WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ UNII EUROPEJSKIEJ
(trzecia izba)
z dnia 21 marca 2013 r.(*)
Służba publiczna – Wynagrodzenie – Coroczne dostosowanie wynagrodzeń i emerytur urzędników i innych pracowników – Artykuły 64, 65 i 65a regulaminu pracowniczego – Załącznik XI do regulaminu pracowniczego – Rozporządzenie (UE) nr 1239/2010 – Współczynniki korygujące – Urzędnicy zatrudnieni w Isprze
W sprawie F‑112/11
mającej za przedmiot skargę wniesioną na podstawie art. 270 TFUE, znajdującego zastosowanie do traktatu EWEA na mocy jego art. 106a,
Raffaele Dalmasso, członek personelu kontraktowego Komisji Europejskiej, zamieszkały w Monvalle (Włochy), reprezentowany przez adwokata C. Mourata,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez J. Curralla oraz D. Martina, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Radę Unii Europejskiej, reprezentowaną przez M. Bauera oraz J. Herrmanna, działających w charakterze pełnomocników,
interwenienta,
SĄD DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ (trzecia izba),
w składzie: S. Van Raepenbusch (sprawozdawca), prezes, R. Barents i K. Bradley, sędziowie,
sekretarz: J. Tomac, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 27 listopada 2012 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W swojej skardze, która wpłynęła do sekretariatu Sądu w dniu 24 października 2011 r., R. Dalmasso wnosi zasadniczo o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej, która zastosowała wobec skarżącego rozporządzenie Rady (UE) nr 1239/2010 z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie dostosowania ze skutkiem od dnia 1 lipca 2010 r. wynagrodzeń i emerytur urzędników i innych pracowników Unii Europejskiej oraz współczynników korygujących stosowanych w odniesieniu do wynagrodzeń i emerytur (Dz.U. L 338, s. 1), w zakresie, w jakim ustala na 92,3% współczynnik korygujący, który znajduje zastosowanie do wynagrodzenia urzędnika zatrudnionego w prowincji Varese (Włochy) (zwany dalej „współczynnikiem korygującym dla Varese”).
Ramy prawne
2 Zgodnie z art. 64 regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”):
„Wysokość wynagrodzenia urzędnika wyrażona w euro, po dokonaniu obowiązkowych potrąceń określonych w niniejszym regulaminie pracowniczym lub w przepisach wykonawczych do niego, jest korygowana według współczynnika, który w zależności od warunków życia w różnych miejscach zatrudnienia jest wyższy, niższy lub równy 100%.
Współczynniki korygujące są określane przez Radę [Unii Europejskiej], stanowiącą większością kwalifikowaną na wniosek Komisji, zgodnie z art. 16 ust. 4 i 5 Traktatu o Unii Europejskiej […]. Na dzień 1 stycznia 1962 r. współczynnik korygujący mający zastosowanie do wynagrodzeń urzędników zatrudnionych w tymczasowych siedzibach Unii jest równy 100%”.
3 Artykuł 65 regulaminu pracowniczego stanowi:
„1. Rada corocznie dokonuje przeglądu wysokości wynagrodzeń urzędników oraz innych pracowników Unii. Przeglądu tego dokonuje we wrześniu na podstawie wspólnego sprawozdania Komisji sporządzonego w oparciu o wspólny współczynnik określony przez Urząd Statystyczny Unii Europejskiej [(Eurostat)] w porozumieniu z krajowymi urzędami statystycznymi państw członkowskich; współczynnik odzwierciedla sytuację na dzień 1 lipca w każdym z państw Unii.
W trakcie tego przeglądu Rada analizuje, czy w ramach polityki gospodarczej oraz społecznej Unii wysokość wynagrodzeń powinna zostać dostosowana. W szczególności uwzględnia się wszelkie podwyżki wynagrodzeń w służbach publicznych oraz potrzeby pozyskania personelu.
2. W przypadku istotnej zmiany wysokości kosztów utrzymania Rada podejmuje w przeciągu dwóch miesięcy decyzję w sprawie dostosowania wysokości współczynników korygujących oraz, stosownie do potrzeb, o ich zastosowaniu z mocą wsteczną.
3. Przy stosowaniu przepisów niniejszego artykułu Rada stanowi większością kwalifikowaną na wniosek Komisji zgodnie z art. 16 ust. 4 i 5 Traktatu o Unii Europejskiej”.
4 Zgodnie z art. 65a regulaminu pracowniczego zasady stosowania art. 64 oraz 65 są określone w załączniku XI.
5 Rozdział 1 załącznika XI do regulaminu pracowniczego jest zatytułowany „Coroczny przegląd wysokości wynagrodzeń przewidziany w artykule 65 ust. 1 regulaminu pracowniczego”. Obejmuje on dwie sekcje: pierwsza nosi tytuł „Czynniki determinujące coroczne waloryzacje”, druga – „Zasady rocznego dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur”.
6 Artykuł 1 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, znajdujący się w sekcji 1 rozdziału 1 tegoż załącznika, stanowi:
„1. Sprawozdanie Europejskiego Urzędu Statystycznego (Eurostatu)
Dla potrzeb przeglądu przewidzianego w art. 65 ust. 1 regulaminu pracowniczego Eurostat opracowuje corocznie, przed końcem października, sprawozdanie w sprawie zmian w kosztach utrzymania w Brukseli [(Belgia)], parytetów siły nabywczej między Brukselą a innymi miejscami zatrudnienia w państwach członkowskich oraz zmian siły nabywczej wynagrodzeń w krajowej administracji centralnej.
