JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GIOVANNI PITRUZZELLA
10 päivänä tammikuuta 2019 (1)
Asia C‑631/17
SF
vastaan
Inspecteur van de Belastingdienst
(Ennakkoratkaisupyyntö – Hoge Raad der Nederlanden (Alankomaat))
Ennakkoratkaisupyyntö – Siirtotyöläisten sosiaaliturva – Asetus (EY) N:o 883/2004 – 11 artiklan 3 kohdan e alakohta – Jäsenvaltion kansalainen, joka on palkattu merenkulkijaksi kolmannen maan lipun alla purjehtivalle alukselle – Muuhun kuin työntekijän asuinvaltioon sijoittautunut työnantaja – Asetuksen henkilöllinen soveltamisala – Sovellettavan lainsäädännön määrittäminen
1. Onko sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun asetuksen N:o 883/2004(2) 11 artiklan 3 kohdan e alakohta katsottava säännökseksi, jolla kyseisessä asetuksessa säädetty sosiaaliturvaan sovellettavan lainsäädännön määrittävien sääntöjen (lainvalintasääntöjen) järjestelmä tehdään aukottomaksi ja jota sovelletaan kaikkiin tilanteisiin, joista asetuksessa ei nimenomaisesti säädetä, vai onko sen soveltamisala rajatumpi niin, että sitä sovelletaan yksinomaan työelämän ulkopuolella oleviin henkilöihin?
2. Tämä on tiivistetysti se kysymys, johon Hoge Raad der Nederlanden (Alankomaiden ylin tuomioistuin) pyytää ennakkoratkaisupyynnössään vastausta unionin tuomioistuimelta. Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Latviassa asuva Latvian kansalainen, joka on ollut lyhyen ajan Alankomaihin sijoittautuneen yhtiön palveluksessa kolmannen maan lipun alla purjehtivalla ja nyt tarkasteltavalla ajanjaksolla unionin alueen ulkopuolella olleella aluksella, ja toisaalta Alankomaiden veroviranomaiset, jotka vaativat sosiaaliturvamaksujen maksamista kyseisen palvelussuhteen ajalta.
3. Nyt tarkasteltavassa asiassa unionin tuomioistuimella on ensimmäisen kerran tilaisuus tulkita asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohtaan sisältyvää säännöstä; kyseessä on uusi säännös, jota vanhassa asetuksessa N:o 1408/71(3) ei ollut. Tuomiolla, jonka unionin tuomioistuin tässä asiassa antaa, on tulevaisuudessa merkitystä asetuksella N:o 883/2004 säädettyjen lainvalintasääntöjen järjestelmän täsmentämisen kannalta.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
4. Asetuksen N:o 883/2004 11 artikla on asetuksen II osaston ensimmäinen artikla. Sen otsikkona on ”Yleiset säännöt”, ja sen sanamuoto on seuraava:
”1. Henkilöt, joihin tätä asetusta sovelletaan, ovat vain yhden jäsenvaltion lainsäädännön alaisia. Kyseinen lainsäädäntö määritetään tämän osaston mukaisesti.
– –
3. Jollei 12–16 artiklasta muuta johdu,
a) henkilö, joka on palkkatyössä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana jossakin jäsenvaltiossa, on kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön alainen;
b) virkamies on sen jäsenvaltion lainsäädännön alainen, johon hänen työnantajanaan toimiva hallinto kuuluu;
c) henkilö, joka saa työttömyysetuuksia 65 artiklan mukaisesti asuinjäsenvaltionsa lainsäädännön nojalla, on kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön alainen;
d) jäsenvaltion asevoimien palvelukseen tai siviilipalvelukseen kutsuttu tai uudelleen kutsuttu henkilö on tämän jäsenvaltion lainsäädännön alainen;
e) muut kuin a–d alakohdassa tarkoitetut henkilöt ovat asuinjäsenvaltionsa lainsäädännön alaisia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän asetuksen muita säännöksiä, joissa heille taataan etuuksia yhden tai useamman muun jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti.
4. Jäsenvaltion lipun alla merellä purjehtivalla aluksella yleensä tapahtuvaa palkkatyötä tai itsenäistä ammatinharjoittamista pidetään tätä osastoa sovellettaessa kyseisessä jäsenvaltiossa harjoitettavana toimintana. Kuitenkin jäsenvaltion lipun alla purjehtivalla aluksella työskentelevä henkilö, jonka toiminnasta maksaa korvauksen yritys tai henkilö, jonka kotipaikka tai liiketoimipaikka on toisessa jäsenvaltiossa, on viimeksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännön alainen, jos hän asuu tässä valtiossa. Mainittua lainsäädäntöä sovellettaessa työnantajaksi katsotaan korvauksen maksava yritys tai henkilö.
– –”.
