SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 6. novembra 2018(*)
„Pritožba – Državne pomoči – Sklep, s katerim je bila razglašena nezmožnost zagotovitve vračila državne pomoči, ki ni združljiva z notranjim trgom – Sklep o ugotovitvi neobstoja državne pomoči – Ničnostna tožba, ki so jo vložili konkurenti upravičencev do državnih pomoči – Dopustnost – Predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov – Neposredno nanašanje – Pojem ‚absolutna nezmožnost‘ zagotovitve vračila državne pomoči, ki ni združljiva z notranjim trgom – Pojem ‚državna pomoč‘ – Pojma ‚podjetje‘ in ‚gospodarska dejavnost‘“
V združenih zadevah od C‑622/16 P do C‑624/16 P,
zaradi treh pritožb na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vloženih 25. novembra 2016,
Scuola Elementare Maria Montessori Srl s sedežem v Rimu (Italija), ki jo zastopata E. Gambaro in F. Mazzocchi, avvocati,
pritožnica,
drugi stranki v postopku sta
Evropska komisija, ki jo zastopajo D. Grespan, P. Stancanelli in F. Tomat, agenti,
tožena stranka na prvi stopnji,
Italijanska republika, ki jo zastopa G. Palmieri, agentka, skupaj z G. De Bellisom in S. Fiorentinom, avvocati dello Stato,
intervenientka na prvi stopnji (C‑622/16 P),
Evropska komisija, ki jo zastopajo P. Stancanelli, D. Grespan in F. Tomat, agenti,
pritožnica,
drugi stranki v postopku sta
Scuola Elementare Maria Montessori Srl s sedežem v Rimu, ki jo zastopata E. Gambaro in F. Mazzocchi, avvocati,
tožeča stranka na prvi stopnji,
Italijanska republika, ki jo zastopa G. Palmieri, agentka, skupaj z G. De Bellisom in S. Fiorentinom, avvocati dello Stato,
intervenientka na prvi stopnji (C‑623/16 P),
ter
Evropska komisija, ki jo zastopajo P. Stancanelli, D. Grespan in F. Tomat, agenti,
pritožnica,
drugi stranki v postopku sta
Pietro Ferracci, stanujoč v San Cesareu (Italija),
tožeča stranka na prvi stopnji,
Italijanska republika, ki jo zastopa G. Palmieri, agentka, skupaj z G. De Bellisom in S. Fiorentinom, avvocati dello Stato,
intervenientka na prvi stopnji (C‑624/16 P),
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, R. Silva de Lapuerta, podpredsednica, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, predsednika senatov, A. Prechal, predsednica senata, T. von Danwitz (poročevalec), predsednik senata, C. Toader, predsednica senata, D. Šváby, sodnik, M. Berger, sodnica, C. G. Fernlund in C. Vajda, sodnika,
generalni pravobranilec: M. Wathelet,
sodna tajnica: V. Giacobbo-Peyronnel, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 6. februarja 2018,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 11. aprila 2018
izreka naslednjo
Sodbo
1 Scuola Elementare Maria Montessori Srl in Evropska komisija s pritožbama v zadevah C‑622/16 P oziroma C‑623/16 P predlagata razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 15. septembra 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija (T‑220/13, neobjavljena, EU:T:2016:484), s katero je to sodišče kot neutemeljeno zavrnilo tožbo Scuola Elementare Maria Montessori za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije 2013/284/EU z dne 19. decembra 2012 o državni pomoči S.A. 20829 (C 26/2010, ex NN 43/2010 (ex CP 71/2006)) Shema v zvezi z oprostitvijo davka na nepremičnine, ki jih nekomercialni subjekti uporabljajo za posebne namene, Italije (UL 2013, L 166, str. 24, v nadaljevanju: sporni sklep).
2 Komisija s pritožbo v zadevi C‑624/16 P predlaga, naj se razveljavi sodba Splošnega sodišča z dne 15. septembra 2016, Ferracci/Komisija (T‑219/13, EU:T:2016:485), s katero je to sodišče tožbo Pietra Ferraccija za razglasitev ničnosti spornega sklepa zavrnilo kot neutemeljeno.
Pravni okvir
3 Člen 1(d) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339) za pojem „shema pomoči“ določa, da zajema „vsak akt, na podlagi katerega je mogoče brez nadaljnjih izvedbenih ukrepov dodeliti individualno pomoč podjetjem, opredeljenem v aktu na splošen in abstrakten način, in kateri koli akt, na podlagi katerega je mogoče dodeliti pomoč, ki ni povezana z določenim projektom, enemu ali več podjetjem za nedoločen čas in/ali v nedoločenem znesku“.
4 Člen 14(1) te uredbe določa:
„Če se v primerih nezakonite pomoči sprejmejo negativne odločbe, Komisija odloči, da mora zadevna država članica sprejeti vse potrebne ukrepe, da upravičenec vrne pomoč (v nadaljnjem besedilu ‚odločba o vračilu‘ [,sklep o zagotovitvi vračila‘]). Komisija ne zahteva vračila pomoči, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prava Skupnosti.“
Dejansko stanje
5 Za potrebe tega postopka je mogoče dejansko stanje sporov, kot izhaja iz točk od 1 do 20 sodb Splošnega sodišča z dne 15. septembra 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija (T‑220/13, neobjavljena, EU:T:2016:484), in z dne 15. septembra 2016, Ferracci/Komisija (T‑219/13, EU:T:2016:485) (v nadaljevanju skupaj: izpodbijani sodbi), povzeti, kot je navedeno v nadaljevanju.
6 P. Ferracci je lastnik turistično-hotelske nastanitve „Bed & Breakfast“ z dvema sobama. Scuola Elementare Maria Montessori je zasebna izobraževalna ustanova. V letih 2006 in 2007 sta se pritožila pri Komisiji in trdila, da sta sprememba področja uporabe nacionalne ureditve glede Imposta comunale sugli immobili (občinski davek na nepremičnine, v nadaljevanju: ICI), ki jo je uvedla Italijanska republika, na eni strani in člen 149(4) Testo unico delle imposte sui redditi (prečiščeno besedilo zakona o davku od dohodkov, v nadaljevanju: TUIR) na drugi strani državni pomoči, ki nista združljivi z notranjim trgom.
7 Namen spremembe področja uporabe ICI je bil v bistvu določiti, da je treba oprostitev tega davka, do katere so bili od leta 1992 upravičeni nekomercialni subjekti, ki v svojih nepremičninah opravljajo izključno dejavnosti na področjih socialnega varstva, socialne varnosti, zdravstvene oskrbe, izobraževanja, nastanitve, kulture, razvedril, športa in verske dejavnosti, razumeti tako, da velja enako za navedene dejavnosti „ne glede na njihovo morebitno komercialno naravo“. S členom 149(4) TUIR so bili v bistvu cerkvene institucije, ki jim je bil dodeljen status pravnih oseb civilnega prava, in amaterska športna društva izključeni iz uporabe meril, ki so v tem členu določena za vse preostale subjekte za ugotovitev izgube statusa nekomercialnega subjekta.
8 Komisija je 12. oktobra 2010 začela formalni postopek preiskave v smislu člena 108(2) PDEU glede, prvič, oprostitve ICI in, drugič, člena 149(4) TUIR.
9 Italijanski organi so 15. februarja 2012 Komisiji sporočili, da nameravajo sprejeti novo ureditev na področju občinskega davka na nepremičnine in da bo oprostitev ICI od 1. januarja 2012 nadomeščena z oprostitvijo, določeno z novo ureditvijo glede Imposta municipale unica (enotni občinski davek, v nadaljevanju: IMU). Ta predpis je bil sprejet 19. novembra 2012.
10 Komisija je 19. decembra 2012 sprejela sporni sklep, v katerem je najprej ugotovila, da je oprostitev, ki je bila nekomercialnim subjektom, ki v svojih nepremičninah opravljajo posebne dejavnosti, odobrena v okviru ureditve ICI, državna pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom, in da jo je Italijanska republika nezakonito izvajala v nasprotju s členom 108(3) PDEU. Komisija je nato menila, da bi bila Italijanska republika glede na posebnosti obravnavane zadeve absolutno nezmožna zagotoviti vračilo nezakonitih pomoči, in ji tega v spornem sklepu zato ni odredila. Komisija je nazadnje ugotovila, da niti člen 149(4) TUIR niti oprostitev, določena v novi ureditvi IMU, nista pomenili državnih pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.
Tožbi, vloženi pri Splošnem sodišču in izpodbijani sodbi
11 P. Ferracci in Scuola Elementare Maria Montessori sta 16. aprila 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbi za razglasitev ničnosti spornega sklepa v delu, v katerem je Komisija ugotovila, da je nemogoče, da bi italijanski organi zagotovili vračilo pomoči, ki se štejejo za nezakonite in nezdružljive s skupnim trgom (v nadaljevanju: prvi del spornega sklepa), ter da člen 149(4) TUIR ni državna pomoč (v nadaljevanju: drugi del spornega sklepa) in da to velja tudi za novo ureditev IMU (v nadaljevanju: tretji del spornega sklepa).
12 Komisija je 17. julija 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila ugovora nedopustnosti, ki ju je Splošno sodišče s sklepoma z dne 29. oktobra 2014 združilo z odločanjem o vsebini.
13 Splošno sodišče je v izpodbijanih sodbah razglasilo, da sta tožbi dopustni na podlagi člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU, ker je ugotovilo, da je sporni sklep predpis, ki se na P. Ferraccija in Scuola Elementare Maria Montessori nanaša neposredno in ki v razmerju do njiju ne potrebuje izvedbenih ukrepov. Splošno sodišče je tožbi zavrnilo.
Postopek pred Sodiščem in predlogi strank v okviru pritožb
14 Scuola Elementare Maria Montessori s pritožbo v zadevi C‑622/16 P Sodišču predlaga, naj:
– sodbo Splošnega sodišča z dne 15. septembra 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija (T‑220/13, neobjavljena, EU:T:2016:484), razveljavi in posledično sporni sklep razglasi za ničen v delu, v katerem je Komisija odločila, da ne odredi zagotovitve vračila pomoči, dodeljene v obliki oprostitve ICI, ter v katerem je menila, da ukrepi, ki se nanašajo na oprostitev IMU, ne spadajo na področje uporabe člena 107(1) PDEU;
– vsekakor to sodbo razveljavi v delih, na katere se nanašajo pritožbeni razlogi, ki jih bo Sodišče štelo za utemeljene in jim bo ugodilo;
– Komisiji naloži plačilo stroškov postopka na obeh stopnjah.
15 Komisija ob podpori Italijanske republike Sodišču predlaga, naj:
– pritožbo v celoti zavrne in
– pritožnici naloži plačilo stroškov tega postopka in postopka na prvi stopnji.
16 Komisija ob podpori Italijanske republike s pritožbama v zadevah C‑623/16 P in C‑624/16 P Sodišču predlaga, naj:
– izpodbijani sodbi razveljavi v delu, v katerem je Splošno sodišče tožbi na prvi stopnji razglasilo za dopustni na podlagi člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU;
– tožbi na prvi stopnji razglasi za nedopustni na podlagi člena 263, četrti odstavek, drugi in tretji del stavka, PDEU in ju posledično v celoti zavrže, ter
– P. Ferracciju in Scuola Elementare Maria Montessori naloži plačilo stroškov, ki so Komisiji nastali v postopku pred Splošnim sodiščem in v tem postopku.
17 Scuola Elementare Maria Montessori Sodišču predlaga, naj:
– pritožbo, ki jo je vložila Komisija v zadevi C‑623/16 P, zavrne in sodbo z dne 15. septembra 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija (T‑220/13, neobjavljena, EU:T:2016:484), potrdi v delu, v katerem je Splošno sodišče z njo tožbo, ki jo je vložila zoper sporni sklep, razglasilo za dopustno, ter
– Komisiji naloži plačilo stroškov v tem postopku.
18 S sklepom predsednika Sodišča z dne 11. aprila 2017 so bile zadeve od C‑622/16 P do C‑624/16 P združene za ustni postopek in izdajo sodbe.
Pritožbi Komisije v zadevah C‑623/16 P in C‑624/16 P
19 Komisija ob podpori Italijanske republike v utemeljitev pritožb v zadevah C‑623/16 P in C‑624/16 P navaja en pritožbeni razlog, ki je razdeljen na tri dele in s katerim trdi, da je Splošno sodišče napačno razložilo in uporabilo vsakega od treh kumulativnih pogojev iz člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU.
Prvi del
Trditve strank
20 Komisija trdi, da opredelitev spornega sklepa kot predpis pomeni napačno uporabo prava. Na prvem mestu naj bi Splošno sodišče napačno ugotovilo, da je vsak splošni nezakonodajni akt nujno predpis. Na drugem mestu naj bi Splošno sodišče napačno sklepalo, da je zaradi splošnega obsega nacionalnih ukrepov, ki so predmet tega sklepa, sporni sklep predpis. Na tretjem mestu naj Splošno sodišče, ker naj bi se prvi del spornega sklepa nanašal na omejen krog oseb, vsekakor ne bi smelo ugotoviti, da je vsak od treh delov spornega sklepa splošen.
21 Scuola Elementare Maria Montessori te trditve prereka.
Presoja Sodišča
22 Na prvem mestu je treba opozoriti, da je bil z Lizbonsko pogodbo členu 263, četrti odstavek, PDEU dodan tretji del stavka, s katerim so se omilili pogoji za dopustnost ničnostnih tožb, ki jih vložijo fizične in pravne osebe. Ta del stavka namreč, ne da bi bila z njim dopustnost ničnostnih tožb, ki jih vložijo fizične ali pravne osebe, pogojena s posamičnim nanašanjem, omogoča uporabo tega pravnega sredstva v zvezi s „predpisi“, ki ne potrebujejo izvedbenih ukrepov in se neposredno nanašajo na tožečo stranko (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 57).
23 Sodišče pa je v zvezi s pojmom „predpis“ že presodilo, da ima bolj omejen obseg kot pojem „akti“, uporabljen v členu 263, četrti odstavek, prvi in drugi del stavka, PDEU, in zajema splošne akte z izjemo zakonodajnih aktov (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točke od 58 do 61).
24 Kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 26 sklepnih predlogov, v zvezi s tem razlage, ki jo zastopa Komisija, da obstajajo splošni nezakonodajni akti, kot je sporni akt, ki niso zajeti s pojmom „predpis“ v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU, ni mogoče sprejeti. Za tako razlago namreč ni nobene podlage v besedilu, nastanku ali namenu te določbe.
25 Kar zadeva najprej besedilo navedene določbe, se v njem splošno sklicuje na „predpise“ in ni navedb, da naj bi bile s tem sklicevanjem zajete le nekatere vrste ali podskupine teh aktov.
26 Dalje, glede nastanka iste določbe je iz pripravljalnih dokumentov v zvezi s členom III‑365(4) osnutka pogodbe o ustavi za Evropo, katerega vsebina je bila dobesedno prevzeta v členu 263, četrti odstavek, PDEU, razvidno, da je bil namen tega, da se tej določbi doda tretji del stavka, razširitev pogojev za dopustnost ničnostnih tožb v razmerju do fizičnih in pravnih oseb ter da je treba pri splošnih aktih restriktiven pristop ohraniti le za zakonodajne akte (glej zlasti Sekretariat Evropske konvencije, končno poročilo delovne skupine o delovanju Sodišča z dne 25. marca 2003 (CONV 636/03, točka 22), in spremni dopis predsedstva Konvenciji z dne 12. maja 2003 (CONV 734/03, str. 20)).
27 Nazadnje, namen člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU je, kot je razvidno iz točk 22, 23 in 26 te sodbe, omilitev pogojev dopustnosti ničnostnih tožb, ki jih fizične in pravne osebe vložijo zoper vse splošne akte razen tistih, ki so zakonodajne narave. Izključitev nekaterih vrst ali podskupin splošnih nezakonodajnih aktov iz področja uporabe te določbe, bi bila v nasprotju s tem namenom.
28 Zato je treba ugotoviti, da pojem „predpis“ v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU zajema vse splošne nezakonodajne akte. Ker sporni sklep ni zakonodajni akt, Splošno sodišče s tem, da je pri presoji, ali so trije deli tega sklepa predpisi, preučilo le, ali so ti deli splošni, ni napačno uporabilo prava.
29 Na drugem mestu je treba v zvezi s tem opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča akt splošen, če se uporablja za objektivno določene položaje in ima pravne učinke za skupine oseb, ki so določene splošno in abstraktno (sodbe z dne 11. julija 1968, Zuckerfabrik Watenstedt/Svet, 6/68, EU:C:1968:43, str. 605; z dne 15. januarja 2002, Libéros/Komisija, C‑171/00 P, EU:C:2002:17, točka 28 in navedena sodna praksa, ter z dne 17. marca 2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, točka 51 in navedena sodna praksa).
30 Člen 1(d) Uredbe 659/1999 za pojem „shema pomoči“ določa, da zajema „vsak akt, na podlagi katerega je mogoče brez nadaljnjih izvedbenih ukrepov dodeliti individualno pomoč podjetjem, opredeljenem v aktu na splošen in abstrakten način, in kateri koli akt, na podlagi katerega je mogoče dodeliti pomoč, ki ni povezana z določenim projektom, enemu ali več podjetjem za nedoločen čas in/ali v nedoločenem znesku“.
31 Sodišče je v zvezi s členom 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU na področju državnih pomoči večkrat presodilo, da so sklepi Komisije, katerih predmet je odobritev ali prepoved nacionalne sheme, splošni. Ta splošnost izhaja iz tega, da se taki sklepi uporabljajo za objektivno določene položaje in imajo pravne učinke za skupino oseb, ki so določene splošno in abstraktno (glej v tem smislu sodbe z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, točka 31; z dne 17. septembra 2009, Komisija/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, točka 53 in navedena sodna praksa, ter z dne 28. junija 2018, Lowell Financial Services/Komisija, C‑219/16 P, neobjavljena, EU:C:2018:508, točka 42 in navedena sodna praksa).
32 Kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah 48 in 49 sklepnih predlogov, je mogoče to sodno prakso uporabiti za člen 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU. Vprašanje, ali je akt splošen, se namreč nanaša na objektivno lastnost akta, ki se ne more spremeniti glede na različne dele stavka člena 263, četrti odstavek, PDEU. Poleg tega bi bila razlaga, v skladu s katero bi lahko bil akt hkrati splošen v okviru člena 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU, ne bi pa imel tega obsega v okviru člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU, v nasprotju z namenom, ki je bil razlog za dodatek tega dela določbe, in sicer, da se omilijo pogoji dopustnosti ničnostnih tožb, ki jih vložijo fizične in pravne osebe.
33 Splošno sodišče zato s tem, da je ugotovilo, da sta drugi in tretji del spornega sklepa splošna, ni napačno uporabilo prava.
34 Na tretjem mestu v zvezi s prvim delom spornega sklepa iz ustaljene sodne prakse Sodišča sicer izhaja, da se odredba o zagotovitvi vračila na upravičence do zadevne sheme pomoči nanaša posamično, ker so od sprejetja take odredbe izpostavljeni tveganju, da bodo prednosti, ki so jih prejeli, izterjane, zaradi česar so del omejenega kroga (glej v tem smislu sodbe z dne 19. oktobra 2000, Italija in Sardegna Lines/Komisija, C‑15/98 in C‑105/99, EU:C:2000:570, točke od 33 do 35; z dne 29. aprila 2004, Italija/Komisija, C‑298/00 P, EU:C:2004:240, točka 39, ter z dne 9. junija 2011, Comitato „Venezia vuole vivere“ in drugi/Komisija, C‑71/09 P, C‑73/09 P in C‑76/09 P, EU:C:2011:368, točka 56).
35 Vendar v nasprotju s trditvami Komisije iz te sodne prakse ni mogoče sklepati, da prvi del spornega sklepa ni splošen in da zato ni predpis.
36 Iz navedene sodne prakse namreč izhaja, da okoliščina, da se ta del nanaša posamično na omejen krog upravičencev iz zadevne sheme pomoči, ni ovira za to, da bi se za navedeni del štelo, da je splošen, če se uporablja za objektivno določene položaje in ima pravne učinke za skupine oseb, ki so določene splošno in abstraktno.
37 V obravnavanem primeru pa je tako.
38 Glede na to, da je Komisija v prvem delu spornega sklepa menila, da ni treba naložiti zagotovitve vračila pomoči, dodeljenih z oprostitvijo ICI, čeprav so bile nezakonite in nezdružljive z notranjim trgom, se namreč s tem sklepom ohranjajo protikonkurenčni učinki splošnega in abstraktnega ukrepa, ki ga pomeni ta oprostitev v razmerju do nedoločenega števila konkurentov upravičencev do pomoči, dodeljenih s tem ukrepom. Navedeni sklep se zato uporablja za objektivno določene položaje in ima pravne učinke za skupine oseb, ki so določene splošno in abstraktno.
39 Iz tega izhaja, da je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da je prvi del spornega sklepa splošen. Prvi del edinega pritožbenega razloga Komisije je treba zato zavrniti.
Drugi del
Trditve strank
40 Komisija trdi, da je Splošno sodišče s tem, da je neposredno nanašanje na P. Ferraccija in Scuola Elementare Maria Montessori izpeljalo zgolj iz tega, da bi lahko bila potencialno v konkurenčnem razmerju z upravičenci do zadevnih nacionalnih ukrepov, napačno uporabilo pravo. Pristop Splošnega sodišča naj ne bi bil v skladu s pristopom Sodišča v sodbah z dne 28. aprila 2015, T & L Sugars in Sidul Açúcares/Komisija (C‑456/13 P, EU:C:2015:284), ter z dne 17. septembra 2015, Confederazione Cooperative Italiane in drugi/Anicav in drugi (C‑455/13 P, C‑457/13 P in C‑460/13 P, neobjavljena, EU:C:2015:616). Da bi dokazala neposredno nanašanje, naj bi morala tožeča stranka dokazati, da ima izpodbijani akt dovolj konkretne učinke na njen položaj.
41 Scuola Elementare Maria Montessori te trditve prereka.
Presoja Sodišča
42 V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča se s pogojem, da se mora sklep, ki je predmet tožbe, na fizično ali pravno osebo neposredno nanašati, kakor je določen v členu 263, četrti odstavek, PDEU, zahteva, da sta kumulativno izpolnjeni dve merili, in sicer, da ima na eni strani izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj posameznika in da na drugi strani naslovnikom tega ukrepa, ki jim je naložena njegova izvedba, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil (sodbi z dne 5. maja 1998, Glencore Grain/Komisija, C‑404/96 P, EU:C:1998:196, točka 41 in navedena sodna praksa; z dne 13. oktobra 2011, Deutsche Post in Nemčija/Komisija, C‑463/10 P in C‑475/10 P, EU:C:2011:656, točka 66, ter sklep z dne 19. julija 2017, Lysoform Dr. Hans Rosemann in Ecolab Deutschland/ECHA, C‑666/16 P, neobjavljen, EU:C:2017:569, točka 42).
43 Posebej v zvezi s pravili glede državnih pomoči je treba poudariti, da je njihov namen ohraniti konkurenco (glej v tem smislu sodbi z dne 15. junija 2006, Air Liquide Industries Belgium, C‑393/04 in C‑41/05, EU:C:2006:403, točka 27 in navedena sodna praksa, ter z dne 17. julija 2008, Essent Netwerk Noord in drugi, C‑206/06, EU:C:2008:413, točka 60). Tako na tem področju to, da se s sklepom Komisije v celoti ohranijo učinki nacionalnih ukrepov, glede katerih je tožeča stranka v pritožbi, vloženi pri tej instituciji, trdila, da niso združljivi s tem namenom in da jo postavljajo v slabši konkurenčni položaj, omogoča ugotoviti, da navedeni sklep neposredno vpliva na njen pravni položaj, zlasti na njeno pravico, ki izhaja iz določb Pogodbe DEU na področju državnih pomoči, da zaradi zadevnih nacionalnih ukrepov ni izpostavljena izkrivljeni konkurenci (glej v tem smislu sodbo z dne 28. januarja 1986, Cofaz in drugi/Komisija, 169/84, EU:C:1986:42, točka 30).
44 Splošno sodišče je v obravnavanem primeru v zvezi s prvim od obeh meril, navedenih v točki 42 te sodbe, v točki 42 sodbe z dne 15. septembra 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija (T‑220/13, neobjavljena, EU:T:2016:484), in v točki 45 sodbe z dne 15. septembra 2016, Ferracci/Komisija (T‑219/13, EU:T:2016:485), v bistvu ugotovilo, da je izpolnjeno, ker so storitve, ki jih ponujata P. Ferracci in Scuola Elementare Maria Montessori, podobne storitvam, ki jih ponujajo upravičenci do nacionalnih ukrepov, ki so bili preučeni v spornem sklepu, in da bi zato prvonavedena „lahko bil[a] v konkurenčnem razmerju“ z drugonavedenimi.
45 Kot pravilno trdi Komisija, je bilo pri tem razlogovanju napačno uporabljeno pravo.
46 Čeprav se namreč sodišču Unije v fazi preizkusa dopustnosti ni treba dokončno izreči o konkurenčnih razmerjih med tožečo stranko in upravičenci do nacionalnih ukrepov, ki so bili preučeni v sklepu Komisije s področja državnih pomoči, kot je sporni sklep (glej v tem smislu sodbi z dne 28. januarja 1986, Cofaz in drugi/Komisija, 169/84, EU:C:1986:42, točka 28, in z dne 20. decembra 2017, Binca Seafoods/Komisija, C‑268/16 P, EU:C:2017:1001, točka 59), neposrednega nanašanja na tako tožečo stranko ni mogoče izpeljati zgolj iz morebitnosti konkurenčnega razmerja, kot je ta, ki je bila ugotovljena v izpodbijanih sodbah.
47 Ker se s pogojem v zvezi z neposrednim nanašanjem zahteva, da mora izpodbijani akt imeti neposredne učinke na pravni položaj tožeče stranke, mora namreč sodišče Unije preveriti, ali je ta ustrezno navedla razloge, zaradi katerih jo lahko sklep Komisije postavi v slabši konkurenčni položaj in zaradi katerih lahko ima zato učinke na njen pravni položaj.
48 Vendar je treba opozoriti, da če se izkaže, da je bilo v obrazložitvi odločbe Splošnega sodišča kršeno pravo Unije, izrek te odločbe pa je utemeljen z drugimi pravnimi razlogi, taka kršitev ne more povzročiti razveljavitve te odločbe in je treba obrazložitev nadomestiti (sodba z dne 26. julija 2017, Svet/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, točka 75 in navedena sodna praksa).
49 Tako je v obravnavanem primeru.
50 Iz tožb, ki sta jih P. Ferracci in Scuola Elementare Maria Montessori vložila pred Splošnim sodiščem, je namreč razvidno, da sta ta trdila – za kar sta tudi predložila dokaze in česar Komisija ni izpodbijala – da sta njuni organizaciji v neposredni bližini cerkvenih ali verskih institucij, ki opravljajo dejavnosti, podobne njunim dejavnostim, in ki so torej dejavne na istem trgu storitev in istem geografskem trgu. Ker so bile te institucije a priori upravičene do nacionalnih ukrepov, ki so bili preučeni v spornem sklepu, je treba ugotoviti, da sta P. Ferracci in Scuola Elementare Maria Montessori ustrezno utemeljila, da ju sporni sklep lahko postavi v slabši konkurenčni položaj in da ta sklep zato neposredno vpliva na njun pravni položaj, zlasti na njuno pravico do tega, da na tem trgu nista izpostavljena konkurenci, ki je izkrivljena zaradi zadevnih ukrepov.
51 V nasprotju s trditvami Komisije te ugotovitve ni mogoče izpodbiti s sodbama z dne 28. aprila 2015, T & L Sugars in Sidul Açúcares/Komisija (C‑456/13 P, EU:C:2015:284), ter z dne 17. septembra 2015, Confederazione Cooperative Italiane in drugi/Anicav in drugi (C‑455/13 P, C‑457/13 P in C‑460/13 P, neobjavljena, EU:C:2015:616). Sodišče je v teh sodbah sicer odločilo, da zgolj to, da predpisi, sprejeti v okviru skupne kmetijske politike, tožečo stranko postavljajo v slabši konkurenčni položaj, ne omogoča ugotoviti, da ti predpisi vplivajo na pravni položaj te tožeče stranke, vendar te sodne prakse ni mogoče uporabiti za tožbe, ki jih vložijo konkurenti upravičencev do državnih pomoči.
52 Zadevi, navedeni v prejšnji točki, se namreč nista nanašali na pravila glede državnih pomoči, katerih namen je prav ta, da se ohrani konkurenca, kot je bilo opozorjeno v točki 43 te sodbe.
53 Tožbi P. Ferraccija in Scuola Elementare Maria Montessori sta zato izpolnjevali prvo od meril iz točke 42 te sodbe.
54 Splošno sodišče je v zvezi z drugim od teh meril v točki 45 sodbe z dne 15. septembra 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija (T‑220/13, neobjavljena, EU:T:2016:484), in v točki 48 sodbe z dne 15. septembra 2016, Ferracci/Komisija (T‑219/13, EU:T:2016:485), ugotovilo, da sporni sklep tako v prvem delu kot tudi v drugem in tretjem delu pravne učinke ustvarja popolnoma samodejno, izključno na podlagi ureditve Unije in brez uporabe drugih vmesnih pravil. Kot pa je generalni pravobranilec v bistvu poudaril v točki 52 sklepnih predlogov, pri tej ugotovitvi, ki je Komisija v okviru obravnavanih pritožb ne izpodbija, ni bilo nikakor napačno uporabljeno pravo.
55 Iz tega izhaja, da je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da se sporni sklep na P. Ferraccija in Scuola Elementare Maria Montessori neposredno nanaša. Drugi del edinega pritožbenega razloga Komisije je treba zato zavrniti.
Tretji del
Trditve strank
56 Komisija trdi, da je Splošno sodišče s tem, da je ugotovilo, da nacionalni akti za izvedbo ukrepov, ki so predmet spornega sklepa, v razmerju do P. Ferraccija in Scuola Elementare Maria Montessori ne pomenijo izvedbenih ukrepov, napačno uporabilo pravo. V zvezi s tem naj bi Splošno sodišče napačno zavrnilo njeno trditev, da bi lahko zahtevala, da se jima prizna ugodnost davčne obravnave, kot jo imajo konkurenti, in pri nacionalnem sodišču vložila tožbo zoper zavrnitev uprave, v kateri bi ob tej priložnosti izpodbijala veljavnost spornega sklepa. Pristop Splošnega sodišča naj ne bi bil v skladu s sodno prakso Sodišča, razvito od sodbe z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija (C‑274/12 P, EU:C:2013:852).
57 Scuola Elementare Maria Montessori te trditve prereka.
Presoja Sodišča
58 V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pojem „[ki] ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“ v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU razlagati glede na cilj te določbe, ki je, kot je razvidno iz zgodovine njenega nastanka, v preprečevanju tega, da bi moral posameznik kršiti pravo, da bi imel dostop do sodišča. Če ima predpis neposredne učinke na pravni položaj fizične ali pravne osebe, ne da bi potreboval izvedbene ukrepe, bi bila lahko ta oseba prikrajšana za učinkovito sodno varstvo, če pred sodiščem Unije ne bi imela na voljo pravnega sredstva za izpodbijanje zakonitosti tega predpisa. Ob neobstoju izvedbenih ukrepov bi namreč fizična ali pravna oseba, čeprav bi se zadevni akt neposredno nanašal nanjo, sodni nadzor nad tem aktom lahko dosegla šele po tem, ko bi kršila določbe navedenega akta, in sicer s sklicevanjem na njihovo nezakonitost v okviru postopkov, sproženih zoper njo pred nacionalnimi sodišči (sodbi z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, točka 27, in z dne 13. marca 2018, European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, točka 35 in navedena sodna praksa).
59 Če pa predpis potrebuje izvedbene ukrepe, je sodni nadzor nad spoštovanjem pravnega reda Unije zagotovljen ne glede na to, ali navedeni ukrepi izhajajo iz Unije ali iz držav članic. Fizične ali pravne osebe, ki zaradi pogojev za dopustnost iz člena 263, četrti odstavek, PDEU ne morejo neposredno izpodbijati predpisa Unije pri sodišču Unije, so pred tem, da bi se tak akt uporabil proti njim, zaščitene tako, da lahko izpodbijajo izvedbene ukrepe, ki so potrebni za ta akt (sodbi z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, točka 28, in z dne 13. marca 2018, European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, točka 36 in navedena sodna praksa).
60 Če so za izvedbo takega akta pristojne institucije, organi, uradi ali agencije Unije, lahko fizične ali pravne osebe pri sodiščih Unije zoper izvedbene akte vložijo direktno tožbo pod pogoji iz člena 263, četrti odstavek, PDEU in se na podlagi člena 277 PDEU v utemeljitev te tožbe sklicujejo na nezakonitost zadevnega osnovnega akta. Če so za to izvedbo pristojne države članice, se lahko te osebe pred nacionalnimi sodišči sklicujejo na neveljavnost zadevnega osnovnega akta in dosežejo, da ta sodišča na podlagi člena 267 PDEU Sodišču predložijo vprašanja za predhodno odločanje (sodbi z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, točka 29, in z dne 13. marca 2018, European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, točka 37 in navedena sodna praksa).
61 Sodišče je poleg tega večkrat odločilo, da se je treba za presojo, ali predpis potrebuje izvedbene ukrepe, navezati na položaj osebe, ki se sklicuje na pravico do tožbe na podlagi člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU. Vprašanje, ali zadevni akt potrebuje izvedbene ukrepe v razmerju do drugih pravnih subjektov, torej ni upoštevno. Poleg tega se je treba v okviru te presoje navezovati izključno na predmet tožbe (glej v tem smislu sodbe z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, točki 30 in 31; z dne 27. februarja 2014, Stichting Woonpunt in drugi/Komisija, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, točki 50 in 51, ter z dne 13. marca 2018, European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, točki 38 in 39 ter navedena sodna praksa).
62 V delu, v katerem je bila s tožbama P. Ferraccija in Scuola Elementare Maria Montessori predlagana razglasitev ničnosti prvega dela spornega sklepa, je treba v obravnavanem primeru ugotoviti, kot je to generalni pravobranilec poudaril v točki 69 sklepnih predlogov, da za nastanek pravnih učinkov sklepa, da se ne odredi zagotovitev vračila pomoči, za katere se šteje, da so nezakonite in nezdružljive z notranjim trgom, ki je predmet tega prvega dela, v razmerju do njiju ni bil potreben noben izvedbeni ukrep, ki bi lahko bil predmet sodnega nadzora pred sodiščem Unije ali pred nacionalnimi sodišči. Splošno sodišče je zato pravilno ugotovilo, da navedeni del v razmerju do P. Ferraccija in Scuola Elementare Maria Montessori ne potrebuje izvedbenih ukrepov v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU. Komisija poleg tega ne navaja nobene posebne trditve, s katero bi izpodbijala to ugotovitev.
63 V zvezi z drugim in tretjim delom spornega sklepa, s katerima je Komisija ugotovila, da člen 149(4) TUIR in oprostitev, določena z ureditvijo IMU, ne pomenita državnih pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, je treba opozoriti, da je Sodišče sicer večkrat presodilo, da so v razmerju do upravičencev do sheme pomoči nacionalne določbe, s katerimi je uvedena ta shema, in akti, s katerimi se te določbe izvajajo, kot je odločba o odmeri davka, izvedbeni ukrepi, ki jih potrebuje sklep, s katerim se navedena shema razglasi za nezdružljivo z notranjim trgom ali ista shema razglasi za združljivo s tem trgom pod pogojem spoštovanja zavez, ki jih sprejme zadevna država članica (glej v tem smislu sodbe z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, točki 35 in 36; z dne 27. februarja 2014, Stichting Woonpunt in drugi/Komisija, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, točki 52 in 53, ter z dne 27. februarja 2014, Stichting Woonlinie in drugi/Komisija, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, točki 39 in 40).
64 To sodno prakso je mogoče pojasniti s tem, da lahko upravičenci do sheme pomoči, če izpolnjujejo pogoje, ki so z nacionalnim pravom določeni za upravičenost do te sheme, od nacionalnih organov zahtevajo, da jim dodelijo pomoč, kot bi bila dodeljena ob obstoju nepogojnega sklepa, s katerim bi bila navedena shema razglašena za združljivo z notranjim trgom, in akt, s katerim je bila ta zahteva zavrnjena, izpodbijajo pred nacionalnimi sodišči ob sklicevanju na neveljavnost sklepa Komisije, s katerim je bila zadevna shema razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom ali za združljivo s tem trgom pod pogojem spoštovanja zavez, ki jih sprejme zadevna država članica, da bi dosegli, da ta sodišča v zvezi z njegovo veljavnostjo Sodišču predložijo vprašanja za predhodno odločanje (glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, točki 36 in 59, ter sklep z dne 15. januarja 2015, Banco Bilbao Vizcaya Argentaria in Telefónica/Komisija, C‑587/13 P in C‑588/13 P, neobjavljen, EU:C:2015:18, točki 49 in 65).
65 Vendar te sodne prakse ni mogoče uporabiti za položaj konkurentov upravičencev do nacionalnega ukrepa, za katerega se je štelo, da ni državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, kot sta P. Ferracci in Scuola Elementare Maria Montessori. Položaj takega konkurenta se namreč razlikuje od položaja upravičencev do pomoči, na katere se nanaša ta sodna praksa, ker ta konkurent ne izpolnjuje pogojev, določenih z zadevnim nacionalnim ukrepom za upravičenost do koristi iz tega ukrepa.
66 Kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 71 sklepnih predlogov, bi bilo v teh okoliščinah umetno temu konkurentu naložiti, da od nacionalnih organov zahteva, da mu prizna to korist, in akt, s katerim je bila ta zahteva zavrnjena, izpodbija pred nacionalnim sodiščem, da bi dosegel, da to sodišče v zvezi z veljavnostjo sklepa Komisije v zvezi z navedenim ukrepom Sodišču predloži vprašanja.
67 Splošno sodišče je zato pravilno presodilo, da sporni sklep niti v prvem delu niti v drugem in tretjem delu v razmerju do Scuola Elementare Maria Montessori in P. Ferraccija ne potrebuje izvedbenih ukrepov.
68 Tretji del edinega pritožbenega razloga Komisije je treba zato zavrniti in s tem ti pritožbi zavrniti v celoti.
Pritožba Scuola Elementare Maria Montessori v zadevi C‑622/16 P
Prvi pritožbeni razlog
Trditve strank
69 Prvi pritožbeni razlog Scuola Elementare Maria Montessori, s katerim ta Splošno sodišče graja, da je odločilo, da je prvi del spornega sklepa veljaven, je razdeljen na štiri dele. Scuola Elementare Maria Montessori s prvim delom trdi, da je Splošno sodišče s tem, da je Komisiji priznalo pravico, da ugotovi absolutno nezmožnost zagotovitve vračila nezakonitih pomoči že na stopnji formalnega postopka preiskave, in ne izključno na stopnji izvršitve odredbe o zagotovitvi vračila, kršilo člen 108 PDEU, člen 14(1) Uredbe št. 659/1999 in člen 4(3) PEU. Absolutna nezmožnost zagotovitve vračila nezakonitih pomoči naj ne bi bila splošno načelo prava v smislu člena 14(1), drugi stavek, Uredbe št. 659/1999.
70 Scuola Elementare Maria Montessori z drugim in tretjim delom trdi, da je Splošno sodišče pri tem, ko je presodilo, da je prvi del spornega sklepa veljaven, napačno razlagalo pojem „absolutne nezmožnosti“, ker je Komisija na absolutno nezmožnost zagotovitve vračila zadevnih nezakonitih pomoči sklepala zgolj iz okoliščine, da informacij, potrebnih za zagotovitev vračila teh pomoči, ni bilo mogoče dobiti iz italijanskih katastrskih in davčnih zbirk podatkov. Taka okoliščina naj bi pomenila povsem notranjo težavo, ki naj v skladu s sodno prakso Sodišča ne bi omogočala ugotoviti absolutne nezmožnosti zagotovitve vračila navedenih pomoči.
71 Poleg tega naj Splošno sodišče s tem, da je zavrnilo trditve Scuola Elementare Maria Montessori v zvezi z obstojem alternativnih načinov, ki bi omogočili zagotovitev vračila zadevnih pomoči, ne bi upoštevalo razporeditve dokaznega bremena. Po mnenju Scuola Elementare Maria Montessori ji ni bilo treba dokazati zmožnosti zagotovitve vračila teh pomoči, ampak bi morala Italijanska republika s Komisijo lojalno sodelovati tako, da bi navedla alternativne načine, ki bi omogočali zagotovitev, tudi če le delnega, vračila navedenih pomoči.
72 Scuola Elementare Maria Montessori s četrtim delom Splošnemu sodišču očita, da je s tem, da je presodilo, da informacij, potrebnih za zagotovitev vračila zadevnih pomoči, ni bilo mogoče dobiti iz italijanskih katastrskih in davčnih zbirk podatkov, izkrivilo dokaze.
73 Komisija ob podpori Italijanske republike v zvezi s prvim delom odgovarja, da je neobstoj odredbe o zagotovitvi vračila v spornem sklepu v skladu s členom 14(1) Uredbe št. 659/1999, ki Komisiji prepoveduje, da odredi zagotovitev vračila nezakonite pomoči, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prava Unije. V skladu s splošnim načelom prava, da „ni nihče zavezan k temu, da opravi nemogoče“, naj Komisija ne bi mogla naložiti obveznosti, ki jo je objektivno in absolutno nemogoče izpolniti.
74 Komisija v zvezi z drugim in tretjim delom trdi, da lahko absolutna nezmožnost zagotovitve vračila nezakonitih pomoči izhaja tudi iz zadevne nacionalne ureditve. S trditvami v zvezi z obstojem alternativnih načinov, ki bi lahko omogočili zagotovitev vračila zadevnih pomoči, naj bi se izpodbijala presoja dejanskega stanja, ki naj ne bi mogla biti predmet pritožbe. Dokazno breme za dokaz obstoja takih metod naj bi bilo v skladu s splošnimi načeli naloženo Scuola Elementare Maria Montessori, ki naj bi se sklicevala na ta obstoj.
75 V zvezi s četrtim delom naj bi bila trditev v zvezi z izkrivljanjem dokazov nedopustna in vsekakor neutemeljena.
Presoja Sodišča
76 V zvezi s prvim delom prvega pritožbenega razloga je treba opozoriti, da v skladu s členom 14(1), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999, če se v primeru nezakonite pomoči sprejme negativna odločba, Komisija odloči, da mora zadevna država članica sprejeti vse potrebne ukrepe, da upravičenec vrne pomoč.
77 V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je sprejetje odredbe o zagotovitvi vračila nezakonitih pomoči logična in normalna posledica ugotovitve njihove nezakonitosti. Glavni namen take odredbe je namreč odprava izkrivljenja konkurence, ki je bilo povzročeno s konkurenčno prednostjo, dodeljeno z nezakonito pomočjo (glej v tem smislu sodbe z dne 15. decembra 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, EU:C:2005:774, točka 113 in navedena sodna praksa; z dne 1. oktobra 2015, Electrabel in Dunamenti Erőmű/Komisija, C‑357/14 P, EU:C:2015:642, točka 111 in navedena sodna praksa, ter z dne 21. decembra 2016, Komisija/Aer Lingus in Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P in C‑165/15 P, EU:C:2016:990, točka 116).
78 Vendar v skladu s členom 14(1), drugi stavek, Uredbe št. 659/1999 Komisija ne zahteva zagotovitve vračila pomoči, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prava Unije.
79 Kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah 107 in 110 sklepnih predlogov, spada načelo, v skladu s katerim „ni nihče zavezan k temu, da opravi nemogoče“, med splošna načela prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 3. marca 2016, Daimler, C‑179/15, EU:C:2016:134, točka 42).
80 Iz ustaljene sodne prakse Sodišča sicer izhaja, da se lahko država članica pri obrambi v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo Komisija vloži na podlagi člena 108(2) PDEU, sklicuje samo na absolutno nezmožnost pravilne izvršitve odločbe te institucije, s katero je naložena zagotovitev vračila zadevne pomoči (glej v tem smislu sodbe z dne 15. januarja 1986, Komisija/Belgija, 52/84, EU:C:1986:3, točka 14; z dne 1. junija 2006, Komisija/Italija, C‑207/05, neobjavljena, EU:C:2006:366, točka 45, ter z dne 9. novembra 2017, Komisija/Grčija, C‑481/16, neobjavljena, EU:C:2017:845, točka 28 in navedena sodna praksa), vendar se ta sodna praksa nanaša izključno na razloge, na katere se lahko navedena država članica sklicuje v obrambo zoper odredbo o zagotovitvi vračila, ki jo je sprejela Komisija, ne pa na vprašanje, ali se lahko absolutna nezmožnost zagotovitve vračila zadevnih pomoči ugotovi že v fazi formalnega postopka preiskave.
81 Poleg tega in predvsem so trditve Scuola Elementare Maria Montessori, v skladu s katerimi naj bi bilo mogoče absolutno nezmožnost zagotovitve vračila nezakonitih pomoči ugotoviti šele po sprejetju odredbe o zagotovitvi vračila, v nasprotju z besedilom člena 14(1), drugi stavek, Uredbe št. 659/1999, iz katerega izhaja, da Komisija ne sprejme odredbe o zagotovitvi vračila, če bi s tem ravnala v nasprotju s splošnim načelom prava Unije.
82 Sodišče je v zvezi s tem že presodilo, da Komisija ne sme sprejeti odredbe o zagotovitvi vračila, ki bi jo bilo od njenega sprejetja objektivno in absolutno nemogoče izpolniti, saj bi bila ta odredba sicer neveljavna (glej v tem smislu sodbo z dne 17. junija 1999, Belgija/Komisija, C‑75/97, EU:C:1999:311, točka 86).
83 V delu, v katerem Scuola Elementare Maria Montessori prvi del prvega pritožbenega razloga opira tudi na lojalno sodelovanje, je treba opozoriti, da se v skladu s členom 4(3) PEU to načelo uporablja med celotnim postopkom v zvezi s preizkusom ukrepa na podlagi določb prava Unije na področju državnih pomoči (glej v tem smislu sodbi z dne 15. novembra 2011, Komisija in Španija/Government of Gibraltar in Združeno kraljestvo, C‑106/09 P in C‑107/09 P, EU:C:2011:732, točka 147 in navedena sodna praksa, ter z dne 21. decembra 2016, Club Hotel Loutraki in drugi/Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, točka 34).
84 Tako načelo lojalnega sodelovanja, kadar zadevna država članica od začetka faze formalnega postopka preiskave, kot je to v obravnavanem primeru, zatrjuje absolutno nezmožnost zagotovitve vračila, od začetka te faze zavezuje to državo članico, da Komisiji v presojo predloži razloge, na katerih temelji ta trditev, in Komisijo, da te razloge podrobno preuči. Zato v nasprotju s trditvami Scuola Elementare Maria Montessori to načelo Komisiji ne nalaga, da ob vsaki razglasitvi pomoči za nezakonite in nezdružljive s skupnim trgom sprejme odredbo o zagotovitvi vračila, temveč Komisijo zavezuje, da upošteva trditve, ki ji jih je zadevna država članica predložila v zvezi z obstojem absolutne nezmožnosti zagotovitve vračila.
85 Iz tega izhaja, da je treba prvi del prvega pritožbenega razloga zavrniti.
86 V zvezi s četrtim delom tega pritožbenega razloga je treba opozoriti, da mora pritožnik v skladu s členom 256 PDEU, členom 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije in členom 168(1)(d) Poslovnika Sodišča natančno navesti dokaze, ki naj bi jih Splošno sodišče izkrivilo, in dokazati napake pri analizi, ki so po njegovem mnenju povzročile, da je to sodišče izkrivilo dokaze. Poleg tega mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča izkrivljanje očitno iz listin v spisu, ne da bi bilo treba na novo presojati dejstva in dokaze (glej v tem smislu sodbi z dne 9. junija 2011, Comitato „Venezia vuole vivere“ in drugi/Komisija, C‑71/09 P, C‑73/09 P in C‑76/09 P, EU:C:2011:368, točki 152 in 153, ter z dne 8. marca 2016, Grčija/Komisija, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, točka 32 in navedena sodna praksa).
87 V obravnavanem primeru se Scuola Elementare Maria Montessori v okviru tega četrtega dela sklicuje le na odgovor Komisije z dne 17. septembra 2015 na vprašanje, ki ga je postavilo Splošno sodišče v okviru ukrepa procesnega vodstva, ki je naveden v točki 100 sodbe z dne 15. septembra 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija (T‑220/13, neobjavljena, EU:T:2016:484), v katerem je Komisija navedla določbe italijanske zakonodaje v zvezi z davčnimi podatkovnimi zbirkami.
88 Poudariti pa je treba, da na eni strani Scuola Elementare Maria Montessori nikakor ne izpodbija predstavitve materialne vsebine tega dokaza, kot je navedena v točkah 101 in 102 te sodbe, temveč zgolj presojo, ki jo je Splošno sodišče opravilo na podlagi tega dokaza. Na drugi strani Scuola Elementare Maria Montessori ni dokazala, zakaj bi bila presoja Splošnega sodišča, da italijanske davčne zbirke podatkov ne omogočajo, da bi se retroaktivno ugotovile dejavnosti, ki so jih opravljali subjekti, ki so bili upravičeni do oprostitve ICI za svoje nepremičnine, niti da bi se izračunal znesek oprostitev, ki so jim bile priznane nezakonito, očitno napačna.
89 Četrtega dela prvega pritožbenega razloga zato ni mogoče sprejeti.
90 V zvezi z drugim in tretjim delom tega razloga, ki ju je treba preučiti skupaj, pa je treba opozoriti, da mora v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča v zvezi s tožbami zaradi neizpolnitve, vloženimi zaradi kršitve sklepa, s katerim se odredi zagotovitev vračila nezakonitih pomoči, država članica, ki naleti na nepredvidene in nepredvidljive težave ali opazi posledice, ki jih Komisija ni predvidela, o tem obvestiti Komisijo, da ta o njih presodi, in predlagati primerne spremembe zadevnega sklepa. V takem primeru morata država članica in Komisija v skladu z načelom lojalnega sodelovanja v dobri veri sodelovati, da se ob polnem spoštovanju določb Pogodbe DEU, zlasti določb o pomočeh, premostijo težave (glej v tem smislu sodbi z dne 2. julija 2002, Komisija/Španija, C‑499/99, EU:C:2002:408, točka 24, ter z dne 22. decembra 2010, Komisija/Italija, C‑304/09, EU:C:2010:812, točka 37 in navedena sodna praksa).
91 Vendar pogoj v zvezi z absolutno nezmožnostjo izvršitve ni izpolnjen, kadar država članica kot tožena stranka le obvesti Komisijo o notranjih težavah pravne, politične ali praktične narave, nastalih zaradi ravnanj ali opustitev nacionalnih organov, ki so povezane z izvršitvijo zadevnega sklepa, ne da bi zoper zadevna podjetja dejansko ukrepala z namenom zagotovitve vračila pomoči in ne da bi Komisiji predlagala alternativne načine za izvršitev tega sklepa, s katerimi bi bilo mogoče premostiti težave (glej v tem smislu sodbi z dne 13. novembra 2008, Komisija/Francija, C‑214/07, EU:C:2008:619, točka 50, ter z dne 12. februarja 2015, Komisija/Francija, C‑37/14, neobjavljena, EU:C:2015:90, točka 66 in navedena sodna praksa).
92 Ta sodna praksa se smiselno uporabi, ko se med formalnim postopkom preiskave presoja obstoj absolutne nezmožnosti zagotovitve vračila nezakonitih pomoči. Tako mora država članica, ki ima v tej fazi postopka težave pri zagotovitvi vračila zadevnih pomoči, o teh težavah obvestiti Komisijo, da jih ta presodi, in s to institucijo lojalno sodelovati, da bi se navedene težave premostile, in sicer zlasti tako, da navedeni instituciji predlaga alternativne načine, ki bi omogočali zagotovitev, tudi če le delnega, vračila teh pomoči. Vsekakor mora Komisija podrobno preučiti zatrjevane težave in predlagane alternativne načine zagotovitve vračila. Le če Komisija na koncu take podrobne preučitve ugotovi, da ni alternativnih načinov, ki bi omogočali zagotovitev, tudi če le delnega, vračila zadevnih nezakonitih pomoči, je mogoče za to zagotovitev vračila šteti, da je objektivno in absolutno ni mogoče izvesti.
93 V obravnavanem primeru je iz točk 76 in 85 sodbe Splošnega sodišča z dne 15. septembra 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija (T‑220/13, neobjavljena, EU:T:2016:484), razvidno, da je Komisija v prvem delu spornega sklepa na absolutno nezmožnost zagotovitve vračila zadevnih nezakonitih pomoči sklepala zgolj iz okoliščine, da informacij, potrebnih za zagotovitev vračila teh pomoči, ni bilo mogoče dobiti iz italijanskih katastrskih in davčnih zbirk podatkov, ne da bi preučila morebiten obstoj alternativnih načinov, ki bi omogočali zagotovitev, tudi če le delnega, vračila teh pomoči.
94 Splošno sodišče pa je s tem, da je ta sklep v zvezi s tem potrdilo, napačno uporabilo pravo.
95 Za okoliščino, da informacij, potrebnih za zagotovitev vračila zadevnih nezakonitih pomoči, ni bilo mogoče dobiti iz italijanskih katastrskih in davčnih zbirk podatkov, je namreč treba, kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah 116 in 117 sklepnih predlogov, šteti, da izhaja iz notranjih težav, nastalih zaradi ravnanj ali opustitev nacionalnih organov. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča, navedeno v točki 91 te sodbe, take notranje težave ne zadostujejo za ugotovitev absolutne nezmožnosti zagotovitve vračila.
96 Kot je razvidno iz točk od 90 do 92 te sodbe, je mogoče za to zagotovitev vračila nezakonitih pomoči šteti, da je objektivno in absolutno ni mogoče izvesti, le če Komisija na koncu podrobne preučitve ugotovi, da sta izpolnjena dva kumulativna pogoja, in sicer na eni strani dejanski obstoj težav, na katere se sklicuje zadevna država članica, in na drugi strani neobstoj alternativnih načinov zagotovitve vračila. Kot je bilo poudarjeno v točki 93 te sodbe, pa je Splošno sodišče potrdilo prvi del spornega sklepa, čeprav Komisija v tem sklepu ni opravila podrobne preučitve, da bi ugotovila, ali je izpolnjen drugi od teh pogojev.
97 Napačna uporaba prava, do katere je tako prišlo v sodbi Splošnega sodišča z dne 15. septembra 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija (T‑220/13, neobjavljena, EU:T:2016:484), se prekriva z napačno uporabo prava, ki jo je tudi storilo Splošno sodišče, ko je v točkah 86 in od 104 do 110 te sodbe zavrnilo trditev Scuola Elementare Maria Montessori, da bi morala Komisija preučiti obstoj alternativnih načinov, ki bi omogočali zagotovitev, tudi če le delnega, vračila zadevnih pomoči, ker naj Scuola Elementare Maria Montessori tega obstoja ne bi uspela dokazati.
98 Ker člen 14(1) Uredbe št. 659/1999 Komisijo zavezuje, da načeloma sprejme ukrep odreditve zagotovitve vračila nezakonite pomoči, in ker ji to, da od tega načela odstopi, dopušča le izjemoma, bi morala namreč Komisija v spornem sklepu ugotoviti, da so pogoji za opustitev sprejetja takega ukrepa odredbe izpolnjeni, in ne Scuola Elementare Maria Montessori pred Splošnim sodiščem dokazati obstoj alternativnih načinov, ki bi omogočali zagotovitev, tudi če le delnega, vračila zadevnih pomoči. V teh okoliščinah Splošno sodišče ni moglo zgolj ugotoviti, da Scuola Elementare Maria Montessori v postopku, v katerem je odločalo, ni uspela dokazati obstoja takih alternativnih načinov.
99 Drugi in tretji del prvega pritožbenega razloga je treba zato sprejeti in ta pritožbeni razlog v preostalem zavrniti.
Drugi pritožbeni razlog
Trditve strank
100 Scuola Elementare Maria Montessori trdi, da je Splošno sodišče s tem, da je odločilo, da oprostitev IMU, ki je predmet tretjega dela spornega sklepa, ni državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU z obrazložitvijo, da se ta oprostitev ne uporablja za gospodarske dejavnosti, napačno uporabilo pravo. Scuola Elementare Maria Montessori v zvezi s tem trdi, da Splošno sodišče s tem, da je zavrnilo njeno trditev v zvezi z odplačnostjo dejavnosti, zajetih z navedeno oprostitvijo, z obrazložitvijo, da se ta oprostitev uporablja le za izobraževalne dejavnosti, opravljane brezplačno ali za simbolično plačilo, ni upoštevalo sodne prakse Sodišča. Italijanska zakonodaja naj bi s tem, da je kot „simboličen“ opredelila znesek, ki krije del dejanskega stroška storitve, omogočila, da se zadevna oprostitev prizna subjektom, ki svoje izobraževalne storitve v glavnem financirajo s protidajatvijo, ki jo prejmejo od učencev ali njihovih staršev.
101 Scuola Elementare Maria Montessori poleg tega graja Splošno sodišče, ker je presodilo, da je neuporaba oprostitve IMU za gospodarske dejavnosti zagotovljena tudi s tem, da ta oprostitev zajema le dejavnosti, ki po svoji naravi niso v konkurenčnem razmerju z dejavnostmi drugih subjektov, katerih namen je ustvarjanje dobička. To naj namreč ne bi bilo upoštevno v razmerju do izobraževalnih dejavnosti, ker naj bi te bile že po svoji naravi v konkurenčnem razmerju z dejavnostmi, ki jih na trgu opravljajo drugi subjekti.
102 Komisija in Italijanska republika te trditve prerekata.
Presoja Sodišča
103 V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča se konkurenčno pravo Unije in natančneje prepoved iz člena 107(1) PDEU nanašata na dejavnosti podjetij. V tem okviru pojem „podjetje“ zajema vsak subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na njegov pravni status in način financiranja (glej v tem smislu sodbi z dne 10. januarja 2006, Cassa di Risparmio di Firenze in drugi, C‑222/04, EU:C:2006:8, točka 107, ter z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, točki 39 in 41 ter navedena sodna praksa).
104 Gospodarska dejavnost je med drugim vsaka dejavnost ponujanja storitev na nekem trgu, to je storitev, ki se normalno opravljajo za plačilo. V zvezi s tem je bistvena značilnost plačila v tem, da to pomeni ekonomsko protivrednost zadevne storitve (glej v tem smislu sodbi z dne 11. septembra 2007, Schwarz in Gootjes-Schwarz, C‑76/05, EU:C:2007:492, točka 37 in 38, ter z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, točki 45 in 47).
105 Sodišče je v zvezi z izobraževalnimi dejavnostmi že presodilo, da je pouk, ki ga izvajajo izobraževalne ustanove, ki se pretežno financirajo z zasebnimi sredstvi, ki ne prihajajo od samega ponudnika storitev, storitev, saj je cilj, ki ga dosegajo te ustanove, dejansko ponujanje storitve v zameno za plačilo (sodba z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, točka 48 in navedena sodna praksa).
106 Splošno sodišče je v obravnavanem primeru v točkah 136 in 140 sodbe z dne 15. septembra 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija (T‑220/13, neobjavljena, EU:T:2016:484), ugotovilo, da se oprostitev IMU uporablja le za izobraževalne dejavnosti, opravljane brezplačno ali za simbolično plačilo, ki krije le del dejanskih stroškov storitve, pri čemer ta del ne sme biti povezan s temi stroški.
107 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče, kar zadeva razlago nacionalnega prava s strani Splošnega sodišča, v okviru pritožbe pristojno le, da preveri, ali je prišlo do izkrivljanja tega prava, kar mora biti očitno iz listin v spisu (sodba z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, točka 20 in navedena sodna praksa).
108 Ker pa se Scuola Elementare Maria Montessori ne sklicuje na nobeno izkrivljanje, je treba njeno trditev, da italijanska zakonodaja omogoča, da se oprostitev IMU prizna za izobraževalne dejavnosti, ki jih v glavnem financirajo učenci ali njihovi starši, takoj zavrniti kot nedopustno.
109 V zvezi s trditvijo Scuola Elementare Maria Montessori, da Splošno sodišče ni upoštevalo sodne prakse Sodišča, navedene v točkah od 103 do 105 te sodbe, je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče, kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah od 142 do 144 sklepnih predlogov, ker je v okviru presoje zadevnega nacionalnega prava ugotovilo, da se oprostitev IMU uporablja le za izobraževalne dejavnosti, opravljane brezplačno ali za simbolično plačilo, ki ni povezano s stroški navedene storitve, lahko zavrnilo očitek Scuola Elementare Maria Montessori, da naj bi se ta oprostitev uporabljala za izobraževalne dejavnosti, opravljane za plačilo, ne da bi napačno uporabilo pravo.
110 V delu, v katerem Scuola Elementare Maria Montessori poleg tega graja Splošno sodišče, ker je presodilo, da je neuporaba oprostitve IMU za gospodarske dejavnosti zagotovljena tudi s tem, da ta oprostitev zajema le dejavnosti, ki po svoji naravi niso v konkurenčnem razmerju z dejavnostmi drugih subjektov, katerih namen je ustvarjanje dobička, je treba njene trditve zavrniti kot brezpredmetne, saj se nanašajo na dodatno obrazložitev.
111 Drugi pritožbeni razlog je treba zato zavrniti.
112 Ker pa je bil prvi pritožbeni razlog v drugem in tretjem delu sprejet, je treba sodbo z dne 15. septembra 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija (T‑220/13, neobjavljena, EU:T:2016:484), razveljaviti v delu, v katerem je Splošno sodišče presodilo, da je prvi del spornega sklepa veljaven, in navedeno pritožbo v preostalem zavrniti.
Tožba pred Splošnim sodiščem v zadevi T‑220/13
113 V skladu s členom 61, prvi odstavek, drugi stavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko Sodišče, če je pritožba utemeljena, v primeru razveljavitve odločitve Splošnega sodišča samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje.
114 V obravnavanem primeru je tako.
115 V zvezi s tem zadostuje poudariti, kot je to v bistvu storila Scuola Elementare Maria Montessori v okviru prvega tožbenega razloga, da je bilo v prvem delu spornega sklepa iz razlogov, navedenih v točkah od 90 do 99 te sodbe, s tem, da je Komisija ugotovila absolutno nezmožnost zagotovitve vračila nezakonitih pomoči, ki so bile dodeljene v skladu z ICI, ne da bi podrobno preučila vse pogoje, določene s sodno prakso Sodišča za tako ugotovitev, napačno uporabljeno pravo.
116 Zato je treba sprejeti prvi tožbeni razlog Scuola Elementare Maria Montessori in sporni sklep v tem obsegu razglasiti za ničen.
Stroški
117 Sodišče v skladu s členom 184(2) Poslovnika odloči o stroških, če pritožba ni utemeljena ali če je utemeljena in Sodišče samo dokončno odloči v sporu. V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi člena 184(1) navedenega poslovnika, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
118 Člen 138(3) tega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi člena 184(1) navedenega poslovnika, poleg tega določa, da če vsaka stranka uspe samo deloma, nosi vsaka svoje stroške. Vendar lahko Sodišče, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.
119 Nazadnje, v skladu s členom 140(1) poslovnika Sodišča, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi člena 184(1) tega poslovnika, države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške.
120 V obravnavanem primeru je treba v zvezi s pritožbo v zadevi C‑622/16 P ob upoštevanju okoliščin primera odločiti, da Scuola Elementare Maria Montessori nosi polovico svojih stroškov in da Komisija poleg svojih stroškov nosi polovico stroškov Scuola Elementare Maria Montessori. V zvezi s tožbo pred Splošnim sodiščem v zadevi T‑220/13 glede na to, da je bil sprejet le prvi od tožbenih razlogov Scuola Elementare Maria Montessori, ta nosi dve tretjini stroškov Komisije in svojih stroškov, Komisija pa tretjino stroškov Scuola Elementare Maria Montessori in svojih stroškov.
121 V zvezi s pritožbo v zadevi C‑623/16 P je treba, ker je Scuola Elementare Maria Montessori predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi razlogi ni uspela, Komisiji naložiti plačilo stroškov.
122 V zvezi s pritožbo v zadevi C‑624/16 P pa je treba, ker P. Ferracci ni predlagal, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi razlogi ni uspela, odločiti, da ta nosi svoje stroške.
123 Italijanska republika nosi svoje stroške v zadevah od C‑622/16 P do C‑624/16 P.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1. Sodba Splošnega sodišča Evropske unije z dne 15. septembra 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija (T‑220/13, neobjavljena, EU:T:2016:484), se razveljavi v delu, v katerem je bila zavrnjena tožba Scuola Elementare Maria Montessori Srl za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije 2013/284/EU z dne 19. decembra 2012 o državni pomoči S.A. 20829 (C 26/2010, ex NN 43/2010 (ex CP 71/2006)) Shema v zvezi z oprostitvijo davka na nepremičnine, ki jih nekomercialni subjekti uporabljajo za posebne namene, Italije v delu, v katerem Evropska komisija ni odredila zagotovitve vračila nezakonitih pomoči, dodeljenih z oprostitvijo Imposta comunale sugli immobili (občinski davek na nepremičnine).
2. Pritožba v zadevi C‑622/16 P se v preostalem zavrne.
3. Sklep 2013/284 se razglasi za ničen v delu, v katerem Evropska komisija ni odredila zagotovitve vračila nezakonitih pomoči, dodeljenih z oprostitvijo Imposta comunale sugli immobili (občinski davek na nepremičnine).
4. Pritožbi v zadevah C‑623/16 P in C‑624/16 P se zavrneta.
5. Scuola Elementare Maria Montessori Srl nosi polovico stroškov, ki so ji nastali v okviru pritožbe v zadevi C‑622/16 P, ter dve tretjini stroškov Evropske komisije in lastnih stroškov v zvezi s tožbo pred Splošnim sodiščem Evropske unije v zadevi T‑220/13.
6. Evropska komisija, kar zadeva lastne stroške, nosi tretjino stroškov v zvezi s tožbo pred Splošnim sodiščem Evropske unije v zadevi T‑220/13 in stroške v zvezi s pritožbami v zadevah od C‑622/16 P do C‑624/16 P, ter kar zadeva stroške Scuola Elementare Maria Montessori Srl, tretjino stroškov v zvezi s tožbo pred Splošnim sodiščem Evropske unije v zadevi T‑220/13 in polovico stroškov v zvezi s pritožbo v zadevi C‑622/16 P ter stroške v okviru zadeve C‑623/16 P.
7. Italijanska republika nosi stroške, ki so ji nastali v zadevah od C‑622/16 P do C‑624/16 P.
Podpisi