2. Zmiany w kosztach utrzymania w odniesieniu do Brukseli (brukselski współczynnik międzynarodowy)
Eurostat opracowuje współczynnik, na podstawie danych przedstawionych przez władze belgijskie, mierzenia zmian w kosztach utrzymania urzędników Unii Europejskiej zamieszkujących w Brukseli. Współczynnik ten (zwany dalej »brukselskim współczynnikiem międzynarodowym«) uwzględnia zmiany między czerwcem poprzedniego roku a czerwcem bieżącego roku i opiera się na metodzie statystycznej określonej przez grupę roboczą w sprawie art. 64 regulaminu pracowniczego, o której mowa w art. 13 [niniejszego załącznika].
3. Zmiany w kosztach utrzymania poza Brukselą (parytety gospodarcze oraz domyślne wskaźniki)
a) Eurostat, w porozumieniu z krajowymi instytutami statystycznymi lub innymi właściwymi instytucjami państw członkowskich, oblicza parytety siły nabywczej, które określają równoważność siły nabywczej:
(i) wynagrodzeń urzędników Unii Europejskiej pełniących służbę w stolicach państw członkowskich, z wyjątkiem Niderlandów, gdzie zamiast Amsterdamu stosuje się Hagę, oraz w pewnych innych miejscach zatrudnienia, w odniesieniu do Brukseli,
(ii) emerytur za wysługę lat wypłacanych w państwach członkowskich, w odniesieniu do Belgii.
b) Parytety gospodarcze odnoszą się do czerwca każdego roku.
c) Parytety siły nabywczej obliczane są w taki sposób, iż każdy wskaźnik podstawowy jest weryfikowany w drodze bezpośredniego badania przynajmniej raz na pięć lat. Eurostat uaktualnia parytety gospodarcze z wykorzystaniem najbardziej właściwych wskaźników określanych przez grupę roboczą w sprawie art. 64 regulaminu pracowniczego, o której mowa w art. 13.
d) Poza Belgią i Luksemburgiem zmiany kosztów utrzymania w okresie odniesienia mierzy się na mocy domyślnych wskaźników. Wskaźniki te wylicza się przez pomnożenie brukselskiego współczynnika międzynarodowego przez zmianę w parytecie gospodarczym.
4. Zmiany w sile nabywczej wynagrodzeń krajowych urzędników administracji centralnej (wskaźniki szczególne)
a) Do celów zmierzenia wartości procentowej zmiany, w górę lub w dół, w sile nabywczej wynagrodzeń w krajowej służbie cywilnej, Eurostat na podstawie informacji przedstawionych przed końcem września przez odnośne organy krajowe, wylicza szczególne wskaźniki odzwierciedlające zmiany w realnym wynagrodzeniu urzędnika administracji cywilnej, między lipcem poprzedniego roku a lipcem bieżącego roku. Wskaźniki obejmują jedną dwunastą elementów składowych wypłacanych corocznie.
Wskaźniki szczególne dzielą się na:
(i) jeden wskaźnik dla każdej grupy funkcyjnej, określonej w regulaminie pracowniczym,
(ii) średni wskaźnik skorygowany w sposób odzwierciedlający liczbę urzędników krajowych odpowiadającej każdej grupie funkcyjnej.
Każdy z tych wskaźników określany jest w stawce brutto oraz netto. W odniesieniu do przejścia z wartości brutto do netto należy uwzględnić ustawowe potrącenia oraz ogólne współczynniki podatkowe.
W celu określenia wskaźników brutto i netto dla całego terytorium Unii Europejskiej Eurostat wykorzystuje próbę obejmującą następujące państwa członkowskie: Belgia, Niemcy, Hiszpania, Francja, Włochy, Luksemburg, Niderlandy i Zjednoczone Królestwo. Rada, na wniosek Komisji, na mocy art. 65 ust. 3 regulaminu pracowniczego może przyjąć nową próbę, stanowiącą przynajmniej 75% [produktu krajowego brutto (PKB)] Unii Europejskiej, którą stosuje się od roku następującego po roku jej przyjęcia. Wyniki krajowe są korygowane w stosunku do PKB mierzonego z wykorzystaniem parytetów siły nabywczej pokazanych w najbardziej aktualnych danych statystycznych publikowanych zgodnie z definicjami rachunków narodowych zawartymi w aktualnie obowiązującym Europejskim Systemie Rachunków (ESR).
b) Na wniosek Eurostatu właściwe organy krajowe dostarczają dodatkowych informacji uznanych za niezbędne w celu opracowania szczególnego wskaźnika mierzącego dokładnie zmiany w sile nabywczej wynagrodzeń krajowej administracji centralnej.
W przypadku gdy po dalszych konsultacjach z właściwymi organami krajowymi Eurostat znajduje nieprawidłowości statystyczne w uzyskanych informacjach lub uważa za niemożliwe opracowanie wskaźników, które dokonują pomiarów zmiany w rzeczywistym dochodzie urzędników w danym państwie członkowskim z dokładnością statystyczną, składa sprawozdanie w tej sprawie Komisji oraz dostarcza jej wszystkich materiałów potrzebnych do przeprowadzenia oceny.
c) Oprócz wskaźników szczególnych Eurostat przedkłada wskaźniki kontrolne w formie danych w sprawie rzeczywistego wynagrodzenia przypadającego na głowę w administracji publicznej oraz w administracji centralnej, opracowanych zgodnie z definicjami rachunków narodowych zawartymi w aktualnie obowiązującym [ESR].
Do sprawozdania Eurostat w sprawie wskaźników szczególnych należy załączyć uwagi dotyczące różnic między tymi wskaźnikami oraz wspomniane powyżej wskaźniki kontrolne”.