II Tosiseikat, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymys
5. Latviassa asuva Latvian kansalainen SF työskenteli 13.8.–31.12.2013 palvelussuhteessa Oceanwide Offshore Services B.V. ‑yhtiössä, jonka kotipaikka oli Alankomaat.
6. SF työskenteli kyseisen ajan merenkulkijoiden ammattikuntaan kuuluvana stuerttina Bahaman lipun alla purjehtivalla aluksella, joka oli tuolloin Pohjanmeren alaisen mannerjalustan Saksalle kuuluvalla vyöhykkeellä.
7. Alankomaiden veroviranomaiset, tarkemmin sanottuna Inspecteur van de Belastingdienst (verohallinnon tarkastaja), tekivät SF:lle osoitetun maksuunpanopäätöksen, joka koski sosiaaliturvamaksujen maksamista ajanjaksolta, jonka SF oli Oceanwide Offshore Services B.V. ‑yhtiön palveluksessa.
8. SF ei katsonut olevansa Alankomaiden sosiaaliturvamaksujärjestelmän alainen, joten hän nosti kanteen Alankomaiden veroviranomaisten päätöksestä rechtbank Zeeland-West-Brabantissa (Zeelandin ja Länsi-Brabantin alioikeus, Alankomaat).
9. Kyseinen tuomioistuin päätti puolestaan esittää Hoge Raadille eräitä ennakkoratkaisukysymyksiä SF:n tilanteeseen asetuksen N:o 883/2004 nojalla sovellettavan lainsäädännön määrittämiseksi.
10. Ennakkoratkaisua pyytäneen Hoge Raadin lähtökohtana on, että sekä SF että hänen työsuhteensa kuuluvat asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan ja ettei hänen kyseisellä ajanjaksolla tekemäänsä työtä voida rinnastaa Euroopan unionin jäsenvaltion alueella tehtyyn työhön.
11. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että koska SF:n tilanteeseen ei voida soveltaa mitään muuta asetuksen N:o 883/2004 säännöstä, tilanne kuuluu kyseisen asetuksen 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan soveltamisalaan, ja että nyt tarkasteltavaan tapaukseen on näin ollen sovellettava sen jäsenvaltion lainsäädäntöä, jossa asianomainen henkilö asuu, toisin sanoen Latvian lainsäädäntöä.
12. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa kuitenkin, että oikeudenkäynnin kuluessa on esitetty, että SF:n tilanteeseen olisi sovellettava asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan a alakohtaa luettuna yhdessä saman artiklan 4 kohdan kanssa. Kyseinen tuomioistuin huomauttaa, että jos tämä oikeudellinen luokittelu olisi oikea, SF:n tilanteeseen sovellettava laki olisi työnantajan sijoittautumisvaltion eli Alankomaiden laki.
13. Tässä yhteydessä Hoge Raad, joka on epävarma oman näkemyksensä oikeellisuudesta, on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Minkä jäsenvaltion lainsäädäntö osoitetaan asetuksessa N:o 883/2004 sovellettavaksi sellaisen ajanjakson osalta, jona asianomainen on Alankomaihin sijoittautuneen työnantajan palveluksessa nyt käsiteltävässä tilanteessa, jossa kyse on asianomaisesta, joka a) asuu Latviassa, b) on Latvian kansalainen, c) on Alankomaihin sijoittautuneen työnantajan palveluksessa, d) työskentelee merenkulkijana, e) työskentelee Bahaman lipun alla purjehtivalla aluksella ja f) tekee tätä työtä Euroopan unionin alueen ulkopuolella?”
III Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
14. Ennakkoratkaisupyyntö saapui kirjaamoon 9.11.2017. Kirjallisia huomautuksia esittivät SF, Kreikan, Puolan ja Alankomaiden hallitukset sekä Euroopan komissio. Istunto pidettiin 8.11.2018 ja siihen osallistuivat SF, Kreikan ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio.
IV Oikeudellinen arviointi
A Alustavat huomautukset
15. Ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta selventämään, mitä lainsäädäntöä asetuksen N:o 883/2004 nojalla on sovellettava pääasian asianosaisen tilanteen kaltaisessa tilanteessa olevaan henkilöön, joka asuu lähtöjäsenvaltiossaan ja on työskennellyt toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen työnantajan palveluksessa merenkulkijan tehtävissä kolmannen maan lipun alla purjehtivalla aluksella, joka oli asianomaisella ajanjaksolla unionin alueen ulkopuolella.
16. Asiasta on esitetty kaksi vastakkaista näkemystä.
17. Ensimmäistä näkemystä kannattavat ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin itse, Kreikan ja Puolan hallitukset sekä SF. Sen mukaan SF:n tilanteeseen on sovellettava asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohtaa, joka on luonteeltaan niin sanottu kaatopykälä, koska missään muussa asetuksen N:o 883/2004 säännöksessä siitä ei säädetä. Näin ollen SF olisi kotijäsenvaltionsa lainsäädännön alainen.
