RETTEN FOR EU-PERSONALESAGERS DOM
(Tredje Afdeling)
12. december 2012
Sag F-43/10
Maria Concetta Cerafogli
mod
Den Europæiske Centralbank (ECB)
»Personalesag – ECB’s ansatte – klage over psykisk chikane – administrativ undersøgelse – adgang til undersøgelsens sagsakter – undersøgelsesrapport – åbenbart urigtigt skøn«
Angående: Søgsmål anlagt i henhold til artikel 36.2 i protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank, som er bilagt EU-traktaten og EUF-traktaten, hvorunder Maria Concetta Cerafogli i det væsentlige har nedlagt påstand om annullation af direktionen for Den Europæiske Centralbanks (ECB) trufne afgørelse af 17. november 2009 om afslutning af den interne administrative undersøgelse, som blev indledt efter hendes klage over forskelsbehandling (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Udfald: Den Europæiske Centralbank frifindes. Sagsøgeren bærer sine egne omkostninger og betaler ECB’s omkostninger.
Sammendrag
1. Tjenestemandssager – ansatte ved Den Europæiske Centralbank – genstand – påbud til administrationen – proceskrav – afvisning
(Ansættelsesvilkårene for ansatte ved Den Europæiske Centralbank, art. 42)
2. Tjenestemandssager – ansatte ved Den Europæiske Centralbank – særlig klage – formkrav – tilstrækkelig præcis karakter – redegørelse for visse klagepunkter i de bilag, der blev fremsendt efter fristens udløb – afvisning
(Tjenestemandsvedtægten, art. 90, stk. 2; ansættelsesvilkårene for ansatte ved Den Europæiske Centralbank, art. 41; administrative bestemmelser for personalet ved Den Europæiske Centralbank, art. 8.1.6)
3. Tjenestemandssager – ansatte ved Den Europæiske Centralbank – særlig klage – overensstemmelse mellem den særlige klage og stævningen – identitet mellem genstand og årsag – ændring af tvistens årsag – afvisning
(Tjenestemandsvedtægten, art. 91; ansættelsesvilkårene for ansatte ved Den Europæiske Centralbank, art. 41)
4. Retslig procedure – retskraft – rækkevidde – afvisning af en ny sag – betingelser – samme genstand – anfægtelse af en retsakt, som i det væsentlige er identisk med den, der blev anfægtet i den første sag, men som baseres på andre faktiske og retlige anbringender – ingen materiel retskraft
5. Tjenestemænd – ansatte ved Den Europæiske Centralbank – rettigheder og forpligtelser – intern undersøgelse vedrørende en påstået psykisk chikane – klagerens ret til at blive hørt og til aktindsigt i undersøgelsessagen – grænser
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 45/2001, art. 20)
6. Tjenestemandssager – anbringender – anbringende om tilsidesættelse af retten til at blive hørt – konstatering ex officio
7. Tjenestemænd – afgørelse, der indeholder et klagepunkt – begrundelsespligt – afgørelse vedtaget i en sammenhæng, som er velkendt for adressaten – hensyntagen til den retlige sammenhæng
(Tjenestemandsvedtægten, art. 25)
8. Den Europæiske Centralbank – direktion – møder – frist for fremsendelse af bilag til dagsordenen til medlemmerne – manglende overholdelse – fejl kan ikke medføre annullation af en afgørelse truffet af Direktionen – bevisbyrde
(Forretningsordenen for direktionen for Den Europæiske Centralbank, art. 3, stk. 1)
9. Tjenestemandssager – anbringender – åbenbart urigtigt skøn – begreb – bevisbyrde
10. Tjenestemænd – psykisk chikane – begreb – kollega, som har en negativ holdning til en tjenestemand, og som underretter ledelsen om klagepunkter vedrørende kvaliteten af hans præstationer og adfærd – ikke omfattet – krav om, at opfattelsen hos det angivelige offer er af objektiv karakter
(Tjenestemandsvedtægten, art. 12a)
11. Retslig procedure – sagsomkostninger – opgørelse – udgifter, der kan kræves erstattet – begreb – honorarer til en tjenestemands advokat for ydelser i forbindelse med den administrative fase – ikke omfattet
(Personalerettens procesreglement, art. 86 og 91)
1. Det tilkommer ikke Unionens retsinstanser at pålægge administrationen påbud eller at fremkomme med retlige konstateringer inden for rammerne af den legalitetskontrol, som disse retsinstanser udøver på grundlag af artikel 42 i ansættelsesvilkårene for ansatte ved Den Europæiske Centralbank.