7 Artykuł 3, który znajduje się w sekcji 2 rozdziału 1 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, stanowi:
„1. Rada, stanowiąc na wniosek Komisji, podejmuje na podstawie art. 65 ust. 3 regulaminu pracowniczego, w oparciu o kryteria określone w przepisach sekcji 1, decyzję dotyczącą dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur przed końcem każdego roku ze skutkiem od dnia 1 lipca.
2. Kwota dostosowania wysokości wynagrodzeń stanowi iloczyn brukselskiego współczynnika międzynarodowego i wskaźnika szczególnego. Dostosowania dokonuje się w stawkach netto oraz może być ono wyrażone jako jednolity ogólny odsetek.
3. Zatem [Tak ustaloną] kwotę waloryzacji umieszcza się, zgodnie z podaną poniżej metodą, w tabelach wynagrodzenia zasadniczego podanych w art. 66 regulaminu pracowniczego oraz w załączniku XIII do regulaminu pracowniczego, a także w art. 20, 63 i 93 warunków zatrudnienia innych pracowników (WZIP):
a) wynagrodzenie netto oraz emeryturę netto bez współczynnika korygującego zwiększa się lub obniża na mocy rocznego dostosowania określonego powyżej;
b) nowa tabela wynagrodzeń podstawowych sporządzana jest przez wyliczenie kwoty brutto, która po potrąceniu podatku z uwzględnieniem ust. 4 oraz obowiązkowych składek na system zabezpieczenia społecznego oraz emerytalno-rentowych, odpowiada kwocie netto;
c) konwersja kwot netto na kwoty brutto dokonywana jest w oparciu o sytuację urzędnika stanu wolnego, który nie otrzymuje dodatków przewidzianych w regulaminie pracowniczym.
[…]
5. Współczynników korygujących nie stosuje się w Belgii i Luksemburgu. Współczynniki korygujące stosowane do:
a) wynagrodzeń urzędników Unii Europejskiej pełniących służbę w innych państwach członkowskich oraz pewnych innych miejscach zatrudnienia;
b) w drodze odstępstwa od przepisów art. 82 ust. 1 regulaminu pracowniczego – emerytury [emerytur] za wysługę lat wypłacanych w innych państwach członkowskich w części odpowiadającej prawom nabytym przed 1 maja 2004 r.,
ustala się na podstawie stosunku między parytetami siły nabywczej określonymi w art. 1 [niniejszego załącznika] a kursem wymiany walut określonym w art. 63 regulaminu pracowniczego dla właściwych państw.
Stosuje się procedury ustanowione w art. 8 niniejszego załącznika dotyczące zastosowania współczynników korygujących z mocą wsteczną w miejscach zatrudnienia o wysokiej stopie inflacji.
[…]”.
8 Artykuł 9 załącznika XI do regulaminu pracowniczego stanowi:
„1. Właściwe organy państw członkowskich, organy administracyjne instytucji Unii Europejskiej lub przedstawiciele urzędników Unii Europejskiej w danym miejscu zatrudnienia mogą złożyć wniosek o ustalenie współczynnika korygującego dla tego miejsca.
Wniosek należy poprzeć obiektywnymi czynnikami ujawniającymi dostrzegalną różnicę za poprzednie lata w kosztach utrzymania między tym miejscem zatrudnienia a stolicą danego państwa członkowskiego (z wyjątkiem Niderlandów, gdzie zamiast Amsterdamu stosuje się Hagę). Jeśli Eurostat potwierdza, że różnica jest dostrzegalna (ponad 5%) oraz trwała, Komisja przedstawia wniosek o ustalenie współczynnika korygującego dla tego miejsca.
2. Podobnie Rada, na wniosek Komisji, podejmuje decyzję o wycofaniu stosowania współczynnika szczególnego dla danego miejsca. W takim przypadku wniosek opiera się na jednej z wymienionych przesłanek:
a) wniosku właściwych organów państwa członkowskiego, organów administracyjnych instytucji Unii Europejskiej lub przedstawicieli urzędników Unii Europejskiej w danym miejscu zatrudnienia, wskazującego, że koszty utrzymania w tym miejscu nie są już znacząco odmienne (mniej niż 2%) niż w innych stolicach danych państw członkowskich. Zbliżanie wartości jest trwałe i potwierdzone przez Eurostat;
b) fakcie, że urzędnicy oraz personel tymczasowy Unii Europejskiej nie są już zatrudnieni w tym miejscu.
3. Rada podejmuje decyzję w sprawie wniosku zgodnie z art. 64 akapit drugi regulaminu pracowniczego”.
9 Artykuły 64, 65 i 65a regulaminu pracowniczego mają zastosowanie do personelu kontraktowego na podstawie art. 20 w związku z art. 92 WZIP.
10 Ponadto, zgodnie z pkt 1.1 załącznika I, zatytułowanego „M[etodologia]”, rozporządzenie (WE) nr 1445/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. ustanawiające wspólne zasady dostarczania podstawowych informacji w sprawie parytetów siły nabywczej oraz ich wyliczenia i rozpowszechniania (Dz.U. L 336, s. 1) przewiduje:
„Po konsultacji z państwami członkowskimi Komisja (Eurostat) przedstawi podręcznik metodologiczny określający metody stosowane na poszczególnych etapach opracowywania [parytetów siły nabywczej walut], włącznie z metodami szacunku brakujących podstawowych informacji oraz szacowania brakujących parytetów. Podręcznik metodologiczny będzie podlegał przeglądowi ilekroć będzie miała miejsce znacząca zmiana metodologii. Może on wprowadzać nowe metody w celu poprawy jakości danych, obniżenia kosztów lub zmniejszenia obciążenia dostawców danych”.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
11 Skarżący jest zatrudniony we Wspólnym Centrum Badawczym Komisji (JRC), znajdującym się w Isprze, w prowincji Varese (Włochy). Do jego wynagrodzenia ma zastosowanie współczynnik korygujący dla Varese, odmienny od współczynnika korygującego dla Włoch.
