NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 11. januára 2018 (1)
Vec C‑626/16
Európska komisia
proti
Slovenskej republike
„Nesplnenie povinnosti – Článok 260 ZFEÚ – Nevyhovenie rozsudku z 25. apríla 2013, Komisia/Slovensko (C‑331/11, EU:C:2013:271) – Predmet konania – Konanie pred podaním žaloby – Výzva na predloženie pripomienok – Smernica 99/31/ES – Skládky odpadov – Skládka odpadov Žilina – Považský Chlmec“
I. Úvod
1. Ako je známe, konanie pred podaním žaloby stanovené v článku 258 ZFEÚ má veľký význam na účely vymedzenia predmetu sporu v konaní o nesplnení povinnosti. Predtým, než sa môže Komisia obrátiť na Súdny dvor, aby konštatoval porušenie práva Únie členským štátom, musí najprv dať tomuto členskému štátu možnosť vyjadriť sa k jej výhrade tým, že mu pošle takzvanú výzvu. Komisia musí následne spresniť namietané porušenie v odôvodnenom stanovisku a členskému štátu stanoviť poslednú lehotu na ukončenie porušenia. Až potom môže Komisia podať žalobu a namietať pritom môže iba proti porušeniam, ktoré už boli predmetom výzvy a odôvodneného stanoviska.
2. V prejednávanom konaní je Súdny dvor opäť(2) konfrontovaný s otázkou, v akom rozsahu sa majú požiadavky kladené na konanie o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ uplatniť na vykonanie rozsudkov podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ. V tejto súvislosti treba zohľadniť rozdiely v porovnaní s predchádzajúcim článkom 228 ods. 2 ES, ktorý podobne ako článok 258 ZFEÚ stanovoval výzvu a odôvodnené stanovisko, keďže podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ odôvodnené stanovisko už nie je potrebné.
3. Popritom vzniká otázka, aký význam má vymedzenie predmetu sporu na základe rozsudku, ktorý sa má vykonať.
4. Jedným z dôvodov je skládka odpadov, ktorá existuje na Slovensku už dlhšiu dobu a ktorá doposiaľ nebola povolená podľa smernice o skládkach odpadov(3), ale nebola ani uzatvorená v súlade s touto smernicou. Súdny dvor v rozsudku Komisia/Slovensko (C‑331/11, EU:C:2013:271) konštatoval, že ide o porušenie článku 14 smernice. V tejto súvislosti má osobitný význam, či konečné rozhodnutie v zmysle tohto ustanovenia musí byť právoplatné, t. j. už nie je napadnuteľné súdom.
II. Právny rámec
5. Článok 13 smernice o skládkach odpadov obsahuje ustanovenia o uzatváraniach skládok:
„Členské štáty prijmú opatrenia na zabezpečenie toho, aby všade tam, kde to prichádza do úvahy, v súlade s povolením:
a) sa začalo s postupom uzatvárania skládky alebo jej časti:
i) po splnení príslušných podmienok ustanovených v povolení; alebo
ii) v súlade s povolením príslušného orgánu vydaného na žiadosť prevádzkovateľa; alebo
iii) na základe odôvodneného rozhodnutia príslušného orgánu;
b) skládka alebo jej časť môže byť považovaná za definitívne uzatvorenú len vtedy, ak príslušný orgán vykoná záverečnú inšpekciu priamo na mieste skládky, vyhodnotí všetky správy predložené prevádzkovateľom a oznámi prevádzkovateľovi svoj súhlas s uzatvorením skládky. To v žiadnom prípade nemá vplyv na zodpovednosť prevádzkovateľa vyplývajúcu z podmienok povolenia;
c) po definitívnom uzatvorení skládky je prevádzkovateľ zodpovedný za jej údržbu, monitorovanie a kontrolu v etape starostlivosti o skládku po ukončení jej prevádzky po takú dlhú dobu, ako to požaduje príslušný orgán, berúc do úvahy dobu, počas ktorej by skládka mohla predstavovať nebezpečenstvo.