(jf. præmis 43)
Henvisning til:
Personaleretten: 15. december 2010, sag F-66/09, Saracco mod ECB, præmis 39
2. Den administrative procedure, der er fastlagt i artikel 41 i ansættelsesvilkårene for ansatte ved Den Europæiske Centralbank og i artikel 8.1.6 i de administrative bestemmelser for personalet ved Den Europæiske Centralbank, er af uformel karakter i lighed med den klageprocedure, der er indført ved tjenestemandsvedtægtens artikel 90, stk. 2.
Følgelig skal den særlige klage i artikel 41 i ansættelsesvilkårene, som suppleres ved artikel 8.1.6 i de administrative bestemmelser for personalet, ikke overholde de fastsatte formkrav for at kunne antages til realitetsbehandling, og ECB er forpligtet til at undersøge denne uden at være forudindtaget. For at kunne antages til realitetsbehandling er det tilstrækkeligt, at denne klage er tilstrækkelig præcis til at gøre det muligt for ECB at få kendskab til de anbringender og argumenter, som den pågældende anfører til prøvelse af den anfægtede afgørelse.
Under sådanne omstændigheder kan den for sene fremsendelse af et bilag ikke a priori anses for at være en tilsidesættelse af princippet om, at frister er præklusive, hvis den særlige klage i sig selv er indgivet inden for den fastsatte frist.
I den specifikke sammenhæng, hvor de bilag, der blev fremsendt efter udløbet af den fastsatte frist, ikke udelukkende er af bevismæssig karakter, men tværtimod detaljeret redegør for den ansattes klagepunkter, og hvor de skal anses for at udgøre en integrerende del af dennes særlige klage, tilsidesætter den for sene fremsendelse af disse bilag imidlertid den frist, der er fastsat med henblik på at indgive en særlig klage.
Endvidere gælder, at selv om den administrative procedure er af uformel karakter, er der tale om et skridt mod en forligsmæssig løsning, som er uforenelig med den omstændighed, at den ansatte i sin særlige klage og i omfattende bilag pålægger administrationen at søge oplysninger rundt omkring i hans forskellige argumenter, når han råder over en rimelig frist på to måneder til at indgive denne klage.
(jf. præmis 50-52 og 54-56)
Henvisning til:
Retten i Første Instans: 22. juni 1990, forenede sager T-32/89 og T-39/89, Marcopoulos mod Domstolen, præmis 28; 7. marts 1996, sag T-146/94, Williams mod Revisionsretten, præmis 48; 13. januar 1998, sag T-176/96,Volger mod Parlamentet, præmis 65
Personaleretten: 1. juli 2010, sag F-45/07, Mandt mod Parlamentet, præmis 111 og 113
3. Reglen om overensstemmelse mellem den særlige klage og stævningen skal forstås således, at med forbehold af ulovlighedsindsigelser og ufravigelige procesforudsætninger er der normalt kun tale om ændringer af tvistens årsag og dermed afvisning som følge af tilsidesættelse af denne regel, såfremt sagsøgeren, idet han i den særlige klage kun kritiserer den formelle gyldighed af den for ham bebyrdende retsakt, herunder de proceduremæssige aspekter, i stævningen fremsætter materielle anbringender, eller omvendt, hvis sagsøgeren efter kun i sin særlige klage at have bestridt det materielle indhold af den for ham bebyrdende retsakt, indgiver en stævning, der indeholder anbringender vedrørende aktens formelle gyldighed, herunder de proceduremæssige aspekter.