12 Na mocy rozporządzenia nr 1239/2010, w szczególności zgodnie z art. 64 regulaminu pracowniczego, Rada dostosowała ze skutkiem od dnia 1 lipca 2010 r. wynagrodzenia urzędników i innych pracowników Unii Europejskiej oraz współczynniki korygujące stosowane w odniesieniu do tych wynagrodzeń.
13 Współczynnik korygujący dla Varese, który był ustalony na 97,1% w odniesieniu do okresu od dnia 1 lipca 2009 r. do dnia 30 czerwca 2010 r., w art. 3 rozporządzenia nr 1239/2010 został ustalony na 92,3% począwszy od dnia 1 lipca 2010 r. Ten nowy współczynnik został zastosowany po raz pierwszy do skarżącego przy sporządzaniu rozliczenia jego wynagrodzenia za luty 2011 r.
14 W dniu 21 marca 2011 r. skarżący zaskarżył decyzję Komisji ustalającą jego wynagrodzenie za luty 2011 r., w zakresie, w jakim stosuje ona wobec niego nowy współczynnik korygujący dla Varese.
15 Decyzją z dnia 12 lipca 2011 r. Komisja oddaliła zażalenie skarżącego.
Żądania stron
16 Skarżący wnosi zasadniczo do Sądu o:
– „stwierdzenie nieważności rozliczenia jego wynagrodzenia za luty 2011 r. oraz rozliczeń za kolejne miesiące z zastosowaniem [nowego współczynnika korygującego dla Varese]”;
– stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 12 lipca 2011 r. oddalającej jego zażalenie;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
17 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
18 Rada Unii Europejskiej, występująca w charakterze interwenienta, wnosi do Sądu o oddalenie skargi.
Co do prawa
19 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sąd Unii ma prawo oceniać w świetle okoliczności każdej poszczególnej sprawy, czy prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości uzasadnia oddalenie skargi co do istoty bez uprzedniego orzekania w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez stronę pozwaną (wyrok Sądu z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie F‑1/11 Soukup przeciwko Komisji, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo). W okolicznościach niniejszej sprawy oraz kierując się względami ekonomii procesowej, mimo iż w swojej skardze skarżący ograniczył się częściowo do odesłania do swojego zażalenia w zakresie szczegółowej argumentacji, należy zbadać zarzuty merytoryczne wskazane przez niego w ramach niniejszej skargi bez uprzedniego orzekania w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję, ponieważ skarga ta, ze względów przedstawionych poniżej, jest w każdym wypadku bezzasadna.
20 Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności skarżący podnosi trzy zarzuty, dotyczące, odpowiednio, uchybienia obowiązkowi uzasadnienia i naruszenia prawa dostępu do dokumentów, oczywistego błędu w ocenie i naruszenia zasady niedyskryminacji.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego uchybienia obowiązkowi uzasadnienia i naruszenia prawa dostępu do dokumentów
21 Zarzut pierwszy dzieli się na dwie części.
22 W ramach części pierwszej skarżący, opierając się na zarzucie niezgodności z prawem, podnosi fakt niewystarczającego uzasadnienia, prowadzącego jego zdaniem do niezgodności z prawem rozporządzenia nr 1239/2010, na którym opiera się zaskarżona przez niego decyzja indywidualna.
23 W tym względzie przypomnieć należy, że uzasadnienie rozporządzenia dotyczącego zmiany współczynników korygujących stosowanych w odniesieniu do wynagrodzeń urzędników może się ograniczać do wskazania, po pierwsze, całościowej sytuacji, która doprowadziła do jego przyjęcia, a po drugie, ogólnych celów, jakim ma służyć, oraz nie powinno dotyczyć technicznych aspektów zasad obliczania (zob. w odniesieniu do rozporządzeń wprowadzających w życie art. 64 i 65 regulaminu pracowniczego wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 7 grudnia 1995 r. w sprawach połączonych T‑544/93 i T‑566/93 Abello i in. przeciwko Komisji, pkt 89; zob. również odnośnie do rozporządzenia dotyczącego zmiany współczynników korygujących stosowanych w odniesieniu do wynagrodzeń urzędników pełniących służbę w państwie trzecim wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 8 listopada 2000 r. w sprawie T‑175/97 Bareyt i in. przeciwko Komisji, pkt 75). W niniejszym przypadku uzasadnienie rozporządzenia nr 1239/2010, mimo że zwięzłe, jest wystarczające w świetle powyższych uwag.
24 W szczególności rozporządzenie nr 1239/2010 dotyczy art. 64 i 65 regulaminu pracowniczego oraz załącznika XI, które precyzują warunki, na jakich każdego roku waloryzuje się współczynniki korygujące, tzn. w przypadku urzędników, których wynagrodzenie wyrażone jest w euro, zgodnie z odpowiednimi zmianami kosztów utrzymania w Brukseli i w innych miejscach zatrudnienia, do których został przypisany współczynnik korygujący. Jest zatem jasne, że przyczyną zmiany współczynnika korygującego dla Varese jest rozbieżna zmiana kosztów utrzymania w Brukseli i w Varese.
25 Zakładając nawet, że można by przyjmować, iż skarżący podnosi niewystarczający charakter uzasadnienia, wpływający na zgodność z prawem indywidualnej decyzji stosującej względem niego rozporządzenie nr 1239/2010, zarzut ten również powinien zostać oddalony.
