CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
presentadas el 6 de diciembre de 2018 (1)
Asunto C‑396/17
Martin Leitner
contra
Landespolizeidirektion Tirol
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria)]
«Procedimiento prejudicial — Política social — Directiva 2000/78/CE — Prohibición de la discriminación por razón de edad — Sistema nacional de retribuciones y promoción de los funcionarios — Normativa de un Estado miembro considerada discriminatoria — Adopción de una nueva normativa para subsanar esa discriminación — Normas de reclasificación de los interesados en el nuevo sistema — Perpetuación de la diferencia de trato — Justificaciones — Derecho a la tutela judicial efectiva — Derecho a obtener reparación — Principio de primacía»
I. Introducción
1. La petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria) tiene por objeto la interpretación de los artículos 21 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y de los artículos 1, 2, 6, 9, 16 y 17, de la Directiva 2000/78/CE relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación. (2)
2. Esta petición de decisión prejudicial se enmarca en un litigio entre un funcionario y la administración austriaca de la que depende y que tiene por objeto una resolución adoptada por dicha administración en virtud del régimen federal de retribuciones y promoción aprobado en Austria a comienzos del año 2015, para poner fin a una discriminación por razón de la edad, tras dictarse la sentencia Schmitzer. (3)
3. En esencia, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia, en primer lugar, si las normas con arreglo a las cuales los funcionarios que ya prestan servicio activo pasan de integrar el anterior régimen de retribuciones y promoción a incorporarse al nuevo régimen, mantienen una discriminación por razón de la edad, prohibida por el Derecho de la Unión, en particular, a la luz de los artículos 2 y 6 de la Directiva 2000/78, en relación con el artículo 21 de la Carta. Considero que es así por los motivos que expondré en las presentes conclusiones.
4. Asimismo, refiriéndose a las mismas disposiciones, además de al artículo 47 de la Carta, el tribunal remitente expresa dudas sobre la conformidad con el Derecho de la Unión de la normativa nacional controvertida que, en su opinión, únicamente elimina la discriminación de que se trata de forma declarativa, pero no concreta, y no permite ejercer el derecho a la tutela judicial efectiva. Desde mi punto de vista, estas consideraciones no deberían incidir en el citado procedimiento.
5. Por último, ese órgano jurisdiccional desea que se determine si el Derecho de la Unión, y más concretamente el artículo 17 de la Directiva 2000/78 y el artículo 47 de la Carta, se opone a la normativa de que se trata. En caso afirmativo, pregunta si el principio de primacía del Derecho de la Unión exige que, para subsanar las deficiencias de la nueva normativa, sigan aplicándose no obstante las disposiciones de la anterior normativa, derogadas con carácter retroactivo. En mi opinión la respuesta a estas dos cuestiones debe matizarse, basándose, en cambio, en el artículo 16 de dicha Directiva.
6. Procede señalar que existen vínculos de conexión entre este asunto y el asunto C‑24/17, Österreichischer Gewerkschaftsbund, en el que se han presentado observaciones independientes en la misma fecha que las presentes conclusiones. (4)
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
7. El artículo 1 de la Directiva 2000/78, dispone que «tiene por objeto establecer un marco general para luchar contra la discriminación por motivos […] de edad […] en el ámbito del empleo y la ocupación, con el fin de que en los Estados miembros se aplique el principio de igualdad de trato».
8. El artículo 2 de dicha Directiva, que lleva por título «Concepto de discriminación», define, en su apartado 1, el «principio de igualdad de trato» como «la ausencia de toda discriminación directa o indirecta basada en cualquiera de los motivos mencionados en el artículo 1». En su apartado 2, letra a), dispone que «existirá discriminación directa cuando una persona sea, haya sido o pudiera ser tratada de manera menos favorable que otra en situación análoga por alguno de los motivos mencionados en el artículo 1».
9. El artículo 6 de dicha Directiva, que se titula «Justificación de diferencias de trato por motivos de edad», establece, en su apartado 1, párrafo primero, que «no obstante lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 2, los Estados miembros podrán disponer que las diferencias de trato por motivos de edad no constituirán discriminación si están justificadas objetiva y razonablemente, en el marco del Derecho nacional, por una finalidad legítima, incluidos los objetivos legítimos de las políticas de empleo, del mercado de trabajo y de la formación profesional, y si los medios para lograr este objetivo son adecuados y necesarios». El párrafo segundo precisa que «dichas diferencias de trato podrán incluir, en particular […] el establecimiento de condiciones mínimas en lo que se refiere a la edad, la experiencia profesional o la antigüedad en el trabajo para acceder al empleo o a determinadas ventajas vinculadas al mismo […]».
10. El artículo 9 de la misma Directiva, titulado «Defensa de derechos» dispone, en su apartado 1, que «los Estados miembros velarán por la existencia de procedimientos judiciales o administrativos, e incluso, cuando lo consideren oportuno, procedimientos de conciliación, para exigir el cumplimiento de las obligaciones establecidas mediante la presente Directiva para todas las personas que se consideren perjudicadas por la no aplicación, en lo que a ellas se refiere, del principio de igualdad de trato, incluso tras la conclusión de la relación en la que supuestamente se ha producido la discriminación».
11. Según el artículo 16, letra a), de la Directiva 2000/78, que se titula «Cumplimiento», «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para velar por que […] se supriman las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas contrarias al principio de igualdad de trato».
12. De conformidad con el artículo 17 de dicha Directiva, que lleva por título, «Sanciones», «los Estados miembros establecerán el régimen de sanciones aplicables en caso de incumplimiento de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de la presente Directiva y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su cumplimiento. Dichas sanciones, que podrán incluir la indemnización a la víctima, serán efectivas, proporcionadas y disuasorias […]».
B. Derecho austriaco
1. GehG 2010
13. La clasificación de los funcionarios en el baremo de salarios y su promoción que, en principio, se efectúa cada dos años, se rigen por la Gehaltsgesetz 1956 (5) (Ley salarial, en lo sucesivo, «GehG 1956»), en su versión modificada en varias ocasiones, en particular para tener en cuenta las sentencias del Tribunal de Justicia dictadas en el marco de litigios relativos a las disposiciones de Derecho austriaco en la materia.
14. Tras dictarse la sentencia Hütter, (6) la GehG 1956 fue modificada por una ley federal publicada el 30 de agosto de 2010 (7) (la GehG 1956, en la versión resultante de esa ley, «GehG 2010»).
15. El artículo 8, apartado 1, de la GehG 2010 establecía que «la promoción se determinará con arreglo a una fecha de referencia» y que «salvo disposición en contrario de este artículo, el período necesario para ascender al segundo nivel de cada categoría profesional será de cinco años, y de dos años para los demás niveles».
16. El artículo 12, apartado 1, de la GehG 2010 establecía que, «salvo lo dispuesto en las restricciones señaladas en los apartados 4 a 8, la fecha de referencia que deberá tomarse en consideración a efectos del ascenso de nivel se calculará retroactivamente a partir del día del nombramiento a razón de períodos posteriores al 30 de junio del año en que se hayan completado nueve años escolares, o se hubieran completado después de la admisión al primer curso de enseñanza […]».
2. GehG modificada
17. A raíz de la sentencia Schmitzer, (8) se modificó de nuevo la redacción de los artículos 8 y 12 de la GehG 1956, con efecto retroactivo, en virtud de una ley federal publicada el 11 de febrero de 2015 (9) (la GehG 1956, en la versión resultante de esa ley, «GehG 2015»).
18. Por otro lado, para cumplir una sentencia del Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria), (10) una ley federal publicada el 6 de diciembre de 2016 (11) modificó, asimismo, la GehG 1956 (en la versión resultante de esa ley, «GehG 2016» y, junto con la GehG 2015, la «GehG modificada»), en lo que respecta a la fecha de entrada en vigor de los artículos 8 y 12 de la GehG 2015.
19. Bajo el título «Clasificación y promoción», el artículo 8, apartado 1, de la GehG 2015 dispone que «la clasificación y la ulterior promoción se determinarán con arreglo a la antigüedad salarial».
20. El artículo 12 de la GehG 2015, que se titula «Antigüedad salarial (edad de referencia)», establece:
«(1) La antigüedad salarial comprenderá la duración de los períodos de relación laboral válidos a efectos de la promoción más la duración de los períodos previos de empleo computables.
(2) Se computarán a efectos de determinar la antigüedad salarial, como períodos previos de empleo, los períodos cubiertos:
1. en una relación laboral con una corporación territorial o municipio de un Estado miembro del Espacio Económico Europeo, de la República de Turquía o de la Confederación Suiza;
2. en una relación laboral con un organismo de la Unión Europea o con un organismo internacional al que pertenezca [la República de] Austria;
3. en los que el funcionario tuviera derecho a una pensión por incapacidad en virtud de la Heeresversorgungsgesetz (Ley de pensiones de las Fuerzas Armadas) […], y
4. prestando […] el servicio militar […], el servicio de formación militar […], el servicio civil […], un servicio militar obligatorio […].
(3) Además de los períodos mencionados en el apartado 2, los períodos de ejercicio de una actividad profesional relevante o unas prácticas administrativas relevantes se computarán como períodos previos de empleo hasta un máximo de diez años. […]»
21. Bajo el título «Reclasificación de las relaciones laborales preexistentes», el artículo 169c de la GehG modificada, establece, en sus apartados 1 a 9, lo siguiente:
«(1) Todos los funcionarios de los tipos de empleo y grupos salariales mencionados en el artículo 169d que ya estuvieran prestando sus servicios el 11 de febrero de 2015 serán reclasificados en el nuevo régimen de retribuciones establecido en la presente Ley federal con arreglo a las siguientes disposiciones, exclusivamente sobre la base de su anterior retribución. Los funcionarios serán clasificados inicialmente, en función de su retribución anterior, en el nivel salarial del nuevo régimen de retribuciones en que se incluya su retribución anterior. […]
(2) La reclasificación de cada funcionario en el nuevo régimen de retribuciones se efectuará mediante la determinación a tanto alzado de su antigüedad salarial. Para dicha determinación a tanto alzado se atenderá al importe de reclasificación. El importe de reclasificación será la retribución íntegra, sin eventuales promociones extraordinarias, a partir de la cual se calculó el salario mensual del funcionario para el mes de febrero de 2015 (mes de reclasificación). […]
(2a) Para el importe de reclasificación se atenderá al salario base de cada nivel que se aplicó efectivamente para calcular el salario abonado en el mes de reclasificación (clasificación conforme al justificante de salario). A este respecto, no se examinará si el funcionario tenía derecho al pago, ni si la cuantía era correcta. Cualquier rectificación posterior del salario abonado solo podrá considerarse, con motivo de la determinación del importe de reclasificación:
1. si con ello se rectifican errores de hecho cometidos al introducir los datos en un sistema de tratamiento automático de datos, y
2. si el registro erróneo difiere manifiestamente de los datos que se pretendían introducir, según se acredita con la documentación existente en el momento de la introducción.
[…]
(2c) Los apartados 2a y 2b transponen, en el Derecho austriaco, en el ámbito del estatuto de los empleados federales y del personal docente en los Länder [estados federados], los artículos 2 y 6 de la Directiva 2000/78 […] según han sido interpretados en la sentencia [Specht y otros (12)]. Las normas de reclasificación de los funcionarios nombrados antes de la entrada en vigor de la reforma federal de las retribuciones de 2015 han sido pues fijadas en el nuevo régimen de retribuciones y establecen que, por un lado, el tramo retributivo en el que están incluidos se determine exclusivamente sobre la base del salario obtenido conforme al anterior régimen retributivo, pese a que dicho régimen se basase en un discriminación por razón de edad del funcionario y que, por otro lado, el posterior ascenso a un tramo salarial superior se calcula a partir de este momento únicamente de acuerdo con la experiencia profesional adquirida desde la entrada en vigor de la reforma de las retribuciones de 2015.
(3) La antigüedad salarial del funcionario reclasificado vendrá determinada por el período de tiempo que sea necesario para promocionar desde el primer nivel (al inicio del primer día) hasta aquel nivel del mismo tipo de empleo al cual se asignase el salario de importe inmediatamente inferior al importe de reclasificación en la versión vigente el 12 de febrero de 2015. Si el importe de reclasificación equivale al importe más bajo asignado a un nivel del mismo tipo de empleo, este nivel será el determinante. Todos los importes de comparación se redondearán al euro entero más próximo.
[…]
(6) […] En caso de que el nuevo salario del funcionario fuera inferior al importe de reclasificación, se le abonará una gratificación de mantenimiento por un importe igual a la diferencia, que será tenida en cuenta a efectos del cómputo de la pensión de jubilación, en concepto de prima complementaria, hasta que alcance el tramo salarial superior al importe de reclasificación. En la comparación de los importes se tendrán en cuenta las eventuales gratificaciones por antigüedad o las promociones excepcionales.
[…]
(9) Con el fin de proteger las expectativas vinculadas a una promoción futura, a una promoción excepcional o a una gratificación por antigüedad con arreglo al antiguo régimen de retribuciones, se abonará al funcionario una gratificación de mantenimiento, que se tendrá en cuenta a efectos del cómputo de la pensión de jubilación, en concepto de gratificación complementaria, desde el momento en que alcance el nivel transitorio […].»
22. A tenor del artículo 175, apartado 79, punto 3, de la GehG 2016, «en la versión de la Ley federal BGBl n.o 32/2015 entran en vigor: […] los artículos 8 y 12, con sus epígrafes, el 1 de febrero de 1956. Estas disposiciones dejarán de ser aplicables en todas sus versiones anteriores al 11 de febrero de 2015 en los procedimientos pendientes y futuros […]».
III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
23. El Sr. Martin Leitner estuvo sujeto a las normas del anterior régimen austriaco de retribuciones y promoción de los funcionarios hasta el mes de febrero de 2015 y fue posteriormente reclasificado en el nuevo régimen que el legislador austriaco aprobó en ese momento.
24. El 27 de enero de 2015, solicitó a la Landespolizeidirektion Tirol (Dirección Regional de Policía del Tirol, Austria; en lo sucesivo, «Dirección Regional») que fijara una nueva fecha de referencia pertinente a efectos de su promoción y de su situación salarial y que, en su caso, le abonara las retribuciones atrasadas que se le adeudaban por la experiencia que había adquirido antes de cumplir los 18 años de edad.
25. El 30 de abril de 2015, la Dirección Regional denegó la solicitud del Sr. Leitner por inadmisible, alegando que, en virtud de la reforma de la GehG 1956 aprobada a principios de 2015, (13) el legislador había derogado todas las disposiciones relativas a la anterior fecha de referencia a efectos de promoción, y precisó que las disposiciones que habían sido pertinentes hasta ese momento tampoco eran ya aplicables, con carácter retroactivo, a los procedimientos pendientes y futuros.
26. El Sr. Leitner interpuso un recurso ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo), alegando que esa resolución denegatoria no era conforme con las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de no discriminación, según las interpreta el Tribunal de Justicia. (14) El 7 de noviembre de 2016, dicho órgano jurisdiccional anuló la resolución impugnada e instó a la Dirección Regional a pronunciarse sobre el fondo de la solicitud.
27. El 9 de enero de 2017, la Dirección Regional volvió a pronunciarse sobre la citada solicitud y la denegó alegando que el Sr. Leitner no puede invocar derechos al amparo del anterior régimen de retribuciones y promoción, dado que ese régimen no podía aplicarse a ningún procedimiento tras la reforma antes indicada.
28. El 8 de febrero de 2017, el Sr. Leitner recurrió dicha resolución ante el mismo órgano jurisdiccional a efectos de que se efectuara su clasificación y se fijara su correspondiente retribución del modo indicado en su solicitud de 27 de enero de 2015.
29. En estas circunstancias, mediante auto de 30 de junio de 2017 recibido en el Tribunal de Justicia el 3 de julio de 2017, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión y, en particular, los artículos 1, 2 y 6 de la Directiva 2000/78[…] en relación con el artículo 21 de la Carta […] en el sentido de que se opone a una normativa nacional que, para evitar una discriminación de los funcionarios en servicio [activo], establece un régimen de reclasificación en el que el paso del antiguo sistema bienal a un nuevo sistema bienal (no discriminatorio y cerrado a los nuevos funcionarios) basado en un “importe de reclasificación” que, si bien se mide en dinero, se corresponde con una determinada clasificación atribuible de forma concreta, de manera que se mantiene íntegramente la discriminación por razón de la edad de los funcionarios en servicio?
2) ¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión, y, en particular, el artículo 17 de la Directiva 2000/78[…] y el artículo 47 de la Carta […] en el sentido de que se opone a una normativa nacional que impide que los funcionarios en servicio activo, de conformidad con la interpretación que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea hizo de los artículos 9 y 16 de [dicha] Directiva […] en su sentencia [Schmitzer (15)], puedan determinar su situación salarial invocando el artículo 2 de la Directiva 2000/78 en el momento de la reclasificación en el nuevo régimen salarial, al declarar con carácter retroactivo que dejarán de aplicarse los correspondientes fundamentos jurídicos a la entrada en vigor de la ley original histórica y, en particular, al excluir que se puedan computar los períodos de empleo anteriores a los 18 años de edad?
3) En caso de respuesta afirmativa a la [segunda] cuestión […]: ¿exige la primacía del Derecho de la Unión proclamada en la sentencia [Mangold (16)], que las disposiciones derogadas con efectos retroactivos sigan siendo aplicables a los funcionarios en servicio en la fecha de reclasificación, de manera que dichos funcionarios puedan ser clasificados de forma no discriminatoria retroactivamente en el régimen antiguo y así pasar sin discriminación alguna al nuevo régimen salarial?
4) ¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión y, en particular, los artículos 1, 2 y 6 de la Directiva 2000/78[…] en relación con los artículos 21 y 47 de la Carta […] en el sentido de que se opone a una normativa nacional que elimina de forma meramente declarativa una discriminación existente por razón de la edad (en cuanto al cómputo de los períodos de empleo anteriores a los 18 años de edad), al establecer que los períodos efectivamente completados bajo la vigencia de la discriminación dejen de considerarse discriminatorios, pero manteniendo de hecho la discriminación inalterada?»
30. El Sr. Leitner, el Gobierno austriaco y la Comisión presentaron observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia.
31. Mediante escritos de 14 de junio de 2018, el Tribunal de Justicia remitió una solicitud de aclaraciones a la que el órgano jurisdiccional remitente dio respuesta y formuló una pregunta, para ser respondida por escrito, que fue respondida por el Sr. Leitner, el Gobierno austriaco y la Comisión.
32. Durante la vista celebrada el 12 de septiembre de 2018, dichas partes formularon observaciones orales.
IV. Análisis
A. Observaciones preliminares
33. El presente asunto versa sobre la nueva normativa austriaca relativa a las normas con arreglo a las cuales la experiencia adquirida por los funcionarios antes de su contratación computa a efectos de su clasificación y promoción. Ese sistema retributivo, derivado de la reforma de la GehG de 1956 aprobada a principios de 2015, es análoga a la que se aprobó de forma simultánea para los agentes contractuales del sector público. (17)
34. En virtud de este nuevo sistema, la clasificación salarial de un funcionario y su posterior ascenso en los diferentes niveles no se determina ya en función de una «fecha de referencia», punto de partida ficticio, sino de la «antigüedad» salarial. (18) Para calcular dicha antigüedad, además de la duración de la relación laboral en curso, se tiene en cuenta la duración de las actividades desarrolladas antes de la contratación, en la medida en que estas se consideren expresamente pertinentes y, de forma variable, según el tipo de empleador de que se trata, es decir, en su integridad cuando las actividades se hayan desarrollado en una entidad pública designada, y únicamente hasta un máximo de diez años, en todos los demás casos. (19)
35. Los funcionarios que ya prestaban sus servicios en el momento de la entrada en vigor de la reforma, (20) que se aplica con efecto retroactivo, (21) se incorporan al nuevo sistema retributivo mediante su reclasificación que, a grandes rasgos, se lleva a cabo del modo expuesto a continuación. (22) En primer lugar, todos los funcionarios se clasifican en un nivel del nuevo sistema sobre la base se su retribución anterior. A continuación, se determina su antigüedad salarial de forma global, en función de un «importe de reclasificación» que se corresponde con el nivel salarial que sirvió para determinar la retribución que el empleador abonó con respecto al mes de febrero de 2015, denominado «mes de reclasificación», retribución cuya regularidad no puede ser sometida a control salvo en caso de error material o de codificación manifiesto. (23)
36. Mediante sus cuestiones prejudiciales, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo) solicita en esencia al Tribunal de Justicia que determine si la nueva normativa controvertida perpetúa la discriminación por razón de edad contraria al Derecho de la Unión puesta de manifiesto en la sentencia Schmitzer, (24) como alega el Sr. Leitner, o si no es así, como sostiene la demandada en el litigio principal. Al motivar su petición de decisión prejudicial, dicho órgano jurisdiccional señala que los dictámenes emitidos por las más altas instancias jurisdiccionales austriacas son discrepantes. (25)
37. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en primer lugar, sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión de las normas con arreglo a las cuales los funcionarios pasan del anterior régimen de retribuciones y promoción al nuevo, por un lado, en lo que respecta en particular al criterio elegido de «importe de reclasificación» y, por otro, en lo tocante al carácter meramente declarativo de la supresión de las discriminación (sección B). A continuación, se pregunta, por un lado, si resulta contrario al Derecho de la Unión y, en particular, al artículo 17 de la Directiva 2000/78 y al artículo 47 de la Carta, que los funcionarios no tengan la posibilidad de invocar dicha Directiva a efectos de que se determine el «importe de reclasificación» y, por otro, en caso de respuesta afirmativa, si el principio de primacía del Derecho de la Unión exige que se aplique el régimen derogado para que la reclasificación en el nuevo sistema se haga de forma no discriminatoria (sección C).
B. Sobre las normas de reclasificación de los funcionarios del anterior régimen de retribuciones y promoción en el nuevo (cuestiones prejudiciales primera y cuarta)
38. Habida cuenta de los puntos en común que existen entre las cuestiones prejudiciales primera y cuarta planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, procede, desde mi punto de vista, analizarlas conjuntamente, aunque sea conveniente responder a ellas por separado.
1. Sobre la perpetuación de la discriminación resultante del sistema de reclasificación elegido (primera cuestión prejudicial)
39. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Derecho de la Unión, en particular los artículos 1, 2 y 6 de la Directiva 2000/78, en relación con el artículo 21 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual se sustituye un régimen de retribuciones discriminatorio por un nuevo régimen, cuando la incorporación en este último de todos los funcionarios en servicio (26) se efectúa de modo que la primera clasificación en ese segundo régimen se determina de acuerdo con el salario percibido en un mes determinado que se ha calculado conforme al régimen anterior. (27) Procede señalar, de partida, que mediante la expresión utilizada en la parte final de su cuestión prejudicial, (28) dicho órgano jurisdiccional manifiesta expresamente que, a priori, considera que la anterior discriminación queda perpetuada por la normativa controvertida. (29)
40. A este respecto, el Sr. Leitner aduce que, habida cuenta de que la normativa objeto del litigio principal establece que la reclasificación de los funcionarios que ya prestasen servicios se efectúe sobre la base de la retribución abonada en el mes de febrero de 2015, determinada de forma discriminatoria, la discriminación por razón de la edad resultante del anterior régimen de retribuciones persiste a consecuencia de ese vínculo (30) y que los motivos invocados para justificar esa normativa no son conformes con el Derecho de la Unión. El Gobierno austriaco no desmiente que puedan perdurar los efectos de la discriminación creada por el régimen anterior, pero afirma que las normas elegidas para incorporar a esos funcionarios al nuevo régimen retributivo no solo están justificadas por motivos legítimos, sino que además son adecuadas y necesarias para alcanzarlos. Por su parte, la Comisión estima que esa normativa no es compatible con las exigencias que se derivan de los artículos 2 y 6 de la Directiva 2000/78, en la medida en que mantiene una diferencia de trato por razón de la edad que no está debidamente justificada. Comparto esa opinión por los siguientes motivos.
41. En primer lugar, en lo que respecta a las disposiciones objeto de la presente cuestión prejudicial, es preciso señalar que el principio de no discriminación por razón de la edad está tanto consagrado en el artículo 21 de la Carta, como desarrollado en la Directiva 2000/78, pero que procede examinar esta cuestión a la luz de esta norma en un litigio como el que constituye el objeto del procedimiento principal, por cuanto las medidas nacionales controvertidas están comprendidas en el ámbito de aplicación de la citada Directiva. (31) Por otra parte, dado que ni el objeto de la Directiva 2000/78 ni los motivos de discriminación que prohíbe, que están definidos en su artículo 1, constituyen directamente el objeto del presente procedimiento, no creo que sea necesario que el Tribunal de Justicia interprete esa disposición.
42. Por otra parte, en lo que respecta a las imputaciones formuladas contra la normativa nacional controvertida en el litigio principal, en mi opinión, dicha normativa recibe críticas por las normas con arreglo a las cuales los funcionarios que ya prestaban sus servicios en el momento de la adopción de la reforma de 2015 pasan del anterior régimen retributivo, considerado discriminatorio, (32) al nuevo. Dicho de otro modo, es preciso determinar si las disposiciones de que se trata pueden perpetuar la discriminación por razón de la edad que se derivaba de dicho régimen anterior, antes de examinar si estas están razonable y objetivamente justificadas, quedando así excluidas del ámbito de aplicación de la prohibición prevista en la Directiva 2000/78.
43. En primer lugar, en lo concerniente a la existencia de una discriminación por razón de la edad, debe ponerse de relieve que, de conformidad con el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2000/78, existe discriminación directa cuando una persona sea, haya sido o pudiera ser tratada de manera menos favorable que otra en situación análoga, en particular, por razón de la edad.
44. Además, ha de recordarse que en la sentencia Schmitzer, (33) que dio lugar a la reforma controvertida en el presente asunto, (34) el Tribunal de Justicia estimó que la normativa austriaca anterior a la reforma contemplaba una diferencia de trato directamente basada en la edad en el sentido de dicha disposición y que esa diferencia no estaba justificada por objetivos legítimos, de modo que estaba incluida en el ámbito de aplicación de la prohibición establecida en el artículo 2, apartado 2, letra a).
45. Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que cuando la clasificación de una categoría de personas en un nuevo régimen de retribuciones se efectúa exclusivamente en función de un parámetro vinculado a la edad derivado del régimen anterior, las correspondientes disposiciones nacionales pueden perpetuar la diferencia de trato basada en la edad en el nuevo sistema. (35)
46. En el presente asunto, el artículo 169c de la GehG modificada dispone que la clasificación de los funcionarios que ya prestan sus servicios se realice «exclusivamente sobre la base de su anterior retribución» (36) que se basaba en la edad. Por consiguiente, esas disposiciones perpetúan una situación discriminatoria con arreglo a la cual los funcionarios que se vieron perjudicados por el anterior régimen perciben una retribución inferior a la de los otros funcionarios, aunque su situación sea comparable y ello únicamente por razón de la edad que tenían cuando desarrollaron actividades anteriores computables.
47. El órgano jurisdiccional se pronuncia en el mismo sentido. Al referirse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia antes mencionada, el propio Gobierno austriaco reconoce que esas disposiciones del nuevo régimen pueden prolongar los efectos discriminatorios del anterior sistema. (37) Además, la Comisión señala que del procedimiento legislativo nacional se desprende que el legislador escogió intencionadamente un método que tenía esas consecuencias. (38)
48. Por consiguiente, a mi juicio, no cabe duda de que una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal perpetúa una situación discriminatoria, esto es, la diferencia de trato directamente basada en la edad en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2000/78 declarada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Schmitzer. (39) Por consiguiente, las discriminaciones que se producían antes de la reforma controvertida seguirán produciéndose, no ya simplemente de forma provisional, sino de forma duradera o incluso definitiva. (40)
49. En segundo lugar, en cuanto a la eventual justificación de la diferencia de trato que persiste, procede recordar que el artículo 6 de la Directiva 2000/78 permite excluir la existencia de discriminación directa, en el sentido de su artículo 2 y, por tanto, la prohibición que resulta de él, cuando las diferencias de trato basadas en la edad estén «justificadas objetiva y razonablemente, en el marco del Derecho nacional, por una finalidad legítima» de la naturaleza enunciada en dicho artículo 6, (41) y si «los medios para lograr este objetivo son adecuados y necesarios».
50. Conforme a reiterada jurisprudencia, en el procedimiento prejudicial, aunque corresponde, en definitiva, al juez nacional, que es el único competente para apreciar los hechos, determinar si, y en qué medida, la norma interna controvertida en el litigio principal es conforme con las exigencias mencionadas, el Tribunal de Justicia, al que corresponde ofrecer respuestas útiles al juez nacional, es, sin embargo, competente para proporcionar indicaciones, basadas en los autos del procedimiento principal y en las observaciones que le hayan sido presentadas, que puedan permitir dictar una resolución al órgano jurisdiccional remitente. (42)
51. En lo que respecta a los objetivos que pueden justificar el contenido de la normativa controvertida, el órgano jurisdiccional remitente (43) y el Gobierno austriaco observan que las normas de reclasificación aprobadas en la reforma de 2015, por un lado tendían a evitar las excesivas dificultades que habría entrañado efectuar una determinación específica para cada uno de los numerosos funcionarios interesados, (44) por otro lado garantizaban que la operación fuera neutra en términos de costes para el Estado y, por último, permitían prevenir una importante reducción del nivel retributivo de los funcionarios.
52. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que las justificaciones basadas en el aumento de las cargas financieras y en las posibles dificultades administrativas no pueden legitimar, en principio, la inobservancia de las obligaciones derivadas de la prohibición de discriminación por razón de edad enunciada en la Directiva 2000/78. No obstante, el Tribunal de Justicia ha admitido que no puede exigirse que se proceda a un examen individual de cada caso particular al objeto de determinar individualmente los períodos de experiencia anteriores, dado que la gestión del régimen de que se trate debe continuar siendo viable desde un punto de vista técnico y económico. (45)
53. Por otra parte, no cabe duda de que la voluntad manifestada de forma expresa por el legislador austriaco (46) de garantizar a una categoría de personas su incorporación al nuevo sistema de retribuciones sin sufrir pérdidas económicas, es decir respetando los derechos adquiridos y la protección de la confianza legítima de tales personas, constituye un objetivo legítimo de la política de empleo y del mercado de trabajo (47) que puede justificar, durante un período transitorio, el mantenimiento de las retribuciones anteriores y, en consecuencia, el mantenimiento de un régimen discriminatorio por motivos de edad. (48)
54. Dado que la normativa nacional controvertida en el litigio principal persigue efectivamente un objetivo legítimo en el sentido del artículo 6 de la Directiva 2000/78, es preciso analizar a continuación si los medios empleados para alcanzar esa finalidad son adecuados y necesarios al efecto, con arreglo a dicha disposición.
55. En lo que respecta al carácter adecuado de tales disposiciones, al igual que el órgano jurisdiccional remitente y la Comisión, albergo serias dudas de que el elemento criticado de la reforma de 2015, es decir, la reclasificación de todos los funcionarios que ya prestan servicios realizada «exclusivamente sobre la base de su anterior retribución», (49) pueda considerarse apto para lograr el objetivo de protección tanto de los derechos adquiridos como de la confianza legítima de todas las personas afectadas por esa normativa.
56. En efecto, de las indicaciones proporcionadas por el órgano jurisdiccional remitente se desprende que el legislador austriaco adoptó diversas medidas con el fin de evitar que todas esas personas, beneficiadas o no por el anterior régimen, sufrieran una pérdida salarial importante a causa de la citada reforma. (50) Ahora bien, el mero hecho de que se hayan adoptado esas medidas transitorias, con carácter adicional a la normativa basada sobre la retribución anterior controvertida, permite suponer que esa normativa no es apta por si sola y, por lo tanto, en sí, para preservar los derechos adquiridos y las expectativas legítimas de los interesados.
57. Por otra parte, en lo tocante al carácter necesario de disposiciones como las controvertidas en el litigio principal, considero que la normativa aprobada en 2015 va más allá de lo necesario para lograr el objetivo antes citado. Como señala la Comisión, (51) y a pesar de la opinión contraria del Gobierno austriaco, podrían haberse adoptado otros tipos de medidas menos gravosas para las personas que se vieron perjudicadas por el régimen anterior (52) para preservar los derechos adquiridos y la confianza legítima de todos los funcionarios afectados, (53) sin por ello hacer inviable, en mi opinión, la gestión del nuevo régimen desde el punto de vista técnico y económico. (54)
58. En mi opinión, esa afirmación se impone, sobre todo, a la luz de la vigencia ilimitada de la nueva normativa, que no permite que converjan progresivamente el trato dispensado por el régimen anterior a los funcionarios y el reconocido a los funcionarios beneficiados, de forma que los primeros se beneficien a medio o incluso corto plazo y, en cualquier caso, durante un período previsible, de una medida de corrección por las ventajas concedidas a los segundos. (55)
59. A este respecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el objetivo de que se trata no puede justificar una medida que, como ocurre en el presente asunto, mantiene definitivamente la diferencia de trato por motivos de edad que la reforma de un régimen discriminatorio pretende eliminar. Una medida así, aun cuando pueda garantizar la protección de los derechos adquiridos y de la confianza legítima respecto a los funcionarios favorecidos por el régimen anterior, no es apta para restablecer un régimen no discriminatorio para los funcionarios perjudicados por el citado régimen anterior. (56)
60. Por último, conviene precisar que la alegación formulada por el Gobierno austriaco, según la cual el Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (sindicato de funcionarios públicos, Austria) manifestó su conformidad con las normas de la reforma en cuestión no pone en entredicho el anterior análisis. En efecto, al igual que los Estados miembros, los interlocutores sociales deben actuar respetando las obligaciones que se derivan de la Directiva 2000/78, (57) aun cuando el papel que desempeñan puede ser crucial para la elaboración de ciertas normas. (58)
61. Por consiguiente, a mi juicio, pese al amplio margen de apreciación que se reconoce a los Estados miembros y a los interlocutores sociales para elegir no solo el objetivo que pretenden perseguir en materia de política social y de empleo, sino también para definir las medidas a través de las cuales se puede lograr, (59) el legislador austriaco no actuó de forma razonable al considerar que era adecuado y necesario aprobar disposiciones nacionales como el artículo 169 quater de la GehG modificada.
62. A la luz de todas las consideraciones anteriores, considero que los artículos 2 y 6 de la Directiva 2000/78 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a normas con arreglo a las cuales los funcionarios que ya se encuentran en servicio activo pasan de un régimen retributivo anterior a uno nuevo como las previstas en la normativa nacional controvertida en el litigio principal.
2. Sobre la incidencia de las declaraciones del legislador nacional y el derecho a la tutela judicial efectiva (cuarta cuestión prejudicial)
63. Mediante la cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que determine si los artículos 1, 2 y 6 de la Directiva 2000/78, en relación con el artículo 21 de la Carta —todos ellos objeto asimismo de la primera cuestión prejudicial— así como en relación con el artículo 47 de la Carta —disposición a la que, por lo demás, también se ha aludido— (60) se oponen a que se tengan en consideración declaraciones perentorias realizadas por el legislador nacional en el sentido de que la reforma aprobada pone debidamente fin a la discriminación generada por el régimen anteriormente aplicable. De la motivación de la resolución de remisión se desprende que se alude al citado artículo 47 con el fin de que el Tribunal de Justicia se pronuncie, además, sobre si el legislador ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva que consagra dicho artículo con ocasión de la aprobación de esa reforma.
64. Ha de precisarse, de partida, que me centraré aquí en la interpretación del artículo 47 de la Carta, habida cuenta de las consideraciones expuestas infra (61) en lo que respecta a las otras disposiciones mencionadas en la presente cuestión prejudicial, a efectos de su aplicación conjunta.
65. Antes de hacerlo, en lo tocante al valor jurídico que debe atribuirse al hecho de que el legislador austriaco haya afirmado haber eliminado la discriminación por razón de la edad, «de forma declarativa», ha de observarse que el órgano jurisdiccional remitente aduce que el modelo elegido no elimina esa discriminación a través de medidas que permitan remediarla de forma concreta, sino que intenta hacerlo con carácter retroactivo mediante meras declaraciones, (62) que quedan rebatidas mediante una comparación entre el régimen anterior y el nuevo, lo que pone de manifiesto que la reclasificación constituye un «desplazamiento paralelo» de la discriminación de que se trata del anterior régimen hacia el nuevo.
66. El Sr. Leitner no ha formulado ninguna observación concreta sobre si es admisible, desde el punto de vista de las disposiciones antes citadas del Derecho de la Unión, que una normativa nacional se limite a declarar que elimina una discriminación prohibida, manteniéndola intacta en la práctica.
67. El Gobierno austriaco señala que lo determinante no es aclarar si una discriminación queda eliminada de forma —supuestamente— simplemente declarativa, sino si las disposiciones nacionales aplicables son conformes con el Derecho de la Unión, como se ha debatido al analizar las anteriores cuestiones prejudiciales. En el mismo sentido, la Comisión estima que menciones efectuadas en la legislación nacional, como las señaladas por el órgano jurisdiccional remitente, no modifican en nada la necesidad de que se compruebe si la aplicación efectiva de esa legislación es conforme con el Derecho de la Unión.
68. Comparto su punto de vista y recuerdo que, en el procedimiento prejudicial, corresponde al Tribunal de Justicia proporcionar todos los elementos de interpretación propios del Derecho de la Unión que permitan al tribunal remitente apreciar la compatibilidad de una legislación nacional con la normativa de la Unión, en particular, con la Carta, (63) y ello, en mi opinión, al margen de eventuales declaraciones del legislador nacional sobre dicha conformidad.
69. En lo que respecta a la eventual incompatibilidad con el artículo 47 de la Carta, (64) el órgano jurisdiccional remitente señala que, en virtud del nuevo régimen de retribuciones y promoción de los funcionarios, el «importe de reclasificación», determinado sobre la base del régimen anterior, solo puede ser objeto de un control limitado. (65) Se pregunta si dichas disposiciones nacionales privan de efectividad a cualquier recurso basado en una clasificación incorrecta que resulte no deberse a un simple error de codificación. (66)
70. El Sr. Leitner afirma que el artículo 47 de la Carta prohíbe disposiciones como las introducidas mediante la reforma controvertida, que establecen que el anterior sistema de retribuciones y promoción, considerado discriminatorio, no pueda ya aplicarse a ningún procedimiento, pendiente o futuro. (67) La Comisión no se pronuncia a este respecto. En cambio, el Gobierno austriaco afirma que esas disposiciones nacionales cumplen las exigencias del artículo 47. Comparto esa opinión por los siguientes motivos.
71. En primer lugar, considero que no cabe duda de que el presente asunto versa sobre una situación en la que un Estado miembro aplica el Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta, de modo que el legislador federal estaba obligado a respetar los derechos fundamentales garantizados por su artículo 47, y más concretamente, el derecho de los justiciables a la tutela judicial efectiva en lo que respecta a las prerrogativas que les confiere el Derecho de la Unión. (68) Cabe señalar que esa protección, por lo demás, también está expresamente reconocida en la Directiva 2000/78, (69) a cuya transposición se alude de forma explícita en la normativa controvertida. (70)
72. Además, procede recordar que cada Estado miembro dispone de cierta autonomía sobre la materia, que le permite definir las modalidades procesales de las acciones judiciales encaminadas a garantizar la protección de los derechos que el Derecho de la Unión reconoce a los particulares, siempre que dichas modalidades respeten los dos límites que establece una consolidada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, esto es, el principio de equivalencia y el principio de efectividad. (71) Como ya se ha expuesto, las exigencias derivadas del artículo 47 de la Carta que el Tribunal de Justicia ha puesto de manifiesto se circunscriben y dependen de múltiples factores y, en particular, resulta que el derecho a la tutela judicial efectiva no implica que los órganos jurisdiccionales nacionales competentes estén necesariamente en condiciones de revocar, en cualquier circunstancia, las resoluciones impugnadas en lo que respecta a todos los elementos en los que tales resoluciones se basan. (72)
73. Por otro lado, a raíz de los vínculos existentes entre el artículo 47, párrafo primero, de la Carta y el artículo 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, (73) es necesario tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre esa última disposición. (74) Pues bien, de dicha jurisprudencia se desprende que el derecho a la tutela judicial efectiva ante un tribunal debe permitir a los justiciables invocar los derechos y libertades consagrados en ese convenio, derecho que impone a los Estados una obligación cuyo alcance varía en función de la naturaleza de la imputación del recurrente y que el carácter efectivo del recurso no depende de que este tenga un resultado favorable para el interesado. (75)
74. En este caso cabe señalar que, en el nuevo régimen austriaco de retribuciones y promoción, el alcance del control material que los órganos jurisdiccionales competentes puedan realizar sobre el «importe de reclasificación», que determina la reclasificación de los funcionarios de que se trata, (76) es limitado. (77) En efecto, ese control puede tener exclusivamente por objeto las inexactitudes resultantes de errores de codificación de los datos pertinentes, (78) y no la eventual irregularidad del cálculo del salario en el que se basa ese importe, realizado de conformidad con el régimen retributivo anterior.
75. Sin embargo, como observa el Gobierno austriaco, todas las personas afectadas por la reforma controvertida —es decir, los funcionarios que ya prestan servicio activo, se hayan visto o no perjudicados por el anterior régimen— disponen de vías de recurso que les permiten someter a control la legalidad del sistema en virtud del cual se les incorpora al nuevo régimen de retribuciones y promoción. (79) Ese control jurisdiccional de la validez de las normas controvertidas puede ejercerse, en particular, a la luz de las exigencias del Derecho de la Unión, de modo que se pueda detectar una eventual incompatibilidad de la reforma con esas exigencias. Además, la acción judicial que se ha ejercitado en el litigio principal, que ha dado lugar a la presentación de la presente petición de decisión prejudicial, pone de manifiesto la existencia y la eficacia de esas vías de recurso. Los interesados tienen pues la posibilidad de acudir ante los órganos jurisdiccionales austriacos para invocar los derechos que les reconoce el Derecho de la Unión en condiciones que, desde mi punto de vista, son compatibles con el contenido, antes indicado, del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en el sentido del artículo 47 de la Carta, y que permiten, en particular, hacer respetar las obligaciones que se derivan de la Directiva 2000/78.
76. Por consiguiente, propongo que se responda a la cuarta cuestión prejudicial planteada que el artículo 47 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que no se opone a disposiciones nacionales como las mencionadas en esa cuestión prejudicial.
C. Sobre la eventual incompatibilidad con el artículo 17 de la Directiva 2000/78 y sus potenciales consecuencias a la luz del principio de primacía del Derecho de la Unión (cuestiones prejudiciales segunda y tercera)
77. Habida cuenta del vínculo que el órgano jurisdiccional remitente establece entre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera que ha planteado al Tribunal de Justicia, a mi entender, procede responder a ambas de forma conjunta.
1. Sobre la incidencia del artículo 17 de la Directiva 2000/78 (segunda cuestión prejudicial)
78. Mediante la segunda cuestión prejudicial, se insta al Tribunal de Justicia a que determine principalmente si «el artículo 17 de la Directiva 2000/78 y el artículo 47 de la Carta» (80) deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa como la controvertida en el litigio principal.
79. Más concretamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia si es admisible, a la luz de una u otra de esas disposiciones, que una normativa nacional impida a los funcionarios que ya prestan servicio activo invocar el artículo 2 de dicha Directiva, en relación con sus artículos 9 y 16 de conformidad con la sentencia Schmitzer, (81) con el fin de «determinar su situación salarial invocando el [citado artículo 2] en el momento de la reclasificación en el nuevo régimen salarial», en la medida en que dicha normativa establece que las disposiciones del anterior régimen ya no son aplicables con carácter retroactivo.
80. Aun cuando la resolución de remisión no lo indique de forma expresa, lo lógico es que la problemática que plantea la presente cuestión prejudicial únicamente se resuelva en caso de que el Tribunal de Justicia considere, en su respuesta a la primera cuestión prejudicial, según propongo, que la normativa controvertida no cumple las exigencias de los artículos 2 y 6 de la Directiva 2000/78.
81. En lo que respecta a la interpretación solicitada del artículo 47 de la Carta, me remito a las observaciones que he formulado acerca de esta problemática al examinar la respuesta a la cuarta cuestión prejudicial, (82) que también se refiere a dicho artículo 47 pero que se basa en consideraciones más claras y adecuadas, desde mi punto de vista, que las referentes a la presente cuestión prejudicial, habida cuenta de que esta tiene como principal objeto las disposiciones antes citadas de la Directiva 2000/78.
82. En cuanto a la interpretación del artículo 17 de la Directiva 2000/78, de la motivación de la resolución de remisión se desprende, en mi opinión, que el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si dicho artículo obliga o no a que se abone una compensación económica (83) a los funcionarios que ya prestaban servicio activo y que fueron discriminados por razón de la edad por efecto del anterior régimen de retribuciones y promoción, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (84) En su respuesta a la solicitud de aclaraciones, dicho órgano jurisdiccional precisa que de la sentencia Schmitzer (85) puede deducirse que esos funcionarios «deben poder impugnar, amparándose en el artículo 2 de dicha Directiva, el efecto discriminatorio de la normativa para que se le ponga fin, con independencia de que se les adeude una compensación económica por ese motivo a efectos pasados». Añade que, en su opinión, el legislador austriaco no ha tenido suficientemente en cuenta las exigencias derivadas del artículo 17, por cuanto ha escogido medidas encaminadas a mantener los costes neutros y no aptas para eliminar de forma eficaz la discriminación basada en la edad.
83. Sin referirse expresamente al artículo 17 de la Directiva 2000/78, el Sr. Leitner sostiene que, mientras no se aplique correctamente el Derecho de la Unión, las personas perjudicadas deberían beneficiarse de las mismas ventajas que las personas favorecidas. En cambio, el Gobierno austriaco aduce que, al aprobar la reforma controvertida en el litigio principal, el legislador austriaco ha cumplido las exigencias que resultan del artículo 16 de la Directiva 2000/78. Por su parte, la Comisión, después de haberse referido especialmente al artículo 17 de dicha Directiva en sus observaciones y considerado que es posible que pueda adeudarse una compensación económica, sugiere en última instancia que se responda que, a falta de un sistema conforme a la citada Directiva, deben reconocerse a los funcionarios perjudicados por el régimen anterior las mismas ventajas de las que se beneficiaron los funcionarios favorecidos por ese régimen, en lo que respecta al cómputo de períodos de empleo cubiertos antes de los 18 años de edad y al ascenso en la escala salarial.
84. Aunque estoy básicamente de acuerdo con la propuesta final de la Comisión, considero, no obstante, que el artículo 17 de la Directiva 2000/78, al que se alude en la presente cuestión prejudicial, en relación con otras disposiciones de esta Directiva, no es la base jurídica adecuada para pronunciarse sobre la necesidad o no de conceder una compensación económica a las personas discriminadas en esas circunstancias. (86)
85. En efecto, ha de observarse que el artículo 17, que se refiere a las sanciones que los Estados miembros deben imponer a quien infrinja las disposiciones nacionales aprobadas para transponer dicha Directiva, (87) no engloba el presente supuesto en el que de lo que se trata es del modo en el que un Estado miembro debe eventualmente subsanar (88) no ya una discriminación generada por una infracción de las disposiciones nacionales, que debería sancionarse de forma adecuada, (89) sino la inobservancia de las exigencias del Derecho de la Unión por esas mismas disposiciones nacionales.
86. Considero más adecuado remitirse, en este supuesto, a lo dispuesto en el artículo 16 de la Directiva 2000/78, que guarda relación con la obligación de los Estados miembros de modificar su normativa nacional para adaptarla al principio de no discriminación, como ha hecho el Tribunal de Justicia en varias ocasiones, incluso recientemente, en contexto similares de refundición de regímenes nacionales de retribución por razón de discriminación. (90) Por consiguiente, propongo que se responda a esta cuestión prejudicial teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 16 de dicha Directiva. (91)
87. A este respecto el Tribunal de Justicia ya ha considerado que, aunque el artículo 16 obliga a los Estados miembros a conformar sus normativas nacionales con el Derecho de la Unión, les deja no obstante libertad para elegir, entre las distintas medidas que pueden poner fin a esa discriminación prohibida, las que consideren más aptas a dicho efecto. A tenor de dicha jurisprudencia, la eliminación de una discriminación por razón de la edad, como la controvertida en el litigio principal, no entraña necesariamente que el trabajador que ha sido discriminado conforme al régimen anterior se beneficie automáticamente del derecho percibir con carácter retroactivo una compensación económica, consistente en la diferencia entre el salario que habría percibido a falta de esa discriminación y el que efectivamente percibió, o en un incremento de los salarios futuros. Esto solo es así en la medida y hasta tanto el legislador nacional no haya adoptado medidas que restablezcan la igualdad de trato. En efecto, en tal supuesto, el respeto del principio de igualdad solo puede garantizarse concediendo a las personas de la categoría perjudicada las mismas ventajas que aquellas de las que se benefició la categoría de personas favorecidas, régimen que, a falta de aplicación correcta del Derecho de la Unión, es el único sistema válido. (92)
88. Pues bien, la normativa controvertida se enmarca, desde mi punto de vista, en este segundo supuesto, pues considero que, por las razones expuestas en relación con la primera cuestión prejudicial, (93) las medidas que adoptó el legislador nacional para incorporar a los funcionarios que ya prestaban servicio activo al nuevo régimen de retribuciones y promoción, no permite restablecer una igualdad de trato en beneficio de los funcionarios que se vieron perjudicados por el régimen anterior. (94) Por cuanto la nueva normativa mantiene los efectos discriminatorios de la anterior, (95) el respeto del principio de igualdad de trato implica la concesión a esas personas de las mismas ventajas de las que se pudieron beneficiar los funcionarios favorecidos por el régimen anterior, tanto en el cómputo de períodos de servicio cubiertos antes de cumplir 18 años como en la promoción en el escalafón retributivo. (96) Más concretamente, interpreto la jurisprudencia antes citada en el sentido de que supone que el restablecimiento de la igualdad de trato puede llegar incluso al deber de conceder una compensación económica a los funcionarios perjudicados cuando no se logre establecer un nuevo equilibro en su beneficio en el menor plazo posible (97) mediante cualquier otro medio apto para lograr la convergencia exigida en virtud del Derecho de la Unión.
89. En mi opinión, procede interpretar en ese sentido el artículo 16 de la Directiva 2000/78 con el fin de ofrecer una respuesta útil a la segunda cuestión prejudicial.
2. Sobre la incidencia del principio de primacía del Derecho de la Unión (tercera cuestión prejudicial)
90. En primer lugar, conviene destacar que la tercera cuestión prejudicial se plantea para el supuesto de que el Tribunal de Justicia responda en sentido afirmativo a la segunda cuestión prejudicial, según ha sido formulada por el órgano jurisdiccional remitente.
91. Mediante su tercera cuestión prejudicial, dicho órgano jurisdiccional solicita, en esencia, al Tribunal de Justicia, que determine en qué medida la aplicación del principio de primacía del Derecho de la Unión (98) permitiría subsanar la incompatibilidad de la normativa controvertida en el litigio principal con ese Derecho resultante, en particular, de una contradicción con lo dispuesto en el artículo 17 de la Directiva 2000/78, objeto de la anterior cuestión prejudicial. Sin embargo, ha de recordarse que he propuesto que se reformule la segunda cuestión prejudicial con el fin de darle una respuesta útil basada preferentemente en lo dispuesto en el artículo 16 de la citada Directiva. (99)
92. Más concretamente, ese órgano jurisdiccional pregunta si, en virtud de la primacía del Derecho de la Unión, las disposiciones del anterior régimen de retribuciones que han sido derogadas con carácter retroactivo (100) deberían seguir aplicándose pese a todo a los funcionarios que ya prestaban servicios en el momento de la aprobación de la reforma, con el fin de que estos sean clasificados retroactivamente y de forma no discriminatoria en ese régimen anterior para incorporarse después, sin sufrir ningún tipo de discriminación, al nuevo régimen de retribuciones.
93. El Sr. Leitner no ha adoptado ninguna postura en relación con la tercera cuestión prejudicial. El Gobierno austriaco considera que no procede examinarla dado que la segunda cuestión prejudicial debería recibir una respuesta negativa, al ser dicho régimen conforme con el Derecho de la Unión, pero formula no obstante algunas observaciones con carácter subsidiario, remitiéndose a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al principio de primacía. (101) Según la Comisión, conviene responder conjuntamente a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera, pues ambas tienen básicamente por objeto que se determine si, bien de conformidad con el principio de primacía del Derecho de la Unión, bien en virtud del artículo 17 de la Directiva 2000/78, debe concederse una compensación económica a los funcionarios perjudicados por el anterior régimen considerado discriminatorio.
94. Por mi parte, considero que, en lo que respecta a la eliminación de una discriminación prohibida por el Derecho de la Unión, el respeto de la primacía del Derecho de la Unión puede garantizarse aplicando la jurisprudencia relativa a la interpretación del artículo 16 de la Directiva 2000/78 a la que me he referido al tratar la segunda cuestión prejudicial, de la que se desprende que las personas perjudicadas por un régimen discriminatorio deben beneficiarse de las mismas ventajas de las que se pudieron beneficiar las personas favorecidas. (102) En efecto, considero que el principio de primacía del Derecho de la Unión está plasmado en las disposiciones de la Directiva 2000/78, en el ámbito en el que se aplica y, en particular, en las obligaciones que establece el artículo 16. Por consiguiente, en mi opinión, no es preciso responder en concreto a esta tercera cuestión prejudicial. No obstante, en aras de la exhaustividad, formularé algunas observaciones a continuación.
95. En una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que se ha interpuesto un recurso contra una autoridad administrativa de un Estado miembro, de reiterada jurisprudencia se desprende que cuando un tribunal nacional que conoce de un litigio se encuentra en la imposibilidad de interpretar y aplicar las disposiciones de su Derecho nacional de manera conforme con la Directiva 2000/78 y que no sea contra legem, el principio de primacía del Derecho de la Unión le obliga a inaplicar las disposiciones de su Derecho nacional que chocan con las exigencias del Derecho de la Unión. (103) En el presente asunto, para garantizar eficacia plena al Derecho de la Unión, el cumplimiento de ese principio implicará excluir las disposiciones del nuevo régimen de retribuciones que no respeten las obligaciones que se derivan de esa Directiva, más concretamente a la luz de la prohibición de la discriminación por razón de la edad.
96. Según las observaciones formuladas con carácter subsidiario por el Gobierno austriaco, ello exigiría inaplicar la norma según la cual la reclasificación en ese régimen debe realizarse de forma global (104) y, por consiguiente, determinar la antigüedad salarial de forma individual para cada funcionario que ya estuviera prestando servicio, recalculando sus períodos previos de empleo y su clasificación en el nivel retributivo correspondiente. (105)
97. Desde mi punto de vista, el juez nacional dispone de cierto margen de apreciación en lo que respecta a los medios a los que puede recurrir en ese contexto, siempre que le permitan subsanar efectivamente la discriminación basada en la edad, objeto del litigio principal. En mi opinión, lo más adecuado sería excluir el elemento de la normativa controvertida que perpetúa esa discriminación, es decir, la norma según la cual la reclasificación se efectúa sobre la base de un salario fijado con arreglo al régimen de retribuciones anterior, considerado discriminatorio. A continuación, convendría identificar las ventajas de las que se han beneficiado los funcionarios favorecidos por ese régimen, con el fin de dispensar el mismo trato a los funcionarios perjudicados, como ya he señalado en relación con la interpretación del artículo 16 de la Directiva 2000/78. (106)
98. Conviene precisar que, pese a lo que da a entender la tercera cuestión prejudicial, en mi opinión, la aplicación de la jurisprudencia relativa al principio de primacía no debería dar lugar a la aplicación del anterior régimen de retribuciones, en virtud de una suerte de regeneración de las disposiciones derogadas con carácter retroactivo. (107) En efecto, el respeto del principio de primacía del Derecho de la Unión no llega hasta el extremo de imponer a un órgano jurisdiccional nacional que aplique una normativa que ha desaparecido por voluntad del legislador de un Estado miembro. Además, dicho régimen anterior contiene disposiciones que el Tribunal de Justicia ha considerado que daban lugar a una discriminación por razón de la edad, (108) de modo que no puede aplicarse precisamente para poner fin a dicha discriminación.
V. Conclusión
99. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria):
«1) Los artículos 2 y 6 de la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que, a efectos del cómputo de los períodos de empleo anteriores a los 18 años, remplaza un sistema de retribuciones considerado discriminatorio por razón de la edad por un nuevo régimen, pero establece que la incorporación a este de todas las personas que ya prestan servicio se efectúe determinando su primera clasificación en ese nuevo sistema sobre la base del salario que percibieron en un mes determinado, calculado con arreglo al régimen anterior, de forma que se mantienen los efectos económicos de la discriminación por razón de la edad.
2) El artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que limita el control material que los órganos jurisdiccionales competentes pueden ejercer respecto de las resoluciones que se impugnan ante ellos, pero que les permite controlar la legalidad de dichas resoluciones y, en ese marco, la conformidad de la citada normativa con el Derecho de la Unión.
3) El artículo 16 de la Directiva 2000/78 debe interpretarse en el sentido de que, en un caso como el del asunto principal, en el que no se ha aprobado aún un sistema que suprima la discriminación en función de la edad de conformidad con lo previsto por la citada Directiva, el restablecimiento de la igualdad de trato implica la concesión a los trabajadores desfavorecidos por el régimen anterior de las mismas ventajas de las que se pudieron beneficiar los trabajadores favorecidos por ese régimen, tanto en el cómputo de períodos de servicio cubiertos antes de cumplir 18 años como en la promoción en el escalafón retributivo.»