(jf. præmis 61)
Henvisning til:
Personaleretten: Mandt mod Parlamentet, præmis 110, 119 og 120; 29. september 2011, sag F-72/10, da Silva Tenreiro mod Kommissionen, præmis 59, der i øjeblikket verserer som appelsag for Den Europæiske Unions Ret, sag T-643/11 P
4. Med henblik på at sikre såvel en stabil retstilstand og stabile retlige relationer som retsplejehensyn er det påkrævet, at retsafgørelser, der er blevet endelige, efter at de hjemlede appelmuligheder er udnyttet, eller efter at appelfristerne er udløbet, ikke længere kan anfægtes.
I denne forbindelse kan et søgsmål ikke antages til realitetsbehandling på grund af den retskraftvirkning, der knytter sig til en tidligere dom i et søgsmål, der havde samme parter og samme genstand samt hvilede på samme søgsmålsgrund. Den retsakt, der påstås annulleret, er et væsentligt element, som gør det muligt at karakterisere genstanden for et søgsmål, men i de tilfælde, hvor flere søgsmål har været rettet mod forskellige afgørelser, som administrationen formelt har vedtaget, kan det ikke ud fra denne ene omstændighed konkluderes, at de forskellige søgsmål ikke har identisk genstand, når disse forskellige afgørelser har et i det væsentlige identisk indhold og er baseret på de samme begrundelser.
Endelig gælder, at selv om de klagepunkter, der er gjort gældende til støtte for et søgsmål, til dels er sammenfaldende med dem, der er blevet gjort gældende for en tidligere instans, er det andet søgsmål ikke en gentagelse af det første, men et nyt søgsmål, idet det ligeledes støtter sig på andre faktiske eller retlige anbringender.
(jf. præmis 68 og 69)
Henvisning til:
Domstolen: 19. september 1985, forenede sager 172/83 og 226/83, Hoogovens Groep mod Kommissionen, præmis 9; 30. september 2003, sag C-224/01, Köbler, præmis 38
Retten i Første Instans: 5. juni 1996, sag T-162/94, NMB Frankrig m.fl. mod Kommissionen, præmis 37; 12. december 1996, forenede sager T-177/94 og T-377/94, Altmann m.fl. mod Kommissionen, præmis 52
Den Europæiske Unions Ret: 25. juni 2010, sag T-66/01, Imperial Chemical Industries mod Kommissionen, præmis 197, 207 og 208
5. Eftersom en undersøgelsesprocedure, som iværksættes efter en ansøgning om bistand fra en tjenestemand med en klage over psykisk chikane, ikke kan anses for en undersøgelsesprocedure, som indledes over for nævnte tjenestemand, kan den pågældende ikke påberåbe sig en forpligtelse for institutionen til at overholde retten til forsvar, der er et grundlæggende EU-retligt princip i enhver procedure, der indledes over for en person, og som kan føre frem til en retsakt, der indeholder et klagepunkt imod denne. Den omstændighed, at en afgørelse i proceduremæssig henseende er en bebyrdende retsakt, gør det imidlertid ikke muligt uden videre at udlede – uden at tage hensyn til karakteren af den procedure, der er indledt – at ansættelsesmyndigheden er forpligtet til i fornødent omfang at høre den pågældende. Det fremgår nemlig under hensyntagen til de principper, der ligger til grund for Unionens lovgivning, administrative praksis og retspraksis på områderne for konkurrence, statsstøtte og virksomhedsfusioner, at der er blevet fastsat en graduering mellem de pågældende tredjemænd med henblik på at afgøre omfanget af deres ret til at blive hørt, alt efter omfanget af det indgreb, der kan ske i deres interesser. Selv i mangel af bestemmelser og af sammenhænge, som tilskynder en anvendelse af retten til forsvar, bør den part, der berøres af en administrativ procedure, ikke desto mindre under denne procedure sættes i stand til at tage stilling og i fornødent omfang tilkendegive sin holdning til de oplysninger, der vedrører denne, oplysninger, som vedkommende er bedst i stand til at fremskaffe, og med hensyn til hvilke det ikke er godtgjort, at ansættelsesmyndigheden kan få adgang til disse på anden vis.