26 Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie niekorzystnej decyzji ma na celu z jednej strony dostarczenie zainteresowanemu wystarczających wskazówek dla oceny zasadności tej decyzji oraz zasadności wniesienia skargi do Sądu, a z drugiej strony także umożliwienie sądowi Unii sprawowania kontroli zgodności z prawem wspomnianej decyzji. Odnośnie do decyzji, w której administracja zastosowała akt o charakterze ogólnym do indywidualnej sytuacji urzędnika, nie posiadając w tym zakresie żadnych uprawnień dyskrecjonalnych, uzasadnienie może ograniczyć się do odniesienia do aktu normatywnego oraz do wskazania, w zakresie niezbędnym w okolicznościach rozpatrywanego przypadku, powodów, dla których administracja uznaje, że zaszły przesłanki zastosowania wskazanego aktu do tego urzędnika. Administracja nie jest natomiast zobowiązana do wyjaśnienia powodów uzasadniających przyjęcie aktu normatywnego przez prawodawcę Unii (ww. wyrok w sprawie Bareyt i in. przeciwko Komisji, pkt 76, 77).
27 W niniejszej sprawie decyzja z dnia 12 lipca 2011 r. oddalająca zażalenie skarżącego wskazuje wyraźnie, że indywidualna decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, została sporządzona na podstawie rozporządzenia nr 1239/2010. Biorąc pod uwagę fakt, że administracja była zobowiązana do zastosowania tego rozporządzenia do wynagrodzenia skarżącego, uzasadnienie to należy uznać za wystarczające (ww. wyrok w sprawie Bareyt i in. przeciwko Komisji, pkt 78).
28 W ramach drugiej części zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia prawa dostępu do dokumentów, skarżący krytykuje odmowę, z jaką spotkał się ze strony Komisji wniosek o przedłożenie dodatkowych informacji skierowany przez przedstawicieli pracowników w ramach prac grupy technicznej ds. wynagrodzeń (zwanej dalej „GTR”) w trakcie debaty poprzedzającej przyjęcie rozporządzenia nr 1239/2010. W tym celu przywołuje on między innymi postanowienia art. 15 TFUE, przepisy rozporządzenia nr 1445/2007, przepisy poradnika metodologicznego, o którym mowa w pkt 1.1 załącznika I do tego rozporządzenia, przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 223/2009 z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie statystyki europejskiej oraz uchylającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE, Euratom) nr 1101/2008 w sprawie przekazywania do Urzędu Statystycznego Wspólnot Europejskich danych statystycznych objętych zasadą poufności, rozporządzenie Rady (WE) nr 322/97 w sprawie statystyk Wspólnoty oraz decyzję Rady 89/382/EWG Euratom w sprawie ustanowienia Komitetu ds. Programów Statystycznych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 87, s. 164), przepisy art. 11 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, w którym przewidziano w szczególności, że „[z]adaniem Eurostatu jest monitorowanie podstawowych danych oraz metod statystycznych wykorzystywanych do wypracowania czynników uwzględnianych przy dostosowywaniu wysokości wynagrodzeń”, zasadę dobrej administracji i wreszcie zasadę przejrzystości.
29 Jednak skarżący nie wykazał, że przekazanie niektórych danych statystycznych związkom zawodowym lub konsultacje z przedstawicielami tych związków zawodowych stanowi czynność przygotowawczą do przyjęcia rozporządzenia nr 1239/2010 lub wydania na jego podstawie indywidualnych decyzji. W szczególności o ile na rozprawie skarżący podniósł zarzuty dotyczące uchybienia proceduralnego przy przyjmowaniu rozporządzenia nr 1239/2010 w związku z tym, że Komisja niesłusznie odmówiła przekazania danych członkom GTR, których zadaniem jest właśnie wypracowanie porozumienia z przedstawicielami personelu przed przyjęciem rozporządzeń dotyczących współczynników korygujących, o tyle nie wykazał on, że któryś z przepisów lub któraś z zasad, na które powołuje się w tym względzie, w szczególności wymienionych w pkt 28 niniejszego wyroku, zobowiązywały do przekazania informacji GTR w celu przyjęcia rozporządzenia nr 1239/2010. Zatem Sąd nie może uwzględnić żadnego uchybienia proceduralnego.
30 Tak więc nawet przyjmując, że przedstawiciele personelu uczestniczący w pracach GTR nie zostali wystarczająco poinformowani przez Komisję i że zostanie wykazane w szczególności, że Komisja odmówiła uwzględnienia wniosku tych przedstawicieli mającego na celu otrzymanie informacji, ta okoliczność pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem rozporządzenia nr 1239/2010 lub indywidualnych decyzji wydanych na jego podstawie.
31 Argument dotyczący niezgodności z prawem odmowy uwzględnienia dodatkowego żądania udzielenia informacji należy zatem oddalić jako nieistotny dla sprawy.
32 W każdym wypadku, w odniesieniu do prawa dostępu do dokumentów przez samego skarżącego, powinien on złożyć wniosek o dostęp do żądanych przez siebie dokumentów na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43). W następstwie wniesienia takiego wniosku, w przypadku odmowy wydanej przez administrację, skarżący mógłby zakwestionować tę odmowę przed sądem Unii oraz – w odpowiednich wypadkach – na podstawie zebranych w ten sposób informacji, powołując się w razie potrzeby na istnienie nowej istotnej okoliczności faktycznej, wnieść skargę o stwierdzenie nieważności swoich rozliczeń wynagrodzenia. W tych okolicznościach nie można uwzględnić wywodzonego przez skarżącego podczas rozprawy argumentu dotyczącego naruszenia prawa do skutecznej ochrony sądowej.
33 Powyższych rozważań nie mogą podważać pozostałe argumenty podniesione przez skarżącego w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia prawa dostępu do dokumentów.
