ĢENERĀLADVOKĀTA M. KAMPOSA SANČESA‑BORDONAS [M. CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA] SECINĀJUMI,
sniegti 2020. gada 14. janvārī (1)
Lieta C‑78/18
Eiropas Komisija
pret
Ungāriju
(Biedrošanās pārskatāmība)
Prasība sakarā ar valsts pienākumu neizpildi – Kapitāla brīva aprite – LESD 63. un 65. pants – Privātās dzīves neaizskaramība – Personas datu aizsardzība – Biedrošanās brīvība – Pārskatāmība – Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 7., 8. un 12. pants – Ārvalstu ziedojumi nevalstiskām organizācijām, kas darbojas dalībvalstī – Valsts tiesību akti, ar ko ārvalstu atbalsta saņēmējām nevalstiskām organizācijām nosaka reģistrācijas, deklarēšanas un pārskatāmības pienākumus, par kuru neizpildi ir paredzēts sods
1. Tiesai pēc Komisijas lūguma ir jālemj par to, vai Ungārija ir izpildījusi pienākumus, kas tai uzlikti saskaņā ar LESD 63. pantu un Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”) 7., 8. un 12. pantu, nosakot likumā (2) dažus ierobežojumus ziedojumiem, kurus tā sauktās “pilsoniskās sabiedrības organizācijas” saņem no ārvalstīm.
2. Tiesai būs jālemj par Komisijas prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi, atkārtoti veicot valstu darbības pārbaudi tiesā un savā vērtējumā saskaņojot Līgumos paredzētās pamatbrīvības ar Hartā aizsargātajām tiesībām.
I. Atbilstošās tiesību normas
A. Savienības tiesības
1. LESD
3. LESD 63. pantā ir noteikts:
“1. Ievērojot šajā nodaļā izklāstītos noteikumus, ir aizliegti visi kapitāla aprites ierobežojumi dalībvalstu, kā arī dalībvalstu un trešo valstu starpā.
2. Ievērojot šajā nodaļā izklāstītos noteikumus, ir aizliegti visi maksājumu ierobežojumi dalībvalstu, kā arī dalībvalstu un trešo valstu starpā.”
4. LESD 65. pantā ir noteikts:
“1. Šā Līguma 63. pants neskar dalībvalstu tiesības:
a) piemērot atšķirīgas attiecīgas nodokļu tiesību normas dažādiem nodokļu maksātājiem, kuru stāvoklis ir atšķirīgs viņu dzīvesvietas vai kapitāla ieguldījuma vietas dēļ;
b) veikt visus vajadzīgos pasākumus, lai novērstu attiecīgās valsts normatīvo aktu pārkāpumus, jo īpaši nodokļu jomā un finanšu iestāžu konsultatīvās uzraudzības jomā, vai noteikt procedūras, kā pārvaldes vai statistikas informācijas vajadzībām deklarēt kapitāla apriti, vai arī veikt pasākumus, kas pamatoti ar sabiedriskās kārtības vai sabiedriskās drošības interesēm.
2. Šī nodaļa neliedz piemērot tādus ierobežojumus attiecībā uz tiesībām veikt uzņēmējdarbību, kas ir saderīgi ar Līgumiem.
3. Šā panta 1. un 2. punktā minētie pasākumi un procedūras nerada iespēju patvaļīgi diskriminēt vai slēpti ierobežot kapitāla brīvu apriti un maksājumus, kā to nosaka 63. pants.
[..]”
2. Harta
5. [Hartas] 7. pantā ir noteikts:
“Ikvienai personai ir tiesības uz savas privātās un ģimenes dzīves, dzīvokļa un saziņas neaizskaramību.”
6. [Hartas] 8. pantā ir noteikts:
“1. Ikvienai personai ir tiesības uz savu personas datu aizsardzību.
2. Šādi dati ir jāapstrādā godprātīgi, noteiktiem mērķiem un ar attiecīgās personas piekrišanu vai ar citu likumīgu pamatojumu, kas paredzēts tiesību aktos. Ikvienam ir pieejas tiesības datiem, kas par viņu savākti, un tiesības ieviest labojumus šajos datos.
3. Atbilstību šiem noteikumiem kontrolē neatkarīga iestāde.”
7. Saskaņā ar 12. panta 1. punktu:
“Ikvienai personai ir tiesības uz mierīgas pulcēšanās un biedrošanās brīvību visos līmeņos, jo īpaši politiskajā, arodbiedrību un pilsoniskajā jomā, kas nozīmē tiesības ikvienam veidot arodbiedrības un stāties tajās savu interešu aizstāvībai.”
8. [Hartas] 52. pantā ir noteikts:
“1. Visiem šajā Hartā atzīto tiesību un brīvību izmantošanas ierobežojumiem ir jābūt noteiktiem tiesību aktos, un tajos jārespektē šo tiesību un brīvību būtība. Ievērojot proporcionalitātes principu, ierobežojumus drīkst uzlikt tikai tad, ja tie ir nepieciešami un patiešām atbilst vispārējas nozīmes mērķiem, ko atzinusi Savienība, vai vajadzībai aizsargāt citu personu tiesības un brīvības.
[..]
3. Ciktāl Hartā ir ietvertas tiesības, kuras atbilst Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijā garantētajām tiesībām, šo tiesību nozīme un apjoms ir tāds pats kā minētajā Konvencijā noteiktajām tiesībām. Šis noteikums neliedz Savienības tiesībās paredzēt plašāku aizsardzību.
[..]”
B. Valsts tiesības. 2017. gada Likums Nr. LXXVI
9. Preambulā ir noteikts:
“[..] uz biedrošanās brīvības pamata dibinātas organizācijas ir sabiedrības pašorganizēšanās izpausmes veids, un to darbība veicina demokrātisku kontroli un publiskas debates par sabiedriskām lietām [..], šīm organizācijām ir izšķiroša nozīme sabiedriskās domas veidošanā,
– [..]apvienību un fondu pārskatāmība sabiedrībā ir būtiskas valsts intereses,
– [..] nezināmas izcelsmes ārvalstu atbalstu, kas tiek sniegts uz biedrošanās brīvības pamata dibinātām organizācijām, var izmantot ārvalstu interešu grupas, lai, izmantojot šo organizāciju sociālo ietekmi, Ungārijas sociālajā un politiskajā dzīvē īstenotu nevis kopienas mērķus, bet savas intereses, un [..] tas var apdraudēt valsts politiskās un ekonomiskās intereses, kā arī likumīgo institūciju netraucētu darbību.”
10. Saskaņā ar 1. pantu:
“1. Šajā likumā ārvalstu atbalsta saņēmēja organizācija ir jebkura apvienība vai fonds, kas saņem finansējumu 2. punktā definētajā nozīmē.
2. Šā likuma izpratnē jebkura naudas vai citu aktīvu iemaksa, kas tieši vai netieši nāk no ārvalstīm, neatkarīgi no tās juridiskā nosaukuma, ir uzskatāma par atbalstu, kad tā – pati par sevi vai kumulatīvi – konkrētā taksācijas gadā sasniedz summu, kura divkārt pārsniedz summu, kas ir noteikta 2017. gada Likuma Nr. LIII par nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanas un terorisma finansēšanas novēršanu un apkarošanu (turpmāk tekstā – “Likums Pmt”) [(3)] 6. panta 1. punkta b) apakšpunktā.
3. Atbalsta summas 2. punkta izpratnē aprēķinā neietilpst atbalsts, ko apvienība vai fonds saņem saskaņā ar īpašu tiesību normu, piemēram, Eiropas Savienības finansējums ar [Ungārijas] budžeta iestādes starpniecību.
4. Šā likuma piemērošanas jomā neietilpst:
a) apvienības un fondi, kas nav uzskatāmi par pilsoniskās sabiedrības organizācijām;
b) apvienības, kurām ir piemērojams 2004. gada Likums Nr. I par sportu;
c) organizācijas, kas veic reliģisku darbību;
d) mazākumtautību organizācijas un apvienības, kurām piemēro 2011. gada Likumu Nr. CLXXIX par mazākumtautību tiesībām, kā arī fondi, kuri saskaņā ar to dibināšanas dokumentu veic darbību, kas ir cieši saistīta ar mazākumtautību kultūras autonomiju, vai kuri pārstāv un aizstāv konkrētas mazākumtautības intereses.”
11. [Likuma] 2. pantā ir noteikts:
“1. Ikviena apvienība vai fonds 1. panta 1. punkta izpratnē piecpadsmit dienu laikā paziņo par to pārveidošanu par ārvalstu atbalsta saņēmēju organizāciju, ja attiecīgajā gadā saņemtā atbalsta summa divkārt pārsniedz summu, kas ir noteikta Likuma [Pmt] 6. panta 1. punkta b) apakšpunktā.
2. Ārvalstu atbalsta saņēmēja organizācija nosūta 1. punktā minēto deklarāciju kompetentajai tiesai pēc tās juridiskās adreses piekritības (turpmāk tekstā – “reģistrācijas tiesa”) un sniedz I pielikumā minēto informāciju [(4)]. Reģistrācijas tiesa iekļauj minētās apvienības vai fonda deklarāciju pilsonisko organizāciju un citu par nekomerciālām atzīto organizāciju reģistrā (turpmāk tekstā – “reģistrs”) un reģistrē apvienību vai fondu kā ārvalstu atbalsta saņēmēju organizāciju.
3. Piemērojot pēc analoģijas 1. punktā minētos noteikumus, ārvalstu atbalsta saņēmēja organizācija kopā ar norēķiniem nosūta reģistrācijas tiesai deklarāciju ar I pielikumā norādīto informāciju par iepriekšējā gadā saņemto atbalstu. Deklarācijā par attiecīgo gadu tā norāda,
a) I pielikuma II daļas A) punktā minēto informāciju par katra ziedotāja sniegto atbalstu, kas nepārsniedz 500 000 HUF [(5)],
b) I pielikuma II daļas B) punktā minēto informāciju par katra ziedotāja sniegto atbalstu, kas ir vienāds vai lielāks par 500 000 HUF.
4. Reģistrācijas tiesa līdz katra mēneša 15 datumam nosūta par pilsoniskās informācijas portāla pārvaldību atbildīgajam ministram tās apvienības un fonda nosaukumu, juridisko adresi un nodokļu maksātāja identifikācijas numuru, kas iepriekšējā mēnesī ir iekļauta reģistrā kā ārvalstu atbalsta saņēmēja organizācija. [Minētais] ministrs nekavējoties izplata nosūtīto informāciju, lai to padarītu to publiski un bez maksas pieejamu šajā nolūkā izveidotajā elektroniskajā platformā.
5. Pēc 1. punktā paredzētās deklarācijas iesniegšanas ārvalstu atbalsta saņēmēja organizācija savā tīmekļa vietnē un publikācijās nekavējoties norāda [..], ka tā ir ārvalstu atbalsta saņēmēja organizācija šī likuma izpratnē.
6. Ārvalstu atbalsta saņēmējai organizācijai 5. punktā noteiktais pienākums ir saistošs tik ilgi, kamēr tā ir uzskatāma par [šādu] organizāciju šī likuma izpratnē.”
12. Saskaņā ar 3. pantu:
“1. Ja apvienība vai fonds nepilda šajā likumā noteiktos pienākumus, prokurors, tiklīdz tas par to uzzina [..], nosūta brīdinājuma vēstuli, liekot apvienībai vai fondam izpildīt attiecīgos pienākumus nākamo 30 dienu laikā.
2. Ja ārvalstu atbalsta saņēmēja organizācija neizpilda prokurora norādīto pienākumu, prokurors nosūta atkārtotu brīdinājumu, aicinot izpildīt šajā likumā noteikto pienākumu 15 dienu laikā. Ja 15 dienu laikā pēc šī termiņa beigām pienākums nav izpildīts, prokurors lūdz kompetentai tiesai piemērot naudas sodu saskaņā ar 2011. gada Likuma Nr. CLXXXI par pilsoniskās sabiedrības organizāciju reģistrāciju tiesās un tai piemērojamiem noteikumiem un procedūrām [(6)] 37. panta 2. punktu.
3. Pēc tam, kad saskaņā ar 2. punktu organizācijai ir nosūtīts atkārtots brīdinājums, prokurors rīkojas, ievērojot samērīguma prasību, un pēc analoģijas piemēro tiesību normas, kas ir paredzētas 2011. gada Likumā Nr. CLXXV par tiesībām apvienoties, bezpeļņas apvienību statusu un pilsoniskās sabiedrības organizāciju finansēšanu [(7)] un 2011. gada Likumā Nr. CLXXXI par pilsoniskās sabiedrības organizāciju reģistrāciju tiesās un tai piemērojamiem noteikumiem un procedūrām.” [(8)]
13. Saskaņā ar 4. pantu:
“1. Ja naudas vai citu aktīvu iemaksa, ko ārvalstu atbalsta saņēmēja organizācija ir saņēmusi gadā, kas seko 2. panta 3. punktā minētajam taksācijas gadam, nav divreiz lielāka par summu, kura noteikta Likuma Pmt 6. panta 1. punktā, apvienību vai fondu vairs neuzskata par ārvalstu atbalsta saņēmēju organizāciju un, piemērojot pēc analoģijas normas attiecībā uz deklarāciju, tā šo informāciju paziņo 30 dienu laikā pēc tam, kad ir pieņemts tā gada pārskats, kurā rodas šis apstāklis. Reģistrācijas tiesa saskaņā ar 2. panta 4. punktu paziņo to par pilsoniskās informācijas portāla pārvaldību atbildīgajam ministram, kas no šim nolūkam izveidotās elektroniskās platformas nekavējoties dzēš informāciju par attiecīgo organizāciju.
2. Reģistrācijas tiesa pēc 1. punktā minētās deklarācijas saņemšanas svītro reģistrā norādi par to, ka apvienība vai fonds ir ārvalstu atbalsta saņēmēja organizācija.”
II. Pirmstiesas procedūra
14. 2017. gada 14. jūlijā Komisija nosūtīja Ungārijas valdībai brīdinājuma vēstuli attiecībā uz 2017. gada Likumu Nr. LXXVI, uzskatot, ka ar to nav izpildīti LESD 63. pantā un Hartas 7., 8. un 12. pantā paredzētie pienākumi.
15. Nosūtītajā brīdinājuma vēstulē Ungārijas valdībai tika piešķirts viena mēneša termiņš apsvērumu iesniegšanai. Minētā valdība lūdza piešķirt pagarinājumu, ko Komisija atteica.
16. Ungārijas valdība sniedza Komisijai atbildi 2017. gada 14. augusta un 7. septembra vēstulēs, atspēkojot brīdinājuma vēstulē izvirzītos iebildumus.
17. Tā kā Komisiju neapmierināja Ungārijas valdības atbilde, 2017. gada 5. oktobrī tā nosūtīja argumentētu atzinumu, kurā
1) tā konstatēja, ka Ungārija, pārkāpjot iepriekš minētās Savienības tiesību normas, ar 2017. gada Likumu Nr. LXXVI ir ieviesusi diskriminējošus, nevajadzīgus un nepamatotus ierobežojumus ārvalstu ziedojumiem, kas veikti pilsoniskās sabiedrības organizācijām Ungārijā, un
2) aicināja Ungārijas valdību viena mēneša laikā pieņemt pasākumus, kas vajadzīgi, lai izpildītu atzinumu, vai arī iesniegt apsvērumus.
18. Pēc tam, kad atkārtoti tika noraidīts Ungārijas valdības lūgums pagarināt piešķirto termiņu, tā atbildēja uz Komisijas 2017. gada 5. decembra atzinumu, noraidot tai pārmesto pienākumu neizpildi.
19. 2017. gada 7. decembrī Komisija nolēma celt šo prasību.
III. Tiesvedība Tiesā un lietas dalībnieku prasījumi
20. Prasība sakarā ar valsts pienākumu neizpildi Tiesas kancelejā tika iesniegta 2018. gada 6. februārī.
21. Komisija lūdz Tiesai atzīt, ka, pieņemot 2017. gada Likumu Nr. LXXVI, Ungārija nav izpildījusi LESD 63. pantā un Hartas 7., 8. un 12. pantā noteiktos pienākumus, paredzot diskriminējošus, nevajadzīgus un nepamatotus ierobežojumus pilsoniskās sabiedrības organizācijām veiktajiem ārvalstu ziedojumiem. Tā arī lūdz piespriest šai dalībvalstij atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
22. Ungārijas valdība iebilst pret prasības pieņemamību vai, pakārtoti, to lūdz noraidīt pamatojuma nenorādīšanas dēļ, kā arī piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
23. Ar Tiesas priekšsēdētāja 2018. gada 26. septembra rīkojumu Zviedrijas Karalistei tika atļauts iestāties lietā, lai atbalstītu Komisijas prasījumus.
24. 2019. gada 22. oktobrī notika tiesas sēde, kurā piedalījās Ungārijas valdība, Zviedrijas valdība un Komisija.
IV. Analīze
A. Par prasības pieņemamību
1. Lietas dalībnieku apsvērumi
25. Ungārijas valdība uzskata, ka prasība ir nepieņemama pirmstiesas procedūrā pieļauto pārkāpumu dēļ. Pēc tās domām, Komisija apsvērumu iesniegšanai tai piešķīra termiņus, kas ir īsāki par parasti piemērojamajiem, un nepamatoti atteicās piešķirt lūgtos pagarinājumus.
26. Pieļaujot šos pārkāpumus, neesot izpildīts lojālas sadarbības pienākums (LES 4. panta 3. punkts), neesot ievērotas tiesības uz labu pārvaldību (Hartas 41. pants), precīzāk, tiesības tikt uzklausītam, un vispārējais tiesību uz aizstāvību princips.
27. Komisija apgalvo, ka termiņi neesot nedz negodīgi, nedz nesaprātīgi īsi un ka tie neesot lieguši Ungārijas valdībai iesniegt sīki izstrādātus apsvērumus par pārmesto pienākumu neizpildi.
28. Komisija attiecībā uz apsvērumu par brīdinājuma vēstuli iesniegšanas termiņu apgalvo, ka pagarinājuma piešķiršanas nosacījums bija tas, lai Ungārija īstenotu tās prasības un izstrādātu reālu pasākumu grafiku tā izpildei (9). Turklāt tā apgalvo, ka termiņi tika noteikti attiecīgajā brīdī, ņemot vērā to, ka Ungārija bija nolēmusi neturpināt dialogu ar Komisiju, tāpēc īsais termiņš esot noteikts dalībvalsts rīcības dēļ.
2. Vērtējums
29. Tiesa uzskata, ka “pirmstiesas procedūras saistībā ar valsts pienākumu neizpildi mērķis ir gan sniegt iespēju attiecīgajai dalībvalstij, pirmkārt, izpildīt pienākumus, kas izriet no [Savienības] tiesībām, gan, otrkārt, ļaut tai efektīvi aizstāvēties pret Komisijas formulētajiem iebildumiem” (10).
30. Lai sasniegtu šos divus mērķus, Komisijai ir pienākums “noteikt saprātīgu termiņu, lai dalībvalstis var atbildēt uz brīdinājuma vēstuli, izpildīt argumentēto atzinumu vai attiecīgā gadījumā sagatavot savu aizstāvību” (11).
31. Pirmstiesas procedūrās Komisija parasti nosaka divu mēnešu termiņu (12). Tomēr tas nenozīmē, ka ir noteikti jāparedz šāds termiņš: kā tika norādīts iepriekš, ir svarīgi, lai šis termiņš būtu “saprātīgs”.
32. Ņemot to vērā, saprātīgu termiņu nevar noteikt abstrakti, bet gan ar atsauci uz tā diviem mērķiem (13). Konkrēti, dalībvalstij ir jāspēj sagatavot savas nostājas aizstāvību pret Komisijas iebildumiem.
33. Lai noskaidrotu, vai katrā atsevišķā gadījumā Komisijas piešķirtais termiņš ir saprātīgs, ir jāņem “vērā visi apstākļi, kas raksturo aplūkojamo situāciju” (14). Piemēram, “ļoti īsi termiņi var būt pamatoti noteiktos gadījumos, it īpaši ja ir steidzami jāvērš par labu pienākuma neizpilde vai arī ja attiecīgajai dalībvalstij jau ilgi pirms procedūras uzsākšanas pilnībā ir bijis zināms Komisijas viedoklis” (15).
34. Komisija uzskatīja, ka šajā lietā termiņa pagarinājums atbildes uz argumentēto atzinumu sniegšanai varēja tikt piešķirts tikai ar tādu mērķi, lai dalībvalsts varētu veikt nepieciešamos pasākumus minētā atzinuma īstenošanai (16). Tā piebilst, ka Ungārijas valdība savā lūgumā piešķirt pagarinājumu netika norādījusi, ka tai būtu šāds nodoms.
35. Paužot šo apgalvojumu, nav ņemts vērā otrais pirmstiesas procedūras mērķis, proti, ļaut dalībvalstij aizstāvēties pret tai adresētajiem pārmetumiem. Tāpēc tas neatbilst Tiesas pastāvīgajai judikatūrai.
36. Tomēr, beigu beigās, šajā gadījumā nozīme ir tam, vai Komisijas rīcība apgrūtināja dalībvalsts sagatavošanos aizstāvībai. Pēdējai minētā ir tā, kurai ir jāsniedz pierādījumi par šādām grūtībām (17).
37. Ungārijas valdība nav pierādījusi, ka piešķirtie termiņi būtu nelabvēlīgi ietekmējuši tās viedokļa aizstāvēšanu. Lai arī Komisijai var pārmest to, ka tā bez pienācīga pamatojuma noteica termiņu (viens mēnesis), kas ir īsāks par parasti tās praksē paredzēto (divi mēneši), [Ungārijai] de facto bija divu mēnešu termiņš, lai atbildētu gan uz brīdinājuma vēstuli, gan uz argumentēto atzinumu (18).
38. Šajos apstākļos es uzskatu, ka Ungārijas valdība varēja pienācīgi aizstāvēties, beigu beigās izmantojot sākotnēji lūgto termiņu.
39. Tas, ka Komisija nolēma celt savu prasību divas dienas pēc Ungārijas valdības atbildes uz argumentēto atzinumu saņemšanas, neietekmē minētās prasības pieņemamību.
40. Komisijai ir jāizvēlas brīdis, kad tā pret dalībvalsti ierosina procedūru sakarā ar pienākumu neizpildi, “un šo izvēli nosakošie apsvērumi nevar ietekmēt prasības pieņemamību”, jo “Komisijai ir pilnvaras novērtēt, kādā datumā ir jāceļ prasība, un tātad Tiesa būtībā nevar pārbaudīt šādu vērtējumu” (19).
41. Ungārijas valdība apgalvo, ka divas dienas nav bijis pietiekams termiņš, lai Komisija izvērtētu tās atbildi uz argumentēto atzinumu (20). Komisija atbild, ka celt prasību tā nolēma pēc pilnīgas un profesionāli veiktas Ungārijas valdības atbildes pārbaudes (21).
42. Kā esmu uzsvēris, Komisijas kompetencē ir izvēlēties brīdi, kad tā cels šī veida prasības. Balstoties uz šo premisu, es neuzskatu par pamatotu apgalvojumu, ka šajā gadījumā Komisija ir pieņēmusi savu lēmumu, neveltot Ungārijas valdības apsvērumiem vajadzīgo uzmanību.
43. Atbilde uz argumentēto atzinumu ir pēdējais procedūras posms, kurā iesaistītās puses labi pārzina attiecīgās nostājas. Tādējādi pēc tam, kad ir noslēgti dažādi pirmstiesas procedūras posmi, ar divām dienām var pietikt, lai pieņemtu lēmumu veikt nākamo pasākumu, proti, celt prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi.
44. Ar atbildi uz argumentēto atzinumu, kurā, kā tas ir šajā gadījumā, ir tikai atkārtoti minēts Ungārijas valdības sākotnēji izvirzītais apgalvojums, pietiek, lai Komisija secinātu, ka šīs dalībvalsts juridiskā nostāja, kas tai jau bija zināma iepriekš, procedūras laikā nav mainījusies. Tādējādi, lai pieņemtu lēmumu celt prasību, nav jāveic rūpīgāka izpēte par to, kas tika veikta visā pirmstiesas posmā.
45. Lai arī lēmums, kā jau tika norādīts, ir pieņemts 2017. gada 7. decembrī, prasība Tiesā ir celta 2018. gada 6. februārī. Tajā ir daudzas atsauces uz Ungārijas valdības atbildi, un tas pierāda, ka tās apgalvojumi tika rūpīgi izskatīti. Tāpēc nevar apgalvot, ka Komisija nav ņēmusi vērā atbildi uz šo atzinumu.
46. Visbeidzot, nozīme ir tam, ka Ungārijas valdībai pirmstiesas procedūrā bija dota iespēja izklāstīt savus argumentus gan Komisijā, gan galu galā Tiesā, neliedzot tai tiesības uz aizstāvību.
47. Šķiet, ka ir gandrīz lieki norādīt, ka Tiesa šīs prasības iztiesāšanā ņem vērā visus procesuālos rakstus, kurus Ungārijas valdība ir sagatavojusi pirmstiesas posmā, un, protams, apsvērumus, kurus tā ir izvirzījusi šajā tiesvedībā aizstāvības rakstā un atbildes uz repliku rakstā. Šajos apstākļos es uzskatu, ka dalībvalsts tiesības uz aizstāvību ir tikušas ievērotas.
B. Lietas dalībnieku argumenti par lietas būtību
48. Komisija vaino Ungāriju, pirmkārt, kapitāla brīvas aprites (LESD 63. pants) pārkāpumā un, otrkārt, “atsevišķi” (22) – vairāku Hartā atzītu tiesību un brīvību pārkāpumā.
49. Turpinājumā izklāstīto iemeslu dēļ (23) es uzskatu, ka šie divi iebildumi ir jāizskata nevis “atsevišķi”, bet gan integrēti.
1. Komisijas un Zviedrijas valdības apsvērumi
50. Saskaņā ar Komisijas viedokli, kam piekrīt Zviedrijas valdība, ziedojumi, ko reglamentē 2017. gada Likums Nr. LXXVI, ir viens no kapitāla aprites veidiem (nodošana). Šis likums ietver uz valstspiederību balstītu [un] netieši diskriminējošu kapitāla brīvas aprites ierobežojumu, ko pārskatāmības un kontroles nodrošināšanas nolūkā nevar pamatot ar objektīvām atšķirībām starp situācijām, kurās atrodas ziedotāji, kas ir rezidenti Ungārijā, un ārvalstu rezidenti.
51. Pat ja 2017. gada Likums Nr. LXXVI būtu piemērojams nediskriminējoši, šī iemesla dēļ tas tik un tā nepārstātu būt kapitāla brīvas aprites ierobežojums, ņemot vērā ar deklarēšanas, reģistrācijas un publiskošanas pienākumu radīto apgrūtinājumu un to attiecīgo atturošo iedarbību. Visbeidzot – tas, ka deklarēšanas un publiskošanas pienākumi ir [jāpilda] ex post, neietekmējot to ierobežojošo raksturu, pat ja tie ir mazāk apgrūtinoši nekā pienākums ex ante.
52. Arī Ungārijas valdības minētie sabiedriskās kārtības un pārskatāmības apsvērumi nepamatojot tiesisko regulējumu, ar ko paredz: a) sodus ārvalstu atbalsta saņēmējām organizācijām (ne visām organizācijām, jo bez objektīva iemesla ir izslēgtas, piemēram, sporta vai reliģiskās organizācijas), un kas b) ir balstīts uz principu, ka darbības, kuru veikšanai ir piešķirts šis atbalsts, ir nelikumīgas.
53. Turklāt šie pasākumi neesot atbilstīgi, lai sasniegtu valsts likumdevēja izvirzītos mērķus:
– Pat ja sabiedriskās kārtības un sabiedrības drošības aizsardzības jomā dalībvalstīm ir atzīta zināma rīcības brīvība (LES 4. panta 2. punkts), Ungārijas valdība neesot pierādījusi, ka attiecīgās organizācijas pietiekami nopietni apdraud suverenitāti un konstitucionālo kārtību.
– Tā arī neesot pierādījusi, ka nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanas un terorisma finansēšanas apkarošanas nolūkā ir jāatklāj Ungārijas bezpeļņas organizāciju finansējums ar ārvalstu kapitālu, ne arī to, kā strīdīgie pasākumi veicina šo apkarošanu.
54. Katrā ziņā šie pasākumi, kas ir papildu pasākumi tiem, kuri jau noteikti pilsoniskās sabiedrības organizācijām, esot nesamērīgi un varot noteikt citus mazāk ierobežojošus pasākumus.
55. Runājot par Hartas 12. pantu, nosakot 2017. gada Likumā Nr. LXXVI prasības, formalitātes un sodus, esot pārkāpta pilsoniskās sabiedrības organizāciju biedrošanās brīvība, iejaucoties to darbībā, organizācijā un finansēšanā. Sodi it īpaši radot juridisku risku to pastāvēšanai, jo ietverot iespēju izbeigt to darbību.
56. Turklāt šie biedrošanās brīvības ierobežojumi esot nepamatoti, jo neatbilstot mērķiem, kam tie it kā kalpo.
57. Paredzētajā sodu sistēmā neesot ievērots arī samērīguma princips: tādu pasākumu kā darbības izbeigšana var paredzēt tikai kā pēdējo līdzekli īpaši smagos gadījumos, nevis nelielu, it īpaši administratīvu, pārkāpumu gadījumā.
58. Runājot par Hartas 7. un 8. pantu, ar 2017. gada Likumu Nr. LXXVI esot atļauta nepamatota un nesamērīga iejaukšanās ziedotāju tiesībās uz privātās dzīves neaizskaramību un personas datu aizsardzību.
59. Nenoliedzot to, ka pilsoniskās sabiedrības organizāciju pārskatāmība un anonīmu ziedojumu apkarošana var būt vispārējo interešu mērķi, šķiet, būtu pārspīlēti apgalvot, ka ziedotāji, kas ziedo vairāk nekā 500 000 HUF, ir “publiskas personas”, kurām jānodrošina mazāka personas datu aizsardzība (kas tostarp ļautu publiskot to vārdus un uzvārdus sabiedrībai pieejamā reģistrā). Tādējādi prioritāte automātiski esot piešķirta pārskatāmības mērķim attiecībā pret ziedotāju pamattiesību ievērošanu.
2. Ungārijas valdības atbilde
60. Ungārijas valdība apgalvo, ka 2017. gada Likums Nr. LXXVI ir pieņemts saistībā ar Savienības interesēm nodrošināt kapitāla aprites pārskatāmību un izsekojamību, lai apkarotu nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanu un terorisma finansēšanu.
61. Šajā likumā nav iekļauts netiešs uz valstspiederību balstīts diskriminējošs ierobežojums, bet likums attiecas uz atbalsta izcelsmi. Turklāt tas esot piemērojams arī ārvalstu izcelsmes ziedojumiem, ko veic Ungārijas pilsoņi, turklāt Komisija neesot varējusi pierādīt, ka šādas summas praksē galvenokārt ziedo ārvalstnieki. Katrā ziņā izcelsmes kritērijs esot pamatots, jo valsts izcelsmes atbalstu ir vieglāk kontrolēt nekā ārvalstu atbalstu.
62. Strīdīgajiem pasākumiem neesot atturošas iedarbības, jo attiecīgajām personām netiek uzlikts jauns administratīvs pienākums. Turklāt publicēšanas pienākumi esot neitrāli un tie ietekmējot nevis vidusmēra ziedotājus, bet gan ziedotājus, kas ziedo vairāk nekā 500 000 HUF. Tiesa esot akceptējusi tādus deklarēšanas pienākumus ex post kā šajā lietā aplūkotie.
63. Attiecībā uz to pamatojumu 2017. gada Likuma Nr. LXXVI mērķis esot:
– palielināt pilsoniskās sabiedrības organizāciju pārskatāmību, ņemot vērā to pieaugošo ietekmi uz sabiedriskās domas veidošanu un sabiedrisko dzīvi. Likumdevējs ne tikai neesot vēlējies mazināt to funkcijas, bet esot vēlējies tās atzīt un veicināt, ja vien tiek ievērots tiesiskums. Tāpat pret tām ir labvēlīgāka attieksme nekā pret politiskām partijām, kas nedrīkst saņemt ārvalstu atbalstu;
– veicināt nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanas un terorisma finansēšanas apkarošanu.
64. Ar 2017. gada Likumu Nr. LXXVI šie mērķi netiekot īstenoti nekonsekventi: daži atbalsti ir izslēgti, jo Ungārijas izcelsmes atbalstu var kontrolēt saskaņā ar iepriekš pastāvošajiem tiesību aktiem; savukārt reliģiskās vai sporta apvienības esot jāizslēdz to juridisko īpatnību dēļ.
65. Attiecībā uz pasākumu samērīgumu jēdziens “atbalsts” ir definēts tādējādi, ka tas nav nenoteiktāks par citiem Savienības tiesībās lietotiem salīdzināmiem jēdzieniem.
66. Neesot taisnība, ka pilsoniskās sabiedrības organizācijām ar iepriekšējo tiesisko regulējumu būtu noteikts pienākums paziņot par saņemtajiem ziedojumiem. Turklāt tādi pasākumi kā Komisijas ierosinātie izraisītu daudz nopietnāku iejaukšanos.
67. Reģistrācijas un publiskošanas pienākumi neesot piemērojami sistemātiski, bet tikai likumā noteiktajās robežās. Šie ierobežojumi ir noteikti tikai saistībā ar informācijas sniegšanu par ārvalstu finansējumu, kas būtiski pārsniedz praksē veikto vidējo ziedojumu apmēru.
68. Paredzot sodus, esot noteikts pakāpeniski īstenojamu pasākumu kopums, kas ir piemērojami konkrētos posmos un ir pakļauti pārbaudei tiesā, turklāt darbības izbeigšana esot pēdējais līdzeklis, kuru piemēro, kad ir pierādīta skaidra un pastāvīga vēlme pārkāpt likumu.
69. Ar 2017. gada Likumu Nr. LXXVI biedrošanās brīvības materiālais saturs neesot ierobežots, bet gan, to ievērojot, likums reglamentē tās īstenošanu. Reģistrācijas un publiskošanas pienākumi esot noteikti, lai paziņotu neitrālu faktu (konkrēta ārvalstu izcelsmes finansiāla atbalsta apmēra saņemšana), kas neizraisot Komisijas minētās stigmatizējošās un atturošās sekas.
70. Pārskatāmības mērķis attaisnojot (neaizliedzošu) deklarēšanas pasākumu noteikšanu, ko parasti piemēro politiskām partijām un līdz ar to arī pilsoniskās sabiedrības organizācijām, kurām Eiropas Cilvēktiesību tiesa (ECT) piešķir līdzīgu nozīmi.
71. Dati, uz kuriem ir atsauce 2017. gada Likumā Nr. LXXVI – ziedotāja vārds un uzvārds, dzīvesvietas valsts un pilsēta – neesot personas dati, un katrā ziņā attiecībā uz ziedotājiem uzliktie pienākumi neesot iejaukšanās Hartā aizsargātajās tiesībās. Tiekot publiskota tikai daļa no sniegtās informācijas, un publiskošana attiecoties tikai uz nelielu fizisko personu loku (3,6 % no ziedotājiem 2015. gadā).
72. Galu galā, iespējamā iejaukšanās Hartas 7. un 8. pantā garantētajās tiesībās esot attaisnojama ar tādiem Savienībā atzītu vispārējo interešu mērķu apsvērumiem kā pilsoniskās sabiedrības organizāciju finansējuma pārskatāmība un anonīmu ziedojumu apkarošana.
73. Visbeidzot, šajā jomā esot bijis jāaizpilda iepriekš pastāvošais normatīvais vakuums. Par pasākumu samērīgumu liecinot apstāklis, ka minētie pasākumi atbilst Savienības tiesiskajā regulējumā attiecībā uz Eiropas politiskajām partijām paredzētajiem pasākumiem.
C. Nepieciešamības izmantot integrētas pārbaudes kritēriju iepriekšējs vērtējums
1. Tiesas nostāja
74. Ģenerāladvokāts H. Saugmandsgors Ēe [H. Saugmandsgaard Øe] secinājumos lietā Komisija/Ungārija (Lauksaimniecības zemes lietojuma tiesības) (24) norādīja, ka Komisija pirmo reizi lūdza Tiesai atzīt, ka dalībvalsts – arī šajā gadījumā Ungārija – nav izpildījusi Hartā noteiktos pienākumus (25).
75. Tas, ka par šo jautājumu prasība tika celta pirmo reizi, neradīja nekādu pieņemamības problēmu, jo, kā norādīja ģenerāladvokāts H. Saugmandsgors Ēe, prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi saskaņā ar LESD 258. pantu Tiesā Komisija var celt arī par Hartā garantēto tiesību [ne]ievērošanu (26).
76. Sarežģītais jautājums (tāpat kā tagad) attiecās uz to, ka, pēc Komisijas domām, Tiesai bija jālemj par apgalvoto Hartas pārkāpumu neatkarīgi no pārvietošanās brīvības pārkāpuma, kas minētajā tiesvedībā arī tika pārmests Ungārijai.
77. Uz šo pieeju ģenerāladvokāts atbildēja, ka Tiesa nevar izvērtēt iespējamu Hartas pārkāpumu “neatkarīgi no jautājuma par aprites brīvību pārkāpuma” (27). Šādu interpretāciju esot sniegusi Tiesa spriedumā SEGRO un Horváth (28), pieņemot nolēmumu lietā, kurā pastāvēja “tiesību uz īpašumu un kapitāla brīvas aprites pilnīga pārklāšanās” (29).
78. Tomēr 2019. gada 21. maija spriedumā (30) Tiesa nolēma secīgi izskatīt LESD 63. panta un Hartas 17. panta pārkāpumu.
– Attiecībā uz LESD 63. pantu tā nosprieda, ka ar valsts tiesību normu ir tikušas ierobežotas attiecīgo personu tiesības uz kapitāla brīvu apriti (31).
– Turpinājumā galvenokārt tika aplūkots jautājums par to, vai šis ierobežojums ir attaisnojams ar primāriem vispārējo interešu apsvērumiem vai ar LESD 65. pantā norādītajiem iemesliem (32).
– No šī skatpunkta raugoties, Tiesa uzskatīja, ka valsts tiesiskajā regulējumā, kurā ir minēti abi šie apsvērumi, ir jāievēro Hartā garantētās tiesības. Tādējādi tā saderība ar Savienības tiesībām bija jānodrošina, “ievērojot gan šādi līgumā un [..] judikatūrā paredzētos izņēmumus, gan Hartā garantētās pamattiesības” (33).
– Tādējādi bija jānoskaidro, vai ar valsts tiesību normu ir pārkāptas arī toreiz minētās pamattiesības (ar Hartas 17. pantu garantētās īpašuma tiesības) (34).
79. Konstatējusi abus pārkāpumus – LESD 63. panta un Hartas 17. panta pārkāpumu –, Tiesa turpinājumā mēģināja noskaidrot, vai kāds no tiem bija attaisnojams.
– Aplūkojot LESD 63. panta pārkāpumu, tā secīgi noraidīja uz konkrētiem vispārējo interešu mērķiem (35) balstītus attaisnojumus, kas attiecās uz valsts tiesiskā regulējuma valūtas kontroles jomā pārkāpumu (36) un sabiedriskās kārtības aizsardzību (37).
– Saistībā ar Hartas 17. pantu tā noraidīja to, ka būtu pastāvējušas sabiedrības intereses, kas attaisnotu īpašumtiesību atņemšanu, neparedzot valsts tiesību normu par taisnīgas kompensācijas samaksu (38).
80. Tiesa, bez šaubām, mēģina sasaistīt Līgumos paredzētās pamatbrīvības ar Hartā garantētajām pamattiesībām, bet tās vērtējumā pastāv zināma pārklāšanās iespējamība, kā norādīja ģenerāladvokāts H. Saugmandsgors Ēe (39).
81. Lai arī, iespējams, šī pārklāšanās neizraisa nesamērīgas praktiskas sekas, manuprāt, ir iespējams saskaņot Līgumos paredzētās brīvības ar Hartā garantētajām tiesībām, kas nozīmē gan vienu, gan otru integrāciju vienotajos pārbaudes kritērijos.
2. Integrētas pārbaudes kritēriju noteikšana
82. Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru, izvērtējot, vai ir pārkāptas Līgumos aizsargātās brīvības, pamattiesības tiek ņemtas vērā tikai tad, ja dalībvalstis kavē vai ierobežo šīs brīvības, izmantojot Savienības tiesībās atzītus iemeslus vai pamatus (40).
83. Tādējādi noteikums ir, ka Tiesa “attiecībā uz Hartu nevar novērtēt tādu valsts tiesisko regulējumu, kas neietilpst Savienības tiesību piemērošanas jomā” (41). Tas ir nosacījums, lai Hartā paredzētās tiesības būtu attiecināmas uz minēto tiesisko regulējumu.
84. Iespējams, ka, Tiesai interpretējot Līgumos paredzētās brīvības, kuru saturā obligāti ietilpst Hartā garantētās pamattiesības, šī tradicionālā pieeja var pārklāties ar citu pieeju, kas ir vairāk vērsta uz Hartas piemērojamību.
85. Kā tika norādīts, Tiesa “attiecībā uz Hartu nevar novērtēt tādu valsts tiesisko regulējumu, kas neietilpst Savienības tiesību piemērošanas jomā” (42). Tomēr, interpretējot Savienības tiesības (ciktāl šajā lietā tiek aplūkots LESD 63. pants), neapšaubāmi ir jāņem vērā Hartas ietekme.
86. Savienības tiesību kopumu – gan primārās, gan atvasinātās tiesības – caurstrāvo Hartā pasludināto pamattiesību saturs, jo Hartai ir tāds pats juridiskais spēks kā Līgumiem (LES 6. panta 1. punkts). Tas ir noteikts radikāli, kā tas ir jādara Savienībai, kura ir dibināta, pamatojoties uz vērtībām, kas respektē cilvēka cieņu, brīvību, demokrātiju, vienlīdzību, tiesiskumu un cilvēktiesības (LES 2. pants), un kuras darbības pamatā ir cilvēks (Hartas preambula).
87. Ar Hartas stāšanos spēkā ir notikusi galīga pāreja no iepriekšējās normatīvās sistēmas uz citu sistēmu, kuras pamatā ir pilsonis, proti, tādu tiesību subjekts, ko viņam nodrošina tiesiskais regulējums, saskaņā ar kuru viņš var dzīvot neatkarīgi, cenšoties brīvi sasniegt savus mērķus.
88. Tāpēc it īpaši Līgumos aizsargātās tradicionālās brīvības vairs nevar interpretēt, neņemot vērā Hartu, kurā atzītās tiesības ir jāuzskata par iekļautām Līgumu saturā. Šajā nozīmē Savienība garantē šīs brīvības normatīvā kontekstā, kuru nosaka Hartas pamattiesības.
89. Tādējādi, ja rodas jautājums par valsts tiesiskā regulējuma saderību ar kādu no šīm tradicionālajām brīvībām, ir jāpiemēro Harta ne tikai tad, ja dalībvalstis vēlas noteikt dažus izņēmumus, kas šajā ziņā ir paredzēti Līgumos, bet arī jebkurā citā gadījumā, kad ir skartas pamattiesības. Citiem vārdiem sakot, pēdējās minētās tiek ņemtas vērā, piemērojot nevis LESD 65. pantu, bet tieši un galvenokārt LESD 63. pantu.
90. Varētu uzskatīt, ka šī pieeja būtiski neatšķiras no tās, kas tiek izmantota, kad Hartas piemērojamība ir saistīta ar kāda Līgumos skaidri paredzēta pamatojuma piemērošanu. Tomēr es uzskatu, ka nostājas atšķiras gan pēc būtības, gan izraisīto seku ziņā.
91. Pamattiesību integrācija Līgumos garantēto brīvību saturā (kas pēc Hartas stāšanās spēkā ir obligāta, kā tas tika norādīts iepriekš) nozīmē to, ka Hartā garantētās tiesības ir jāievēro ne tikai valstu tiesiskajos regulējumos, ar ko vēlas atsaukties uz Savienības tiesībām, lai ierobežotu šīs brīvības, bet arī tiesiskajos regulējumos, ar ko nav mēģināts balstīties uz Savienības tiesībām, bet kas ir pretrunā minētajām brīvībām vai tās ierobežo. Pretējā gadījumā rastos paradokss, ka dalībvalstīm būtu jāievēro pamattiesības tikai tad, kad tās vēlētos pamatot aizsargāto brīvību ierobežojumu, nevis tad, kad tās ierobežo pamattiesības, nenorādot nekādu pamatojumu.
92. Balstoties uz šo premisu, Līgumos aizsargāto brīvību saturs ir jāsaprot tādējādi, ka pēc Hartā paredzēto tiesību integrācijas Līgumos šo brīvību jēdziens ir definēts no jauna.
93. Ja runa ir par kapitāla brīvu apriti – kā tas ir šajā gadījumā –, darījumiem, kuriem ir piemērojama šī brīvība, var noteikt ierobežojumu ne tikai saskaņā ar LESD 64. un 65. pantu, bet arī jebkādu citu ierobežojumu, kuru pārbaudot būs jāpārliecinās, vai saskaņā ar Līgumiem ir ievērotas attiecīgās pamattiesības. Šo pēdējo minēto vidū, protams, var būt tiesības uz īpašuma iegādi, tiesību strādāt īstenošana un biedrošanās brīvība.
94. Pirms Hartas stāšanās spēkā ar Līgumiem atļautie pamatbrīvību ierobežojumi bija jānosaka, ievērojot nepieciešamības, pamatotības un samērīguma prasības, par ko ir izstrādāta plaša judikatūra.
95. Kopš ir spēkā Harta, būs jānoskaidro, kad kapitāla brīvas aprites iespējamā ierobežojuma pārbaude ir jāveic, izmantojot šo tradicionālo metodi (nepieciešamības, pamatotības un samērīguma novērtējums), un kad tā ir jāveic pamattiesību gaismā, proti, piemērojot stingrākus pārbaudes kritērijus.
96. Pēc manām domām, ja rodas jautājums par to, vai ar valsts tiesisko regulējumu ir pārkāpts LESD 63. pants, skaidri neatsaucoties uz iespējamu Hartas pārkāpumu (proti, ja tiek pārmests tikai kapitāla brīvas aprites ierobežojums, nesaistot to ar konkrētas pamatbrīvības ierobežojumu), būtu jāpiemēro izvērtējuma kritēriji, kurus šajā gadījumā Tiesa ir izmantojusi vienmēr, proti, tradicionālie kritēriji.
97. Savukārt, ja šīs kapitāla brīvas aprites ierobežojums ir primārs vai tiešs pamattiesību pārkāpuma iemesls (proti, ja ar valsts tiesisko regulējumu, ar ko ir ierobežota kapitāla brīva aprite, ir ierobežotas šīs tiesības vai tas neizbēgami izraisa to ierobežojumu), būtu jāizmanto izvērtējuma kritēriji, kas ir piemērojami jebkādam pamattiesību pārkāpumam.
98. Tādējādi būtu jāpārvar šī dublēšanās starp “LESD 63. panta pārkāpumiem”, no vienas puses, un “pamattiesību pārkāpumiem, lai noteiktu LESD 63. pantā paredzēto ierobežojumu, kas ir atļauts Līgumos”, no otras puses.
99. LESD 63. pantā paredzētā brīvība ir viena vienīga. Tās saturs arī ir viens, un tās mērķis ir nodrošināt kapitāla brīvu apriti, paredzot tikai Līgumos atļautos ierobežojumus, un tas ietver pamattiesību ievērošanu neatkarīgi no tā, vai to īstenošanu var atvieglot ar šīs brīvības izmantošanu vai arī tai kaitēt, to ierobežojot.
100. Tādējādi katrā atsevišķā gadījumā būs jānoskaidro, vai LESD 63. panta pārkāpums izraisa kapitāla brīvas aprites ierobežojumu, kas izpaužas kā tīrs un vienkāršs šīs aprites ierobežojums, vai arī – vai ar šo ierobežojumu faktiski tiek pārkāptas pamattiesības (43). Abos gadījumos ir piemērojami tradicionālie izvērtējuma kritēriji (nepieciešamības, pamatotības un samērīguma izvērtējums), bet būs jāpiemēro stingrākas prasības, ja jautājums galvenokārt rodas saistībā ar pamattiesību pārkāpumu.
101. Tupinājumā es izskatīšu Komisijas prasības pieteikumu, balstoties uz šīm premisām.
D. Kapitāla brīvas aprites ierobežojums
102. Komisijas prasība galvenokārt attiecas uz 2017. gada Likumā Nr. LXXVI paredzēto attieksmi pret pilsoniskās sabiedrības organizācijām, kas saņem ārvalstu finansējumu. Komisijas ieskatā, šī attieksme tās iedabas un izraisīto seku dēļ nozīmējot biedrošanās brīvības pārkāpumu (Hartas 12. pants), kā arī – pakārtoti – tiesību uz privātās dzīves neaizskaramību un personas datu aizsardzības (attiecīgi Hartas 7. un 8. pants) pārkāpumus.
103. Ja prasība ir formulēta šādi, tad ar tiesību aktiem, pret kuriem tā ir vērsta, pirmšķietami var tikt pārkāpts LESD 63. pants. Ja tajos iekļauti noteikumi izraisīs kapitāla brīvas aprites neattaisnotu ierobežojumu, tie nebūs saderīgi ar minēto tiesību normu un vienlaikus ar tiem var tikt aizskartas Hartā atzītās tiesības.
104. Tādējādi būs jānoskaidro:
– vai šie tiesību akti attiecas uz kapitāla apriti, un, ja tas tā ir, kādi nosacījumi ir jāievēro;
– vai, ja konstatētu, ka tiesību aktos faktiski ir paredzēti kapitāla aprites nosacījumi, vai noteiktās prasības ietver Komisijas minēto pamattiesību pārkāpumu, un tādā gadījumā tas būtu LESD 63. pantā garantētās brīvības ierobežojums;
– vai arī, visbeidzot, vai šo ierobežojumu var attaisnot saskaņā ar Savienības tiesībām, kas neļautu to uzskatīt par nepamatotu, un tādējādi Komisijas apgalvotais pārkāpums tiktu izslēgts.
1. Par kapitāla aprites esamību un valsts likumā paredzētajiem tās īstenošanas nosacījumiem
105. Ar 2017. gada Likumu Nr. LXXVI ārvalstu atbalsta saņēmējām apvienībām vai fondiem – ar dažiem izņēmumiem – ir noteikts pienākums informēt iestādes par savu “ārvalstu atbalsta saņēmējas organizācijas” statusu, ja saņemtā atbalsta apjoms sasniedz noteiktu slieksni.
106. Turklāt šīm organizācijām vai fondiem ir jāsniedz virkne datu par saņemtā atbalsta apmēru un veidu, kā arī ziedotāju identitāti. Obligāti iesniedzamā deklarācija tiek iekļauta reģistrā, kurā norāda organizācijas kā ārvalstu atbalsta saņēmējas organizācijas statusu. Visa šī informācija tiek publiskota oficiālajā reģistrā, kas ir pieejams bez maksas. Ārvalstu atbalsta saņēmējai organizācijai ir jānorāda šis statuss savā tīmekļa vietnē un savās publikācijās.
107. Ungārijas valdība nenoliedz, ka “atbalsts”, ko reglamentē 2017. gada Likums Nr. LXXVI – kura 1. panta 2. punktā tas ir definēts kā “jebkura naudas vai citu aktīvu iemaksa [..] neatkarīgi no tās juridiskā nosaukuma” –, ir “kapitāla aprite”.
108. Proti, šī veida darījumu bez grūtībām var iekļaut “kapitāla aprites” kategorijā, kā tas izriet no Direktīvas 88/361/EEK (44) I pielikumā minētās nomenklatūras, kas saskaņā ar judikatūru saglabā norādošu vērtību attiecībā uz šī jēdziena definēšanu (45).
109. Tādējādi saskaņā ar šajā lietā aplūkotajiem tiesību aktiem kapitāla aprite, kas izpaužas kā dažām Ungārijā reģistrētajām apvienībām un fondiem sniegtais atbalsts, nav pilnīgi brīva, bet ir pakļauta dažiem nosacījumiem. It īpaši [tā ir pakļauta] iepriekš izklāstītajiem nosacījumiem (atbalsta saņēmējiem tie ir jādeklarē valsts iestādēm tā reģistrācijas un publiskošanas nolūkā) (46).
110. Šie nosacījumi ir piemērojami atkarībā no ziedotāja juridiskās adreses vai dzīvesvietas, jo izšķirošais kritērijs ir [ziedojuma] “tieša vai netieša ārvalstu” izcelsme, kā tas ir noteikts 2017. gada Likuma Nr. LXXVI 1. panta 2. punktā.
111. Tomēr pastāv daudz lielāka iespējamība, ka “ārvalstu izcelsmes” prasība ir attiecināma uz citu dalībvalstu valstspiederīgajiem, nevis Ungārijas pilsoņiem, kaut arī viņi var nedzīvot Ungārijā un tādējādi viņiem var tikt piemēroti strīdīgie pasākumi.
112. Šajā kontekstā es atgādināšu, ka, pēc Tiesas domām, par netieši diskriminējošu ir uzskatāms tāds valsts tiesiskais regulējums, kas pēc savas būtības var ietekmēt vairāk citu dalībvalstu valstspiederīgos nekā šīs valsts pilsoņus (47).
113. Komisijas iebildumi šajā gadījumā nav tikai “pieņēmumi”, kā to apgalvo Ungārijas valdība. Savā prasības pieteikumā Komisija apstrīd nevis vienkāršas administratīvas prakses, bet tiesību aktu, kuru piemērošana var izraisīt tās prasībā izskaidrotās sekas, atbilstību Savienības tiesībām (48).
114. Turklāt 2017. gada Likumā Nr. LXXVI konkrētām apvienībām un fondiem veiktiem ziedojumiem paredzētie nosacījumi ne tikai galvenokārt attiecas uz ārvalstniekiem, it īpaši citu dalībvalstu valstspiederīgajiem, bet, manuprāt, ir minētās kapitāla aprites ierobežojums.
115. Šie nosacījumi, atkārtoju, var ierobežot kapitāla brīvu apriti no brīža, kad:
– tie var nelabvēlīgi ietekmēt to apvienību un fondu finansējumu Ungārijā, kas saņem līdzekļus no ārvalstīm. Tāpat tie nelabvēlīgi ietekmēs Hartas 12. pantu garantētās biedrošanās brīvības īstenošanu;
– tie var nelabvēlīgi ietekmēt arī tiesības uz privātās dzīves neaizskaramību un to personu personas datu aizsardzību (Hartas 7. un 8. pants), kuras no ārvalstīm veic savas iemaksas minētajām pilsoniskajām organizācijām.
116. Tas nav tikai kapitāla brīvas aprites ierobežojums, bet, kā to izklāstīšu turpinājumā, kļūst par līdzekli konkrētu pamattiesību pārkāpumam. Tādējādi, kā esmu norādījis iepriekš (49), pārbaudes kritērijiem ir jāattiecas nevis uz Līgumos aizsargātajām tradicionālajām brīvībām, bet uz šīm tiesībām. Tāpēc tie ir no to intensitātes un prasīguma viedokļa kvalificēti un stingrāki kritēriji.
2. Par iejaukšanos Hartas 7., 8. un 12. pantā nostiprinātajās tiesībās
a) Biedrošanās brīvība
117. Hartas 12. pantā ir atzīta ikvienas personas tiesības uz “biedrošanās brīvību visos līmeņos, jo īpaši politiskajā, arodbiedrību un pilsoniskajā jomā”.
118. Šai brīvībai nepiemīt tikai šī stingri individuālā dimensija, bet arī objektīvā dimensija, kas to padara par vienu no plurālistisku sabiedrību pīlāriem, jo tās īstenošana ļauj izveidot demokrātiskajā sistēmā būtiskas struktūrvienības. Pie šīm struktūrvienībām pieder ne tikai politiskās partijas, bet arī visas citas struktūrvienības, kas veicina sabiedrības kultūras, reliģiska, sociāla un ekonomiska plurālisma veidošanu un izpausmi.
119. 2017. gada Likums Nr. LXXVI ir piemērojams struktūrvienībām (“pilsoniskās sabiedrības organizācijas”), kas pieder otrai no divām iepriekš minētajām grupām, un tas nozīmē, ka netiek ņemtas vērā tās politiskās partijas un arodbiedrības, kuras to īpatnību dēļ nevar pielīdzināt tās pirmajām minētajām (50).
120. Lai arī ar minēto likumu nav aizliegts dibināt šīs struktūrvienības un nav ierobežotas to pašorganizēšanās pilnvaras, tas tomēr nelabvēlīgi ietekmē to finansēšanas iespējas, kas nozīmē, ka tas var ietekmēt to dzīvotspēju un izdzīvošanu, tādējādi kavējot to sociālo mērķu sasniegšanu (51).
121. Prasības publiskot no ārvalstīm saņemtos ziedojumus var izraisīt atturošu iedarbību iespējamo ziedotāju vidū un līdz ar to arī apvienībām veikto iemaksu apmēra samazinājumu. Lai arī ietekme var būt minimāla, tas tomēr var būtiski iespaidot pilsoniskās sabiedrības organizāciju finansiālo stāvokli, jo parasti tās tiek uzturētas ar to biedru un atbalstītāju iemaksām (dažas no šīm organizācijām tostarp principiāli atsakās no jebkāda valsts finansējuma, lai saglabātu savu neatkarību).
122. It īpaši, ārvalstu izcelsmes ziedojumi, lai kāda būtu to saimnieciskā nozīme, ziedotājiem, kas ir rezidenti ārvalstīs, ir tiešs, ja ne vienīgais veids, kā viņi var piedalīties apvienību darbībā, kuras viņi atbalsta ar savu finansējumu. Šīm personām noteiktais apgrūtinājums sniegt ekonomisku ieguldījumu nozīmē tout court [vienkārši] de facto kavēt tas īstenot biedrošanās brīvību: sniedzot apvienībām ekonomisko atbalstu, šīs personas apvienojas ar citiem, lai kopīgi īstenotu konkrētus mērķus, kas galu galā ir biedrošanās brīvības mērķis.
123. Komisija atsaucas uz stigmatizējošu ietekmi, ko izraisa pienākums apzīmēt ārvalstu izcelsmes ziedojumu saņēmējas apvienības kā “ārvalstu atbalsta saņēmējas organizācijas” (52). Tieši tas tiek panākts, 2017. gada Likuma Nr. LXXVI preambulā attiecībā uz šiem ziedojumiem īpaši uzsverot iespējamas negatīvas konotācijas (53), kas varētu apdraudēt valsts politiskās un ekonomiskās intereses. Tādējādi uz ziedotājiem vismaz tiek mesta vispārēja aizdomu ēna, ar ko pietiek, lai dažus vai daudzus atturētu sniegt savu ieguldījumu pilsoniskās sabiedrības organizāciju finansēšanā.
124. Turklāt ir jāuzsver, ka Savienības pilsoņiem – kā tiesas sēdē atzina Ungārijas valdība – ir būtiska interese piedalīties visu dalībvalstu saimnieciskajā, sociālajā un kultūras dzīvē un tādējādi “arvien ciešākas vienotības” ideālu pārvērst realitātē. Viņu tiesības balsot un tiesības kandidēt pašvaldību vēlēšanās (kas ir nošķirtas no to pilsoņu statusa dzīvesvietas valstī) un Eiropas Parlamenta vēlēšanās jebkurā valsts vēlēšanu apgabalā ir kopīgu interešu institucionālais rezultāts, kas ir konstatējams visu dalībvalstu sabiedriskajā dzīvē. Brīvība apvienoties un tādējādi iesaistīties savu attiecīgo sabiedrību publiskajās debatēs bieži vien tiek reducēta līdz iespējai piedalīties viņu izvēlēto apvienību finansēšanā jebkurā no šīm valstīm. Tas ir vēl viens iemesls, kura dēļ šo kolektīvās līdzdalības pilsoniskās lietās veidu nevar ne ierobežot, ne apgrūtināt.
125. 2017. gada Likumā Nr. LXXVI turklāt ir paredzēta iespēja piespiedu kārtā izbeigt to apvienību un fondu darbību, kas nepilda pienākumus paziņot un publicēt informāciju par saņemtajiem ziedojumiem, un tas nozīmē maksimālu iejaukšanos to dzīvē (54). Tas, ka tās piemērošana norisinās pakāpeniski un tiek noteikta ar tiesas nolēmumu, nenozīmē, ka tā vairs nav iejaukšanās Hartas 12. pantā garantētajā brīvībā.
b) Tiesības uz privātās dzīves neaizskaramību un personas datu aizsardzību
126. Ar 2017. gada Likumu Nr. LXXVI attiecīgajām struktūrvienībām ir pienākums paziņot reģistrācijas tiesai ārvalstu izcelsmes ziedojuma apmēru, kā arī ziedotāja vārdu un uzvārdu, valsti un pilsētu neatkarīgi no tā, vai tā ir fiziska vai juridiska persona (55). Reģistrs, kurā tiek reģistrēti šie dati, ir brīvi pieejams.
127. Tiesību uz privātās dzīves neaizskaramību ievērošana, apstrādājot personas datus, attiecas uz visu informāciju par identificētu vai identificējamu fizisku personu (56).
128. Regulas (ES) 2016/679 (57) 4. panta 1. punktā ir noteikts, ka ““personas dati” ir jebkura informācija, kas attiecas uz identificētu vai identificējamu fizisku personu (“datu subjekts”); identificējama fiziska persona ir tāda, kuru var tieši vai netieši identificēt, jo īpaši atsaucoties uz identifikatoru, piemēram, minētās personas vārdu, uzvārdu, identifikācijas numuru, atrašanās vietas datiem, tiešsaistes identifikatoru vai vienu vai vairākiem minētajai fiziskajai personai raksturīgiem fiziskās, fizioloģiskās, ģenētiskās, garīgās, ekonomiskās, kultūras vai sociālās identitātes faktoriem”.
129. Tāpēc ar vārdu un uzvārdu pietiek, lai noteiktu identitāti, un tas ļauj noraidīt Ungārijas valdības apgalvojumu, saskaņā ar kuru tikai ziedotāja vārda un uzvārda, viņa dzīvesvietas valsts un pilsētas paziņošana nav pietiekama, lai to identificētu.
130. Ungārijas valdība aizstāv viedokli, ka šie dati neesot personas dati (un tādējādi tie neietilpstot Hartas 8. panta piemērošanas jomā), atsaucoties uz diviem Tiesas spriedumiem:
– 2003. gada 6. novembra spriedumu Lindqvist (58), no kura izriet, ka tikai pēc vārda un uzvārda nevar identificēt personu, bet ir vajadzīgi citi tādi papildu dati kā attiecīgās personas tālruņa numurs vai informācija par tās darba apstākļiem un vaļaspriekiem (59);
– 2010. gada 9. novembra spriedumu Volker und Markus Schecke un Eifert (60), no kura izriet, ka tad, ja netiek publiskota ziedotāja adrese, viņa vārds un uzvārds, dzīvesvietas valsts un pilsēta nav pietiekami, lai viņu identificētu (61).
131. Manuprāt, šie Tiesas nolēmumi drīzāk atspēko Ungārijas valdības nostāju. Spriedumā Lindqvist ir norādīts, ka jēdzienā “jebkur[a] informācij[a] attiecībā uz identificētu vai identificējamu fizisku personu” “noteikti ietilpst personas uzvārds, kas ir saistīts ar viņas tālruņa koordinātēm vai informāciju par viņas darba apstākļiem vai vaļaspriekiem” (62).
132. 2017. gada Likumā Nr. LXXVI noteiktais pienākums nozīmē, ka ziedotāja vārds un uzvārds (ar ko, es uzsveru, pietiek, lai viņu identificētu) (63) ir nesaraujami saistīts ar informāciju par konkrētai apvienībai veikto ziedojumu. Šī saikne pati par sevi parāda saistību ar attiecīgo apvienību, kas ļauj noteikt ziedotāja ideoloģisko profilu šī jēdziena visplašākajā nozīmē (64).
133. Spriedumā Volker und Markus Schecke un Eifert tika norādīts, ka konkrētu valsts atbalsta saņēmēju vārdu un uzvārdu, dzīvesvietas pilsētas, kā arī saņemtā atbalsta apmēra publiskošana tīmekļa vietnē “ir iejaukšanās viņu privātajā dzīvē Hartas 7. panta izpratnē, jo šie dati kļūst pieejami trešām personām” (65). Par personas saņemto atbalstu sacītais, manuprāt, ir attiecināms arī uz atbalstu, ko attiecīgā persona sniedz apvienības uzturēšanai.
134. Tādējādi fiziskas personas, kas veic ziedojumus no ārvalstīm kādai no Ungārijā reģistrētām apvienībām, vārda un uzvārda, kā arī minēto ziedojumu apmēra publicēšana publiski pieejamā reģistrā nozīmē iejaukšanos personu privātajā dzīvē, apstrādājot to personas datus.
135. Turklāt, kā esmu izklāstījis, ciktāl ar publiskotas informācijas (vārds, uzvārds un ziedojuma apmērs) palīdzību var izveidot ziedotāju ideoloģisko profilu, tas var atturēt minētos ziedotājus no atbalsta sniegšanas pilsoniskās sabiedrības organizācijai, ar ko viņi vēlas sadarboties, īstenojot savu biedrošanās brīvību, vai vismaz viņi var zaudēt stimulu to darīt.
136. Šīs informācijas publiskošana ir iejaukšanās ne tikai Hartas 7. un 8. pantu garantētajās tiesībās, bet arī biedrošanās brīvībā, jo tās atturošā iedarbība var ietekmēt pilsoniskās sabiedrības organizāciju finansiālo stāvokli un tādējādi to spēju veikt savu darbību (66).
3. Par strīdīgo iejaukšanos attaisnojumu
137. Vai tikko aplūkotās iejaukšanās var attaisnot ar Hartas 52. panta 1. punktu? Atgādināšu, ka saskaņā ar šo tiesību normu “visiem šajā Hartā atzīto tiesību un brīvību izmantošanas ierobežojumiem ir jābūt noteiktiem tiesību aktos, un tajos jārespektē šo tiesību un brīvību būtība. Ievērojot proporcionalitātes principu, ierobežojumus drīkst uzlikt tikai tad, ja tie ir nepieciešami un patiešām atbilst vispārējas nozīmes mērķiem, ko atzinusi Savienība, vai vajadzībai aizsargāt citu personu tiesības un brīvības”.
138. Izskatāmajā lietā attiecībā uz aplūkotajiem pasākumiem prasība, ka tiem ir jābūt noteiktiem tiesību aktos, ir izpildīta. Turklāt es uzskatu, ka tie neaizskar attiecīgo personu tiesību būtību, lai arī tās ierobežo.
139. Cits jautājums ir par to, vai šīs iejaukšanās ir nepieciešamas, lai nodrošinātu likumīgas vispārējās intereses, un vai tās ļauj to darīt samērīgi, ja ir izslēgta mazāk ierobežojošu pasākumu vai risinājumu esamība.
i) Par strīdīgo pasākumu nepieciešamību un efektivitāti
140. Ungārijas valdība atsaucas uz ārvalstu atbalsta saņēmēju apvienību finansējuma pārskatāmību kā sabiedrības interešu pamatu. Šīs intereses – tā piebilst – esot cieši saistītas ar sabiedriskās kārtības aizsardzību un nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanas un terorisma finansēšanas apkarošanu.
141. Pēc Komisijas domām, šie mērķi principā attaisno iejaukšanos attiecīgajās tiesībās. Es piekrītu šim vērtējumam, kas atbilst arī ECT judikatūrai (67).
142. Es arī atzīstu, ka dalībvalstīm ir zināma rīcības brīvība, nosakot vispārējo interešu mērķus, kuru īstenošanu tās vēlas veicināt (68).
143. Tomēr pamattiesību ierobežojumiem ir piemērojama Tiesas judikatūra, kas ir izstrādāta saistībā ar atsaukšanos uz sabiedrisko kārtību kā pamatojumu Līgumos paredzēto brīvību ierobežojumiem. Tāpēc “valsts drošības prasības [..] ir jāinterpretē šauri, tā, ka to piemērojamību katra dalībvalsts nevar noteikt vienpusēji, bez Eiropas Savienības iestāžu kontroles”, un “atsaukties uz valsts drošību var tikai tādu reālu un pietiekami nopietnu apdraudējumu gadījumā, kas skar sabiedrības pamatintereses” (69).
144. Pamatojoties uz šo premisu, noteikums par sabiedrisko kārtību varētu attaisnot pasākumus, ko piemēro fondiem un apvienībām, kuri tiek turēti aizdomās par šīs kārtības neievērošanu (proti, kas rada reālu un nopietnu apdraudējumu), bet nevis vispārēju regulējumu, ar ko tiem visiem – neatkarīgi no to mērķa un darbības – ex ante ir noteikts pienākums publiskot no ārvalstīm saņemtos ziedojumus (70).
145. Piekrītu Ungārijas valdībai, ka pret jebkuru – fizisku vai juridisku – personu vērstus finansēšanas kontroles un pārskatāmības pasākumus var attaisnot ar cīņu pret nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanu, it īpaši terorisma finansēšanu (71). Konkrēti, principā šķiet, ka ir atbilstīgi pieprasīt dalībvalstī reģistrētām juridiskām personām informēt iestādes par objektīvi aizdomīgiem finansējuma avotiem, lai novērstu nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanu un teroristisku darbību finansēšanu un sauktu pie atbildības par tām (72).
146. Es neuzskatu, ka to varētu pamatoti apšaubīt. Tomēr Ungārijas valdība tiesas sēdē nespēja sniegt apmierinošus paskaidrojumus tam, kāpēc vispārpiemērojamas tiesību normas nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanas apkarošanas jomā nav pietiekamas (73).
147. Pat ja tiktu pierādīta (quod non) saikne starp strīdīgajiem pasākumiem un nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanas apkarošanu, vispārējs un nediferencēts pienākums publiskot šo informāciju, tostarp pirms to ir pārbaudījušas iestādes, kurām ir jāpārliecinās, vai ir norādes uz nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanu, manuprāt, pārsniedz absolūti nepieciešamo, lai attaisnotu šo iejaukšanos.
148. Pamatojoties uz šīm premisām, ir jānoskaidro, vai ar Ungārijas likumdevēja noteiktajiem pasaukumiem var sasniegt otro no minētajiem mērķiem, proti, pilsoniskās sabiedrības organizāciju finansēšanas pārskatāmību. Pamatojoties uz turpinājumā izklāstīto, manuprāt, to nevar sasniegt.
149. Uzmanību piesaista trīs šo pasākumu faktori:
– pirmkārt, tie neskar visas Ungārijā reģistrētās apvienības un fondus. Tie neattiecas uz komercsabiedrībām, lai arī dažām no tām (piemēram, plašsaziņas līdzekļu īpašnieki), arī ir “izšķiroša nozīme sabiedriskās domas veidošanā” (74);
– otrkārt, nav pierādīts, kā savāktā informācija patiesībā tiek izmantota to mērķu sasniegšanai, kuri to attaisno;
– treškārt, šie pasākumi ne tikai ir nepietiekami no to struktūrvienību loka, kurām ir pienākums sniegt informāciju, skatupunkta un no to darbības skatupunkta, bet arī tie izraisa nesamērīgas sekas.
150. 2017. gada Likums Nr. LXXVI neattiecas uz struktūrvienībām, kas saņem finansējumu no valsts, bet ir piemērojams tikai ārvalstu finansiālā atbalsta saņēmējām struktūrvienībām. Turklāt no šīm pēdējām minētajām ir izslēgtas organizācijas, kas “nav uzskatāmas par pilsoniskās sabiedrības organizācijām” (75), sporta, reliģiskās un mazākumtautību organizācijas.
151. Es piekrītu Komisijai, ka iemesls, kura dēļ likumā galvenā uzmanība ir veltīta ārvalstu izcelsmes ieguldījumiem, nav norādīts, izņemot vispārēju pieņēmumu (faktiski, aizdomas) par krāpšanu, kuru galvenokārt izdara ārvalstīs vai citās dalībvalstīs dzīvojošas vai reģistrētas personas, un tas nav saderīgi ar Savienības tiesībām (76).
152. Ungārijas valdības arguments, ka ārvalstu atbalsts ir grūtāk kontrolējams, ir grūti savienojams ar apstākli, kā to norādīja arī Komisija, ka iepriekšējā tiesiskajā regulējumā apvienībām jau bija noteikts pienākums sniegt detalizētu informāciju par sava finansējuma izcelsmi, tostarp finansējumu no ārvalstīm (77). Katrā ziņā, kā tas tiks izklāstīts turpinājumā, šīs grūtības varētu pārvarēt, arī nosakot mazāk ierobežojošus pasākumus.
153. Ja faktiski mērķis ir veikt ārvalstu izcelsmes finansējuma kontroli, nav pārāk konsekventi izslēgt sporta, reliģiskās un mazākumtautību apvienības: ikvienu no tām arī varētu “izmantot ārvalstu interešu grupas, lai, izmantojot organizāciju sociālās ietekmi, Ungārijas sociālajā un politiskajā dzīvē īstenotu nevis kopienas mērķus, bet savas intereses”, kā teikts 2017. gada Likuma Nr. LXXVI preambulā.
154. Nevienai no šīm izslēgtajām apvienībām nepiemīt tādas finansēšanas īpatnības, kas pasargātu tās no riskiem, kurus jebkurai citai apvienībai, kurai ir piemērojami strīdīgie pasākumi, varētu radīt ārvalstu izcelsmes līdzekļu saņemšana (78).
155. Turklāt Komisijai ir nopietnas šaubas par savāktās informācijas noderīgumu: nekas neliecina par to, vai tā tiek nodota to personu rīcībā, kas ir atbildīgas par nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanas un terorisma finansēšanas apkarošanu (79). Es tikai varu paust tās pašas šaubas, kuras Ungārijas valdība nespēja kliedēt tiesas sēdē.
156. Šajos apstākļos atsauce uz biedrošanās pārskatāmību ne pārāk atbilst izveidotajai tiesību sistēmai. It īpaši nav likumīgi publiskot to personu personas datus, kas ar ziedojumu palīdzību piedalās attiecīgo organizāciju finansēšanā.
157. Turklāt strīdīgie pasākumi ir ne tikai nepietiekami un apšaubāmi efektīvi, bet arī nesamērīgi.
ii) Par pasākumu samērīgumu
158. Es uzskatu, pirmkārt, ka no ārvalstīm saņemtā atbalsta noteiktais slieksnis 500 000 HUF apmērā, uz kuru attiecas deklarēšanas pienākums, ir nesamērīgs. Tas ir nesamērīgi zems slieksnis pienākumam, ar ko iepriekš izklāstīto apsvērumu dēļ ir nopietni apdraudēta biedrošanās brīvības, tiesību uz privātās dzīves neaizskaramību un personas datu aizsardzību īstenošana, jo sniegtā informācija ir jāpublisko.
159. Otrkārt, nesamērīga ir arī vienlīdzīga attieksme pret visiem ieguldījumiem no ārvalstīm, tostarp no citām dalībvalstīm, kad, atkārtoju (80), Savienības pilsoņiem var būt interese piedalīties ikvienas no tām sabiedriskajā dzīvē.
160. Treškārt, pienākums norādīt “ārvalstu atbalsta saņēmējas organizācijas” statusu savā tīmekļa lapā un savās publikācijās, manuprāt, arī ir nesamērīga prasība. Tas ir ne tik daudz materiālā sloga dēļ, kuru var izraisīt šīs informācijas sniegšana, bet ar to saistītās stigmatizējošās ietekmes dēļ, ko esmu minējis iepriekš.
161. Ceturtkārt, es uzskatu par nesamērīgu to, ka strīdīgo pienākumu neizpildes dēļ beigu beigās var tikt izbeigta pārkāpumu izdarījušās apvienības darbība. Protams, tas ir ārkārtējs risinājums, kas, pēc Ungārijas valdības domām, ir vairākos posmos iedalīta atbilde uz likuma pārkāpumu (81). Šie posmi ir pirmā pienākumu neizpilde (kam seko prokurora brīdinājums), šī brīdinājuma iespējama neievērošana (ar iespējamu naudas soda piemērošanu) un atkārtotā brīdinājuma neievērošana, kas dod iespēju piemērot citus sodus, tostarp noteikt darbības izbeigšanu.
162. Ungārijas valdība uzskata, ka secīgu brīdinājumu apzināta neievērošana nav “nenozīmīgs administratīvs pārkāpums”, un tā pamato [apvienības] darbības izbeigšanu (82). Manuprāt, gluži pretēji, tik barga soda piemērošanai ir jāizdara daudz smagāks pārkāpums nekā tikai atteikums, tostarp atkārtots atteikums, sniegt 2017. gada Likumā Nr. LXXVI paredzēto informāciju (83).
iii) Par iespēju noteikt samērīgākus ierobežojošus pasākumus
163. Ņemot vērā strīdīgo pasākumu raksturu un būtību, nav daudz iespēju paredzēt citas tāda paša veida alternatīvas, proti, apsvērt pasākumus, kuru centrā būtu publiskojamā informācija.
164. Šīs alternatīvas nozīmētu atšķirīgu pieeju pieņemšanu, lai sasniegtu 2017. gada Likumā Nr. LXXVI izvirzītos mērķus. Drīzāk būtu stingri un detalizēti jāizvērtē apvienību [ļaunprātīgas] izmantošanas riski – tas ļautu identificēt situācijas, kurās ir apdraudēti šie mērķi (84).
165. Attiecībā uz nelikumīga finansējuma izcelsmes kontroli Komisija, piemēram, min pienākumu paziņot par aizdomīgiem darījumiem no augsta riska valstīm un nodrošināt to uzraudzību. Es uzskatu, ka tieši šajā jomā var sagaidīt labākos valsts iestāžu efektīvas darbības rezultātus.
166. Savukārt prasību reģistrēt un publiskot to fizisku personu vārdus un uzvārdus, kas veic ziedojumus viņu izvēlētajām apvienībām, nav iespējams aizstāt ar alternatīvu pasākumu, ņemot vērā tās radikālo iejaukšanos Hartā garantētās privātās dzīves jomā.
167. Apvienību pienākums savā tīmekļa vietnē un savās publikācijās norādīt savu ārvalstu līdzekļu saņēmēju statusu, manuprāt, arī ir nevietā, jo tas var būt šķērslis biedrošanās brīvības īstenošanai (85).
168. Visbeidzot, ja tiktu izslēgta norāde uz dalībvalstīm un būtu norādītas tikai trešās valstis, tas mazinātu iejaukšanos Savienības pilsoņu tiesībās piedalīties visu dalībvalstu sabiedrības dzīvē, veidojot apvienības. Tomēr šis ģeogrāfiskais ierobežojums pilnībā neizslēgtu stigmatizējošu konotāciju, kas turpinātu kaitēt attiecīgajām apvienībām.
169. Ciktāl reģistrācijas un publiskošanas pienākumus pašus par sevi nevar aizstāt ar citiem līdzvērtīgiem pienākumiem, paredzētā sodu sistēma nav saderīga ar Hartu. Tādējādi nebūtu pietiekami izslēgt darbības izbeigšanu, lai uzlabotu sistēmu, kuru nav iespējams atveseļot, ciktāl tajā ir atļauts piemērot sodus par tādu prasību neizpildi, kas nav saderīgas ar Hartu.
170. Visbeidzot, es uzskatu, ka ar 2017. gada Likumu Nr. LXXVI ir nepamatoti ierobežota LESD 63. pantā garantētā kapitāla brīva aprite, jo tajā ir iekļautas tiesību normas, kas ietver nepamatotu iejaukšanos ar Hartas 7., 8. un 12. pantu aizsargātajās pamattiesībās.
V. Par tiesāšanās izdevumiem
171. Saskaņā ar Tiesas Reglamenta 138. panta 1. punktu lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Abi nosacījumi šajā lietā ir izpildīti.
VI. Secinājumi
172. Iepriekš izklāstīto iemeslu dēļ es ierosinu Tiesai apmierināt Komisijas prasību un:
– atzīt, ka Ungārija nav izpildījusi pienākumus, kas tai uzlikti ar LESD 63. pantu, pārkāpjot Hartas 7., 8. un 12. pantu, ciktāl ar a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (2017. gada Likums Nr. LXXVI par ārvalstu atbalsta saņēmēju organizāciju pārskatāmību) ir ieviesti nepamatoti ierobežojumi attiecībā uz ārvalstu izcelsmes ziedojumiem, kurus saņem atsevišķas Ungārijā reģistrētas apvienības un fondi;
– piespriest Ungārijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.