Hvad angår en intern administrativ undersøgelse vedrørende en påstået psykisk chikane, som er indledt efter en klage fra en ansat i Den Europæiske Centralbank, kan sidstnævnte, selv om undersøgelsen ikke blev iværksat over for klageren, i henhold til princippet om god forvaltningsskik påberåbe sig retten til at blive hørt vedrørende de faktiske omstændigheder, som angår vedkommende, for så vidt som en afgørelse, som forkaster en sådan klage, kan medføre alvorlige konsekvenser, idet den psykiske chikane kan have yderst skadelige virkninger for offerets helbred, og idet administrationens eventuelle anerkendelse af, at der foreligger psykisk chikane, i sig selv kan have en nyttig virkning i forbindelse med behandlingsprocessen med henblik på den chikanerede persons restituering. Imidlertid er den processuelle ret, som en klager kan påberåbe sig, og som er forskellig fra retten til forsvar, ikke så omfattende som sidstnævnte. Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt, at klageren gives tilstrækkelig mulighed for i fornødent omfang at tilkendegive sit synspunkt og i givet fald forklare, hvorfor den påtænkte konklusion i udkastet til undersøgelsesrapporten ikke er berettiget. Endvidere er den processuelle ret, som tilkommer klageren, ikke ubegrænset. I forbindelse med en undersøgelse vedrørende psykisk chikane er det, når undersøgelsesrapporten er detaljeret, og når der ikke er elementer i sagen, som gør det muligt at betvivle, at den ikke gengiver substansen af de indhentede vidneforklaringer, ikke urimeligt, medmindre der foreligger særlige omstændigheder, at ville fastholde vidnerne ved at sikre dem anonymitet og fortrolighed vedrørende alle oplysninger, som kan identificere dem, med henblik på, endog i klagernes interesse, at gøre det muligt at foretage neutrale og objektive undersøgelser, hvori de ansatte samarbejder uforbeholdent. Det er i øvrigt heller ikke urimeligt at antage, at den omstændighed, at vidneudsagnene er fortrolige, er nødvendig for at bevare arbejdsrelationer, som kan sikre tjenestegrenenes tilfredsstillende funktion. Det er nemlig ikke godtgjort, at en fuldstændig gennemsigtighed på området vil kunne bringe følelsen af frustration og mistillid hos de personer, der er overbevist om, at de er genstand for psykisk chikane, til ophør, når undersøgelsen ikke underbygger deres opfattelse.
I øvrigt anerkender artikel 20 i forordning nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger de begrænsninger, der omgiver den processuelle ret, som sagsøgeren har. Der kan nemlig ikke ses bort fra, at de vidneudsagn, der indhentes i forbindelse med en undersøgelse vedrørende psykisk chikane, ikke kun vedrører klagens ophavsmand, men ligeledes de berørte ansatte og de ansatte, der er blevet hørt i forbindelse med efterforskningen. Der er i dette tilfælde, som berører rettighederne for andre personer end klagens ophavsmand, en væsentlig forskel i forhold til de tilfælde, hvor sagsøgere anmoder om at få aktindsigt i faktiske omstændigheder, som udelukkende vedrører dem selv.