34 Tak więc jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów art. 11 załącznika XI do regulaminu pracowniczego przez rozporządzenie nr 1239/2010 lub decyzję wydaną na jego podstawie wobec skarżącego, wspomniane przepisy, które wyjaśniają, że zadaniem Eurostatu jest monitorowanie podstawowych danych oraz metod statystycznych, nie mają związku z uzasadnieniem zaskarżonej indywidualnej decyzji. Ponieważ jednak argument skarżącego zmierza do wykazania, że dane lub metody stosowane przez Eurostat nie są wiarygodne, zostanie on zbadany poniżej w ramach zarzutu dotyczącego oczywistego błędu w ocenie.
35 Z powyższego wynika, że obie części zarzutu pierwszego należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie
36 Tytułem wstępu należy przypomnieć, że zasada równoważności siły nabywczej wynagrodzeń między urzędnikami – która to wynika w szczególności z przepisów art. 64 regulaminu pracowniczego – wymaga, aby wynagrodzenia urzędników i pracowników będących w równoważnej sytuacji zawodowej i rodzinnej zapewniały identyczną siłę nabywczą niezależnie od miejsca zatrudnienia. Zasada ta jest wprowadzana w życie poprzez zastosowanie do wynagrodzenia współczynników korygujących wyrażających stosunek między kosztami utrzymania w mieście odniesienia – Brukseli i innymi miejscami zatrudnienia (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 25 września 2002 r. w sprawach połączonych T‑201/00 i T‑384/00 Ajour i in. przeciwko Komisji, pkt 45).
37 W zakresie ustalania lub rewizji współczynników korygujących załącznik XI do regulaminu pracowniczego powierza Eurostatowi obowiązek obliczenia, w porozumieniu z organami statystycznymi państw członkowskich, parytetów gospodarczych oraz sprawdzenia, czy stosunki między współczynnikami korygującymi właściwie ustalają równoważności siły nabywczej (ww. wyroki: w sprawach połączonych Abello i in. przeciwko Komisji, pkt 55; w sprawach połączonych Ajour i in. przeciwko Komisji, pkt 46).
38 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem treść art. 64 i 65 regulaminu pracowniczego i załącznika XI do regulaminu pracowniczego oraz stopień złożoności tej dziedziny wymagają szerokiego zakresu uznania co do czynników i okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu lub rewizji współczynników korygujących (ww. wyroki: w sprawach połączonych Abello i in. przeciwko Komisji, pkt 53; w sprawach połączonych Ajour i in. przeciwko Komisji, pkt 47).
39 W związku z tym dokonana przez sąd Unii ocena określenia i wyboru danych podstawowych i metod statystycznych stosowanych przez Eurostat w zakresie ustalania wniosków dotyczących współczynników korygujących powinna ograniczyć się do kontroli przestrzegania zasad określonych w przepisach regulaminu pracowniczego, braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego, na którym opiera się ustalenie współczynników korygujących, oraz braku nadużycia władzy (ww. wyroki: w sprawach połączonych Abello i in. przeciwko Komisji, pkt 56; w sprawach połączonych Ajour i in. przeciwko Komisji, pkt 48).
40 Należy podkreślić ponadto, że uczestnicy postępowania, którzy zamierzają podważyć informacje i metody stosowane w celu ustalenia współczynników korygujących, są zobowiązani do przedstawienia argumentów mogących wykazać, że został popełniony oczywisty błąd (ww. wyroki: w sprawach połączonych Abello i in. przeciwko Komisji, pkt 79; w sprawach połączonych Ajour i in. przeciwko Komisji, pkt 49).
41 Po pierwsze, zdaniem skarżącego, współczynnik korygujący dla Varese został obniżony w sposób nieproporcjonalny w stosunku do zmiany różnicy w stopie inflacji między Brukselą i Varese.
42 Prawdą jest, że doszło do obniżenia współczynnika korygującego dla Varese o 4,8%, co oznaczało, że w lipcu 2010 r. zmienił się on z 97,1% na 92,3%.
43 Według skarżącego chodzi o znaczną zmianę, którą w zwykłych warunkach należałoby wyjaśnić równie wyraźną różnicą między ogólną zmianą cen w Brukseli i ogólną zmianą cen w Varese.
44 Tymczasem z danych przedłożonych przez samego skarżącego wynika, że w okresie od czerwca 2009 r. do czerwca 2010 r. ogólny wzrost cen był wyższy w Brukseli niż w Varese.
45 Tak więc we wstępnej ocenie obniżenie współczynnika korygującego dla Varese wydaje się uzasadnione.
46 Jednakże skarżący kwestionuje zakres tego obniżenia, który to jego zdaniem jest nieproporcjonalny w porównaniu z różnicą między wzrostem cen w Brukseli i wzrostem cen w Varese.
47 W niniejszym przypadku przedłożone przez skarżącego dane liczbowe – zakładając, że są prawdziwe – prowadzą do stwierdzenia istnienia różnicy w stopie inflacji między Brukselą i Varese w wysokości 1,2%, podczas gdy współczynnik korygujący z Varèse obniżył się o 4,8%.
48 Należy jednak wyjaśnić, że dane liczbowe dotyczące wzrostu cen nie wynikają z kompleksowego zgromadzenia wszystkich transakcji przeprowadzonych w danym okresie, ale zapewniają zwykłe reprezentatywne oszacowanie trendów na podstawie sondaży. A zatem w dziedzinie, w której ocen można dokonywać jedynie w przybliżeniu, ustalenie zwykłej różnicy między zróżnicowaniem zmiany cen w Brukseli i w innym miejscu zatrudnienia a zmianą współczynnika korygującego przyjętego dla tego miejsca zatrudnienia nie jest wystarczające do stwierdzenia istnienia oczywistego błędu w ocenie. Aby tak było, rozpatrywana różnica powinna być szczególnie istotna.