18. Toista näkemystä puolestaan kannattavat komissio ja Alankomaiden hallitus, jotka katsovat, että asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohtaa sovelletaan yksinomaan työelämän ulkopuolella oleviin henkilöihin eikä sitä siten voida soveltaa kyseisellä ajanjaksolla ammatillista toimintaa harjoittaneen SF:n tilanteen kaltaiseen tilanteeseen. Niiden mukaan SF:n tilanteeseen olisi pikemmin sovellettava unionin oikeuskäytännön(4) valossa tulkitun asetuksen N:o 883/2004 II osaston säännösten nojalla sen jäsenvaltion lainsäädäntöä, johon asianomaisen henkilön työnantaja on sijoittautunut.
19. Jotta unionin tuomioistuin voi vastata ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen, sen on siis määritettävä asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan soveltamisala. Tätä varten on nähdäkseni ensin tarkasteltava kyseistä säännöstä osana asetuksen N:o 883/2004 järjestelmää unionin tuomioistuimen asiaa koskevassa oikeuskäytännössään kehittämien periaatteiden perusteella ja määriteltävä sitten tämän tarkastelun perusteella säännöksen soveltamisala.
B Asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohta osana asetuksen järjestelmää
20. Kuten unionin tuomioistuin on useaan otteeseen todennut, asetuksen N:o 883/2004, jolla nykyaikaistettiin ja yksinkertaistettiin asetuksen N:o 1408/71 säännöksiä ja säilytettiin sen tavoite, tarkoituksena on sovittaa yhteen jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmät sen takaamiseksi, että henkilöiden oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen voidaan tosiasiallisesti käyttää.(5)
21. Kyseisellä asetuksella ei luoda yhteistä sosiaaliturvajärjestelmää vaan annetaan erillisten kansallisten järjestelmien jäädä edelleen voimaan(6) ja vahvistetaan useita yhteisiä periaatteita, joita on noudatettava kaikkien jäsenvaltioiden sosiaaliturvalainsäädännössä ja joilla varmistetaan yhdessä siihen sisältyvän lainvalintasääntöjärjestelmän kanssa, että henkilöitä, jotka käyttävät liikkumis- ja oleskeluvapauttaan unionin sisällä, ei aseteta heikompaan asemaan eri kansallisissa järjestelmissä sen vuoksi, että he ovat käyttäneet tätä oikeutta.(7)
22. Asetuksen N:o 883/2004 II osastossa säädetään lainvalintasäännöistä, joiden mukaan asetuksen soveltamisalaan kuuluviin henkilöihin sovellettava laki määräytyy. Näin ollen aina, kun henkilö kuuluu asetuksen N:o 883/2004 henkilölliseen soveltamisalaan, sellaisena kuin tämä on määritelty tämän asetuksen 2 artiklassa, sen 11 artiklan 1 kohdassa muotoiltua yhden lainsäädännön alaisuutta koskevaa sääntöä voidaan lähtökohtaisesti soveltaa, ja sovellettava kansallinen lainsäädäntö määritetään asetuksen II osaston säännösten mukaisesti.(8)
23. Unionin tuomioistuin on useassa yhteydessä selventänyt, että kyseisen osaston säännökset muodostavat täydellisen ja yhtenäisen lainvalintasääntöjen kokonaisuuden. Niillä pyritään estämään useampien kansallisten lainsäädäntöjen samanaikainen soveltaminen ja tästä mahdollisesti aiheutuvat vaikeudet mutta myös se, että asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan kuuluvat henkilöt jäisivät ilman sosiaaliturvan tarjoamaa suojaa siitä syystä, ettei heihin voida soveltaa mitään lainsäädäntöä.(9)
24. Asetuksen N:o 883/2004 11 artikla on sen II osaston ”kulmakivi”, jonka avulla voidaan määrittää, kumpaa kansallista lainsäädäntöä on sovellettava kyseisen asetuksen soveltamisalaan kuuluviin henkilöihin.(10)
25. Erityisesti kyseisen 11 artiklan 3 kohdan e alakohdasta unionin tuomioistuin on todennut, että sillä vahvistetaan lainvalintasääntö, jolla pyritään määrittämään kansallinen lainsäädäntö, jota sovelletaan oikeuteen saada kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa lueteltuja sosiaaliturvaetuuksia, joita voivat vaatia muut kuin mainitun asetuksen 11 artiklan 3 kohdan a–d alakohdassa tarkoitetut henkilöt eli muun muassa henkilöt, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia.(11)
26. Unionin tuomioistuin on lisäksi jo yksilöinyt asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohdalla tavoitellut päämäärät, jotka mainittiin juuri edellä 23 kohdassa. Unionin tuomioistuin on nimittäin täsmentänyt, että kyseisellä säännöksellä ei pyritä ainoastaan estämään useampien kansallisten lainsäädäntöjen samanaikaista soveltamista tiettyyn tilanteeseen ja tästä mahdollisesti aiheutuvia vaikeuksia, vaan myös välttämään se, että asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan kuuluvat henkilöt jäisivät ilman sosiaaliturvaa siitä syystä, ettei heihin voida soveltaa mitään lainsäädäntöä.(12) Kyseisellä säännöksellä ei sen sijaan sinänsä pyritä määrittämään sosiaaliturvaetuuksia koskevan oikeuden olemassaolon aineellisia edellytyksiä, vaan jäsenvaltioiden on lähtökohtaisesti itse määritettävä nämä edellytykset lainsäädännössään.(13)
27. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja tietyt unionin tuomioistuimessa huomautuksia esittäneet hallitukset ovat huomauttaneet, on myös todettava, että asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohta on kyseisellä asetuksella käyttöön otettu uusi säännös: aiemmassa asetuksessa N:o 1408/71 ei nimittäin ollut vastaavaa säännöstä.
28. Asetuksessa N:o 1408/71 oli ainoastaan yksi osittain kaatopykälän luonteinen säännös, joka – kuten komissio huomautti – lisättiin(14) yhteisöjen tuomioistuimen 12.6.1986 antaman tuomion Ten Holder (302/84, EU:C:1986:242) perusteella. Tämä säännös tarjosi kuitenkin ainoastaan mahdollisuuden määrittää, mitä lainsäädäntöä on sovellettava sellaisiin henkilöihin, joihin jonkin jäsenvaltion lainsäädäntöä on lakattu soveltamasta ilman, että toisen jäsenvaltion lainsäädäntö on tullut sovellettavaksi.(15)
29. Vaikka – kuten unionin tuomioistuin on todennut(16) – asetuksen N:o 1408/71 II osasto käsitti täydellisen ja yhtenäisen lainvalintasääntöjen kokonaisuuden, ei kyseisen asetuksen sääntelyjärjestelmässä ollut nimenomaista, ulottuvuudeltaan yleistä järjestelmän aukottomaksi tekevää säännöstä, jonka nojalla olisi ollut mahdollista määrittää, mitä lainsäädäntöä kaikkiin II osaston säännöksissä nimenomaisesti säädettyjen tapausten ulkopuolelle jääviin tapauksiin oli sovellettava.
30. Näissä olosuhteissa unionin tuomioistuimen oli täytynyt toistuvasti täyttää järjestelmän aukkoja määrittämällä – joko laajentavan tulkinnan tai asetuksen N:o 1408/71 II osaston säännöksiin tehdyn yleisen viittauksen avulla –, mitä lainsäädäntöä oli sovellettava yksittäistapauksiin, joista asetuksen II osaston lainvalintasäännöissä ei nimenomaisesti säädetty.(17)
C Asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan soveltamisala
31. Edellä esitetyt seikat onkin otettava huomioon, kun asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohtaa tulkitaan kyseisen säännöksen soveltamisalan määrittämiseksi ja erityisesti sen selvittämiseksi, sovelletaanko sitä komission ja Alankomaiden hallituksen väitteen mukaisesti yksinomaan työelämän ulkopuolella oleviin henkilöihin.
32. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinnassa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on.(18)
33. Jos ensinnäkin tarkastellaan asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan sanamuotoa, on todettava, että siinä on käytetty varsin yleisluonteisia ilmauksia. Sitä sovelletaan ”muihin kuin a–d alakohdassa tarkoitettuihin henkilöihin” ”jollei 12–16 artiklasta muuta johdu” ja ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän asetuksen muita säännöksiä, joissa – – [tällaisille henkilöille] taataan etuuksia yhden tai useamman muun jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti”.
34. Säännöksen sanamuodon tarkastelu osoittaa paitsi sen, että se on laadittu yleisluonteiseksi (”muut kuin a–d alakohdassa tarkoitetut henkilöt”), myös sen, että siihen kohdistuu kaksi niin ikään yleisluonteista poikkeusta: ensimmäinen koskee kaikkia asetuksen N:o 883/2004 II osaston säännöksiä eli kaikkia lainvalintasääntöjä, joiden nojalla asetuksen soveltamisalaan kuuluviin henkilöihin sovellettava laki voidaan määrittää, ja toinen mitä tahansa muuta asetuksen säännöstä.
35. Se, että sanamuoto on päätetty laatia tällaiseksi, puoltaa nähdäkseni tulkintaa, jonka mukaan kyseinen säännös on luonteeltaan järjestelmän aukottomaksi tekevä lainvalintasäännös, jonka tarkoituksena on kattaa soveltamisalansa piiriin kaikki ne tapaukset, joiden osalta asetuksessa N:o 883/2004 ei nimenomaisesti määritetä yksittäisen henkilön tilanteeseen sovellettavaa lainsäädäntöä.
36. Säännöksen sanamuotoa tarkasteltaessa ei sen sijaan nouse esiin mitään, mikä oikeuttaisi sen, että soveltamisala rajattaisiin yksinomaan työelämän ulkopuolella oleviin henkilöihin. Säännöksen sanamuodosta ei nimittäin millään tavalla ilmene, että sitä sovellettaisiin yksinomaan tiettyihin henkilöryhmiin.
37. Kun toiseksi tarkastellaan kyseisen säännöksen asiayhteyttä, on ensinnäkin todettava, ettei mikään muu asetuksen N:o 883/2004 säännös eikä mikään sen johdanto-osan perustelukappale tarjoa tukea näkemykselle, jonka mukaan kyseisen säännöksen soveltamisala rajoittuisi yksinomaan työelämän ulkopuolella oleviin henkilöihin.
38. Komissio perusteli kirjallisissa huomautuksissaan tätä näkemystä viittaamalla melko vaikeaselkoisella tavalla asetuksen N:o 883/2004 2 artiklaan, jossa säädetään asetuksen henkilöllisestä soveltamisalasta. On kuitenkin epäselvää, miten kyseisellä artiklalla itsessään voitaisiin perustella saman asetuksen 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan soveltamisalan rajoittaminen yksinomaan työelämän ulkopuolella oleviin henkilöihin, eikä komissiokaan kyennyt selittämään tätä kirjallisissa huomautuksissaan tai istunnossa.
39. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vahvistaa, että pääasian oikeudenkäynnissä asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan soveltamisalan rajoittamista työelämän ulkopuolella oleviin henkilöihin perusteltiin vetoamalla johdanto-osan 42 perustelukappaleeseen. Kyseisen perustelukappaleen sanamuodosta(19) – jossa sitä paitsi viitataan Tanskan kuningaskunnan erityiseen tilanteeseen – käy kyllä ilmi, että asetus N:o 883/2004 on ulotettu uuteen, työelämän ulkopuolella olevien henkilöiden ryhmään. On kuitenkin epäselvää, miten pelkästään sillä, että tämä ulottaminen nimenomaisesti todetaan kyseisessä perustelukappaleessa, voidaan perustella se, että asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan soveltamisala olisi rajattava yksinomaan kyseiseen henkilöryhmään.
40. Nähdäkseni kyseisen 11 artiklan rakenteessa mikään ei myöskään puolla säännöksen soveltamisalan rajoittamista koskevaa näkemystä. Se, että kyseisen artiklan 4 kohdassa säädetään erilaisesta yksittäistapauksesta kuin saman artiklan 3 kohdan a–d alakohdassa, ei mielestäni ole millään tavoin omiaan tukemaan näkemystä, jonka mukaan nyt tarkasteltavan säännöksen soveltamisala olisi rajoitettava työelämän ulkopuolella oleviin henkilöihin. Mainittu erityistapaus kuuluu edellä 34 kohdassa mainittuihin poikkeuksiin.
41. Systemaattisesta näkökulmasta nämä kaksi poikkeusta, jotka kattavat kaikki muut asetuksen N:o 883/2004 säännökset, mielestäni päinvastoin puoltavat vahvasti väitettä, jonka mukaan asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohta on luonteeltaan järjestelmän aukottomaksi tekevä säännös.
42. Tätä näkemystä tukee niin ikään systemaattiselta kannalta se, että 11 artiklan, johon nyt tarkasteltava säännös sisältyy, otsikko on ”Yleiset säännöt” ja että kyseessä on asetuksen N:o 883/2004 II osaston ensimmäinen artikla; tämä osoittaa selvästi, että kyseiseen artiklaan sisältyvien säännösten soveltamisala on tarkoitettu yleiseksi.
43. Nyt tarkasteltavalla säännöksellä tavoitelluista päämääristä puolestaan voidaan kolmanneksi todeta, että – kuten edellä 26 kohdassa muistutettiin – unionin tuomioistuin on jo selkeästi yksilöinyt ne.
44. Tältä osin katson, että asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan ja koko asetuksen päämäärien toteutumisen – eli sen, ettei tiettyyn tilanteeseen sovelleta samanaikaisesti useita kansallisia lainsäädäntöjä ja etteivät asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan kuuluvat henkilöt jää ilman sosiaaliturvaa siitä syystä, ettei heihin voida soveltaa mitään lainsäädäntöä – takaa parhaiten se, että kyseistä säännöstä tulkitaan siten, että kyseessä on yleisluonteinen, järjestelmän aukottomaksi tekevä ”kaatopykälä”, jolla varmistetaan, että sovellettava laki on mahdollista määrittää myös kaikissa niissä tapauksissa, joista asetuksessa ei nimenomaisesti säädetä.
45. Rajoittavaan tulkintaan, jolla nyt tarkasteltavan säännöksen soveltamisala rajoitettaisiin yksinomaan työelämän ulkopuolella oleviin henkilöihin, liittyisi nimittäin riski, että myös asetuksella N:o 883/2004 luotuun lainvalintasääntöjen järjestelmään jäisi aukkoja, mikä aiheuttaisi oikeudellisesti epäselviä tilanteita, jotka unionin tuomioistuimen pitäisi ratkaista jälkikäteen samoin kuin aiemman asetuksen N:o 1408/71 voimassa ollessa.
46. Nyt tarkasteltavan säännöksen päämääristä huomautan vielä, että komission istunnossa esittämä väite, jonka mukaan sen vuonna 1998 tekemästä ehdotuksesta asetukseksi(20) – jonka pohjalta asetus N:o 883/2004 sittemmin annettiin – käy ilmi, että lainsäätäjän tarkoituksena oli rajoittaa säännöksen soveltamisala työelämän ulkopuolella oleviin henkilöihin, ei saa tukea kyseisen ehdotuksen tekstistä.
47. Lopullisessa asetustekstissä asetuksen 11 artiklaksi otettua ehdotuksen 8 artiklaa koskevista perusteluista ei nimittäin millään tavalla käy ilmi, että lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut rajoittaa nyt tarkasteltavan säännöksen (joka säilyi lopullisessa asetustekstissä käytännössä muuttumattomana) soveltamisala yksinomaan työelämän ulkopuolella oleviin henkilöihin.(21)
48. Yhteenvetona voimme siis sanoa, että kaiken edellä esitetyn perusteella asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohtaa on mielestäni tulkittava laajentavasti koko asetuksen ja kyseisen säännöksen päämäärien mukaan sellaisina kuin unionin tuomioistuin on ne määritellyt. Näin ollen säännöstä, joka on asetuksella luodun lainvalintasääntöjen järjestelmän aukottomaksi tekevä säännös, sovelletaan nähdäkseni kaikkiin niihin henkilöihin, jotka eivät kuulu kyseisen artiklan 3 kohdan a–d alakohdissa tarkoitettuihin ryhmiin tai joihin sovellettavaa lainsäädäntöä mikään muu saman asetuksen säännös ei määritä, olipa syy tähän mikä tahansa, ei siis pelkästään sillä perusteella, että kyseinen henkilö on työelämän ulkopuolella.
49. Huomautan myös, että edellisessä kohdassa esittämäni asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan laaja tulkinta on sopusoinnussa unionin tuomioistuimen asetuksen N:o 1408/71 13 artiklan 2 kohdan f alakohdasta (eli säännöksestä, joka sittemmin korvattiin edellä mainitulla e alakohdalla) omaksuman tulkinnan kanssa. Unionin tuomioistuin oli nimittäin kyseistä vanhempaa säännöstä koskevassa oikeuskäytännössään säännöksen yleisen sanamuodon perusteella omaksunut laajan tulkinnan, jonka mukaan säännös kattaa ”kaikki ne mahdolliset tilanteet”, joissa jonkin jäsenvaltion lainsäädäntöä on lakattu soveltamasta tiettyyn henkilöön, ”olipa syy tähän mikä tahansa”.(22) Edellä 48 kohdassa esittämääni tulkintaa nyt tarkasteltavasta säännöksestä ei näin ollen mielestäni voida kyseenalaistaa muiden komission ja Alankomaiden hallituksen unionin tuomioistuimelle esittämien näkemysten perusteella.
50. Komissio on ensinnäkin viitannut yhtäältä sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista käsittelevän hallintotoimikunnan laatimaan ja hyväksymään Euroopan unionissa (EU), Euroopan talousalueella (ETA) ja Sveitsissä sovellettavasta lainsäädännöstä laadittuun käytännön oppaaseen(23) ja toisaalta työllisyyden, sosiaaliasioiden ja osallisuuden pääosaston julkaisuun ”Notes explicatives sur la modernisation de la coordination en matière de securité sociale”.(24) Tästä on huomautettava, että vaikka kyseiset asiakirjat ovat asetuksen N:o 883/2004 tulkintavälineitä, niillä ei ole pakottavaa vaikutusta eivätkä ne millään tavalla sido unionin tuomioistuinta tai kansallisia tuomioistuimia kyseisen asetuksen tulkinnassa.(25)
51. Toiseksi unionin tuomioistuimessa huomautuksia esittäneiden osapuolten useista viittauksista unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön huomautan ennen kaikkea, että tuomion 14.6.2016, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C‑308/14, EU:C:2016:436), johon Alankomaiden hallitus on väitteensä tueksi viitannut ja joka mainittiin edellä 25 kohdassa, 63 kohta pikemminkin puoltaa nyt tarkasteltavan säännöksen tulkitsemista siten, ettei sitä sovelleta yksinomaan työelämän ulkopuolella oleviin henkilöihin. Kyseisessä kohdassa unionin tuomioistuin nimittäin käytti ennen tähän henkilöryhmään viittaamista ilmaisua ”muun muassa”,(26) mikä ilmaisee, ettei tarkoituksena ollut rajoittaa nyt tarkasteltavan säännöksen soveltamista yksinomaan kyseiseen henkilöryhmään.
52. Edellä mainitut tuomio Aldewereld ja tuomio Kik tarjoavat toki lisää tulkinnan kannalta hyödyllisiä näkökulmia, mutta on todettava, että ne annettiin ennen kuin asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohta tuli voimaan, toisin sanoen toisenlaisessa oikeudellisessa asiayhteydessä, jossa järjestelmän aukottomaksi tekevää säännöstä ei vielä ollut olemassa. Unionin tuomioistuimen tuossa toisenlaisessa asiayhteydessä tekemät ratkaisut eivät siten ole siirrettävissä asetuksen N:o 883/2004 uuteen yhteyteen, jossa ei enää ole tarpeen, että unionin tuomioistuin antaa tulkintaratkaisuja sääntelykehyksen aukkojen täyttämiseksi.
53. Kolmanneksi komissio esitti istunnossa väitteen, jonka mukaan asetuksen N:o 883/2004 järjestelmään sisältyy työskentelypaikan lain (lex loci labori) ja kotipaikan lain (lex domicilii) välinen hierarkia; vaikka määräytymisperusteissa olisi tällainen hierarkia, se ei mielestäni itsessään riitä oikeuttamaan asetuksen yksittäisen säännöksen soveltamisalan rajoittamista, kun asetuksessa ei nimenomaisesti säädetä tällaisesta rajoituksesta.
54. Neljänneksi katson, että yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen liittyvät vaatimukset, joihin komissio ja Alankomaiden hallitus ovat vedonneet, eivät ole ristiriidassa esittämäni asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan tulkinnan kanssa. Kuten nimittäin asetuksen johdanto-osan 5, 8 ja 17 perustelukappaleesta käy ilmi, asetuksen järjestelmässä kyseisen periaatteen tarkoituksena on taata kaikkien unionin ja jäsenvaltion alueella palkkatyötä tekevien henkilöiden yhdenvertainen kohtelu niin, että heihin sovelletaan asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan a alakohtaa.
55. Siinä tapauksessa, ettei asianomainen henkilö työskentele jäsenvaltion alueella, jolloin työnteon yhteys unionin alueeseen on heikompi, ei kuitenkaan ole lainkaan selvää, että yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen liittyvät vaatimukset (jotka puolestaan liittyvät asetuksen N:o 883/2004 yleisempään tavoitteeseen helpottaa henkilöiden vapaata liikkuvuutta(27)) taataan tehokkaammin käyttämällä pikemminkin työnantajan sijoittautumispaikkaan kuin asianomaisen henkilön asuinpaikkaan perustuvaa liityntäperustetta. Kuten Kreikan ja Puolan hallitukset ovat korostaneet, selkeän esimerkin tästä tarjoaa pääasian asianomaisen henkilön kaltaisten merenkulkijoiden työ, jolle on ominaista huomattava kansainvälinen liikkuvuus ja usein lyhytkestoiset ja usein etäsopimuksina tehdyt määräaikaiset sopimukset.
56. Viidenneksi edellä 48 kohdassa esittämääni asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan tulkintaa ei mielestäni horjuta istunnossa esiin tuotu mahdollinen riski siitä, ettei asianomaisen henkilön asuinjäsenvaltion lainsäädäntöön sisälly säännöksiä, joiden nojalla hän voi kuulua kyseisen jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään, ja että hän näin ollen jää ilman suojaa.
57. Tästä huomautan, että – kuten edellä 20 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa mainitusta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy ilmi – asetuksen N:o 883/2004 II osaston säännösten ainoana tarkoituksena on sen kansallisen lainsäädännön määrittäminen, jota voidaan soveltaa asetuksen soveltamisalaan kuuluviin henkilöihin, eikä niillä sellaisenaan pyritä määrittämään edellytyksiä, jotka koskevat oikeutta tai velvollisuutta liittyä sosiaaliturvajärjestelmään tai johonkin tällaisen sosiaaliturvajärjestelmän alajärjestelmään, vaan nämä edellytykset määritetään kunkin jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä.(28)
58. Unionin tuomioistuin on kuitenkin täsmentänyt, että edellä tarkoitetulla II osastolla luodun lainvalintajärjestelmän kattavuus vie kunkin jäsenvaltion kansalliselta lainsäätäjältä vallan päättää haluamallaan tavalla kansallisen lainsäädäntönsä soveltamisalasta ja ‑edellytyksistä tämän lainsäädännön alaan kuuluvien henkilöiden ja sen alueen osalta, jolla kansalliset säännökset tuottavat oikeusvaikutuksensa.(29)
59. Vahvistaessaan edellytyksiä oikeudelle liittyä sosiaaliturvajärjestelmään jäsenvaltioiden on nimittäin noudatettava voimassa olevia unionin oikeussääntöjä. Etenkin asetuksessa N:o 883/2004 säädetyt lainvalintasäännöt velvoittavat jäsenvaltioita ehdottomasti, eikä näillä siis ole mahdollisuutta ratkaista sitä, missä määrin on sovellettava niiden omaa tai jonkin toisen jäsenvaltion lainsäädäntöä.(30)
60. Kuten edellä 23 ja 26 kohdassa on todettu, edellä mainitun II osaston säännösten tarkoituksena on muun muassa estää se, että asetuksen soveltamisalaan kuuluvat henkilöt jäisivät ilman sosiaaliturvan tarjoamaa suojaa siitä syystä, ettei heihin voitaisi soveltaa mitään lainsäädäntöä. Tästä seuraa, että edellytykset oikeudelle liittyä sosiaaliturvajärjestelmään eivät voi johtaa siihen, että kyseessä olevan lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle jätetään henkilöt, joihin kyseistä lainsäädäntöä voidaan soveltaa asetuksen N:o 883/2004 nojalla.(31)
D Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
61. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ennakkoratkaisukysymykseen on mielestäni vastattava kaiken edellä esitetyn ja edellä 48 kohdassa esittämäni asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohdan tulkinnan perusteella.
62. Tältä osin katson tarpeelliseksi vahvistaa alustavasti, että ne kolme lähtökohtaa, joihin kansallisen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle esittämä kysymys perustuu, vaikuttavat oikeilta.(32)
63. Ensinnäkään ei ole epäilystä siitä, että asetuksen N:o 883/2004 2 artiklan mukaisesti SF kuuluu asetuksen soveltamisalaan. Hänhän on Latvian kansalainen, joka asuu Latviassa, ja on riidatonta, että tarkasteltavalla ajanjaksolla häneen oli sovellettava jonkin jäsenvaltion – joko Latvian tai Alankomaiden – lainsäädäntöä.(33)
64. Toiseksi unionin tuomioistuin on jo todennut, että työskentelyä kolmannen maan lipun alla purjehtivalla aluksella ei voida rinnastaa jäsenvaltion alueella tehtävään työhön silloin, kun kyseinen alus on kansainvälisillä vesillä jäsenvaltiolle kuuluvalla mannerjalustavyöhykkeellä.(34)
65. Kolmanneksi on niin ikään selvää, että SF:n työsuhde muodostaa riittävän läheisen liitynnän unionin alueeseen. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että tällainen liityntä on olemassa, kun jäsenvaltiossa asuva unionin kansalainen on otettu palvelukseen toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneeseen yritykseen, jonka lukuun hän työskentelee.(35)
66. Tämän todettuani katson, että sekä kansallinen tuomioistuin että unionin tuomioistuimessa huomautuksia esittäneet osapuolet ovat yhtä mieltä katsoessaan perustellusti, ettei pääasian asianomaisen henkilön tilanteeseen voida soveltaa mitään muuta asetuksen N:o 883/2004 säännöstä kuin 11 artiklan 3 kohdan e alakohtaa.
67. Kyseiseen tilanteeseen ei nimittäin ensinnäkään voida soveltaa mitään saman artiklan 3 kohdan a–d alakohdista; etenkään a alakohtaa ei voida soveltaa, koska merenkulkijan työtä ei ole tehty minkään jäsenvaltion alueella.
68. Toiseksi edellä mainitun 11 artiklan 4 kohtaa ei voida soveltaa, koska se soveltuu ainoastaan jonkin jäsenvaltion lipun alla purjehtivalla aluksella tapahtuvaan työhön, kun taas nyt tarkasteltavassa tapauksessa työ on tehty kolmannen maan lipun alla purjehtivalla aluksella.
69. Kolmanneksi tilanteeseen ei voida soveltaa mitään muuta asetuksen N:o 883/2004 II osaston säännöstä, koska ne soveltuvat pääasiassa tarkasteltavasta tilanteesta poikkeaviin tilanteisiin,(36) eikä mitään muuta kyseisen asetuksen säännöstä.
70. Näissä olosuhteissa ja kyseessä olevasta säännöksestä edellä 48 kohdassa esittämäni tulkinnan perusteella katson, että SF:n tilanteen kaltaiseen tilanteeseen sovelletaan asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohtaa ja että tällaisessa tilanteessa olevaan henkilöön sovelletaan siten asuinvaltion lainsäädäntöä.
V Ratkaisuehdotus
71. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Hoge Raad der Nederlandenin esittämään kysymykseen seuraavasti:
Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 3 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltion kansalaiseen, joka asuu lähtöjäsenvaltiossaan ja on työskennellyt toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen työnantajan palveluksessa merenkulkijan tehtävissä kolmannen maan lipun alla purjehtivalla aluksella, joka oli asianomaisella ajanjaksolla unionin alueen ulkopuolella, on kyseisellä ajanjaksolla sovellettava asuinjäsenvaltionsa lainsäädäntöä.