(jf. præmis 85, 86, 91-93, 95, 97 og 98)
Henvisning til:
Domstolen: 21. november 1991, sag C-269/90, Technische Universität München, præmis 23-25; 29. april 2004, sag C-111/02 P, Parlamentet mod Reynolds, præmis 57; 9. november 2006, sag C-344/05 P, Kommissionen mod De Bry, præmis 37; 29. juni 2010, sag C-441/07 P, Kommissionen mod Alrosa, præmis 91
Retten i Første Instans: 27. november 1997, sag T-290/94, Kaysersberg mod Kommissionen, præmis 108 og 113; 7. juni 2006, forenede sager T-213/01 og T-214/01, Österreichische Postsparkasse mod Kommissionen, præmis 106; 17. oktober 2006, sag T-406/04, Bonnet mod Domstolen, præmis 76
Personaleretten: 30. november 2009, sag F-80/08, Wenig mod Kommissionen, præmis 48; 16. maj 2012, sag F-42/10, Skareby mod Kommissionen, præmis 46 og 48
Den Europæiske Unions Ret: 12. maj 2010, sag T-491/08 P, Bui Van mod Kommissionen, præmis 75
6. Eftersom et anbringende om ret til at blive hørt kan rejses ex officio, har en sagsøger ret til at påberåbe sig dette princip på tidspunktet for den skriftlige procedure.
(jf. præmis 89)
Henvisning til:
Personaleretten: 11. september 2008, sag F-51/07, Bui Van mod Kommissionen, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis
7. En retsakt, der er bebyrdende, er tilstrækkeligt begrundet, når den er vedtaget i en af den berørte kendt sammenhæng, som giver ham mulighed for at forstå rækkevidden af den foranstaltning, der er truffet mod ham. Følgelig kan en begrundelse med henvisning til en rapport eller en udtalelse, som i sig selv er begrundet og fremsendt, være tilladt.
Endvidere skal begrundelsen bedømmes i forhold til den sammenhæng, som den omtvistede retsakt indgår i, og særligt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. Eftersom den retlige kontekst i en sag om psykisk chikane kan være til hinder for, at klageren har adgang til samtlige vidneforklaringer, der er indhentet i løbet af undersøgelsen, vil det herefter ikke kunne antages, at den afgørelse, som afslutter undersøgelsen, vil være utilstrækkeligt begrundet derved, at den alene henviser til undersøgelsesrapporten, som ikke selv er bilagt disse vidneudsagn.
(jf. præmis 108, 111 og 112)
Henvisning til:
Personaleretten: 23. november 2010, sag F-65/09, Marcuccio mod Kommissionen, præmis 61
Den Europæiske Unions Ret: 8. juni 2011, sag T-20/09 P, Kommissionen mod Marcuccio, præmis 67 og 68
8. Det fremgår af artikel 3, stk. 1, i forretningsordenen for direktionen for Den Europæiske Centralbank, at bilag til dagsordenen principielt skal sendes til direktionen mindst to dage før dette organs møde. Det følger heraf, at denne frist alene er den frist, inden for hvilken nævnte bilag skal fremsendes til direktionens medlemmer, og ikke en frist, hvorunder de skal være til rådighed for medlemmerne.
For at en tilsidesættelse af de regler, der er fastsat i forretningsordenen for direktionen, kan udgøre en væsentlig fejl, som kan berøre gyldigheden af en afgørelse truffet af direktionen, skal den berørte under alle omstændigheder godtgøre, at denne afgørelse kunne have haft et andet indhold, hvis denne tilsidesættelse ikke var sket. Denne betingelse er imidlertid ikke opfyldt i det tilfælde, hvor den berørte indskrænker sig til at vurdere, at direktionens medlemmer, eftersom de modtog bilaget samme dag, som de holdt møde, ikke i fornødent omfang kunne få kendskab hertil, før de traf afgørelse om, hvilke konsekvenser, der skulle udledes heraf.
(jf. præmis 116 og 117)
Henvisning til:
Retten i Første Instans: 9. marts 1999, sag T-212/97, Hubert mod Kommissionen, præmis 53
Personaleretten: 7. maj 2008, sag F-36/07, Lebedef mod Kommissionen, præmis 57; 13. september 2011, sag F-68/10, Behnke mod Kommissionen, præmis 42
9. En fejl kan kun betegnes som åbenbar, når den let kan opdages på baggrund af de kriterier, som lovgiver har underlagt udøvelsen af beslutningsbeføjelsen. Det følger heraf, at for at godtgøre, at administrationen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af de faktiske omstændigheder, der kan begrunde, at en afgørelse om forfremmelse eller en bedømmelsesrapport annulleres, skal de beviser, som det påhviler sagsøgeren at fremlægge, være tilstrækkeligt stærke til at bevirke, at de vurderinger, administrationen har lagt til grund, bliver usandsynlige. Med andre ord skal anbringendet om en anlæggelse af et åbenbart urigtigt skøn forkastes, såfremt – uanset de beviser sagsøgeren har fremført – den anfægtede vurdering kan anses for at være korrekt eller gyldig. Dette gælder i særdeleshed, når den anfægtede afgørelse er behæftet med fejl, som samlet set kun har en mindre betydning, der ikke kan have haft en afgørende indflydelse på administrationens afgørelse.
(jf. præmis 131)
Henvisning til:
Personaleretten: 29. september 2011, sag F-80/10, AJ mod Kommissionen, præmis 34-36 og den deri nævnte retspraksis; 28. marts 2012, sag F-36/11, BD mod Kommissionen, præmis 83
10. En tjenestemands eller en anden ansats negative holdning til en kollega og den omstændighed, at denne tjenestemand eller anden ansatte underretter ledelsen om klagepunkter vedrørende den arbejdstid, som nævnte kollega bruger på tjenesten, hans forsinkede udførelse af arbejdsopgaverne og hans samarbejdsproblemer, udgør ikke i sig selv psykisk chikane.
I øvrigt må det ved en gennemlæsning af vedtægtens artikel 12a konkluderes, at selv om opfattelsen hos den person, som mener sig udsat for chikane, er et vigtigt element, skal denne opfattelse ikke desto mindre være af objektiv karakter. I det foreliggende tilfælde vil nævnte person ikke kunne påberåbe sig sin skrøbelige psykiske eller fysiske helbredstilstand med henblik på at godtgøre, at der er sket tilsidesættelse af begrebet psykisk chikane. Under disse omstændigheder vil negative bemærkninger fra en overordnet vedrørende en tjenestemand eller en anden ansat ikke kunne være fornærmende i forhold til denne tjenestemand eller en anden ansat i mangel af andre elementer.
(jf. præmis 167, 171 og 203)
Henvisning til:
Personaleretten: 9. december 2008, sag F-52/05, Q mod Kommissionen, præmis 135, der ikke for så vidt angår denne præmis blev annulleret af Den Europæiske Unions Ret ved dom af 12. juli 2011, sag T-80/09 P, Kommissionen mod Q; Skareby mod Kommissionen, præmis 65
11. Advokatudgifter under den retslige procedure udgør udgifter, der kan kræves erstattet på de betingelser, der er fastsat i artikel 86 ff. i Personalerettens procesreglement, og de skal behandles inden for disse rammer. Hvad angår advokatudgifter afholdt under den administrative procedure omhandler artikel 91 i samme procesreglement blandt de udgifter, der kan kræves erstattet, kun udgifter vedrørende proceduren for Personaleretten og ikke de udgifter, der vedrører den fase, der gik forud herfor. At anerkende, at udgifter afholdt under den administrative procedure er et tab, der kan erstattes under et erstatningssøgsmål, ville herefter være i strid med den omstændighed, at udgifter afholdt under denne fase er udgifter, der ikke kan kræves erstattet.
(jf. præmis 218)
Henvisning til:
Retten i Første Instans: 14. september 2005, sag T-140/04, Ehcon mod Kommissionen, præmis 79
Den Europæiske Unions Ret: 8. november 2011, sag T-88/09, Idromacchine m.fl. mod Kommissionen, præmis 100, der i øjeblikket verserer som appelsag for Domstolen, sag C-34/12 P