49 W tej sytuacji, zakładając nawet, że dane liczbowe przedstawione przez skarżącego są wystarczająco wiarygodne, wykazana różnica między zmianą porównawczą cen w Brukseli i w Varese a zmianą współczynnika korygującego dla Varese nie pozwala na stwierdzenie oczywistego błędu w ocenie.
50 W każdym wypadku w celu udowodnienia, że zakres obniżenia współczynnika korygującego dla Varese jest nieproporcjonalny w porównaniu z różnicą między wzrostem cen w Brukseli i wzrostem cen w Varese skarżący opiera swoją argumentację na domniemanym stosunku proporcjonalności między różnicami wahania się cen i współczynnika korygującego.
51 Tymczasem ze sprawozdania Eurostatu z dnia 18 listopada 2010 r. dotyczącego corocznego dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur [SEC(2010) 1406 wersja ostateczna], sporządzonego na podstawie art. 64 i 65 regulaminu pracowniczego i załącznika XI do regulaminu pracowniczego (zwanego dalej „sprawozdaniem Eurostatu”), załączonego do wniosku [COM(2010) 678] prowadzącego do przyjęcia rozporządzenia nr 1239/2010, do którego odwołuje się skarżący w swoim zażaleniu, wynika, że ustalenie współczynników korygujących nie sprowadza się do różnicy w zmianie indeksu cen konsumpcyjnych w Brukseli i w innych miejscach zatrudnienia.
52 Współczynniki korygujące są bowiem ustalane na podstawie pewnych grup wydatków. Wskaźnik cenowy między Brukselą i każdym miejscem zatrudnienia jest ustalany dla każdej z tych grup wydatków. Ów wskaźnik cenowy jest następnie ważony w zależności od względnego znaczenia grupy wydatków w koszyku towarów i usług konsumpcyjnych „przeciętnego urzędnika międzynarodowego” w Brukseli oraz w koszyku towarów i usług konsumpcyjnych „przeciętnego urzędnika międzynarodowego” w miejscu zatrudnienia.
53 Z powodu tego szczególnego ważenia związanego ze strukturą wydatków „przeciętnego urzędnika międzynarodowego” nie istnieje bezpośredni stosunek proporcjonalności pomiędzy zróżnicowaniem ogólnej zmiany cen między Brukselą i innym miejscem zatrudnienia a zmianą współczynnika korygującego mającego zastosowanie do tego miejsca zatrudnienia.
54 W tym względzie w decyzji oddalającej zażalenie Komisja wskazała zresztą, co następuje:
„Nowa struktura wydatków dla Brukseli przywiązuje większą wagę do czynszów i innych elementów, które są relatywnie droższe w Brukseli niż w Varese, oraz mniejszą do czynników, które są relatywnie tańsze w Brukseli. W związku z tym poziom relatywnych cen w Brukseli wzrósł w stosunku do poziomu cen w Varese, co oznacza, że w celu utrzymania takiej samej siły nabywczej wynagrodzenie urzędnika zatrudnionego w Varese powinno obniżyć się w stosunku do wynagrodzenia urzędnika zatrudnionego w Brukseli”.
55 Należy zatem oddalić argumenty skarżącego dotyczące związków między wahaniami wskaźnika cen i wahaniami współczynników korygujących dla Brukseli i Varese.
56 Po drugie, skarżący twierdzi, że wbrew temu, co wskazują dane, na podstawie których został ustalony współczynnik korygujący dla Varese i które zostały ujęte w sprawozdaniu Eurostatu, do którego odwołuje się skarżący w swoich pismach, koszty energii elektrycznej, gazu dla gospodarstw domowych i oleju opałowego są wyższe w Varese niż w Brukseli.
57 Jednak argumentów, na które powołuje się skarżący, nie można postrzegać jako wystarczająco wiarygodnych lub istotnych, aby stwierdzić zaistnienie oczywistego błędu w ocenie.
58 Skarżący opiera się bowiem częściowo na zbyt ograniczonej liczbie próbek faktur (osiem faktur z Brukseli i siedem z Varese w zakresie energii elektrycznej; sześć faktur z Brukseli i osiem z Varese w zakresie gazu dla gospodarstw domowych), i to mimo że Komisja wskazała w decyzji oddalającej zażalenie, iż Eurostat korzysta z danych uzyskanych bezpośrednio od dostawców energii.
59 Skarżący opiera się również na informacjach, które jego zdaniem zostały przedstawione przez organizację komercyjną zajmującą się gromadzeniem i publikacją danych dotyczących energii. Tymczasem skarżący nie wykazał, dlaczego wiarygodność danych, na których się opiera, miałaby być większa niż wiarygodność danych, na których opiera się Eurostat. Ponadto dane te nie dotyczą Brukseli i Varese, ale Belgii i Włoch, co poważnie ogranicza ich znaczenie.
60 Należy zatem uznać, że skarżący nie zdołał wykazać, iż dane dotyczące stosunku między cenami energii elektrycznej, gazu i oleju opałowego stosowanymi w Brukseli i tymi stosowanymi w Varese, na podstawie których został wyliczony współczynnik korygujący dla Varese, są w sposób oczywisty błędne.
61 Po trzecie, skarżący twierdzi, że stosunek ustalony między cenami świadczeń opieki zdrowotnej w Brukseli i w Varese powinien być dużo wyższy niż wskazywałyby na to dane, które zostały ujęte w sprawozdaniu Eurostatu i na podstawie których został obliczony współczynnik korygujący.
