tyto výdaje pocházely z období více než 24 měsíců před doručením dopisu dne 12. září 2013.
15 Komise zpochybňuje argumenty Portugalské republiky.
16 Podle čl. 31 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1290/2005 se zamítnutí financování nemůže vztahovat na „výdaje na opatření obsažená v programech uvedených v článku 4 [tohoto nařízení] jiných než uvedených [v čl. 31 odst. 4 písm. b) uvedeného nařízení], pro které platební agentura provedla platbu nebo platbu zůstatku více než [24] měsíců před písemným oznámením Komise dotyčnému členskému státu o výsledcích kontrol“.
17 Z článku 31 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1290/2005 tedy vyplývá, že Komise může vyloučit z financování Unie některé výdaje, které nejsou v souladu s pravidly unijního práva, pro které byla platba nebo platba zůstatku provedena 24 měsíců před písemným oznámením Komise členskému státu o výsledcích těchto kontrol.
18 Nařízení č. 885/2006, které je prováděcím nařízením k nařízení č. 1290/2005, upřesňuje v čl. 11 odst. 1 obsah písemného sdělení, kterým Komise sděluje výsledek svých ověření členským státům.
19 V tomto ohledu je třeba uvést, že rozhodujícím datem pro posouzení otázky, zda byla platba provedena ve lhůtě 24 měsíců, je okamžik, kdy byla stanovena konečná výše podpory a byl zaplacen zůstatek dotyčnému členskému státu (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 3. května 2012, Španělsko v. Komise, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, bod 45 a citovaná judikatura). Z toho vyplývá, že v souladu se zněním čl. 31 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1290/2005, který zmiňuje „výdaje“, pro které byla provedena „platba“ nebo „platba zůstatku“ před začátkem relevantního období 24 měsíců, Komise může použít finanční opravu na platby provedené před začátkem tohoto období, pokud souvisejí s výdaji, pro které byla stanovena konečná částka, a byl zaplacen zůstatek dotyčnému členskému státu po začátku relevantního období 24 měsíců.
20 V projednávaném případě je mezi účastníky řízení zaprvé nesporné, že Komise dopisem ze dne 12. září 2013 sdělila Portugalské republice podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006 výsledek svého ověření.
21 Z toho vyplývá, že období 24 měsíců uvedené v čl. 31 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1290/2005 začalo dne 12. září 2011 (dále jen „relevantní období 24 měsíců“).
22 Zadruhé je třeba uvést, že Komise měla za to, že finanční oprava se musí použít na některé platby provedené portugalskými orgány před 12. zářím 2011, jelikož se tyto platby týkaly projektů, pro které byly další platby provedeny v relevantním období 24 měsíců.
23 Portugalská republika uvádí, že Komise nemůže pro účely výpočtu finanční opravy zohlednit zálohy nebo průběžné platby uskutečněné před relevantním obdobím 24 měsíců, jelikož tyto zálohy nebo průběžné platby nejsou upraveny ani portugalským právem ani čl. 31 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1290/2005.
24 V tomto ohledu je třeba zaprvé konstatovat, jak bylo uvedeno v bodě 16 výše a na rozdíl od toho, co tvrdí Portugalská republika, že čl. 31 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1290/2005 výslovně zmiňuje platbu zůstatku dotčených výdajů, což nezbytně implikuje, že lze provést prozatímní zálohové platby požadované podpory bez ohledu na to, že taková možnost není stanovena v dotčeném vnitrostátním právu.
25 Zadruhé, jak vysvětlila Komise v odpovědi na organizační procesní opatření, které jí bylo doručeno, z dopisu ze dne 26. září 2014 vyplývá, že někteří příjemci opatření 123 skutečně obdrželi zálohové platby, jejichž prozatímní povahu potvrzuje skutečnost, že uvedení příjemci museli případně vrátit část těchto plateb, pokud byly vyšší než konečná částka splatné podpory.
26 Zatřetí je třeba uvést, že Portugalská republika nezpochybňuje skutečnost, že platby uskutečněné před 12. zářím 2011, které Komise identifikovala v dopise ze dne 26. září 2014, skutečně souvisejí s výdaji, pro které provedla dotčená platební agentura platbu zůstatku – nebo byla přinejmenším stanovena konečná částka – po začátku relevantního období 24 měsíců.
27 Proto z výše uvedeného vyplývá, že Komise správně konstatovala, že platby uskutečněné před 12. zářím 2011, které definovala v dopise ze dne 26. září 2014, mohou být vyloučeny z financování Unie, a tedy že první důvod vycházející z porušení čl. 31 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1290/2005 musí být zamítnut.
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z „nedostatečného odůvodnění“
28 Druhý žalobní důvod Portugalské republiky se dělí na dvě části, přičemž první část vychází z chybějících vážných a důvodných pochybností, pokud jde o soulad kontrol provedených portugalskými orgány s unijními pravidly, a druhá část z porušení dokumentu č. VI/5330/97.
29 Komise zpochybňuje argumenty Portugalské republiky.
K první části druhého žalobního důvodu vycházející z chybějících důkazů o vážných a důvodných pochybnostech
30 Portugalská republika tvrdí, že Komise nemůže uplatnit existenci vážných a důvodných pochybností, pokud jde o kontroly provedené portugalskými orgány v souvislosti s přiměřeností výdajů předložených příjemci opatření č. 123, aby odůvodnila použití finanční opravy.
31 Článek 26 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1975/2006, který byl nahrazen čl. 24 odst. 2 písm. d) nařízení č. 65/2011, stanoví, že administrativní kontroly žádostí o podporu zahrnují ověření přiměřenosti předložených nákladů, která se hodnotí pomocí vhodného systému hodnocení, jako například referenčních nákladů, porovnání různých nabídek nebo hodnotícího výboru.
32 Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury EZFRV financuje pouze intervence prováděné v souladu s unijními předpisy (viz rozsudek ze dne 4. září 2015, Spojené království v. Komise, T‑503/12, EU:T:2015:597, bod 52 a citovaná judikatura). V tomto ohledu Komisi přísluší prokázat porušení těchto ustanovení. Komise má tedy povinnost odůvodnit své rozhodnutí, kterým se konstatuje absence nebo nedostatky kontrol provedených dotyčným členským státem. Komise však není povinna vyčerpávajícím způsobem prokázat nedostatečnost kontrol provedených vnitrostátními orgány nebo nesrovnalosti údajů předaných těmito orgány, nýbrž musí předložit důkazy prokazující závažné a důvodné pochybnosti, které má o těchto kontrolách nebo údajích (obdobně viz rozsudek ze dne 9. ledna 2003, Řecko v. Komise, C‑157/00, EU:C:2003:5, body 15 a 16 a citovaná judikatura a ze dne 24. února 2005, Řecko v. Komise, C‑300/02, EU:C:2005:103, body 32 až 34 a citovaná judikatura).
33 Dotčený členský stát naproti tomu nemůže vyvrátit zjištění Komise, aniž by podložil vlastní tvrzení skutečnostmi, které dokládají existenci spolehlivého a funkčního kontrolního systému. Nepodaří-li se mu tedy prokázat, že zjištění Komise jsou nesprávná, pak tato zjištění představují indicie způsobilé vzbudit závažné pochybnosti o zavedení odpovídajícího a účinného souboru opatření dozoru a kontroly (obdobně viz rozsudky ze dne 9. ledna 2003, Řecko v. Komise, C‑157/00, EU:C:2003:5, bod 18 a citovaná judikatura a ze dne 24. února 2005, Řecko v. Komise, C‑300/02, EU:C:2005:103, bod 35 a citovaná judikatura).
34 Toto zmírnění důkazního břemene kladeného na Komisi lze vysvětlit skutečností, že členský stát je v nejlepším postavení ke shromáždění a ověření údajů nezbytných pro schválení účetních závěrek EZFRV, a jemu tedy přísluší předložit co nejpodrobnější a nejúplnější důkaz o reálnosti jeho kontrol nebo číselných údajů a popřípadě o nesprávnosti tvrzení Komise (obdobně viz rozsudky ze dne 9. ledna 2003, Řecko v. Komise, C‑157/00, EU:C:2003:5, bod 17 a citovaná judikatura a ze dne 24. února 2005, Řecko v. Komise, C‑300/02, EU:C:2005:103, bod 36 a citovaná judikatura).
35 V projednávaném případě Komise měla za to, že kontroly uskutečněné portugalskými orgány neumožnily náležitě zhodnotit přiměřenost výdajů, které předložili tři dotčení příjemci.
36 Portugalská republika tvrdí, že Komise nezjistila nedostatek v hodnocení přiměřenosti výdajů předložených příjemci opatření 123 a že portugalské orgány zavedly i přes omezení inherentní trhu na Azorech vhodný systém hodnocení přiměřenosti výdajů předložených těmito příjemci v souladu s čl. 26 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1975/2006 a čl. 24 odst. 2 písm. d) nařízení č. 65/2011, jelikož tento systém byl založen na referenčních nákladech. Portugalská republika kromě toho uvádí, že Komise neuplatnila nesrovnalost, pokud jde o ověření skutečně vynaložených výdajů, které uvedli tito příjemci, a provedení kontrol na místech dotovaného projektu či na místě investice.
37 V tomto ohledu je třeba zaprvé připomenout, že na rozdíl od toho, co tvrdí Portugalská republika, Komise v dopise ze dne 12. září 2013 zjistila konkrétně a podrobně nedostatky v souvislosti s hodnocením přiměřenosti výdajů předložených třemi dotčenými příjemci, které provedla Portugalská republika.
38 Komise zejména konstatovala, zaprvé že seznamy referenčních nákladů vyhotovené portugalskými orgány jsou někdy založeny výhradně na cenách podniků, které příjemci nakonec vybrali, takže portugalské orgány se v některých případech omezily na srovnání cen téhož podniku, aby určily, zda ceny tohoto podniku jsou přiměřené či nikoli, zadruhé že referenční náklady mohly být až 4,5 krát vyšší než ceny podniků vybraných příjemci, což podle Komise naznačovalo, že neexistuje žádná souvislost mezi referenčními náklady a tržními cenami, a zatřetí že odůvodnění některých plateb ve výši několika set tisíc eur mohlo buď chybět, či bylo nedostatečné.
39 Je přitom třeba poznamenat, že Portugalská republika nezpochybňuje nesprávnost zjištění Komise, která jsou uvedena v bodě 38 výše.
40 Zadruhé skutečnost, že portugalské orgány zavedly systém hodnocení, který je založen na srovnání výdajů předložených příjemci opatření 123 s referenčními náklady, neznamená, že uvedený systém byl vhodný ve smyslu ustanovení uvedených v bodě 31 výše.
41 Z těchto ustanovení totiž výslovně vyplývá, že portugalské orgány si mohly zvolit systém hodnocení, který zamýšlely zavést, takže si mohly vybrat jiný systém hodnocení, pokud nebylo možné v praxi stanovit referenční náklady.
42 Přestože je tedy nesporné, že zavedení systému hodnocení založeného na srovnání výdajů předložených příjemci opatření 123 s referenčními náklady bylo ztíženo omezeními souvisejícími s ostrovním charakterem, jakož i omezenou velikostí trhu Azor, mohly portugalské orgány nicméně zavést jiný systém hodnocení, který by byl spolehlivý a současně funkční za účelem provedení kontrol přiměřenosti výdajů předložených uvedenými příjemci, jako je např. systém spočívající v zásahu hodnotícího výboru.
43 V projednávaném případě Portugalská republika nepředložila žádný důkaz, který by prokázal existenci spolehlivého a funkčního systému, který je v souladu s ustanoveními uvedenými v bodě 31 výše.
44 Zatřetí skutečnost, že se nedostatky zjištěné Komisí netýkají ani ověření skutečně vynaložených výdajů uvedených příjemci opatření 123 ani provedení kontrol na místech dotovaného projektu či na místě investice, nemůže zpochybnit vážné a důvodné pochybnosti, které Komise mohla mít o kontrolách, které provedly portugalské orgány v souvislosti s přiměřeností výdajů předložených příjemci opatření 123.
45 Z toho důvodu z výše uvedeného vyplývá, že vzhledem k nedostatkům uvedeným v bodě 38 výše Komise předložila důkazy o vážných a důvodných pochybnostech ve smyslu judikatury uvedené v bodě 32 výše, které měla o kontrolách, které provedly portugalské orgány v souvislosti s přiměřeností výdajů předložených příjemci opatření 123.
46 Za těchto podmínek a vzhledem k judikatuře uvedené v bodech 32 až 34 výše Portugalská republika nemůže Komisi účinně vytýkat, že nemohla sama zjistit náklady předložené příjemci opatření 123, které nebyly přiměřené.
47 První část druhého žalobního důvodu je tedy třeba zamítnout.
K druhé části druhého žalobního důvodu vycházející z porušení dokumentu č. VI/5330/97
48 Portugalská republika tvrdí, že vzhledem ke zjištěným nedostatkům je finanční oprava, kterou Komise použila, v rozporu s dokumentem č. VI/5330/97, jakož i čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1290/2005.
49 Úvodem je třeba připomenout, že v souladu s judikaturou citovanou v bodě 32 výše, EZFRV financuje pouze intervence prováděné v souladu s unijními předpisy.
50 Článek 31 odst. 1 nařízení č. 1290/2005 stanoví, že Komise rozhodne, které částky mají být vyloučeny z financování Unie, pokud zjistí, že výdaje uvedené v čl. 31 odst. 2 nebyly uskutečněny v souladu s unijními pravidly, že Komise posuzuje částky, které mají být vyloučeny z financování, zejména s ohledem na význam zjištěného nesouladu, přičemž v tomto ohledu upřesňuje, že bere v úvahu povahu a závažnost porušení pravidel a finanční újmu, kterou Unie utrpěla.
51 Komisi sice přísluší prokázat existenci porušení unijních předpisů, avšak jakmile je toto porušení prokázáno, náleží případné prokázání toho, že se Komise dopustila nesprávného posouzení finančních důsledků, které je z tohoto porušení třeba vyvodit, členskému státu (rozsudky ze dne 24. dubna 2008, Belgie v. Komise, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, bod 135 a ze dne 4. září 2015, Spojené království v. Komise, T‑503/12, EU:T:2015:597, bod 53).
52 Jak již bylo uvedeno v podstatě v bodě 34 výše, řízení financování EZFRV totiž spočívá především na vnitrostátních úřadech pověřených dohledem nad striktním dodržováním unijních pravidel a je založeno na důvěře mezi vnitrostátními orgány a unijními orgány. Pouze členský stát může znát a přesně určit údaje nezbytné pro zpracování účtů EZFRV, jelikož Komise není natolik blízko ekonomickým subjektům, aby mohla získat pro ni potřebné informace (v tomto smyslu obdobně viz rozsudky ze dne 7. října 2004, Španělsko v. Komise, C‑153/01, EU:C:2004:589, bod 133 a citovaná judikatura, a ze dne 4. září 2015, Spojené království v. Komise, T‑503/12, EU:T:2015:597, bod 54).
53 Co se týče druhu použité opravy, je třeba ve světle dokumentu č. VI/5330/97 připomenout, že není-li možné přesně vyčíslit ztráty utrpěné Unií, může Komise uvažovat o paušální opravě (viz rozsudek ze dne 18. září 2003, Spojené království v. Komise, C‑346/00, EU:C:2003:474, bod 53 a ze dne 24. dubna 2008, Belgie v. Komise, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, bod 136). V této souvislosti je třeba dodat, že i když dokument č. VI/5330/97 vydala Komise v kontextu Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a obsahuje, jak naznačuje jeho název, pokyny týkající se výpočtu finančních důsledků při přípravě rozhodnutí o schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF, Komisi nic nezakazuje, aby tento dokument uplatnila rovněž při výkonu pravomocí, které jí přiznává čl. 31 odst. 1 nařízení č. 1290/2005 za účelem schválení účetní závěrky EZFRV (rozsudek ze dne 4. září 2015, Spojené království v. Komise, T‑503/12, EU:T:2015:597, bod 55; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 17. května 2013, Bulharsko v. Komise, T‑335/11, nezveřejněný, EU:T:2013:262, bod 86), což Portugalská republika ostatně připouští v replice.
54 V tomto ohledu je třeba ve světle dokumentu č. VI/5330/97 dále uvést, že pokud jsou provedeny všechny klíčové kontroly, ale není dodržena zejména přísnost předepsaná nařízeními, je třeba uplatnit paušální opravu ve výši 5 %, jelikož je možné důvodně konstatovat, že tyto kontroly nenabízejí očekávanou úroveň správnosti žádostí a riziko ztrát pro EZFRV je významné (rozsudek ze dne 4. září 2015, Spojené království v. Komise, T‑503/12, EU:T:2015:597, bod 56 a citovaná judikatura).
55 Z dokumentu č. VI/5330/97 rovněž vyplývá, že opravný koeficient musí být uplatněn na tu část výdajů, která představuje riziko. Pokud nedostatek vyplývá z nezavedení vhodného systému kontroly členským státem, musí být oprava z důvodu své paušální povahy uplatněna na všechny výdaje náležející do dotyčného opatření (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2015, Spojené království v. Komise, T‑503/12, EU:T:2015:597, bod 57 a citovaná judikatura).
56 V projednávaném případě vyplývá ze spisu, že Komise použila s odkazem na dokument č. VI/5330/97 paušální opravu ve výši 5 % nákladů týkajících se opatření 123, v jejichž případě byly platby uskutečněny v příslušném období 24 měsíců. Odůvodnila použití této opravy zjištěnými nedostatky, pokud jde o hodnocení přiměřenosti nákladů předložených třemi dotčenými příjemci.
57 Portugalská republika zpochybňuje paušální opravu ve výši 5 %, jelikož Komise nezjistila během postupu o schvalování souladu, a zejména v dopise ze dne 12. září 2013, jakékoli neprovedení klíčových kontrol ve smyslu dokumentu č. VI/5330/97, které se týkají přiměřenosti výdajů předložených příjemci opatření 123, ať už se jedná o jejich počet, jejich četnost nebo přísnost, čímž porušila „procesní záruku“ stanovenou v čl. 31 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1290/2005. Portugalská republika se kromě toho domnívá, že jí Komise nesprávně uložila povinnost dosáhnout výsledku, pokud jde o hodnocení přiměřenosti uvedených výdajů, a že nedostatky zjištěné Komisí se v každém případě týkají pouze pomocných kontrol ve smyslu dokumentu č. VI/5330/97, takže byla použitelná pouze paušální oprava ve výši 2 %.
58 V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že jak v podstatě uvedla Portugalská republika, nedodržení čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006, který je uveden v bodě 18 výše a Komise na jeho základě oznámila dopis ze dne 12. září 2013, by mohlo zbavit procesní záruku přiznanou členským státům na základě čl. 31 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1290/2005, který jak bylo uvedeno v bodě 16 výše, časově omezuje výdaje, na které se může vztahovat odmítnutí financování z EZFRV, podstaty (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 24. února 2005, Řecko v. Komise, C‑300/02, EU:C:2005:103, bod 70).
59 Avšak jak bylo uvedeno v bodě 37 výše, Komise dopisem ze dne 12. září 2013 informovala portugalské orgány o tom, že kontroly, které tyto orgány uskutečnily na základě čl. 24 odst. 2 písm. d) nařízení č. 65/2011, který nahradil čl. 26 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1975/2006, neumožnily náležitě zhodnotit přiměřenost výdajů předložených třemi dotčenými příjemci. Je sice pravda, že Komise nezpochybnila počet či četnost kontrol uskutečněných portugalskými orgány, avšak nelze tvrdit, že Komise nezpochybnila přísnost těchto kontrol ve smyslu dokumentu č. VI/5330/97 a judikatury citované v bodě 54 výše.
60 Tento závěr nemůže být zpochybněn skutečností, že Komise v dopise ze dne 12. září 2013 neidentifikovala přesně, které náklady předložené třemi dotčenými příjemci nebyly přiměřené. Vzhledem k tomu, co bylo uvedeno v bodech 45 a 46 výše, totiž Komisi stačilo prokázat vážné a důvodné pochybnosti o tom, že kontroly provedené portugalskými orgány neumožnily zhodnotit náležitě přiměřenost výdajů předložených příjemci opatření 123, aby přijala závěr, že tyto kontroly nedodržely požadavek přísnosti ve smyslu dokumentu č. VI/5330/97 a judikatury uvedené v bodě 54 výše, který je stanoven v nařízeních č. 1975/2006 a 65/2011.
61 Z toho vyplývá, že Komise neporušila procesní záruku, kterou Portugalské republice přiznává čl. 31 odst. 4 písm. c) nařízení č. 1290/2005.
62 Zadruhé je třeba připomenout, že i když skutečnost, že řízení se může zdokonalit, jako taková neodůvodňuje finanční opravu, může významný nedostatek při použití unijních pravidel, který EZFRV vystavuje skutečnému riziku ztráty nebo nesrovnalosti, odůvodnit použití finanční opravy (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 7. července 2005, Řecko v. Komise, C‑5/03, EU:C:2005:426, bod 51).
63 Jak bylo uvedeno v bodě 45 výše, Komise prokázala, že mohou existovat vážné a důvodné pochybnosti o přísnosti kontrol provedených portugalskými orgány, takže nemohlo být vyloučeno, že výdaje předložené příjemci opatření 123 byly nadhodnoceny, a bylo tedy prokázáno riziko skutečné ztráty pro EZFRV.
64 Z toho vyplývá, že i když si portugalské orgány mohly zvolit, jak bylo uvedeno v bodě 42 výše, systém hodnocení, který zamýšlely zavést, měly nicméně povinnost provést spolehlivou a funkční kontrolu, aby nevystavily EZFRV skutečnému riziku ztráty.
65 Zatřetí je třeba poznamenat, že portugalské orgány nepředložily metodu výpočtu, která by umožnila určit skutečnou výši neoprávněných nákladů nebo prokázat v souladu s judikaturou citovanou v bodě 51 výše, že se Komise dopustila pochybení, pokud jde o finanční důsledky, které z toho vyplývají, přičemž Portugalská republika nezpochybnila samotné použití paušální opravy.
66 Vzhledem k tomu, že jak bylo uvedeno v bodě 59 výše, Komise vytýkala portugalským orgánům, že nedodržely přísnost stanovenou použitelnými nařízeními, je třeba použít v souladu s dokumentem č. VI/5330/97, jakož i judikaturou citovanou v bodě 54 výše, paušální opravu ve výši 5 % podle čl. 31 odst. 1 a 2 nařízení č. 1290/2005.
67 Tento závěr nemůže být zpochybněn tvrzením Portugalské republiky, že kontrola přiměřenosti předložených výdajů byla pouze pomocnou kontrolou, jejíž neprovedení mohlo na základě dokumentu č. VI/5330/97 vést pouze k opravě ve výši 2 %.
68 Je totiž třeba připomenout, že podle dokumentu č. VI/5330/97 odpovídají klíčové kontroly fyzickým a správním kontrolám, které jsou nezbytné pro ověření podstatných náležitostí, zatímco pomocné kontroly odkazují na administrativní úkony, které jsou nezbytné pro správné zpracování žádostí, jako je například ověření dodržení lhůt na jejich předložení, identifikace duplicitních žádostí se stejným předmětem, analýza rizika, uplatnění sankcí a náležitá kontrola postupů.
69 Je přitom třeba nejprve uvést, že Portugalská republika nepodložila své tvrzení, že kontroly stanovené v čl. 26 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1975/2006 a čl. 24 odst. 2 písm. d) nařízení č. 65/2011 musí být považovány za pomocné, a nikoli za klíčové kontroly.
70 Je třeba dále poznamenat, že kontrola přiměřenosti výdajů představuje správní kontrolu, která je nezbytná k tomu, aby se zamezilo nadhodnocení žádostí. Jedná se tedy o kontrolu skutečností, pokud jde o podstatné náležitosti těchto žádostí, kterou je třeba odlišit od správních úkonů, které jsou nezbytné pro zpracování uvedených žádostí.
71 Z dokumentu č. VI/5330/97 vyplývá, že ačkoli lze předpokládat riziko ztráty, které odůvodňuje opravu ve výši 5 %, pokud byly zjištěny nedostatky týkající se klíčových kontrol, nic to nemění na tom, že povinnost provést takovou opravu v konečném důsledku odůvodňuje riziko ztráty pro EZFRV (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudky ze dne 12. září 2007, Finsko v. Komise, T‑230/04, nezveřejněný, EU:T:2007:259, bod 71, a ze dne 30. září 2009, Portugalsko v. Komise, T‑183/06, nezveřejněný, EU:T:2009:370, bod 99). Portugalská republika přitom s ohledem na judikaturu citovanou v bodě 51 výše neuvedla žádnou skutečnost, která by prokázala, že finanční důsledky, které je třeba vyvodit z nedostatků, které byly zjištěny v souvislosti s kontrolami uskutečněnými portugalskými orgány podle čl. 26 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1975/2006 a čl. 24 odst. 2 písm. d) nařízení č. 65/2011, jsou nižší než 5 %.
72 Z výše uvedeného vyplývá, že je třeba druhou část druhého žalobního důvodu zamítnout, a v důsledku toho zamítnout žalobu v plném rozsahu.
K nákladům řízení
73 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
74 Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Portugalská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (devátý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Portugalské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Gervasoni | Kowalik-Bańczyk | Mac Eochaidh |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 6. prosince 2018.
Podpisy.