ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid)
26 november 2018 (*)
„Beroep tot nietigverklaring – Institutioneel recht – Terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie – Akkoord betreffende de voorwaarden voor de terugtrekking – Artikel 50 VEU – Besluit van de Raad waarbij machtiging wordt verleend tot het openen van onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk over dit akkoord – Burgers van het Verenigd Koninkrijk die in een andere Unielidstaat verblijven – Voorbereidende handeling – Handeling waartegen geen beroep kan worden ingesteld – Niet rechtstreeks geraakt – Niet-ontvankelijkheid”
In zaak T‑458/17,
Harry Shindler, wonende te Porto d’Ascoli (Italië), en de overige verzoekers wier namen zijn opgenomen in de bijlage(1), vertegenwoordigd door J. Fouchet, advocaat,
verzoekers,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Bauer en R. Meyer als gemachtigden,
verweerder,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van besluit (EU, Euratom) van de Raad van 22 mei 2017 waarbij machtiging wordt verleend tot het openen van onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland over een akkoord betreffende de voorwaarden voor zijn terugtrekking uit de Europese Unie (document XT 21016/17), met inbegrip van de bijlage bij dit besluit die de richtsnoeren voor de onderhandelingen over dit akkoord vastlegt (document XT 21016/17 ADD 1 REV 2),
wijst
HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: S. Gervasoni (rapporteur), president, L. Madise, R. da Silva Passos, K. Kowalik-Bańczyk en C. Mac Eochaidh, rechters,
griffier: M. Marescaux, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 5 juli 2018,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Op 23 juni 2016 hebben de burgers van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zich in een referendum uitgesproken voor de terugtrekking van hun land uit de Europese Unie.
2 Op 13 maart 2017 heeft het parlement van het Verenigd Koninkrijk de European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 [wet van 2017 betreffende de Europese Unie (Kennisgeving van de terugtrekking)] vastgesteld die de eerste minister machtigde om kennis te geven van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de Unie terug te trekken krachtens artikel 50, lid 2, VEU.
3 Op 29 maart 2017 heeft de eerste minister van het Verenigd Koninkrijk de Europese Raad kennisgegeven van het voornemen van die lidstaat om zich terug te trekken uit de Unie en uit de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) (hierna: „akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking”).
4 De Europese Raad heeft, bij verklaring van dezelfde datum, gemeld dat hij de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking had ontvangen.
5 Op 29 april 2017 heeft de Europese Raad richtsnoeren vastgesteld die het kader bepalen voor de onderhandelingen uit hoofde van artikel 50 VEU en de standpunten en algemene beginselen bevatten die de Unie tijdens de gehele onderhandelingscyclus zal volgen.
6 Op 22 mei 2017 heeft de Raad van de Europese Unie op grond van de bepalingen van artikel 50 VEU gelezen in samenhang met artikel 218, lid 3, VWEU, en op aanbeveling van de Europese Commissie van 3 mei 2017, het besluit vastgesteld waarbij de Commissie wordt gemachtigd onderhandelingen te openen over een akkoord met het Verenigd Koninkrijk over de voorwaarden voor zijn terugtrekking uit de Unie en uit Euratom (hierna: enerzijds, „akkoord betreffende de voorwaarden voor de terugtrekking” of „terugtrekkingsakkoord” en, anderzijds, „bestreden besluit”).
7 Het bestreden besluit duidt de Commissie aan als onderhandelaar van de Unie (artikel 1) en verduidelijkt dat de onderhandelingen zullen worden gevoerd in het licht van de door de Europese Raad vastgestelde richtsnoeren en in overeenstemming met de in de bijlage bij dat besluit opgenomen onderhandelingsrichtsnoeren (artikel 2).
8 De bijlage bij het bestreden besluit (document XT 21016/17 ADD 1 REV 2) bevat de onderhandelingsrichtsnoeren voor de eerste fase van de onderhandelingen, met betrekking tot met name de rechten van de burgers, een alomvattende financiële afwikkeling, de situatie van in de handel gebrachte goederen en de uitkomst van procedures op grond van het recht van de Unie, de overige administratieve kwesties in verband met de werking van de Unie alsook de governance van het akkoord betreffende de voorwaarden voor de terugtrekking.
Procedure en conclusies van partijen
9 Bij verzoekschrift, ingeschreven op 21 juli 2017, hebben verzoekers, Harry Shindler en de overige verzoekers wier namen in de bijlage zijn opgenomen, het onderhavige beroep ingesteld.
10 Bij op 16 oktober 2017 ter griffie van het Gerecht neergelegde afzonderlijke akte heeft de Raad op grond van artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
11 Bij op 20 oktober 2017 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft de Commissie het Gerecht verzocht om toelating tot interventie in het onderhavige geding aan de zijde van de Raad, overeenkomstig artikel 143 van het Reglement voor de procesvoering.
12 Op 30 november 2017 hebben verzoekers hun opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid ter griffie van het Gerecht ingediend.
13 Op voorstel van de Negende kamer heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 28 van het Reglement voor de procesvoering besloten om de zaak naar een uitgebreide kamer te verwijzen.
14 Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) overeenkomstig artikel 130, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering, beslist om over te gaan tot de mondelinge behandeling, die is beperkt tot de ontvankelijkheid van het beroep.
15 Partijen hebben ter terechtzitting van 5 juli 2018 gepleit en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht.
16 Verzoekers vragen het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren met inbegrip van de in de bijlage opgenomen onderhandelingsrichtsnoeren;
– de Raad te verwijzen in de kosten, met inbegrip van de advocatenkosten ten belope van 5 000 EUR.
17 De Raad vraagt het Gerecht:
– het beroep kennelijk niet-ontvankelijk te verklaren;
– verzoekers te verwijzen in de kosten.
18 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 5 september 2018, hebben verzoekers een nieuw bewijsstuk overgelegd, in de zin van artikel 85 van het Reglement voor de procesvoering, waarover de Raad de gelegenheid heeft gekregen een standpunt in te nemen.
In rechte
19 De Raad betoogt dat het krachtens artikel 263 VWEU ingestelde beroep kennelijk niet-ontvankelijk is aangezien het bestreden besluit niet kan worden aangevochten door een natuurlijke of rechtspersoon en verzoekers noch procesbelang, noch de hoedanigheid hebben om in rechte op te treden tegen het bestreden besluit.
20 Verzoekers betwisten het betoog van de Raad en achten het beroep ontvankelijk.
Ontvankelijkheid van het beroep
21 Het Gerecht acht het nuttig om zich uit te spreken over de aanvechtbaarheid van het bestreden besluit alsook over verzoekers’ hoedanigheid om in rechte op te treden in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU en om in dit verband na te gaan of verzoekers rechtstreeks zijn geraakt door het bestreden besluit. Meer bepaald dient te worden onderzocht of het bestreden besluit rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de verzoekers.
22 De Raad betoogt dat tegen het bestreden besluit geen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld aangezien het, ten aanzien van verzoekers, gaat om een voorafgaande of voorbereidende maatregel waarvan het doel is om het in artikel 50 VEU voorziene akkoord betreffende de voorwaarden voor de terugtrekking voor te bereiden. Het feit dat de Commissie ertoe wordt gemachtigd om namens de Unie de onderhandelingen te openen en om deze onderhandelingen te voeren in het licht van de door de Europese Raad vastgestelde richtsnoeren en in overeenstemming met de daaraan als bijlage gevoegde onderhandelingsrichtsnoeren, tast de rechtspositie van verzoekers niet aan, zodat deze positie dezelfde blijft vóór en ná de vaststelling van het bestreden besluit.
23 Verder voert de Raad aan dat verzoekers niet de hoedanigheid hebben om in rechte op te treden in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU aangezien zij met name niet rechtstreeks zijn geraakt door het bestreden besluit. Meer bepaald heeft het besluit geen enkel gevolg voor de rechtspositie van verzoekers. Ten eerste is het niet het bestreden besluit dat de in artikel 50 VEU voorziene procedure op gang heeft gebracht, maar de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking. Indien de Raad het bestreden besluit niet had vastgesteld, zou de in artikel 50 VEU voorziene procedure haar beslag hebben gekregen en zou het Verenigd Koninkrijk, twee jaar na de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking, de Unie hebben verlaten zonder akkoord betreffende de voorwaarden voor de terugtrekking. Ten tweede heeft het bestreden besluit de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking evenmin „goedgekeurd” maar heeft het slechts de gevolgen getrokken uit dat nationale besluit, zonder enig gevolg voor de rechten van verzoekers. Het Verenigd Koninkrijk zal, los van de vaststelling van het bestreden besluit, lid blijven van de Unie tot op het tijdstip van zijn terugtrekking en verzoekers zullen in het genot blijven van hun rechten die zij op grond daarvan aan de Verdragen ontlenen. Pas aan het einde van de in artikel 50 VEU voorziene procedure kunnen de rechten van verzoekers worden aangetast in een mate die overigens niet voorzienbaar is.
24 Verzoekers betogen dat het bestreden besluit vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring. Zij voeren eveneens aan dat hun hoedanigheid om in rechte op te treden voortvloeit uit het feit dat zij geëxpatrieerde burgers van het Verenigd Koninkrijk en burgers van de Unie zijn, dat zij in een andere lidstaat van de Unie verblijven en dat zij, vanwege de wettelijke regeling genaamd „15 years rule” (15 jaar-regel), hun stemrecht niet hebben mogen uitoefenen bij het referendum van 23 juni 2016 en bij de algemene verkiezingen van 7 mei 2015 die hebben geleid tot de aanstelling van de parlementsleden die het referendum hebben „bevestigd” door vaststelling van de wet van 2017 betreffende de Europese Unie (Kennisgeving van de terugtrekking).
25 Ten eerste betogen verzoekers dat het bestreden besluit rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechten die zij aan de Verdragen ontlenen, met name met betrekking tot hun hoedanigheid van burger van de Unie en hun stemrecht bij de Europese en gemeenteraadsverkiezingen, hun recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven, hun recht om gebruik te maken van het vrije verkeer, van de vrijheid om te verblijven en te werken, hun eigendomsrecht en hun rechten op sociale uitkeringen.
26 Ten tweede wijzen verzoekers erop dat het bestreden besluit geen eenvoudige tussenmaatregel is die voorafgaat aan de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie daar het, naast een uitdrukkelijke handeling tot opening van de onderhandelingen, ook een impliciete handeling bevat waarbij de Raad de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking heeft aanvaard. Het bestreden besluit heeft het onomkeerbare „vertrek” van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie op 29 maart 2019 vastgesteld.
27 Ten derde wijzen verzoekers erop dat het bestreden besluit, in het bijzonder de onderhandelingsrichtsnoeren die rechtsgevolgen teweegbrengen, niet tot doel heeft ervoor te zorgen dat de burgers van het Verenigd Koninkrijk die vóór 29 maart 2019 de hoedanigheid van burger van de Unie zullen hebben verkregen, deze hoedanigheid zullen behouden. Ongeacht of er een akkoord komt, het lijdt geen twijfel dat op korte of middellange termijn de door het Unierecht aan de burgers van het Verenigd Koninkrijk verleende rechten en vrijheden zullen verloren gaan, inzonderheid wat het burgerschap van de Unie betreft.
28 Ten vierde voeren verzoekers aan dat de Raad het openen van de onderhandelingen had moeten weigeren of opschorten. Zij betogen dat het terugtrekkingsproces nietig is bij gebreke van een grondwettelijke machtiging die zeker is en is gebaseerd op de stem van alle burgers van het Verenigd Koninkrijk, die ook burgers van de Unie zijn. Zij benadrukken dat de Raad en het Verenigd Koninkrijk krachtens het in artikel 4, lid 3, VEU voorziene beginsel van loyale samenwerking de rechter hadden moeten verzoeken de grondwettigheid van de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking te toetsen en dat de Raad krachtens artikel 218, lid 11, VWEU het advies van het Hof had moeten vragen over de verenigbaarheid met de Verdragen van de ontneming van het stemrecht aan geëxpatrieerde burgers van het Verenigd Koninkrijk en over hun indirecte vertegenwoordiging door de parlementsleden. Zij voegen daaraan toe dat wanneer het onderhavige beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard, dit neerkomt op schending van het beginsel van democratie.
29 Ten vijfde voeren verzoekers aan dat het onderhavige beroep het enige doeltreffende rechtsmiddel voor de Unierechter is voordat zij als gevolg van het bestreden besluit op 29 maart 2019 hun hoedanigheid van burger van de Unie onherroepelijk zullen verliezen.
30 In dat verband volgt uit vaste rechtspraak dat beroep tot nietigverklaring openstaat tegen alle handelingen van de instellingen, ongeacht hun aard of vorm, die beogen bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen welke de verzoeker in zijn belangen raken doordat diens rechtspositie aanmerkelijk wordt gewijzigd (arresten van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 9, en 26 januari 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commissie, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, punt 51).
31 Voorts, wanneer – zoals in het onderhavige geval – door een niet-geprivilegieerde verzoeker beroep tot nietigverklaring tegen een niet tot hem gerichte handeling wordt ingesteld, valt het vereiste dat de bindende rechtsgevolgen van de bestreden maatregel de belangen van de verzoeker aantasten doordat zij zijn rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, samen met de in artikel 263, vierde alinea, VWEU gestelde voorwaarden (arrest van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punt 38).
32 Uit artikel 263, vierde alinea, VWEU, volgt immers dat de hoedanigheid voor een natuurlijke of rechtspersoon om beroep in te stellen tegen een handeling die niet tot hem is gericht, minstens vereist dat deze handeling, of zij nu regelgevend is of niet, hem rechtstreeks raakt. De voorwaarde dat een natuurlijke of rechtspersoon rechtstreeks is geraakt door de handeling die het voorwerp is van het beroep, vereist zelf dat de bestreden maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de verzoeker (zie in die zin arresten van 5 mei 1998, Dreyfus/Commissie, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punt 66).
33 Derhalve veronderstelt zowel het vereiste dat de bindende rechtsgevolgen van de bestreden maatregel van dien aard zijn dat zij de belangen van de verzoeker aantasten doordat zij zijn rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, als de voorwaarde dat een natuurlijke of rechtspersoon rechtstreeks is geraakt door de handeling die het voorwerp is van het beroep, zoals voorzien in artikel 263, vierde alinea, VWEU, dat het in het onderhavige beroep bestreden besluit rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de verzoekers.
34 In casu heeft het bestreden besluit dergelijke rechtstreekse gevolgen echter niet.
35 Het bestreden besluit is vastgesteld door de Raad krachtens de bepalingen van artikel 50, lid 2, derde zin, VEU in samenhang met artikel 218, lid 3, VWEU.
36 Artikel 50, leden 1 tot en met 3, VEU bepaalt:
„1. Een lidstaat kan overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen besluiten zich uit de Unie terug te trekken.
2. De lidstaat die besluit zich terug te trekken, geeft kennis van zijn voornemen aan de Europese Raad. In het licht van de richtsnoeren van de Europese Raad sluit de Unie na onderhandelingen met deze staat een akkoord over de voorwaarden voor zijn terugtrekking, waarbij rekening wordt gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen van die staat met de Unie. Over dat akkoord wordt onderhandeld overeenkomstig artikel 218, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het akkoord wordt namens de Unie gesloten door de Raad, die met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit, na goedkeuring door het Europees Parlement.
3. De Verdragen zijn niet meer van toepassing op de betrokken staat met ingang van de datum van inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de in lid 2 bedoelde kennisgeving, tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.”
37 Artikel 218, lid 3, VWEU, waarnaar artikel 50, lid 2, VEU verwijst, luidt:
„3. De Commissie [...] doet aanbevelingen aan de Raad, die een besluit vaststelt houdende machtiging tot het openen van de onderhandelingen en waarbij, naargelang van de inhoud van de voorgenomen overeenkomst, de onderhandelaar of het hoofd van het onderhandelingsteam van de Unie wordt aangewezen.”
38 Het bestreden besluit is krachtens artikel 288 VWEU verbindend in al zijn onderdelen. Dit besluit machtigt de Commissie om namens de Unie onderhandelingen te openen over een akkoord met het Verenigd Koninkrijk betreffende de voorwaarden voor zijn terugtrekking uit de Unie en Euratom en wijst de Commissie aan als onderhandelaar van de Unie (artikel 1 van het bestreden besluit). Het bestreden besluit verduidelijkt dat de onderhandelingen zullen worden gevoerd in het licht van de door de Europese Raad vastgestelde richtsnoeren en in overeenstemming met de in de bijlage bij dat besluit opgenomen onderhandelingsrichtsnoeren (artikel 2 van het bestreden besluit).
39 Het Hof heeft geoordeeld dat een op grond van artikel 218, leden 3 en 4, VWEU vastgesteld besluit rechtsgevolgen teweegbrengt in de verhoudingen tussen de Unie en haar lidstaten alsmede tussen de instellingen van de Unie (zie in die zin arresten van 4 september 2014, Commissie/Raad, C‑114/12, EU:C:2014:2151, punt 40, en 16 juli 2015, Commissie/Raad, C‑425/13, EU:C:2015:483, punt 28).
40 Vastgesteld moet worden dat het bestreden besluit rechtsgevolgen teweegbrengt in de verhoudingen tussen de Unie en haar lidstaten alsmede tussen de instellingen van de Unie, in het bijzonder ten aanzien van de Commissie. De Commissie is immers door dit besluit gemachtigd om de onderhandelingen te openen over een akkoord met het Verenigd Koninkrijk, in het licht van de door de Europese Raad vastgestelde richtsnoeren en in overeenstemming met de door de Raad vastgestelde onderhandelingsrichtsnoeren.
41 Het bestreden besluit heeft daarentegen geen enkel rechtstreeks gevolg voor de rechtspositie van verzoekers.
42 Om te beginnen mag het bestreden besluit, waarmee de Raad de Commissie heeft gemachtigd om onderhandelingen te openen met het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig artikel 50, lid 2, VEU, niet worden verward met het in artikel 50, lid 1, VEU bedoelde besluit van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de Unie terug te trekken.
43 Het bestreden besluit moet ook worden onderscheiden van de akte van 29 maart 2017, waarmee de eerste minister van het Verenigd Koninkrijk aan de Europese Raad heeft kennisgegeven van het voornemen van dit land om zich uit de Unie en Euratom terug te trekken. De akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking en niet het bestreden besluit heeft de in artikel 50, leden 2 en 3, VEU voorziene procedure tot terugtrekking op gang gebracht en heeft de in artikel 50, lid 3, VEU bepaalde termijn van twee jaar doen ingaan, waarna, behoudens terugtrekkingsakkoord, de Verdragen niet meer van toepassing zijn, tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat, met eenparigheid van stemmen besluit deze termijn te verlengen.
44 Voorts wijzigt het bestreden besluit de rechtspositie van de burgers van het Verenigd Koninkrijk die verblijven in een van de lidstaten van de Unie met 27 lidstaten (hierna: „Unie met 27”) niet, ongeacht of het hun rechtspositie op het ogenblik van het bestreden besluit betreft dan wel hun rechtspositie vanaf het tijdstip van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie. Meer bepaald betogen verzoekers ten onrechte dat zij rechtstreeks zijn geraakt, met name met betrekking tot hun hoedanigheid van burger van de Unie en hun stemrecht in de Europese en gemeenteraadsverkiezingen, hun recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven, hun recht om gebruik te maken van het vrije verkeer, van de vrijheid om te verblijven en te werken, hun eigendomsrecht en hun rechten op sociale uitkeringen.
45 Zoals de Raad benadrukt, tast het bestreden besluit de rechten van verzoekers niet aan; zij genieten dezelfde rechten vóór en ná het bestreden besluit. Wat de rechten van de burgers van het Verenigd Koninkrijk in de Unie met 27 vanaf het tijdstip van de terugtrekking betreft, vormt het bestreden besluit slechts een voorbereidende handeling voor het definitieve akkoord, waarvan onzeker is of het zal worden gesloten en dat een later besluit vereist van de Raad, die beslist met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, na goedkeuring door het Europees Parlement (zie naar analogie aangaande een besluit van de Raad tot machtiging van de Commissie om onderhandelingen te openen voor de sluiting van een internationale overeenkomst, arrest van 10 mei 2017, Efler e.a./Commissie, T‑754/14, EU:T:2017:323, punt 34).
46 De eventuele nietigverklaring van het bestreden besluit blijft zodoende zonder gevolgen voor de rechtspositie van de burgers van het Verenigd Koninkrijk, met name van degenen die, zoals verzoekers, verblijven in een andere lidstaat van de Unie en bij het referendum van 23 juni 2016 en bij de algemene verkiezingen in het Verenigd Koninkrijk geen stemrecht genoten. Zij brengt noch de nietigverklaring van de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking, noch de opschorting van de bij artikel 50, lid 3, VEU bepaalde termijn van twee jaar mee. De rechten van verzoekers blijven onveranderd.
47 Hoewel de rechtspositie van verzoekers, met name wat hun hoedanigheid van burger van de Unie betreft, kan worden aangetast bij de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie, ongeacht of een terugtrekkingsakkoord kan worden gesloten of niet, volgt deze eventuele aantasting van hun rechten – waarvan heden overigens noch de inhoud, noch de draagwijdte kan worden ingeschat – niet uit het bestreden besluit, zoals de Raad terecht opmerkt.
48 In die omstandigheden heeft het bestreden besluit geen rechtstreekse gevolgen voor de rechtspositie van verzoekers zodat verzoekers geen beroep tot nietigverklaring kunnen instellen en bovendien niet de hoedanigheid hebben om in rechte op te treden overeenkomstig de bepalingen van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
49 De overige argumenten van verzoekers kunnen aan deze conclusie geen afbreuk doen.
50 Ten eerste betogen verzoekers dat het bestreden besluit geen eenvoudige tussenmaatregel is die voorafgaat aan de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie daar het, naast een uitdrukkelijke handeling tot opening van de onderhandelingen, ook een impliciete handeling bevat waarbij de Raad de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking heeft aanvaard. Het bestreden besluit heeft het onomkeerbare „vertrek” van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie op 29 maart 2019 vastgesteld.
51 Dit argument kan niet worden aanvaard.
52 Het bestreden besluit is inderdaad geen eenvoudige tussenmaatregel of een voorbereidende handeling die voorafgaat aan de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie, voor zover het van toepassing is op de verhoudingen tussen de Unie en haar lidstaten en tussen de instellingen van de Unie. Voor de lidstaten en voor die instellingen heeft het bestreden besluit immers rechtsgevolgen zoals hierboven in punt 40 beschreven. Dat is daarentegen niet het geval wat verzoekers betreft, voor wie het moet worden beschouwd als een voorbereidende handeling die, zoals hierboven in de punten 41 tot en met 48 is vermeld, geen rechtstreekse rechtsgevolgen heeft.
53 Voorts voeren verzoekers ten onrechte aan dat het bestreden besluit een impliciete handeling tot aanvaarding van de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking bevat en het „vertrek” van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie zou hebben vastgesteld.
54 Zoals hierboven in de punten 42 en 43 is vermeld, mag het bestreden besluit niet worden verward met het besluit van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de Unie terug te trekken, als bedoeld in artikel 50, lid 1, VEU, en evenmin met de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking.
55 Bovendien heeft de Raad met het bestreden besluit geen impliciet besluit tot aanvaarding van de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking genomen.
56 Uit de bewoordingen van artikel 50 VEU volgt immers dat de mogelijkheid van een lidstaat om zich uit de Unie terug te trekken berust op een eenzijdig, krachtens zijn grondwettelijke regels genomen besluit van die lidstaat. Artikel 50, lid 1, VEU bepaalt aldus dat een lidstaat kan „besluiten” zich uit de Unie terug te trekken. Artikel 50, lid 2, VEU bepaalt ook dat de lidstaat „besluit” zich uit de Unie terug te trekken en kennisgeeft aan de Europese Raad van zijn voornemen tot terugtrekking uit de Unie en niet van een verzoek tot terugtrekking.
57 Artikel 50, lid 3, VEU bevestigt dat de mogelijkheid voor een lidstaat om zich uit de Unie terug te trekken niet onderworpen is aan een machtiging van de instellingen van de Unie. Krachtens artikel 50, lid 3, VEU zijn de Verdragen immers, bij gebreke van terugtrekkingsakkoord, niet meer van toepassing op de betrokken staat na verloop van twee jaar na de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking van die staat, tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.
58 Hoewel artikel 50, lid 1, VEU bepaalt dat het besluit van een lidstaat om zich uit de Unie terug te trekken wordt genomen overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen, betekent dit niet dat het besluit tot terugtrekking voor de instellingen van de Unie reden is voor een besluit tot aanvaarding waarbij die instellingen nagaan of deze bepalingen zijn nageleefd door de betrokken lidstaat. Een dergelijk aanvaardingsbesluit van de Raad of van om het even welke instelling van de Unie heeft immers geen bestaansreden en is niet voorzien in de bepalingen van artikel 50 VEU.
59 Overeenkomstig de bepalingen van artikel 50 VEU bevat het bestreden besluit geen enkel besluit dat de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking goedkeurt of aanvaardt. De instelling tot welke de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking was gericht, was overigens niet de Raad maar de Europese Raad, die bij verklaring van 29 maart 2017 de ontvangst heeft gemeld van deze kennisgeving. Zo ook heeft de Raad, met het bestreden besluit, niet besloten dat het Verenigd Koninkrijk de Unie op 29 maart 2019 „verlaat”. Hoewel overweging 4 van het bestreden besluit vermeldt dat de Verdragen niet meer van toepassing zullen zijn op het Verenigd Koninkrijk met ingang van de datum van inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de kennisgeving, tenzij de Europese Raad met instemming van het Verenigd Koninkrijk met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit, betekent deze overweging, die tot doel heeft om de bewoordingen zelf van artikel 50, lid 3, VEU in herinnering te brengen, niet dat de Raad besloten heeft dat de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk op 29 maart 2019 plaatsvindt.
60 Verzoekers voeren dus ten onrechte aan dat het bestreden besluit een impliciet besluit bevat waarbij de Raad de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking aanvaardt, en dat het bestreden besluit het „vertrek” van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie heeft vastgesteld op 29 maart 2019.
61 Ten tweede wijzen verzoekers erop dat het bestreden besluit, in het bijzonder de in de bijlage opgenomen onderhandelingsrichtsnoeren die rechtsgevolgen teweegbrengen, niet tot doel heeft ervoor te zorgen dat de burgers van het Verenigd Koninkrijk die vóór 29 maart 2019 de hoedanigheid hebben verkregen van burgers van de Unie, deze hoedanigheid zullen behouden. Het lijdt geen twijfel dat op korte of middellange termijn de door het Unierecht aan de burgers van het Verenigd Koninkrijk verleende rechten en vrijheden verloren zullen gaan. Als een definitief akkoord wordt gesloten door de Raad, kunnen de lopende onderhandelingen slechts de omvang van het verlies van de uit het Unierecht voortvloeiende rechten van de geëxpatrieerde burgers van het Verenigd Koninkrijk bepalen. Bij gebreke van een akkoord heeft de Raad zich in het bestreden besluit en in zijn onderhandelingsrichtsnoeren geen enkel doel tot behoud van de verworven rechten van de burgers van het Verenigd Koninkrijk gesteld. Dat besluit zorgt dus niet voor het behoud van de hoedanigheid van burger van de Unie voor de burgers van het Verenigd Koninkrijk en brengt geen enkele zekerheid mee over de rechten van de burgers van die staat voor de periode na de datum van terugtrekking.
62 Met name doordat het bestreden besluit onderhandelingsrichtsnoeren met het oog op het terugtrekkingsakkoord bevat, vormt het evenwel geen handeling tot vaststelling van de rechten van de burgers van het Verenigd Koninkrijk die in de Unie met 27 verblijven in het geval een akkoord zou volgen. De onderhandelingsrichtsnoeren zijn enkel erop gericht, de doelstellingen van de Unie in het kader van de onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk te verduidelijken, overigens door – minstens in de Franse en de Engelse taalversie – veeleer de voorwaardelijke wijs te gebruiken dan gebiedende termen. Artikel 11 van de onderhandelingsrichtsnoeren vermeldt met name dat het waarborgen van de status en de rechten van burgers van de Unie met 27 en hun gezinsleden in het Verenigd Koninkrijk en van burgers van het Verenigd Koninkrijk en hun gezinsleden in de lidstaten van de Unie met 27 de eerste prioriteit is voor de onderhandelingen. Zo bepaalt het aan de rechten van de burgers gewijde punt III.1 van de onderhandelingsrichtsnoeren (in de Franse en Engelse taalversie) dat het akkoord de uit het recht van de Unie voortvloeiende status en rechten op de datum van de terugtrekking „zou moeten” waarborgen, met inbegrip van rechten die na die datum zullen worden genoten, alsmede de rechten die momenteel worden verkregen (artikel 20). Punt III.1 bepaalt eveneens dat het akkoord ten minste de definitie van de betrokkenen „zou moeten” behandelen alsmede dat de personele werkingssfeer dezelfde „zou moeten” zijn als die van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77), en tevens de personen „zou moeten” omvatten die vallen onder verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB 2004, L 166, blz. 1) (artikel 21).
63 Derhalve kunnen de onderhandelingsrichtsnoeren geen rechtsgevolgen hebben ten aanzien van de burgers van het Verenigd Koninkrijk die verblijven in een lidstaat van de Unie met 27. Ten eerste verduidelijken ze niet noodzakelijk de definitieve standpunten van de Unie in het kader van de onderhandelingen daar, zoals artikel 4 van deze richtsnoeren uitdrukkelijk vermeldt, zij kunnen worden gewijzigd en aangevuld tijdens de gehele duur van de onderhandelingen, met name om rekening te houden met de richtsnoeren van de Europese Raad naarmate deze zich ontwikkelen. Ten tweede is het mogelijk dat de onderhandelingen niet noodzakelijkerwijs tot een akkoord leiden. Ten derde, gesteld dat de onderhandelingen leiden tot het sluiten van een akkoord, zullen de eventueel door dit akkoord omschreven rechten van de burgers van het Verenigd Koninkrijk in de Unie met 27, per definitie, niet eenzijdig door de Unie worden bepaald, maar zullen zij ook afhangen van de standpunten van het Verenigd Koninkrijk. Ten vierde vallen de in een eventueel akkoord voorziene bepalingen betreffende het behoud van de status en de rechten van de burgers van het Verenigd Koninkrijk in de Unie met 27 vanaf de datum van de terugtrekking niet uitsluitend onder de bevoegdheid van de Raad, aangezien het besluit om het terugtrekkingsakkoord te sluiten wordt genomen door de Raad, bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen, na goedkeuring door het Parlement. Om al die redenen zijn de onderhandelingsrichtsnoeren enkel tot de Commissie gericht en kunnen zij niet tot gevolg hebben dat zij de rechten bepalen van de burgers van het Verenigd Koninkrijk die in de Unie met 27 verblijven vanaf de datum van terugtrekking.
64 Daarnaast tast de door verzoekers benadrukte omstandigheid dat de onderhandelingsrichtsnoeren niet tot doel hebben het behoud te verzekeren van de hoedanigheid van burger van de Unie voor de burgers van het Verenigd Koninkrijk die het burgerschap voor 29 maart 2019 hadden verkregen, met name het recht om te stemmen bij de Europese en gemeenteraadsverkiezingen, niet rechtstreeks hun rechtspositie aan. Zoals reeds werd beklemtoond, is het bestreden besluit, met inbegrip van de onderhandelingsrichtsnoeren, immers slechts een voorbereidende handeling die niet mag vooruitlopen op de inhoud van een eventueel definitief akkoord, met name betreffende de personele werkingssfeer van de eventuele bepalingen aangaande het behoud van de status en de rechten van de burgers van het Verenigd Koninkrijk in de Unie met 27.
65 Verder heeft het bestreden besluit, dat betrekking heeft op de onderhandelingen tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk over een akkoord betreffende de voorwaarden voor de terugtrekking, niet tot doel om de rechten te bepalen van de burgers van die lidstaat die in de Unie met 27 verblijven vanaf de datum van de terugtrekking, in het geval geen akkoord zou worden bereikt. Bijgevolg kunnen verzoekers niet met succes aanvoeren dat de Raad zich in het bestreden besluit en in de onderhandelingsrichtsnoeren het behoud van de verworven rechten van de burgers van het Verenigd Koninkrijk bij gebreke van een akkoord niet ten doel heeft gesteld en dat, bijgevolg, het bestreden besluit geen enkele zekerheid meebrengt over de rechten van de geëxpatrieerde burgers van het Verenigd Koninkrijk vanaf de datum van terugtrekking.
66 Het argument van verzoekers met betrekking tot de doelstellingen van het bestreden besluit en de onderhandelingsrichtsnoeren moet dus worden afgewezen.
67 Ten derde voeren verzoekers aan dat de Raad het openen van de onderhandelingen had moeten weigeren of opschorten. Zij betogen dat het terugtrekkingsproces nietig is bij gebreke van een grondwettelijke machtiging die zeker is en is gebaseerd op de stem van alle burgers van het Verenigd Koninkrijk, die ook burgers van de Unie zijn, en dat er waarschijnlijk geen reden voor de totstandkoming van het bestreden besluit bestaat. Verzoekers wijzen erop dat hun het stemrecht is ontzegd bij het referendum van 23 juni 2016 en bij de verkiezing van de parlementsleden die de wet van 2017 betreffende de Europese Unie (Kennisgeving tot terugtrekking) hebben vastgesteld, gelet op de „15 jaar-regel” (15 years rule), die het stemrecht ontneemt aan de burgers van het Verenigd Koninkrijk die al meer dan vijftien jaar in het buitenland verblijven. Voorts geeft de wet van 2017 betreffende de Europese Unie (Kennisgeving tot terugtrekking) niet aan dat het Verenigd Koninkrijk zich uit de Unie terugtrekt, maar machtigt zij enkel de eerste minister om aan de Unie kennis te geven van het besluit van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de Unie terug te trekken. Verzoekers verduidelijken dat thans een rechtszaak loopt voor een rechterlijke instantie van het Verenigd Koninkrijk, dat de Raad en het Verenigd Koninkrijk krachtens het in artikel 4, lid 3, VEU voorziene beginsel van loyale samenwerking een rechter hadden moeten verzoeken om de grondwettigheid van de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking te toetsen en dat de Raad krachtens artikel 218, lid 11, VWEU, het advies van het Hof had moeten vragen over de verenigbaarheid met de Verdragen van de ontneming van het stemrecht aan geëxpatrieerde burgers van het Verenigd Koninkrijk en hun indirecte vertegenwoordiging door parlementsleden. Zij voegen daaraan toe dat wanneer het onderhavige beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard, dit neerkomt op schending van het beginsel van democratie aangezien het burgerschap van de Unie in maart 2019 zal worden ontnomen onder onwettige voorwaarden waarin burgers van de Unie het stemrecht zal worden ontzegd.
68 Met dit betoog voeren verzoekers middelen ten gronde aan waarmee in werkelijkheid wordt beoogd de wettigheid van het bestreden besluit te betwisten. Zij komen immers tegen het bestreden besluit op omdat de Raad het openen van de onderhandelingen niet heeft geweigerd of opgeschort in het licht van de omstandigheden waarin het referendum van 23 juni 2016 en de algemene verkiezingen in het Verenigd Koninkrijk hebben plaatsgevonden alsook in het licht van de inhoud van de wet van 2017 betreffende de Europese Unie (Kennisgeving tot terugtrekking). Zij betwisten het bestreden besluit ook op grond dat het niet is voorafgegaan door rechtszaken, met name tot toetsing van de grondwettigheid van de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking en tot toetsing van de verenigbaarheid met de Verdragen van het ontbreken van stemrecht voor de geëxpatrieerde burgers van het Verenigd Koninkrijk.
69 Die middelen ten gronde hebben echter geen gevolgen voor de ontvankelijkheid van het beroep doordat met die middelen niet ter discussie wordt gesteld dat het bestreden besluit geen rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van verzoekers. Ook al had de Raad moeten weigeren om de onderhandelingen te openen of moeten nagaan of het besluit van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de Unie terug te trekken was genomen overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen, dit doet niet af aan het feit dat het bestreden besluit, waarbij enkel machtiging tot opening van de onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk wordt verleend en de richtsnoeren voor het voeren van deze onderhandelingen worden vastgesteld, niets wijzigt aan de rechtspositie van verzoekers. In het bijzonder kan de omstandigheid dat de Raad ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de bij artikel 218, lid 11, VWEU geboden mogelijkheid om het advies van Hof in te winnen over de verenigbaarheid van de voorgenomen overeenkomst met de Verdragen, of het beginsel van de loyale samenwerking niet heeft geëerbiedigd, niet tot gevolg hebben dat wordt afgeweken van de in artikel 263 VWEU uitdrukkelijk vastgestelde ontvankelijkheidvoorwaarden (zie in die zin wat het beginsel van de loyale samenwerking betreft, arrest van 20 februari 2018, België/Commissie, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punt 40), waarbij het verzoek om advies overigens een mogelijkheid en geen verplichting voor de Raad is.
70 Met betrekking tot de beweerde schendingen van het beginsel van democratie, dat is vermeld in onder meer de preambule van het VEU, artikel 2 VEU alsook de preambule van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, kan niet met gegronde reden worden aangevoerd dat het beroep ontvankelijk moet worden verklaard aangezien het bestreden besluit in strijd met het beginsel van democratie is genomen. Een dergelijke redenering komt immers erop neer dat uit de eventuele onwettigheid van de bestreden handeling wordt afgeleid dat een beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 263 VWEU ontvankelijk is. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de zwaarwichtigheid van een gestelde niet-nakoming van de betrokken instelling of het belang van de eruit voortvloeiende aantasting ten aanzien van de eerbiediging van grondrechten geen reden vormt om de in het Verdrag voorziene middelen van niet-ontvankelijkheid, die van openbare orde zijn, niet toe te passen (zie in die zin beschikking van 10 mei 2001, FNAB e.a./Raad, C‑345/00 P, EU:C:2001:270, punt 40). Dit argument mist dus doel daar het bestreden besluit als zodanig geen enkele beperking van de rechten van verzoekers inhoudt.
71 Bijgevolg kan niet worden ingestemd met het argument van verzoekers dat de Raad de opening van de onderhandelingen had moeten weigeren of opschorten, met name bij gebreke van een grondwettelijke machtiging die zeker is en is gebaseerd op de stem van alle burgers van het Verenigd Koninkrijk.
72 Ten vierde en ten slotte voeren verzoekers aan dat het onderhavige beroep het enige doeltreffende rechtsmiddel voor de Unierechter is vóórdat zij als gevolg van het bestreden besluit hun hoedanigheid van burger van de Unie op 29 maart 2019 onherroepelijk zullen verliezen. Noch een spoedprocedure, noch a fortiori een aansprakelijkheidsberoep kan de onmiddellijke opheffing van het burgerschap van de Unie op die datum verhinderen. Het onderhavige rechtsmiddel moet worden gehandhaafd krachtens het beginsel dat de Unie op het recht is gebaseerd en krachtens artikel 47 van het Handvest van de grondrechten.
73 Evenwel dient te worden vastgesteld dat de Raad met het bestreden besluit niet heeft besloten dat het Verenigd Koninkrijk de Unie op 29 maart 2019 „verlaat”, zoals in punt 59 hierboven reeds is gesteld. Het eventuele verlies van de hoedanigheid van burger van de Unie voor de burgers van het Verenigd Koninkrijk op 29 maart 2019 volgt dus niet uit het bestreden besluit, dat ten aanzien van verzoekers slechts een voorbereidende handeling is.
74 Blijkens artikel 19, lid 1, VEU, wordt het rechterlijk toezicht op de eerbiediging van de rechtsorde van de Unie overigens niet alleen verzekerd door het Hof, maar ook door de rechterlijke instanties van de lidstaten (zie arrest van 28 april 2015, T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals de Raad benadrukt, is in casu een van de voornaamste grieven van verzoekers niet te hebben kunnen stemmen bij het referendum van 23 juni 2016 en evenmin bij de verkiezing van de parlementsleden die de wet van 2017 betreffende de Europese Unie (Kennisgeving van terugtrekking) hebben vastgesteld. Die stemprocedures voor burgers van het Verenigd Koninkrijk – zoals overigens ook de akte van kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking – hadden echter kunnen worden aangevochten voor een rechterlijke instantie van het Verenigd Koninkrijk, die, in voorkomend geval, krachtens artikel 267 VWEU het Hof prejudiciële vragen over de uitlegging van de Verdragen had kunnen voorleggen. Dienaangaande dient te worden vastgesteld dat de wettigheid van de procedures en handelingen van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk tot implementatie van de in artikel 50 VEU voorziene terugtrekkingsprocedure herhaalde keren zijn aangevochten voor de rechterlijke instanties van het Verenigd Koninkrijk. Bij arrest van 28 april 2016 heeft de High Court of Justice of Engeland and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) [hoogste rechterlijke instantie van Engeland en Wales, afdeling van de Queen’s Bench (bestuursrechter), Verenigd Koninkrijk] uitspraak gedaan over het verzoek waarmee Shindler en andere verzoekers de wettigheid van het referendum van 23 juni 2016 betwistten door aan te voeren dat door de „15 jaar-regel” (15 years rule), in strijd met het Unierecht stemrecht werd ontzegd aan de burgers van het Verenigd Koninkrijk die sedert meer dan vijftien jaar in een andere Unielidstaat verbleven. Zoals ter terechtzitting is benadrukt, heeft dezelfde rechterlijke instantie, bij arrest van 12 juni 2018, ook een verzoek afgewezen waarbij E. Webster en andere verzoekers in rechte aanvochten dat het Verenigd Koninkrijk met het oog op het sluiten van een terugtrekkingsakkoord onderhandelingen voerde, op grond dat geen besluit tot terugtrekking overeenkomstig de grondwettelijke bepalingen van het Verenigd Koninkrijk zou zijn genomen.
75 Ten slotte betogen verzoekers, ter ondersteuning van hun betoog dat het onderhavige beroep het enige is dat van dien aard is dat het hun recht op een doeltreffende rechterlijke bescherming kan waarborgen, dat het Verenigd Koninkrijk, in geval van geschillen over het eventuele terugtrekkingsakkoord, na 29 maart 2019 een derde land zal zijn ten aanzien van de Unie en kan menen niet meer gebonden te zijn door een beslissing van de Unierechter. Na deze datum kan geen uitvoerbaarheid meer worden gegeven aan een beslissing van de Unierechter over een eventueel terugtrekkingsakkoord.
76 Evenwel wordt de niet-ontvankelijkheid van het onderhavige beroep niet afgeleid uit de mogelijkheid voor verzoekers om bij de Unierechter een beroep in te stellen tegen het besluit om een eventueel terugtrekkingsakkoord te sluiten, maar zij vloeit voort uit de vaststelling dat in casu niet is voldaan aan de voorwaarde dat het bestreden besluit rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de verzoekers. Hoewel deze ontvankelijkheidsvoorwaarde moet worden uitgelegd in het licht van het fundamentele recht op een doeltreffende rechterlijke bescherming, zoals neergelegd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten, kan zij niet terzijde worden geschoven zonder dat de door het VWEU aan de rechterlijke instanties van de Unie verleende bevoegdheden onwerkzaam worden gemaakt (zie in die zin arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punten 97 en 98). De beoordeling van de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep, volgens de regels van het VWEU, is evenmin afhankelijk van de vraag of het Verenigd Koninkrijk zich gebonden zal achten door een beslissing van de Unierechter in de hypothese van een geschil over een eventueel terugtrekkingsakkoord.
77 Het argument betreffende het recht op een doeltreffende rechterlijke bescherming moet dus worden afgewezen.
78 Uit al het voorgaande volgt dat geen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld tegen het bestreden besluit, dat geen bindende rechtsgevolgen teweegbrengt die van dien aard zijn dat de belangen van verzoekers worden aangetast doordat hun rechtspositie aanmerkelijk wordt gewijzigd. Voorts hebben verzoekers, die niet rechtstreeks worden geraakt door het bestreden besluit, niet de hoedanigheid om in rechte op te treden op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Derhalve moet het beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk worden verklaard.
Verzoek tot interventie
79 Overeenkomstig artikel 142, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering is de interventie ondergeschikt aan het hoofdgeding en raakt zij met name zonder voorwerp bij niet-ontvankelijkverklaring van het verzoekschrift.
80 In deze omstandigheden hoeft geen uitspraak meer te worden gedaan op het verzoek tot interventie van de Commissie aan de zijde van de Raad.
Kosten
81 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
82 Aangezien verzoekers in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Raad hun eigen kosten en de kosten van de Raad te dragen.
83 Overeenkomstig artikel 144, lid 10, van het Reglement voor de procesvoering, draagt de Commissie, indien aan de procedure in de hoofdzaak een einde komt voordat op het verzoek tot interventie is beslist, haar eigen kosten in verband met het verzoek tot interventie.
HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard.
2) Op het verzoek tot interventie van de Europese Commissie hoeft geen uitspraak meer te worden gedaan.
3) Harry Shindler en de overige verzoekers wier namen zijn vermeld in de bijlage, zullen hun eigen kosten dragen alsmede die van de Raad van de Europese Unie.
4) De Commissie zal haar eigen kosten in verband met het verzoek tot interventie dragen.
Gervasoni | Madise | da Silva Passos |
Kowalik-Bańczyk | | Mac Eochaidh |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 26 november 2018.
ondertekeningen