62 Skarżący opiera się na współczynnikach wyrównawczych wprowadzonych w oparciu o art. 20 ust. 5 wspólnych przepisów dotyczących ubezpieczenia chorobowego urzędników Unii Europejskiej, przyjętych na podstawie art. 72 regulaminu pracowniczego, w celu zagwarantowania takiej samej rzeczywistej stopy zwrotu w każdym państwie członkowskim jak w Belgii w przypadku określonych usług, dla których obowiązuje maksymalny poziom refundacji.
63 Zdaniem skarżącego bowiem szereg współczynników wyrównawczych wskazuje na istnienie świadczeń opieki zdrowotnej, które są droższe we Włoszech niż w Belgii.
64 Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżący nie przedkłada dokumentów, na podstawie których sporządził wykresy i tabelę zawarte w zażaleniu, ale ogranicza się do wskazania strony internetowej, na której mógł zebrać te informacje. Tymczasem na mocy art. 34 § 4 regulaminu postępowania do Sądu nie należy wyszukiwanie w Internecie załączników, które nie zostały załączone do pism procesowych.
65 Następnie współczynniki wyrównawcze uwzględniają jedynie wydatki, które mogą być zwrócone przez wspólny system ubezpieczenia chorobowego (zwany dalej „RCAM”), co wyklucza pewne niezwracane koszty, które są jednak związane ze zdrowiem.
66 Dodatkowo w decyzji oddalającej zażalenie Komisja wskazała, co nie zostało zakwestionowane, że współczynniki wyrównawcze mają zastosowanie jedynie do niektórych wydatków, za które RCAM dokonuje zwrotu.
67 Tak więc w świetle ograniczonej wiarygodności danych, na których skarżący opiera swą argumentację, i ograniczeń metody polegającej na uwzględnieniu współczynników wyrównawczych, stwierdzić należy, że skarżący nie zdołał wykazać, iż wskazany w sprawozdaniu Eurostatu stosunek między cenami świadczeń opieki zdrowotnej stosowanymi w Brukseli oraz tymi stosowanymi w Varese jest w sposób oczywisty błędny.
68 W każdym wypadku, nawet przy założeniu, że te argumenty są uzasadnione i że skarżącemu uda się wykazać w ten sposób istnienie błędów dotyczących tego stosunku, musiałby jeszcze wykazać również, że z uwagi na znaczenie łącznych skutków tych błędów cały współczynnik korygujący dla Varese jest w sposób oczywisty błędny (zobacz podobnie ww. wyrok w sprawach połączonych Ajour i in. przeciwko Komisji, pkt 49).
69 Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszym przypadku. Według danych ujętych w sprawozdaniu Eurostatu wydatki na opiekę zdrowotną stanowią bowiem jedynie 2,39% wydatków w koszyku towarów i usług konsumpcyjnych „przeciętnego urzędnika międzynarodowego” w Varese i 1,92% wydatków w koszyku towarów i usług konsumpcyjnych „przeciętnego urzędnika międzynarodowego” w Brukseli.
70 Ostatecznie należy oddalić zarzut oparty na oczywistym błędzie w ocenie.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji
71 Skarżący utrzymuje, że urzędnicy i pracownicy zatrudnieni w Varese są poszkodowani przez dyskryminujące traktowanie w porównaniu z urzędnikami i pracownikami zatrudnionymi w Parmie (Włochy) i w Turynie (Włochy). Do tych ostatnich nie ma bowiem zastosowania specjalny współczynnik korygujący, ale współczynnik korygujący dla Włoch, który na podstawie rozporządzenia nr 1239/2010 został ustalony na 106,6%.
72 Jednakże występowanie współczynnika korygującego w pewnych miejscach zatrudnienia i jego brak w innych miejscach zatrudnienia w tym samym państwie nie jest samo w sobie dyskryminujące, ponieważ ustanowienie współczynnika korygującego opiera się na obiektywnych uwarunkowaniach dotyczących kosztów utrzymania w miejscu zatrudnienia. Ponadto przepisy art. 9 załącznika XI do regulaminu pracowniczego przewidują możliwość ustanowienia nowych współczynników korygujących lub niestosowania współczynników korygujących używanych wcześniej.
73 Dodatkowo samo odwołanie się przez skarżącego do niektórych danych dotyczących kosztów utrzymania w Varese, Parmie, Turynie i Rzymie (Włochy) nie wystarcza do wykazania podnoszonej dyskryminacji.
74 Ponadto w jednym z dokumentów przedstawionych przez skarżącego w celu udowodnienia jego twierdzeń wskazano, że sporne dane „stanowią wyłącznie wskazówkę” i że „obliczanie całkowitych kosztów utrzymania jest oczywiście arbitralne”.
75 W konsekwencji należy oddalić zarzut dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji.
76 Z całości powyższych rozważań wynika, iż należy oddalić żądanie stwierdzenia nieważności zawarte w skardze.
W przedmiocie kosztów
77 Zgodnie z art. 87 § 1 regulaminu postępowania, z zastrzeżeniem innych przepisów rozdziału 8 tytułu II tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Na mocy art. 87 § 2 Sąd może postanowić, jeżeli wymagają tego względy słuszności, że strona przegrywająca zostanie obciążona tylko częścią kosztów, a nawet że nie zostanie nimi obciążona w ogóle.
78 Z przedstawionych powyżej względów skarżący przegrał sprawę. Ponadto Komisja w swoich żądaniach wyraźnie wniosła o obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Ponieważ okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania przepisów art. 87 § 2 regulaminu postępowania, skarżący pokrywa własne koszty oraz zostaje obciążony kosztami poniesionymi przez Komisję.
79 Zgodnie z art. 89 § 4 regulaminu postępowania interwenient pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(trzecia izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) R. Dalmasso pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3) Rada Unii Europejskiej, występująca w charakterze interwenienta, pokrywa własne koszty.
Van Raepenbusch | Barents | Bradley |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 marca 2013 r.
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |