MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MELCHIORA WATHELETA
od 25. srpnja 2018.(1)
Spojeni predmeti C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 i C‑438/17
Bashar Ibrahim (C‑297/17),
Mahmud Ibrahim (C‑318/17),
Fadwa Ibrahim (C‑318/17),
Bushra Ibrahim (C‑318/17),
Mohammad Ibrahim, kojeg po zakonu zastupaju Fadwa i Mahmud Ibrahim (C‑318/17),
Ahmad Ibrahim, kojeg po zakonu zastupaju Fadwa i Mahmud Ibrahim (C‑318/17),
Nisreen Sharqawi (C‑319/17),
Yazan Fattayrji, kojeg po zakonu zastupa Nisreen Sharqawi (C‑319/17),
Hosam Fattayrji, kojeg po zakonu zastupa Nisreen Sharqawi (C‑319/17)
protiv
Bundesrepublik Deutschland
i
Bundesrepublik Deutschland
protiv
Tausa Magamadova (C‑438/17)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2013/32/EU – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Zajednički postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Članak 52. – Područje primjene ratione temporis te direktive – Članak 33. stavak 2. točka (a) – Odbacivanje zahtjeva za azil kao nedopuštenog zbog prethodnog priznavanja supsidijarne zaštite u drugoj državi članici – Članci 4. i 18. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Sustavni nedostaci postupka azila u toj drugoj državi članici – Direktiva 2011/95/EU – Članak 20. i sljedeći – Životni uvjeti korisnika supsidijarne zaštite u potonjoj državi – Stvarna i utvrđena opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja”
1. Zahtjevi za prethodnu odluku u predmetima C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17 odnose se na tumačenje, s jedne strane, članka 33. stavka 2. točke (a) i članka 52. stavka 1. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite(2) kao i članka 4. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i, s druge strane, članka 20. i sljedećih Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite(3).
2. Ti su zahtjevi upućeni u okviru triju sporova između Bashara Ibrahima (predmet C‑297/17), Mahmuda Ibrahima, Fadwe Ibrahim, Bushre Ibrahima, maloljetne djece Mohammada i Ahmada Ibrahima (predmet C‑318/17), kao i Nisreen Sharqawi i njezine maloljetne djece Yazana i Hosama Fattayrjija (predmet C‑319/17), tražitelja azila bez državljanstva palestinskog podrijetla koji su imali prebivalište u Siriji, s jedne strane, i Bundesrepublik Deutschland (Savezna Republika Njemačka), s druge strane, u vezi s odlukama Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Savezni ured za migraciju i izbjeglice, Njemačka, u daljnjem tekstu: Ured) kojima im je odbijeno pravo na azil zbog toga što su stigli iz sigurne treće zemlje.
3. Zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C‑438/17 odnosi se na tumačenje članka 33. stavka 2. točke (a) i članka 52. stavka 1. Direktive 2013/32.
4. Taj je zahtjev upućen u okviru spora između Savezne Republike Njemačke, s jedne strane, i Tausa Magamadova, tražitelja azila ruskog državljanstva koji tvrdi da je Čečen i koji je imao prebivalište u Poljskoj, s druge strane, u vezi s odlukom Ureda kojim mu je odbijeno pravo na azil zbog toga što je stigao iz sigurne treće zemlje.
I. Pravni okvir
A. Međunarodno pravo
1. Ženevska konvencija
5. Članak 21. Konvencije o statusu izbjeglica potpisane u Ženevi 28. srpnja 1951.(4) koja je stupila na snagu 22. travnja 1954., kako je dopunjena Protokolom o statusu izbjeglica koji je sklopljen u New Yorku 31. siječnja 1967. te je stupio na snagu 4. listopada 1967. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija), naslovljen „Stanovanje”, određuje:
„U pogledu stanovanja, ugovorne države su dužne, u mjeri u kojoj je ovo pitanje uređeno zakonima i propisima ili podliježe kontroli od strane javnih vlasti, prema izbjeglicama koji zakonito borave na njihovom teritoriju, primjenjivati što povoljnije postupanje, a u svakom slučaju ništa manje povoljno od onog koje općenito primjenjuju prema strancima pod istim okolnostima.”
2. Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda
6. Članak 3. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenog 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), pod naslovom „Zabrana mučenja”, određuje:
„Nitko se ne smije podvrgnuti mučenju ni nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kazni.”
B. Pravo Unije
1. Povelja
7. U skladu s člankom 1. Povelje, naslovljenim „Ljudsko dostojanstvo”:
„Ljudsko dostojanstvo je nepovredivo. Ono se mora poštovati i štititi.”
8. Članak 4. Povelje, naslovljen „Zabrana mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kazne”, glasi:
„Nitko se ne smije podvrgnuti mučenju ni nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kazni.”
Članak 18. Povelje, naslovljen „Pravo na azil”, određuje:
„Zajamčeno je pravo na azil, uz poštovanje pravila iz Ženevske konvencije od 28. srpnja 1951. i Protokola od 31. siječnja 1967. o statusu izbjeglica te u skladu s Ugovorom o Europskoj uniji i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije.”
9. Članak 51. Povelje, naslovljen „Područje primjene”, u stavku. 1. određuje:
„Odredbe ove Povelje odnose se na institucije, tijela, urede i agencije Unije, uz poštovanje načela supsidijarnosti, te na države članice samo kada provode pravo Unije. Oni stoga moraju poštovati prava i držati se načela te promicati njihovu primjenu u skladu sa svojim ovlastima i poštujući ograničenja nadležnosti Unije koje su joj dodijeljene u Ugovorima.”
10. Članak 52. stavak 3. Povelje, naslovljen „Opseg i tumačenje prava i načela”, glasi:
„U onoj mjeri u kojoj ova Povelja sadrži prava koja odgovaraju pravima zajamčenima [EKLJP‑om], značenje i opseg primjene tih prava jednaki su onima iz spomenute Konvencije. Ova odredba ne sprječava pravo Unije da pruži širu zaštitu.”
2. Direktiva 2013/32
11. Članak 33. Direktive 2013/32, naslovljen „Nedopušteni zahtjevi”, određuje:
„1. Osim slučajeva u kojima se zahtjev ne razmatra u skladu s Uredbom/EU) br. 604/2013, od država članica se ne zahtijeva da razmatraju ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za međunarodnu zaštitu u skladu s Direktivom 2011/95/EU ako se zahtjev smatra nedopuštenim u skladu s ovim člankom.
2. Države članice mogu smatrati zahtjev za međunarodnu zaštitu nedopuštenim samo ako:
(a) je druga država članica priznala međunarodnu zaštitu;
[…]”
12. Članak 40. te direktive, naslovljen „Naknadni zahtjev”, predviđa:
„[…]
2. […] naknadni je zahtjev za međunarodnu zaštitu najprije predmet prethodnog razmatranja o tome koji su se novi elementi ili utvrđenja pojavili ili ih je podnositelj zahtjeva podnio a odnose se na razmatranje ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju Direktive 2011/95/EU.
3. Ako se u prethodnom razmatranju iz stavka 2. zaključi da su se pojavili novi elementi ili utvrđenja ili ih je podnio podnositelj zahtjeva, koji značajno povećavaju vjerojatnost da podnositelj zahtjeva ispunjava uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju Direktive 2011/95/EU, zahtjev se dalje razmatra u skladu s poglavljem II. Države članice također mogu utvrditi druge razloge za naknadni zahtjev koji se imaju dalje razmatrati.
4. Države članice mogu utvrditi da će zahtjev biti dalje razmatran ako određeni podnositelj zahtjeva bez svoje krivnje nije mogao utjecati na okolnosti iz stavaka 2. i 3. ovog članka u prethodnom postupku, posebno izvršavanjem svog prava na učinkovit pravni lijek u skladu s člankom 46.
[…]”
13. Članak 51. stavak 1. navedene direktive glasi:
„Države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s člancima 1. do 30., člankom 31. stavcima 1., 2. i 6. do 9., člancima od 32. do 46., člancima 49. i 50. i Prilogom I. najkasnije do 20. srpnja 2015. One bez odgode dostavljaju tekst mjera Komisiji.”
14. U skladu s člankom 52. prvim stavkom Direktive 2013/32:
„Države članice primjenjuju zakone i druge propise iz članak 51. stavka 1. na podnesene zahtjeve za međunarodnu zaštitu i na postupke za oduzimanje međunarodne zaštite a koji se pokreću nakon 20. srpnja 2015. ili ranije. Zahtjevi podneseni prije 20. srpnja 2015. i postupci za prestanak statusa izbjeglice koji su započeli prije tog datuma rješavaju se prema zakonima i propisima donesenim prema Direktivi 2005/85/EZ [Vijeća od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica u državama članicama(5)].”
C. Njemačko pravo
15. Članak 29. Asylgesetza (Zakon o pravu na azil) od 2. rujna 2008., kako je izmijenjen Integrationsgesetzom (Zakon o integraciji) od 31. srpnja 2016. (BGBl. I, S., str. 1939.) (u daljnjem tekstu: AsylG), određuje:
„(1) Zahtjev za azil nedopušten je ako
1. je druga država odgovorna za razmatranje zahtjeva za azil
(a) na temelju Uredbe [Dublin III(6)] ili
(b) na temelju drugih pravila Europske unije ili međunarodnog sporazuma
2. je druga država članica Europske unije strancu već priznala međunarodnu zaštitu iz članka 1. stavka 1. točke 2. […]”
16. Članak 77. stavak 1. AsylG‑a predviđa:
„U sporovima koje uređuje ovaj zakon, sud temelji svoji odluku na činjeničnoj i pravnoj situaciji u trenutku posljednje rasprave; ako odlučuje bez prethodne rasprave, odlučujući je trenutak donošenja odluke. […]”
II. Glavni postupci i prethodna pitanja
A. Predmeti C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17
17. Tužitelj u predmetu C‑297/17(7), Bashar Ibrahim, sin je Mahmuda Ibrahima i Fadwe Ibrahim, kao i brat troje drugih tužitelja(8), koji su uz svoje roditelje tužitelji u predmetu C‑318/17.
18. Tužitelji u glavnim postupcima u ovim predmetima napustili su Siriju 2012. kako bi stigli u Bugarsku gdje im je odlukama od 26. veljače i 7. svibnja 2013. priznata supsidijarna zaštita. Nastavili su put u studenome 2013. preko Rumunjske, Mađarske i Austrije u Njemačku gdje su 29. studenoga 2013. podnijeli novi zahtjev za azil.
19. Ured je 22. siječnja 2014. bugarskoj nacionalnoj upravi uputio zahtjeve za ponovni prihvat dotičnih osoba. Ta ih je uprava odbila dopisima od 28. siječnja i 10. veljače 2014. jer se zbog supsidijarne zaštite koja je tužiteljima u glavnim postupcima u predmetima C‑297/17 i C‑318/17 već priznata u Bugarskoj sustav ponovnog prihvata iz Uredbe Dublin III u ovom slučaju ne primjenjuje. Osim toga, nadležno bugarsko tijelo je lokalna granična policija.
20. Ured je odlukama od 27. veljače i 19. ožujka 2014. tužiteljima u glavnim postupcima u predmetima C‑297/17 i C‑318/17 odbio pravo na azil bez razmatranja merituma njihovih zahtjeva jer su stigli iz sigurne treće zemlje te je naložio njihovo protjerivanje u Bugarsku.
21. Verwaltungsgericht (Upravni sud, Njemačka) je presudama od 20. svibnja odnosno 22. srpnja 2014. odbio tužbe podnesene protiv tih odluka.
22. Oberverwaltungsgericht (Visoki upravni sud, Njemačka) je presudama od 18. veljače 2016. ukinuo naloge o protjerivanju u Bugarsku, ali je u preostalom dijelu odbio zahtjeve. Prema mišljenju tog suda, pravo na azil u Njemačkoj je opravdano odbijeno tužiteljima u glavnim postupcima u predmetima C‑297/17 i C‑318/17 s obzirom na to da su stigli iz sigurne treće zemlje. Nalozi o protjerivanju u Bugarsku su međutim nezakoniti jer nije bilo utvrđeno da je Republika Bugarska još uvijek spremna prihvatiti tužitelje u glavnim postupcima u predmetima C‑297/17 i C‑318/17.
23. Ti su tužitelji uložili reviziju protiv tih odluka o djelomičnom odbijanju njihovih zahtjeva pred Bundesverwaltungsgerichtom (Savezni upravni sud, Njemačka). Oni među ostalim tvrde da se sustav uveden Uredbom Dublin III i dalje primjenjuje nakon priznavanja supsidijarne zaštite. Nasuprot tomu, Ured smatra da su zahtjevi za azil sada nedopušteni na temelju članka 29. stavka 1. točke 2. AsylG‑a, čiji sadržaj odgovara onom članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32.
24. U tim je okolnostima Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Protivi li se prijelaznoj odredbi iz članka 52. prvog stavka Direktive 2013/32 primjena nacionalnog propisa, u skladu s kojim je, u provedbi ovlaštenja iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32, koje je prošireno u odnosu na prethodni propis, zahtjev za međunarodnu zaštitu nedopušten ako je podnositelju zahtjeva priznata supsidijarna zaštita u drugoj državi članici, u mjeri u kojoj se taj nacionalni propis u nedostatku nacionalnih prijelaznih odredbi primjenjuje i na zahtjeve podnesene prije 20. srpnja 2015.?
Omogućuje li prijelazna odredba iz članka 52. prvog stavka Direktive 2013/32 državama članicama posebno retroaktivnu provedbu proširene ovlasti iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 uz posljedicu da su nedopušteni i zahtjevi za azil podneseni prije prenošenja tog proširenog ovlaštenja u nacionalno pravo, ali o kojima u vrijeme prenošenja još uvijek nije bilo konačno odlučeno?
2. Daje li članak 33. Direktive 2013/32 državama članicama pravo da odaberu hoće li odbaciti zahtjev za azil kao nedopušten zbog međunarodne odgovornosti druge države članice (Uredba Dublin) ili na temelju članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32?
3. Ako je odgovor na drugo pitanje pozitivan: protivi li se pravu Unije da država članica, u okviru provedbe ovlasti iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32, odbaci zahtjev za međunarodnu pravnu zaštitu kao nedopušten zbog priznavanja supsidijarne zaštite u drugoj državi članici ako:
a) podnositelj zahtjeva traži proširenje supsidijarne zaštite koju mu je priznala druga država članica (priznavanje statusa izbjeglice) te je postupak azila u drugoj državi članici bio zahvaćen sustavnim nedostacima, koji i dalje postoje, ili
b) uređenje međunarodne zaštite, osobito životni uvjeti korisnika supsidijarne međunarodne zaštite, u toj drugoj državi članici koja je već podnositelju zahtjeva priznala supsidijarnu zaštitu,
– povrjeđuju članak 4. [Povelje] odnosno članak 3. EKLJP‑a ili
– ne ispunjavaju uvjete iz članka 20. i sljedećih Direktive 2011/95, ali pritom ne povrjeđuju članak 4. Povelje odnosno članak 3. EKLJP‑a?
4. Ako je odgovor na pitanje 3.b) pozitivan, vrijedi li isto ako korisnici supsidijarne zaštite ne primaju nikakvu naknadu za podmirivanje osnovnih životnih potreba ili u usporedbi s drugim državama članicama u vrlo ograničenom obujmu, ali se pritom prema njima u tom pogledu ne postupa drugačije nego prema državljanima predmetne države članice?
5. Ako je odgovor na drugo pitanje negativan:
a) Primjenjuje li se Uredba Dublin III u postupku priznavanja međunarodne zaštite ako je zahtjev za azil podnesen prije 1. siječnja 2014. ali je zahtjev za ponovni prihvat upućen tek nakon tog datuma te je podnositelju zahtjeva zamoljena država članica već ranije (u veljači 2013.) priznala supsidijarnu zaštitu?
b) Proizlazi li iz Dublinskih uredbi – neizravni – prijenos odgovornosti na državu članicu koja zahtijeva ponovni prihvat podnositelja zahtjeva ako je zamoljena odgovorna država članica odbila zahtjev za ponovni prihvat u roku propisanom odredbama Dublinskih uredbi te je umjesto toga uputila na međudržavni sporazum o ponovnom prihvatu?”
B. Predmet C‑438/17
25. T. Magamadov je 2007. podnio zahtjev za azil u Poljskoj, gdje mu je odlukom od 13. listopada 2008. priznata supsidijarna zaštita. U lipnju 2012. sa svojom je suprugom i djetetom ušao u Njemačku, gdje je 19. lipnja 2012. podnio zahtjev za azil.
26. Ured je 13. veljače 2013. uputio zahtjev za ponovni prihvat poljskim tijelima, koja su 18. veljače 2013. izjavila da su spremna ponovno prihvatiti T. Magamadova i njegovu obitelj.
27. Ured je odlukom od 13. ožujka 2013. smatrao, bez razmatranja merituma, da su zahtjevi za azil T. Magamadova i njegove obitelji nedopušteni zbog toga što je Republika Poljska država članica odgovorna za razmatranje tih zahtjeva te je naložio njihovu predaju u Poljsku. Budući da se predaja nije izvršila u određenom roku zbog medicinskih problema supruge T. Magamadova, Ured je odlukom od 24. rujna 2013. povukao svoju odluku od 13. ožujka 2013. jer je Savezna Republika Njemačka zbog isteka tog roka postala odgovorna država članica.
28. Ured je odlukom od 23. lipnja 2014. tužitelju odbio međunarodnu zaštitu i pravo na azil jer je stigao iz Poljske te je naložio njegov povratak u tu državu članicu.
29. Verwaltungsgericht (Upravni sud, Njemačka) je presudom od 19. svibnja 2015. odbio tužbu podnesenu protiv te odluke.
30. Oberverwaltungsgericht (Visoki upravni sud) je presudom od 21. travnja 2016. ukinuo odluku Ureda od 23. lipnja 2014.
31. Oberverwaltungsgericht (Visoki upravni sud) je smatrao da se pravilo iz članka 16.a stavka 2. prve rečenice Grundgesetza (njemački Temeljni zakon) prema kojem pravo na azil ne treba priznati stranom državljaninu koji je došao iz sigurne zemlje ne primjenjuje u glavnom postupku zbog iznimke iz članka 26.a stavka 1. treće rečenice točke 2. AsylG‑a u skladu s kojim se pravilo sigurne treće zemlje ne primjenjuje ako je, kao u ovom slučaju, Savezna Republika Njemačka postala odgovorna država članica na temelju prava Unije. Budući da je predmetni zahtjev za azil u glavnom postupku bio podnesen prije 20. srpnja 2015., primjenjuje se Direktiva 2005/85. Međutim, članak 25. stavak 2. te direktive dopušta odbacivanje zahtjeva za azil bez razmatranja merituma samo ako je druga država članica priznala svojstvo izbjeglice dotičnoj osobi.
32. Savezna Republika Njemačka je uložila reviziju protiv te presude pred Bundesverwaltungsgerichtom (Savezni upravni sud). Tvrdi da je predmetni zahtjev za azil u glavnom postupku nedopušten na temelju članka 29. stavka 1. točke 2. AsylG‑a, čiji sadržaj odgovara onome članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 jer je tužitelju priznata međunarodna zaštita u Poljskoj.
33. T. Magamadov smatra da njegov zahtjev za azil podnesen 19. lipnja 2012. nije nedopušten jer mu Republika Poljska nije priznala status izbjeglice nego samo supsidijarnu zaštitu.
34. Sud koji je uputio zahtjev ističe da je odluka Ureda od 23. lipnja 2014. donesena prije stupanja na snagu Direktive 2013/32 te da se Uredba Dublin II a ne Uredba Dublin III primjenjuje na predmetne činjenice u glavnom postupku.
35. U tim je okolnostima Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Protivi li se prijelaznoj odredbi iz članka 52. prvog stavka Direktive 2013/32 primjena nacionalnog propisa, u skladu s kojim je, u provedbi ovlaštenja iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32, koje je prošireno u odnosu na prethodni propis, zahtjev za međunarodnu zaštitu nedopušten ako je podnositelju zahtjeva priznata supsidijarna zaštita u drugoj državi članici, u mjeri u kojoj se taj nacionalni propis u nedostatku nacionalnih prijelaznih odredbi primjenjuje i na zahtjeve podnesene prije 20. srpnja 2015.?
Vrijedi li to i ako je zahtjev za azil u skladu s člankom 49. Uredbe [Dublin III] još u potpunosti obuhvaćen područjem primjene Uredbe [Dublin II]?
2) Osobito, dopušta li prijelazna odredba iz članka 52. prvog stavka Direktive 2013/32 državama članicama retroaktivni prijenos proširenog ovlaštenja iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 uz posljedicu da su nedopušteni i zahtjevi za azil podneseni prije stupanja na snagu Direktive 2013/32 i prije prenošenja tog proširenog ovlaštenja u nacionalno pravo, ali o kojima u vrijeme prenošenja još uvijek nije bilo konačno odlučeno?”
III. Postupak pred Sudom
36. Odlukom predsjednika Suda od 9. lipnja 2017. predmeti C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17 spojeni su radi provođenja pisanog i usmenog dijela postupka kao i donošenja presude s obzirom na to da su prethodna pitanja u ta tri predmeta jednaka.
37. Sud koji je uputio zahtjev zatražio je od Suda da o tim predmetima odluči u ubrzanom postupku na temelju članka 105. stavka 1. svog Poslovnika. Predsjednik Suda je 14. srpnja 2017. odlučio da ne treba udovoljiti tom zahtjevu.
38. Sud koji je uputio zahtjev također je zatražio od Suda da o predmetu C‑438/17 odluči u ubrzanom postupku na temelju članka 105. stavka 1. svojeg Poslovnika. Predsjednik Suda je 19. rujna 2017. odlučio da ne treba udovoljiti tom zahtjevu.
39. Odlukom Suda od 30. siječnja 2018. predmeti C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 i C‑438/17 spojeni su radi provođenja pisanog i usmenog dijela postupka kao i donošenja presude.
40. U predmetima C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17, pisana očitovanja podnijeli su tužitelji u glavnom postupku, njemačka, francuska i poljska vlada kao i Europska komisija.
41. U predmetu C‑438/17, pisana očitovanja podnijele su njemačka, poljska i mađarska vlada kao i Komisija.
42. Na zajedničkoj raspravi održanoj 8. svibnja 2018. u predmetu C‑163/17 te spojenim predmetima C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 i C‑438/17, tužitelji u glavnom postupku, Ured, njemačka, belgijska, talijanska, nizozemska vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine, kao i Komisija, iznijeli su usmena očitovanja.
IV. Analiza
A. Prvo prethodno pitanje u predmetima C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17 te oba pitanja u predmetu C‑438/17
43. Prvo prethodno pitanje u predmetima C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17 te oba prethodna pitanja u predmetu C‑438/17 odnose se na tumačenje prijelazne odredbe Direktive 2013/32, odnosno članak 52. prvi stavak. Njima se u biti želi utvrditi koja se od dviju direktiva, Direktiva 2013/32 ili Direktiva 2005/85, primjenjuje na zahtjev za azil tužitelja u glavnim postupcima u predmetima C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17 od 29. studenoga 2013. te na zahtjev za azil tužitelja u glavnom postupku u predmetu C‑438/17 od 19. lipnja 2012.(9).
44. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, u skladu s člankom 29. stavkom 1. točkom 2. AsylG‑a kojim je prenesen članak 33. stavak 2. točka (a) Direktive 2013/32, zahtjev za azil je nedopušten ako je druga država članica Unije već priznala stranom državljaninu međunarodnu zaštitu. Dodaje da članak 77. stavak 1. AsylG‑a „sam nalaže primijeniti članak 29. stavak 1. točku 2. AsylG‑a na zahtjeve podnesene prije njegovog stupanja na snagu pod uvjetom da o njima još uvijek nije donesena odluka protiv koje nije dopušten pravni lijek […]. Povjerenje pojedinaca u ustrajnost starog pravnog sustava ima prema mišljenju tog suda manju težinu od cilja kojeg nastoji ostvariti novi sustav, a to je izbjegavanje sekundarne migracije nakon ishođenja zaštite u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (a) Direktive 2013/32”. (Vidjeti točku 20. zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu C‑297/17).
45. Važno je istaknuti da u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (a) Direktive 2013/32, države članice mogu smatrati nedopuštenim zahtjev za međunarodnu zaštitu, odnosno zahtjev kojim se želi ishoditi status izbjeglice ili supsidijarne zaštite, ako je međunarodnu zaštitu već priznala druga država članica(10).
46. Nasuprot tomu, u skladu s člankom 25. stavkom 2. točkom (a) Direktive 2005/85(11), države članice mogu smatrati zahtjev za međunarodnu zaštitu nedopuštenim ako je druga država članica već priznala status izbjeglice. Posljedično, sukladno toj odredbi, zahtjev za status izbjeglice ne može se smatrati nedopuštenim ako je druga država članica već priznala status supsidijarne zaštite(12).
47. Iz toga proizlazi da postoji jasna razlika između opsega dviju odredbi, s obzirom na to da države članice imaju šire ovlasti da bi proglasile nedopuštenim zahtjev za međunarodnu zaštitu na temelju članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 nego na temelju članka 25. stavka 2. točke (a) Direktive 2005/85(13). Posljedično, u pogledu dopuštenosti zahtjeva za međunarodnu zaštitu važno je utvrditi koja se od tih dviju direktiva primjenjuje u glavnim postupcima.
48. U tom pogledu, članak 52. prvi stavak prva rečenica Direktive 2013/32 određuje da države članice primjenjuju nacionalne odredbe kojima se prenosi među ostalim članak 33. navedene direktive na podnesene zahtjeve za međunarodnu zaštitu i na postupke za oduzimanje međunarodne zaštite, a koji se pokreću nakon 20. srpnja 2015.(14) „ili ranije”.
49. Iz pripremnih akata za Direktivu 2013/32 proizlazi da je izraz „ili ranije”, koji se nije nalazio u tekstu prijedloga Komisije (COM (2009) 554), dodalo Vijeće u prvom čitanju na kraju članka 52. prvog stavka prve rečenice Direktive 2013/32(15).
50. Iz tog uključivanja proizlaze ovi zahtjevi za prethodnu odluku. Valja utvrditi da je ta odredba klasičan primjer loše napisanog zakona ili neodlučnosti, iz čega proizlaze brojne sudske tužbe uzrokujući tako značajno rasipanje sredstava i na nacionalnoj i na europskoj razini ne računajući nametnute probleme, makar samo u pogledu rokova, pojedincima koji su osim toga već izloženi drugim teškoćama.
51. Naime, članak 52. prvi stavak prva rečenica Direktive 2013/32 bi bez tog izraza bio potpuno jasan te bi 20. srpnja 2015. bio jedini datum relevantan za odluku koja se direktiva primjenjuje. Nadalje, čemu služi zadržavanje riječi „nakon 20. srpnja 2015.” ako se odnosi i na zahtjeve podnesene prije tog datuma?
52. U skladu s očitovanjima poljske vlade i Komisije, smatram da se za rješavanje pitanja je li datum 20. srpnja 2015. i dalje relevantan kako bi se utvrdila primjena ratione temporis Direktive 2013/32 članak 52. prvi stavak treba sagledati u cijelosti.
53. U skladu s člankom 52. prvim stavkom drugom rečenicom Direktive 2013/32, zahtjevi podneseni prije 20. srpnja 2015. kao i postupci za prestanak statusa izbjeglice koji su započeli prije tog datuma rješavaju se prema zakonima i propisima donesenima na temelju Direktive 2005/85.
54. Iz te potpuno jasne odredbe s obvezujućim učinkom proizlazi da se zahtjevi za azil tužitelja u glavnom postupku, koji su svi podneseni prije 20. srpnja 2015., rješavaju prema zakonima i propisima donesenima na temelju Direktive 2005/85(16). Kad bi se izraz „ili ranije” na kraju članka 52. prvog stavka prve rečenice Direktive 2013/32 trebao tumačiti na način da ostavlja državama članicama mogućnost primijeniti nacionalne odredbe kojima se prenosi Direktiva 2013/32 na zahtjeve podnesene prije 20. srpnja 2015., takvo bi tumačenje bilo dijametralno suprotno članku 52. prvom stavku drugoj rečenici Direktive 2013/32 tako što bi iskrivilo jasni smisao.
55. Međutim, ne vidim zašto bismo morali „žrtvovati” jasni smisao članka 52. prvog stavka druge rečenice Direktive 2013/32 kako bismo protumačili izraz „ili ranije” koji je uveo nejasnoću ako ne i proturječnost u prvoj rečenici istog stavka. S obzirom na tvrdnju o kojoj se vodi rasprava, Direktiva 2013/32 je restriktivnija od Direktive 2005/85, argument Komisije prema kojem članak 52. prvi stavak prva rečenica Direktive 2013/32 omogućava retroaktivnu primjenu odredbi navedene direktive koje su povoljnije za tražitelje azila(17) ne treba ni razmatrati.
56. Posljedično, jedino je logično tumačenje članka 52. prvog stavka prve rečenice Direktive 2013/32 da se zahtjevi podneseni nakon 20. srpnja 2015. i postupci za prestanak statusa izbjeglice koji su započeli nakon tog datuma rješavaju prema zakonima i propisima donesenima na temelju Direktive 2013/32.
57. Svojim prvim pitanjem u predmetu C‑438/17 sud koji je uputio zahtjev se također pita je li činjenica da je zahtjev za azil tužitelja u glavnom postupku u ovom predmetu podnesen u lipnju 2012. još u potpunosti obuhvaćen područjem primjene Uredbe Dublin II(18) relevantna za tumačenje članka 52. prvog stavka prve rečenice Direktive 2013/32. Naime, sud koji je uputio zahtjev smatra da se primjena Uredbe Dublin II u ovom slučaju može protiviti retroaktivnoj primjeni nacionalnog propisa(19) donesenog u okviru provedbe proširenih ovlasti iz članka 33. stavka 2. točke (a) navedene direktive(20).
58. Budući da iz mog odgovora u točki 54. ovog mišljenja proizlazi da se članak 33. stavak 2. točka (a) Direktive 2013/32 ne primjenjuje prije 20. srpnja 2015. kada je Uredba Dublin III već bila na snazi, ne postavlja se pitanje protivi li se Uredbi Dublin II retroaktivna primjena nacionalnog propisa donesenog u okviru provedbe proširenog ovlaštenja iz članka 33. stavka 2. točke (a) navedene direktive.
59. Svojim drugim pitanjem u predmetu C‑438/17 sud koji je uputio zahtjev se pita omogućava li članak 52. prvi stavak Direktive 2013/32 retroaktivno provesti prošireno ovlaštenje iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 u vezi sa zahtjevima za azil o kojima još nije odlučeno u vrijeme te provedbe te koji su već bili podneseni prije stupanja na snagu Direktive 2013/32(21).
60. Budući da iz mojeg odgovora u točki 54. ovog mišljenja proizlazi da se članak 33. stavak 2. točka (a) Direktive 2013/32 ne primjenjuje prije 20. srpnja 2015., ne postavlja se pitanje omogućava li članak 52. prvi stavak Direktive 2013/32 retroaktivno provesti prošireno ovlaštenje iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 u vezi sa zahtjevima za azil o kojima još nije odlučeno u vrijeme te provedbe te koji su već bili podneseni prije stupanja na snagu navedene direktive.
61. S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da se članku 52. prvom stavku Direktive 2013/32 protivi primjena nacionalnog propisa kojim se prenosi članak 33. stavak 2. točka (a) Direktive 2013/32 i stvara razlog za nedopuštenost na zahtjeve za međunarodnu zaštitu podnesene prije 20. srpnja 2015., kad je podnositelju zahtjeva priznata supsidijarna zaštita u drugoj državi članici. Nije relevantna činjenica da je zahtjev za azil još u potpunosti obuhvaćen područjem primjene Uredbe Dublin II u skladu s člankom 49. Uredbe Dublin III ili da je zahtjev za azil bio podnesen prije stupanja na snagu Direktive 2013/32 i prije njezina prenošenja u nacionalno pravo.
62. Važno je utvrditi da moj odgovor na prvo prethodno pitanje u predmetima C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17 i na oba pitanja u predmetu C‑438/17 čini bespredmetnima druga prethodna pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev u predmetima C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17. Stoga ću ih ispitati samo u slučaju da Sud ne prihvati odgovor predložen na prvo pitanje.
B. Drugo pitanje u predmetima C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17
63. Ovim prethodnim pitanjem koje se posebno odnosi na tumačenje članka 33. Direktive 2013/32, sud koji je uputio zahtjev pita se imaju li države članice pravo da odaberu ne razmotriti zahtjev za azil na temelju Uredbe Dublin II i Uredbe Dublin III jer te uredbe određuju drugu državu članicu kao odgovornu za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu(22) ili ga odbaciti kao nedopušten na temelju članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32(23).
64. Smatram da jasno proizlazi iz teksta samog članka 33. stavka 1. Direktive 2013/32, a osobito iz izraza „[o]sim slučajeva u kojima se zahtjev ne razmatra u skladu s Uredbom [Dublin III]”, da država članica ima pravo da odabere ne razmotriti zahtjev za azil jer je druga država članica odgovorna ili ga odbaciti kao nedopušten na temelju članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32.
65. U tom pogledu, u skladu s očitovanjem Komisije(24), smatram da članak 33. stavak 1. Direktive 2013/32 ne zasniva nikakvo prvenstvo ili hijerarhiju između pravila o utvrđivanju odgovorne države članice i razloga nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. Direktive 2013/32. Stoga mi se čini da država članica nije obvezna prioritetno ispitati je li odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu te može odbaciti taj zahtjev zbog jednog od razloga nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. Direktive 2013/32. U nedostatku ikakvog prvenstva ili hijerarhije između predmetnih pravila, taj se slobodni izbor nameće i zbog razloga postupovne ekonomije.
C. Treće i četvrto pitanje u predmetima C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17
66. Svojim trećim pitanjem u predmetima C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17 sud koji je uputio zahtjev pita se protivi li se članku 33. stavku 2. točki (a) Direktive 2013/32 da država članica odbaci kao nedopušten zahtjev za azil koji je podnio tražitelj kojem je druga država članica već priznala međunarodnu zaštitu, s jedne strane, ako je postupak azila u toj drugoj državi članici bio zahvaćen sustavnim nedostacima, koji i dalje postoje, te, s druge strane, ako su životni uvjeti korisnika supsidijarne zaštite u toj drugoj državi članici protivni članku 4. Povelje i članku 3. EKLJP‑a ili ne ispunjavaju uvjete iz članka 20. i sljedećih Direktive 2011/95, ali pritom ne povrjeđuju članak 4. Povelje.
67. Svojim četvrtim pitanjem u predmetima C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17 sud koji je uputio zahtjev pita se protivi li se pravu Unije da država članica primijeni razlog nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 na zahtjev za međunarodnu zaštitu ako korisnici supsidijarne zaštite ne primaju nikakvu naknadu za podmirivanje osnovnih životnih potreba ili u usporedbi s drugim državama članicama u vrlo ograničenom obujmu, pri čemu se prema njima ne postupa drugačije nego prema državljanima predmetne države članice niti se povrjeđuje članak 4. Povelje.
68. Valja napomenuti da zahtjev za prethodnu odluku ne sadrži nikakve informacije o postupku priznavanja međunarodne zaštite u Bugarskoj ni o životnim uvjetima korisnika međunarodne zaštite u toj državi članici.
69. Drugi dio trećeg pitanja u predmetima C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17 ispitat ću zajedno s četvrtim pitanjem, a nakon toga prvi dio trećeg pitanja.
1. Drugi dio trećeg pitanja i četvrto pitanje
70. Svojim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita se „zahtijeva li pravo Unije razmatrati naknadne zahtjeve osobe kojoj je priznata supsidijarna zaštita u drugoj državi članici, unatoč nacionalnom pravilu kojim se provodi članak 33. stavak 2. točka (a) Direktive 2013/32, ako tamošnji životni uvjeti za korisnike međunarodne zaštite povrjeđuju članke 3. […] EKLJP‑a [i članak 4. Povelje] ili ne odgovaraju uvjetima iz članka 20. i sljedećih Direktive 2011/95 na način da su ispod tog praga”.
a) Uvodne napomene o članku 4. Povelje
71. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, pravila sekundarnog prava Unije treba tumačiti i primjenjivati uz poštovanje temeljnih prava zajamčenih Poveljom. U tom je pogledu od temeljne važnosti zabrana nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kazne, propisane u članku 4. Povelje, s obzirom na to da ona ima apsolutni karakter jer je usko povezana s poštovanjem ljudskog dostojanstva iz članka 1. Povelje (25).
72. Zajednički europski sustav azila osmišljen je u kontekstu u kojem se pretpostavljalo da sve države koje u njemu sudjeluju, bilo države članice ili treće zemlje, poštuju temeljna prava, uključujući i prava koja se temelje na Ženevskoj konvenciji i Protokolu iz 1967. kao i na EKLJP‑u, te da države članice u tom pogledu mogu uspostaviti uzajamno povjerenje. U tim okolnostima, Sud je presudio da treba pretpostaviti da je postupanje prema tražiteljima azila u svakoj državi članici u skladu sa zahtjevima Povelje, Ženevske konvencije kao i EKLJP‑a (26).
73. Neovisno o toj pretpostavci sukladnosti, Sud je također odlučio da se ne može isključiti da će taj Zajednički europski sustav azila u praksi imati velike poteškoće pri funkcioniranju u određenoj državi članici, tako da postoji ozbiljna opasnost da će se pri transferu tražitelja azila u tu državu članicu prema njima postupati na način koji nije u skladu s njihovim temeljnim pravima(27).
74. U točki 99. presude od 21. prosinca 2011., N. S. i dr. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865), Sud pojašnjava „da primjena Uredbe [Dublin III] na temelju neoborive pretpostavke da će država članica koja je inače nadležna za rješavanje zahtjeva za azil, poštovati temeljna prava, nije sukladna obvezi država članica da tumače i primjenjuju Uredbu [Dublin III] u skladu s temeljnim pravima”. Posljedično, pretpostavka sukladnosti je oboriva.
75. Sud je također u točkama 86. do 94. i 106. presude od 21. prosinca 2011., N. S. i dr. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865), napomenuo da transfer tražiteljâ azila u okviru dublinskog sustava može u određenim okolnostima biti nespojiv sa zabranom iz članka 4. Povelje. Sud je tako presudio da tražitelju azila prijeti stvarna opasnost od podvrgavanja nečovječnim ili ponižavajućim postupanjima u smislu tog članka u slučaju transfera u državu članicu u kojoj bi bila opravdana bojazan da postoje sustavni nedostaci u postupku azila i uvjetima prihvata tražitelja. Posljedično, u skladu sa zabranom predviđenom u navedenom članku, države članice ne smiju provoditi transfere u okviru dublinskog sustava u državu članicu kada nije moguće zanemariti postojanje takvih nedostataka u takvoj državi članici (28).
76. Presuda od 21. prosinca 2011., N. S. i dr. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865), je donesena u situaciji sličnoj onoj iz presude ESLJP‑a od 21. siječnja 2011., M. S. S. protiv Belgije i Grčke(29), te se odnosi na članak 3. EKLJP‑a, odnosno transfer tražitelja azila kojeg su provela belgijska tijela u Grčku kao državu članicu odgovornu za razmatranje njegova zahtjeva(30). Sud je u točki 88. presude od 21. prosinca 2011., N. S. i dr. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865), utvrdio da je ESLJP među ostalim presudio da je Kraljevina Belgija povrijedila članak 3. EKLJP‑a, s jedne strane, time što je podnositelja izložila rizicima koji proizlaze iz nedostataka u postupku azila u Grčkoj jer su belgijska tijela znala ili morala znati da taj podnositelj nema nikakva jamstva da će grčka tijela ozbiljno ispitati njegov zahtjev za azil i, s druge strane, time što je potpuno poznavajući činjenice podnositelja izložila uvjetima pritvora i životnim uvjetima koji se mogu smatrati ponižavajućim postupanjem(31).
77. Iako je sudska praksa ustanovljena presudom od 21. prosinca 2011., N. S. i dr. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865), o postojanju sustavnih nedostataka u postupku azila i uvjetima za prihvat tražitelja u zamoljenoj državi članici kodificirana 2013. u članku 3. stavku 2. drugom podstavku Uredbe Dublin III, Sud je međutim odlučio da se ne može zaključiti da bilo kakva povreda temeljnog prava koju počini odgovorna država članica utječe na obveze drugih država članica da poštuju odredbe Dublin III(32). Naime, ne bi bilo u skladu s ciljevima i sustavom Uredbe Dublin III da je najmanja povreda pravila koja uređuju zajednički sustav azila dovoljna za sprječavanje transfera tražitelja azila u državu članicu koja je redovno nadležna(33).
78. Što se tiče rizika povezanih sa sâmim transferom podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, Sud je u točki 65. presude od 16. veljače 2017., C. K. i dr. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), presudio da se može provesti samo u uvjetima u kojima je isključeno da taj transfer uzrokuje stvarnu opasnost da dotična osoba trpi nečovječno ili ponižavajuće postupanje u smislu članka 4. Povelje. U tom je pogledu Sud uzeo u obzir osobito teško zdravstveno stanje dotične osobe(34) koje može dovesti do nemogućnosti njezina transfera u drugu državu članicu čak i ako nema sustavnih nedostataka u postupku azila i uvjetima za prihvat tražitelja azila u odgovornoj državi članici.
79. Naime, Sud je u točki 91. presude od 16. veljače 2017., C. K. i dr. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), izričito odbio Komisijin argument da iz članka 3. stavka 2. drugog podstavka Uredbe Dublin III proizlazi da bi na obvezu transfera tražitelja azila u odgovornu državu članicu moglo utjecati jedino postojanje sustavnih nedostataka u toj državi članici(35).
80. U tom pogledu, Sud je naglasio opću prirodu članka 4. Povelje koji zabranjuje nečovječno ili ponižavajuće postupanje u svim oblicima te činjenicu da je mogućnost da države članice zanemare stvarnu i utvrđenu opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja koje pogađa tražitelja azila, pod izlikom da ona ne proizlazi iz sustavnog nedostatka u odgovornoj državi članici, bila očito nespojiva s apsolutnošću te zabrane(36).
81. Točka 95. presude od 16. veljače 2017., C. K. i dr. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), pojašnjava da nemogućnost provođenja transfera u okolnostima iz tog predmeta „u potpunosti poštuje načelo uzajamnog povjerenja s obzirom na to da, daleko od toga da utječe na postojanje predmnjeve poštovanja temeljnih prava u svakoj državi članici, osigurava da države članice propisno uzimaju u obzir posebne situacije o kojima je riječ u ovoj presudi. Uostalom, ako bi država članica u takvim situacijama provela transfer tražitelja azila, tada se nečovječno i ponižavajuće postupanje koje bi iz toga proizlazilo ne bi izravno ili neizravno pripisivalo tijelima odgovorne države članice, nego samo prvoj državi članici”(37).
82. Ovaj oprezan pristup koji naglašava zaštitu temeljnih načela i ljudskih prava također odražava i sudska praksa Europskog suda za ljudska prava. Naime, Europski sud za ljudska prava u točki 126. presude od 4. studenoga 2014., Tarakhel protiv Švicarske, CE:ECHR:2014:1104JUD002921712, podsjeća da „je neophodno da nacionalna tijela pomno ispitaju prigovor osobe prema kojem bi je vraćanje u treću državu izložilo postupanju zabranjenom na temelju članka 3. [EKLJP‑a]”.
83. Za razliku od okolnosti iz predmeta povodom kojih su donesene presude od 21. prosinca 2011., N. S. i dr. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865), i od 16. veljače 2017., C. K. i dr. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), koje se odnose, u prvom slučaju, na sustavne nedostatke u postupku azila i uvjetima prihvata tražitelja i, u drugom slučaju, na transfer kao takav podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, predmeti C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17 odnose se na uzimanje u obzir situacije koja može nastati nakon priznavanja međunarodne zaštite u odgovornoj državi članici.
84. Osim toga, ova se prethodna pitanja ne odnose na Uredbu Dublin III već na razlog nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32.
85. Sud još nije odlučivao o tim novim okolnostima.
b) Primjena članka 4. Povelje
86. Članak 51. stavak 1. Povelje previđa da se njezine odredbe primjenjuju na države članice samo kada provode pravo Unije.
87. Prema mojem mišljenju, poštovanje članka 4. Povelje o zabrani nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja, koji ima apsolutni karakter, obvezujuće je za države članice kada primjenjuju razlog nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32(38).
88. U skladu s načelom uzajamnog povjerenja, valja pretpostaviti da je postupanje prema korisnicima međunarodne zaštite u svakoj državi članici u skladu sa zahtjevima Povelje, Ženevske konvencije kao i EKLJP‑a(39). Ta je pretpostavka sukladnosti pojačana ako država članica prenese de iure(40) ali i de facto odredbe Poglavlja VII. naslovljenog „Sadržaj međunarodne zaštite” Direktive 2011/95 koja predviđa stupanj socijalne skrbi predmetnih korisnika koji je jednak ako ne i viši od onog predviđenog Ženevskom konvencijom.
89. Međutim, kao što sam već naveo u točki 73. ovog mišljenja, ta je pretpostavka sukladnosti, osobito u članku 4. Povelje, oboriva.
90. Smatram da po analogiji proizlazi iz točaka 253. i 254. presude ESLJP‑a od 21. siječnja 2011., M. S. S. protiv Belgije i Grčke (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609), te iz točke 80. presude od 21. prosinca 2011., N. S. i dr. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865), da bi država članica povrijedila članak 4. Povelje ako bi se korisnici međunarodne pomoći, potpuno ovisni o javnoj pomoći, suočili s ravnodušnim postupanjem tijela na način da bi se našli u situaciji teške oskudice ili nužde nespojive s ljudskim dostojanstvom.
91. Drugim riječima, kako bi se smatralo da postoje ozbiljni i utemeljeni razlozi za pretpostavku da su korisnici međunarodne zaštite izloženi stvarnoj opasnosti od podvrgavanja nečovječnom i ponižavajućem postupanju u smislu članka 4. Povelje zbog njihovih životnih uvjeta u odgovornoj državi članici na temelju Uredbe Dublin III, oni se moraju nalaziti u krajnje ozbiljnoj situaciji(41) koja proizlazi iz sustavnih nedostataka u pogledu njih u toj državi članici.
92. U takvoj potpuno iznimnoj situaciji država članica ne može primijeniti razlog nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 na zahtjev za međunarodnu zaštitu i treba razmotriti zahtjev za međunarodnu zaštitu koji joj je podnesen.
93. S obzirom na prethodna razmatranja te osobito apsolutni karakter zabrane nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja iz članka 4. Povelje, smatram da se pravu Unije protivi da država članica primijeni razlog nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 na zahtjev za međunarodnu zaštitu ako su životni uvjeti korisnikâ supsidijarne zaštite koju im je priznala druga država članica protivni članku 4. Povelje.
c) Primjena članka 20. i sljedećih Direktive 2011/95
94. Poglavlje VII. Direktive 2011/95 o sadržaju međunarodne zaštite među ostalim predviđa odredbe o pravu korisnika međunarodne zaštite na zapošljavanje(42), obrazovanje (43), socijalnu skrb(44) i zdravstvenu zaštitu(45) koje nalažu jednako postupanje kao prema državljanima države članice.
95. Osim toga, prema članku 32. Direktive 2011/95, korisnici moraju imati pravo na smještaj pod jednakim uvjetima kao i državljani trećih zemalja koji zakonito borave na njihovu državnom području(46).
96. Iz toga slijedi da odredbe Poglavlja VII. Direktive 2011/95 ne predviđaju razinu ili najniži prag socijalnih prava koja se moraju priznati korisnicima međunarodne zaštite, osim postupanja kao prema svojim državljanima ili iznimno postupanja jednakog onom prema državljanima trećih zemalja koji zakonito borave na državnom području države članice(47).
97. U nedostatku stvarne politike o međunarodnoj zaštiti unutar Unije financirane iz vlastitog proračuna koja korisnicima te zaštite jamči minimalne i jednake životne uvjete, odredbe Poglavlja VII. Direktive 2011/95 odražavaju načelo supsidijarnosti propisano člankom 5. stavkom 3. UEU‑a u mjeri u kojoj jasno uzimaju u obzir postojanje različitih razina socijalnih prava u državama članicama.
98. Što se tiče situacija u kojima se tvrdi da je došlo do povrede članka 20. i sljedećih Direktive 2011/95, ali ne i do povrede članka 4. Povelje, poput francuske vlade smatram da bi nalaganje tijelima nadležnima za azil da procjenjuju razinu i uvjete pristupa međunarodnoj zaštiti bilo protivno načelu uzajamnog povjerenja na kojem počiva Zajednički europski sustav azila, uključujući i odredbe članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32(48).
99. Osim toga, ne protivi se pravu Unije da država članica primijeni razlog nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 na zahtjev za međunarodnu zaštitu ako korisnici međunarodne zaštite ne primaju nikakvu naknadu za podmirivanje osnovnih životnih potreba ili u usporedbi s drugim državama članicama u vrlo ograničenom obujmu, ali se pritom prema njima u tom pogledu ne postupa drugačije nego prema državljanima predmetne države članice, niti se povrjeđuje članak 4. Povelje. Uvodna izjava 41. Direktive 2011/95 predviđa da „[s] ciljem poboljšanja učinkovitog ostvarivanja prava i povlastica iz ove Direktive od strane korisnika međunarodne zaštite, potrebno je uzeti u obzir njihove posebne potrebe i posebne integracijske izazove s kojima se suočavaju. Takvo uzimanje u obzir u pravilu neće imati za posljedicu povoljniji tretman od onog koji imaju njihovi vlastiti državljani, ne dovodeći u pitanje mogućnost država članica da uvedu ili zadrže povoljnije standarde”(49).
100. Države članice koje zaista poštuju svoje obveze iz Direktive 2011/95 u pogledu sadržaja međunarodne zaštite ili koje priznaju relativno velikodušnu socijalnu pomoć bi inače bile kažnjene.
101. S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da se pravu Unije ne protivi da država članica primijeni razlog nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 na zahtjev za međunarodnu zaštitu ako država članica koja je već priznala supsidijarnu zaštitu podnositelju zahtjeva ne ispunjava uvjete iz članka 20. i sljedećih Direktive 2011/95(50), ali pritom ne povrjeđuje članak 4. Povelje ili ako korisnici međunarodne zaštite ne primaju nikakvu naknadu za podmirivanje osnovnih životnih potreba ili u usporedbi s drugim državama članicama u vrlo ograničenom obujmu, ali se pritom prema njima u tom pogledu ne postupa drugačije nego prema državljanima predmetne države članice.
2. Prvi dio trećeg pitanja
102. Sud koji je uputio zahtjev pita se „mogu li i pod kojim uvjetima odredbe članka 18. Povelje i članka 78. UFEU‑a naložiti državi članici da razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu unatoč nacionalnom pravilu kojim se provodi članak 33. stavak 2. točka (a) Direktive 2013/32, ako je podnositelju zahtjeva već u drugoj državi članici priznata supsidijarna zaštita, ali ne status izbjeglice” zbog nedostataka u postupku azila u potonjoj državi članici.
103. Sud koji je uputio zahtjev u svojem prethodnom pitanju upućuje na nedostatke u postupku azila u Bugarskoj koja priznaje „supsidijarnu zaštitu, odbija značajnije priznavanje statusa izbjeglice na (predvidiv) način […] ili […] ne razmatra detaljnije naknadne zahtjeve unatoč novim elementima ili činjenicama koji značajno povećavaju mogućnost da podnositelj zahtjeva ispunjava potrebne uvjete za status izbjeglice [u skladu s člankom 40. stavkom 3. Direktive 2013/32]”. (Točka 32. zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu C‑297/17).
a) Očitovanja stranaka
104. Njemačka vlada smatra da u mjeri u kojoj „postoji obveza razmotriti sustavne nedostatke postupka azila u drugoj državi članici, ona bi trebala biti barem spomenuta u Direktivi 2013/32. [Ističe da] to međutim nije slučaj i [da nasuprot tomu,] odluka države članice o priznavanju međunarodne zaštite ima određeni autoritet” (točka 62. njezina očitovanja). Prema mišljenju te vlade, samo zakonodavac Unije može ustanoviti takvu obvezu u pozitivnom pravu, a povreda te obveze nametnute pravom Unije može se utvrditi samo nakon postupka zbog povrede obveze protiv te države.
105. Francuska vlada smatra da samo ako se čini da međunarodna zaštita koju je već priznala druga država članica nije djelotvorna, odnosno ako dotična osoba u državi članici koja joj je priznala zaštitu riskira izloženost progonu i ozbiljnoj nepravdi(51) u smislu Direktive 2011/95, država članica kojoj je podnesen novi zahtjev treba provjeriti ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za status izbjeglice prije razmatranja ispunjava li uvjete za supsidijarnu zaštitu.
106. Prema mišljenju poljske vlade, članak 33. Direktive 2013/32 predviđa da je podnositelj zahtjeva koji koristi međunarodnu zaštitu u drugoj državi članici odgovarajuće zaštićen, stoga druge države članice mogu smatrati njegov zahtjev nedopuštenim i odbaciti ga bez razmatranja merituma. Smatra da utvrđenje nacionalnog nadležnog tijela da podnositelj zahtjeva koristi međunarodnu zaštitu u drugoj državi članici mora tom tijelu u načelu omogućiti da ne razmatra meritum zahtjeva. Dodaje da je samo u iznimnim okolnostima nacionalno nadležno tijelo obvezno pokrenuti postupak za razmatranje merituma zahtjeva. Prema mišljenju te vlade, na nacionalnom je nadležnom tijelu ili na nacionalnom sudu da utvrde predstavlja li pojedini slučaj sustavnih nedostataka u postupku azila i uvjetima za prihvat tražitelja azila u određenoj državi članici povredu članka 4. Povelje koja opravdava obvezu razmatranja merituma zahtjeva za proširenjem međunarodne zaštite.
107. Komisija smatra da prva država članica (odnosno, u ovom slučaju Savezna Republika Njemačka) može u svojoj analizi zanemariti nedostatke u postupku azila u drugoj državi članici. Smatra da je nakon priznavanja supsidijarne zaštite u državi B i odbacivanja zahtjeva za proširenje kao nedopuštenog u državi A postupak azila završen. Prema mišljenju Komisije, s dotičnom osobom stoga treba postupati u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom(52). Smatra da dotična osoba nezakonito boravi u državi članici A, a u državi članici B joj je odobren boravak kao i supsidijarna zaštita.
b) Analiza
108. Ovo prethodno pitanje odnosi se na dopuštenost zahtjeva za „proširenje” supsidijarne zaštite koju je priznala jedna država članica na priznavanje statusa izbjeglice u drugoj državi članici. Valja podsjetiti da u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (a) Direktive 2013/32 države članice mogu(53) smatrati zahtjev za ishođenje statusa izbjeglice nedopuštenim ako je druga država članica priznala status supsidijarne zaštite.
109. U tom pogledu, osim činjenice da su uvjeti za status izbjeglice (Poglavlje III. Direktive 2011/95) znatno različiti od uvjeta za odobrenje supsidijarne zaštite (Poglavlje V. Direktive 2011/95), status supsidijarne zaštite je načelno(54) inferioran statusu izbjeglice među ostalim što se tiče dozvole boravka(55) i socijalne skrbi(56). Tu razliku između dva statusa međunarodne zaštite potkrepljuje čak i tekst članka 78. UFEU‑a(57).
110. Ističem da, uzimajući u obzir tu razliku između dva statusa, članak 46., stavak 1. točka (a) podtočka i. Direktive 2013/32 predviđa da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu ima pravo na učinkovit pravni lijek u odgovornoj državi članici pred sudom te države članice radi osporavanja odluka kojima se zahtjev za priznavanjem statusa izbjeglice i/ili supsidijarne zaštite smatra neutemeljenim(58).
111. Naime, članak 46. stavak 2. drugi podstavak Direktive 2013/32 predviđa da „kada status supsidijarne zaštite kako ga prizna država članica omogućuje ista prava i koristi kao i status izbjeglice prema pravu Unije ili nacionalnom pravu, ta država članica može smatrati da je žalba protiv odluke povodom zahtjeva kojeg proglašava neosnovanim nedopuštena u vezi statusa izbjeglice zbog nepostojanja pravnog interesa na strani podnositelja zahtjeva za nastavak postupka”(59).
112. Iz toga slijedi da je status izbjeglice samo iznimno zamjenjiv sa statusom supsidijarne zaštite.
113. Zajednički europski sustav azila osmišljen je u kontekstu u kojem se pretpostavljalo da sve države koje u njemu sudjeluju, bilo države članice ili treće zemlje, poštuju temeljna prava, uključujući i pravo na azil zajamčeno u članku 18. Povelje te da države članice u tom pogledu mogu uspostaviti uzajamno povjerenje(60).
114. Prema mojem mišljenju, zakonodavac Unije je donošenje odredbi kao što je članak 33. stavak 2. točka (a) Direktive 2013/32 utemeljio na načelu uzajamnog povjerenja. Tom se odredbom nastoji izbjeći rasipanje sredstava i „blokada sustava obvezom državnih tijela da obrađuju višestruke zahtjeve koje je podnio isti podnositelj, […] kao i […] praksa biranja države s najpovoljnijim pravom (forum shopping), sve to s glavnim ciljem ubrzavanja obrade zahtjeva, kako u interesu tražiteljâ azila tako i u interesu uključenih država”(61).
115. U posebnim okolnostima ovih predmeta, uzajamno povjerenje podrazumijeva da države članice imaju pravo pretpostaviti da druge države članice postupaju sa zahtjevima za međunarodnu zaštitu u skladu s pravom Unije i pravilima Ženevske konvencije te priznaju ili status izbjeglice ili status supsidijarne zaštite kada to zahtijevaju posebni uvjeti tih statusa s obzirom na zajedničke kriterije iz Direktive 2011/95. Posljedično, države članice imaju pravo pretpostaviti da druge države članice priznaju (superiorni) status izbjeglice a ne (inferiorni) status supsidijarne zaštite kada okolnosti to zaslužuju i zahtijevaju i obratno.
116. Već sam međutim napomenuo da je pretpostavka oboriva. Naime, važno je istaknuti da je pravo na azil temeljno pravo zajamčeno člankom 18. Povelje „uz poštovanje pravila iz Ženevske konvencije od 28. srpnja 1951. i Protokola od 31. siječnja 1967. o statusu izbjeglica te u skladu s Ugovorom o Europskoj uniji i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije”. Iz toga slijedi da, neovisno o obvezi uzajamnog povjerenja između država članica, dotična osoba mora moći dokazati da postoje sustavni nedostaci postupka azila koji odgovaraju među ostalim raširenoj praksi neopravdanog priznavanja statusa supsidijarne zaštite umjesto statusa izbjeglice. Naime, postojanje sustavnih nedostataka postupka azila ne može se ograničiti na činjenicu da dotična osoba riskira izloženost progonu i ozbiljnoj nepravdi, kao što tvrdi francuska vlada(62).
117. Provjera postoje li sustavni nedostaci postupka azila u odgovornoj državi članici temelji se samo na konkretnoj procjeni okolnosti i činjenica. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev treba uzeti u obzir dokaze koje je podnijela dotična osoba o svim relevantnim činjenicama koje se odnose na navodne sustavne nedostatke postupka azila.
118. Izolirane povrede ni u kojem slučaju nisu dovoljne da bi dovele u pitanje Zajednički europski sustav azila(63), osobito članak 33. stavak 2. točku (a) Direktive 2013/32, te tako obvezale države članice da smatraju zahtjev za ishođenje statusa izbjeglice dopuštenim, iako je druga država članica priznala status supsidijarne zaštite.
119. Osim toga, budući da u skladu s člankom 46. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. Direktive 2013/32 podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu ima pravo na učinkovit pravni lijek u odgovornoj državi članici pred sudom te države članice radi osporavanja odluka kojima se među ostalim zahtjev za priznavanje statusa izbjeglice smatra neutemeljenim, on također mora dokazati da to pravo na učinkovit pravni lijek ne postoji ili je zahvaćeno sustavnim nedostacima.
120. S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da se pravu Unije te osobito članku 18. Povelje protivi da država članica primijeni razlog nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 na zahtjev za međunarodnu zaštitu ako zahtjevom za priznavanje statusa izbjeglice u državi članici podnositelj zahtjeva traži proširenje supsidijarne zaštite koju mu je priznala druga država članica te je postupak azila u toj drugoj državi članici bio zahvaćen sustavnim nedostacima, koji i dalje postoje.
D. Peto pitanje u predmetima C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17
121. Peto pitanje u predmetima C‑297/17, C‑318/17 i C‑319/17 postavljeno je pod pretpostavkom da odgovor na drugo pitanje bude negativan(64). Tim se pitanjem, koje je podijeljeno na dva potpitanja, sud koji je uputio zahtjev pita, s jedne strane, primjenjuje li se na predmetne okolnosti u glavnom postupku ratione temporis Uredba Dublin II ili Uredba Dublin III i, s druge strane, primjenjuje li se Uredba Dublin II i/ili Uredba Dublin III ako je druga država članica podnositelju zahtjeva već priznala supsidijarnu zaštitu.
122. Budući da na temelju mojeg odgovora na drugo pitanje država članica nije obvezna prioritetno ispitati je li odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu te može odbaciti taj zahtjev zbog jednog od razloga nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. Direktive 2013/32, peto je pitanje postalo bespredmetno.
V. Zaključak
123. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) odgovori kako slijedi:
1. Članku 52. prvom podstavku Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite protivi se primjena nacionalnog propisa kojim se prenosi članak 33. stavak 2. točka (a) Direktive 2013/32 i stvara razlog za nedopuštenost na zahtjeve za međunarodnu zaštitu podnesene prije 20. srpnja 2015., kad je podnositelju zahtjeva priznata supsidijarna zaštita u drugoj državi članici. Nije relevantna činjenica da je zahtjev za azil još u potpunosti obuhvaćen područjem primjene Uredbe Dublin II u skladu s člankom 49. Uredbe Dublin III ili da je zahtjev za azil bio podnesen prije stupanja na snagu Direktive 2013/32 i prije njezina prenošenja u nacionalno pravo.
2. Članak 33. stavak 1. Direktive 2013/32 ne zasniva nikakvo prvenstvo ili hijerarhiju između pravila o utvrđivanju odgovorne države članice i razloga nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. Direktive 2013/32. Iz toga slijedi da država članica nije obvezna prioritetno ispitati je li odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu te može odbaciti taj zahtjev zbog jednog od razloga nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. Direktive 2013/32. U nedostatku ikakvog prvenstva ili hijerarhije između predmetnih pravila, taj se slobodni izbor nameće i zbog razloga postupovne ekonomije.
3. Pravu Unije se protivi da država članica primijeni razlog nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 na zahtjev za međunarodnu zaštitu ako su životni uvjeti korisnikâ supsidijarne zaštite koju im je priznala druga država članica protivni članku 4. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
4. Pravu Unije se ne protivi da država primijeni razlog nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 na zahtjev za međunarodnu zaštitu ako država članica koja je već priznala supsidijarnu zaštitu podnositelju zahtjeva ne ispunjava uvjete iz članka 20. i sljedećih Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite, ali pritom ne povrjeđuje članak 4. Povelje o temeljnim pravima ili ako korisnici međunarodne zaštite ne primaju nikakvu naknadu za podmirivanje osnovnih životnih potreba ili u usporedbi s drugim državama članicama u vrlo ograničenom obujmu, ali se pritom prema njima u tom pogledu ne postupa drugačije nego prema državljanima predmetne države članice.
5. Pravu Unije te osobito članku 18. Povelje o temeljnim pravima protivi se da država članica primijeni razlog nedopuštenosti iz članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive 2013/32 na zahtjev za međunarodnu zaštitu ako zahtjevom za priznavanje statusa izbjeglice u državi članici podnositelj zahtjeva traži proširenje supsidijarne zaštite koju mu je priznala druga država članica te je postupak azila u toj drugoj državi članici bio zahvaćen sustavnim nedostacima, koji i dalje postoje.