Prevádzkovateľ oznámi príslušnému orgánu všetky významné nepriaznivé dopady na životné prostredie odhalené pomocou kontrolných postupov a riadi sa rozhodnutím príslušného orgánu o povahe a časovom harmonograme nápravných opatrení, ktoré majú byť prijaté;
d) prevádzkovateľ skládky je zodpovedný za monitorovanie a analýzu skládkových plynov a vôd presakujúcich zo skládky a režimu podzemných vôd v blízkosti skládky v súlade s prílohou III po takú dlhú dobu, akú príslušný orgán považuje za potrebnú, počas ktorej by skládka mohla predstavovať nebezpečenstvo pre životné prostredie, bez toho, aby sa to dotklo právnych predpisov spoločenstva alebo vnútroštátnych právnych predpisov týkajúcich sa zodpovedností držiteľa odpadu.“
6. Článok 14 smernice o skládkach odpadov upravuje, ako sa má postupovať vo vzťahu k existujúcim skládkam:
„Členské štáty prijmú opatrenia na zabezpečenie toho, aby skládky, ktorým bolo vydané povolenie alebo ktoré už boli v prevádzke v čase transpozície tejto smernice, nemohli pokračovať v prevádzke pokiaľ nebudú podľa možnosti čo najskôr uskutočnené nižšie uvedené kroky, najneskôr však do ôsmich rokov odo dňa ustanoveného v článku 18 ods. 1:
a) do jedného roka odo dňa stanoveného v článku 18 ods. 1 prevádzkovateľ pripraví a predloží príslušnému orgánu na schválenie plán úpravy skládky, vrátane podrobných údajov uvedených v článku 8 a všetky nápravné opatrenia, ktoré bude potrebné podľa prevádzkovateľa vykonať pre splnenie požiadaviek tejto smernice s výnimkou požiadaviek v bode 1 prílohy I;
b) po predložení plánu úpravy skládky príslušné orgány prijmú na základe zmieneného plánu a tejto smernice konečné rozhodnutie o tom, či prevádzka skládky môže pokračovať. Členské štáty prijmú v súlade s článkom 7 písm. g) a 13 potrebné opatrenia na čo najrýchlejšie zatvorenie tých skládok, ktorým nebolo podľa článku 8 vydané povolenie pokračovať v prevádzke;
c) na základe schváleného plánu úpravy skládky povolí príslušný orgán potrebné práce a ustanoví prechodné obdobie na dokončenie plánu. Každá existujúca skládka musí do ôsmich rokov odo dňa stanoveného v článku 18 ods. 1 spĺňať požiadavky tejto smernice, s výnimkou požiadaviek uvedených v bode 1 prílohy I;
d) …“
III. Konanie pred podaním žaloby a návrhy
7. V rozsudku z 25. apríla 2013, Komisia/Slovensko (C‑331/11, EU:C:2013:271) Súdny dvor konštatoval, že Slovensko si tým, že povolilo prevádzkovanie skládky odpadov Žilina – Považský Chlmec bez plánu úpravy skládky a bez toho, aby bolo prijaté konečné rozhodnutie o tom, či táto skládka môže pokračovať vo svojej prevádzke na základe schváleného plánu úpravy, nesplnilo svoje povinnosti vyplývajúce z článku 14 písm. a) až c) smernice o skládkach odpadov. Tento rozsudok sa zakladal na skutočnosti, že vo vzťahu k spornej skládke nebol predložený žiadny plán úpravy skládky.
8. Na otázku Komisie Slovensko 7. júna 2013 oznámilo, že malo v úmysle uzatvoriť skládku. Komisia následne 21. novembra 2013 formálne podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ vyzvala Slovenskú republiku, aby predložila pripomienky vo veci vykonania rozsudku a tomuto členskému štátu stanovila dvojmesačnú lehotu, ktorá uplynula 21. januára 2014.
9. V odpovedi na túto výzvu, ako aj neskôr v ďalších oznámeniach Slovenská republika vysvetlila, aké opatrenia prijala na účely uzatvorenia skládky Žilina – Považský Chlmec.
10. Z týchto oznámení v prvom rade vyplýva, že najneskôr od 8. januára 2014 nemožno na skládkach ukladať ďalší odpad.
11. Príslušné orgány okrem toho až v roku 2013 rozhodli o uzatvorení častí 2a a 2b skládky, toto rozhodnutie však po uplynutí vyššie uvedenej lehoty 10. apríla 2014 znovu zrušili, aby mohli vykonať posudzovanie vplyvov na životné prostredie. Až 15. augusta 2016 znovu rozhodli o uzatvorení týchto častí. Nadriadený správny orgán toto rozhodnutie 9. novembra 2016 potvrdil.
12. Konanie, v ktorom sa rozhoduje o zostávajúcej časti skládky 2c, sa však prerušilo, pretože predmetom sporu je vlastníctvo týchto plôch.
13. Komisia napriek tomu dospela k záveru, že Slovenská republika ešte nevyhovela rozsudku v celom rozsahu. Komisia sa preto rozhodla podať žalobu podľa článku 260 ZFEÚ.
14. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
1. určil, že tým, že Slovenská republika neprijala opatrenia potrebné na to, aby vyhovela rozsudku vo veci Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271), v ktorom Súdny dvor určil, že Slovenská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 14 písm. a), b) a c) smernice o skládkach odpadov, si nesplnila povinnosti vyplývajúce jej z článku 260 ods. 1 ZFEÚ;
2. uložil Slovenskej republike povinnosť zaplatiť Európskej komisii na účet „vlastné zdroje Európskej únie“:
a) penále vo výške 6 793,80 eura za každý deň omeškania s prijatím opatrení potrebných na to, aby Slovenská republika vyhovela rozsudku vo veci Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271), a to odo dňa vyhlásenia rozsudku v predkladanej veci do dňa prijatia opatrení potrebných na to, aby Slovenská republika vyhovela rozsudku Súdneho dvora vo veci Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271);
b) paušálnu pokutu vo výške 743,60 eura za deň, pri zachovaní minimálnej celkovej výšky 939 000 eur, za každý deň omeškania s prijatím opatrení potrebných na to, aby Slovenská republika vyhovela rozsudku vo veci Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271), a to odo dňa vyhlásenia uvedeného rozsudku 25. apríla 2013:
– do dňa vyhlásenia rozsudku v predkladanej veci alebo
– do dňa prijatia opatrení potrebných na to, aby Slovenská republika vyhovela rozsudku vo veci Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271), ak by takýto deň predchádzal dňu vyhlásenia rozsudku v predkladanej veci, a
3. zaviazal Slovenskú republiku na náhradu trov konania.
15. Slovenská republika navrhuje, aby Súdny dvor:
1. zamietol žalobu ako neprípustnú;
2. subsidiárne zamietol žalobu ako čiastočne neprípustnú a čiastočne nedôvodnú, alebo ako v celom rozsahu nedôvodnú;
3. subsidiárne v druhom rade znížil výšku finančných pokút navrhovanú žalobkyňou;
4. zaviazal žalobkyňu na náhradu trov konania.
16. Účastníci konania predložili svoje písomné pripomienky. Dňa 14. novembra 2017 Slovenská republika, po skončení písomnej časti konania, oznámila Súdnemu dvoru ďalšie informácie týkajúce sa uzatvárania predmetnej skládky a prebiehajúceho legislatívneho postupu. Tieto informácie však nič nemenia na navrhovanom rozhodnutí uvedenom v týchto návrhoch.
IV. Právne posúdenie
17. Ďalej treba najprv preskúmať prípustnosť žaloby, následne otázku vyhovenia rozsudku Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271) a napokon otázku peňažných sankcií.
A. O prípustnosti žaloby
18. Slovensko považuje žalobu za neprípustnú. Vychádza pritom z toho, že Komisia mu v žalobe vytýka, že sporná skládka odpadov ešte nie je celkom uzatvorená v zmysle článku 13 smernice o skládkach odpadov. Rešpektovanie tohto ustanovenia však nebolo predmetom prvého rozsudku a Komisia vo výzve na vyjadrenie ani nenamietala jeho porušenie podľa článku 260 ZFEÚ.
1. O predmete rozsudku Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271)
19. Je pravda, že rozsudok Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271) nespomína článok 13 smernice o skládkach odpadov. Obmedzuje sa skôr na konštatovanie porušenia článku 14 písm. a), b) a c) smernice o skládkach odpadov. Toto porušenie vyplýva z toho, že Slovensko povolilo prevádzkovanie skládky odpadov bez plánu úpravy skládky a bez toho, aby bolo prijaté konečné rozhodnutie o tom, či táto skládka môže pokračovať vo svojej činnosti na základe schváleného plánu úpravy skládky.
20. Podľa doslovného znenia toto konštatovanie možno chápať v tom zmysle, že Súdny dvor považoval za porušenie článku 14 smernice o skládkach odpadov iba povolenie prevádzkovania skládky.
21. Takéto vyjadrenia Súdneho dvora však treba vykladať vo svetle porušenej právnej úpravy. V tejto súvislosti platí, že článok 14 smernice o skládkach odpadov zakazuje existujúcim skládkam pokračovať v prevádzke, pokiaľ nebudú splnené v ňom stanovené podmienky.
22. Ako však pripúšťa aj Slovensko, článok 14 písm. b) smernice o skládkach odpadov dáva členským štátom vo vzťahu k týmto existujúcim skládkam dve možnosti, ako si splniť svoje povinnosti. Buď vydajú povolenie pokračovať v prevádzke pri rešpektovaní smernice o skládkach odpadov, alebo prijmú potrebné opatrenia na čo najrýchlejšie uzatvorenie tých skládok, ktorým nebolo podľa článku 7 písm. g) a článku 13 vydané povolenie pokračovať v prevádzke.(4)
23. Pokiaľ ide o možnosť pokračovania v prevádzke, Súdny dvor už konštatoval, že jej konečným povolením na základe plánu úpravy skládky nie sú vyčerpané povinnosti stanovené v článku 14 smernice o skládkach odpadov. Okrem toho treba prijať aj stanovené opatrenia, aby bola skládka odpadov prevádzkovaná v súlade so smernicou.(5)
24. V prípade zákazu pokračovať v prevádzke skládky rovnako nepostačuje ukončiť iba ďalšie ukladanie odpadu. Musia byť vykonané aj nevyhnutné opatrenia na uzatvorenie skládky.(6) Takéto skládky totiž aj bez ďalšieho odpadu predstavujú významné riziko pre životné prostredie. Iba definitívne uzatvorenie so zreteľom na smernicu o skládkach odpadov zníži tieto riziká natoľko, aby boli prijateľné.
25. Ak členský štát vykoná článok 14 smernice o skládkach odpadov prostredníctvom uzatvorenia skládky, a nie vydaním povolenia pokračovať v prevádzke, potom musí splniť aj požiadavky článku 13.
26. To isté musí platiť, keď členský štát vykoná článok 14 smernice o skládkach odpadov po tom, ako Súdny dvor konštatoval porušenie tohto ustanovenia.
27. Rešpektovanie článku 13 smernice o skládkach odpadov je tak síce implicitne, ale nutne obsiahnuté v predmete rozsudku Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271) a možno ho vykonať podľa článku 260 ZFEÚ.
2. O predmete konania pred podaním žaloby
a) Výzva na predloženie pripomienok
28. Slovensko však zároveň zastáva názor, že žaloba rozširuje predmet konania v porovnaní s pôvodnou výzvou Komisie z 21. novembra 2013, aby sa Slovensko vyjadrilo k výhrade, že nevyhovelo rozsudku Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271) v plnom rozsahu. Takéto rozšírenie je neprípustné.
29. Predtým, než Komisia vyzvala Slovensko, tento členský štát už oznámil, že má v úmysle skládku uzatvoriť.
30. Komisia však oznámené opatrenia nepovažuje za dostatočné. Konkrétne podala dve námietky.
31. Po prvé článok 14 smernice o skládkach odpadov vyžaduje, aby prevádzkovateľ skládky predložil plán úpravy skládky. To sa však nestalo, ani to nebolo oznámené. Okrem toho príslušné orgány ešte neprijali na základe takého plánu konečné rozhodnutie.
32. Po druhé na skládku sa nevzťahujú ustanovenia o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia,(7) ale osobitné ustanovenia o skládkach odpadov, t. j. ustanovenie o prebratí smernice o skládkach odpadov do slovenského práva. Komisia sa tým stotožnila s konštatovaniami v bodoch 32 až 36 rozsudku Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271), že pri povolení skládky treba rešpektovať ustanovenia o skládkach odpadov.
33. Komisia v žalobe namieta proti tomu, že príslušné slovenské orgány síce rozhodli o uzatvorení určitých častí skládky (časti 2a a 2b), ale ešte ho nevykonali v plnom rozsahu podľa článku 13 smernice o skládkach odpadov, a že rozhodnutie o uzatvorení navyše ešte stále nie je právoplatné. Po druhé namieta, že v prípade ďalšej časti skládky (časť 2c) sa ešte nerozhodlo o uzatvorení.
34. Ak by Súdny dvor kládol prísne požiadavky na súlad medzi výzvou na predloženie pripomienok a žalobou, prípustným predmetom prejednávaného konania by tak bola nanajvýš výhrada neexistencie konečného, resp. právoplatného rozhodnutia o uzatvorení skládky. Neexistencia konečného rozhodnutia bola totiž spomenutá vo výzve z 21. novembra 2013.
35. Naproti tomu prípadné porušenie článku 13 smernice o skládkach odpadov nie je ani výslovne, ani konkludentne obsiahnuté vo výzve na predloženie pripomienok. Pri prísnejšom posúdení by tak bola táto výhrada v súdnom konaní neprípustná.
36. Je však otázne, či možno vyžadovať takúto zhodu medzi predmetom výzvy na predloženie pripomienok a žalobou.
37. Svedčí o tom aj judikatúra týkajúca sa predchádzajúceho článku 228 ods. 2 ES (zmenený, teraz článok 260 ods. 2 ZFEÚ). Prípustný predmet žaloby je ohraničený konaním pred podaním žaloby, ktoré upravuje toto ustanovenie v tom zmysle, že Komisia vo svojej žalobe nemôže rozšíriť predmet právneho sporu tým, že by vzhľadom na výhrady v odôvodnenom stanovisku… vzniesla nové výhrady.(8)
38. Súdny dvor tiež zdôraznil, že Komisia je povinná v odôvodnenom stanovisku predloženom podľa článku 228 ods. 2 ES spresniť tie časti, v ktorých dotknutý členský štát nevyhovel rozsudku Súdneho dvora, ktorým sa určilo nesplnenie povinnosti. Predmet právneho sporu preto nemožno rozšíriť na povinnosti, ktoré nie sú uvedené v odôvodnenom stanovisku, inak dôjde k porušeniu podstatných formálnych náležitostí zaručujúcich riadne konanie.(9)
39. Na základe zmien v dôsledku Lisabonskej zmluvy však článok 260 ods. 2 ZFEÚ už nevyžaduje, aby Komisia predložila odôvodnené stanovisko.
40. Zo skutočnosti, že odpadla potreba odôvodneného stanoviska, vyplýva, že v súčasnosti treba klásť mimoriadne prísne požiadavky na určenie predmetu sporu vo výzve na predloženie pripomienok. Pri takomto výklade by musel byť predmet sporu presne definovaný. Táto výzva je totiž jediným formálnym vyjadrením Komisie, ktoré môže spresniť predmet sporu v konaní podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ.(10)
41. Proti tomu však svedčí skutočnosť, že Lisabonská zmluva nezrušila výzvu na predloženie pripomienok, ale odôvodnené stanovisko, hoci namiesto toho mohla zrušiť výzvu na predloženie pripomienok, o čom sa v Európskom konvente tiež diskutovalo.(11) Bolo by však rozporuplné, ak by bol zrušený stupeň podliehajúci prísnejším požiadavkám a potom sa sprísnili požiadavky na zostávajúcom stupni.
42. Okrem toho cieľom sprísnenia konania pred podaním žaloby bolo zefektívniť a zjednodušiť právnu úpravu týkajúcu sa sankcií v prípade nevyhovenia rozsudkom Súdneho dvora.(12) Sprísnenie požiadaviek kladených na výzvu na predloženie pripomienok nie je v súlade s týmto cieľom.
43. Naopak, z hľadiska práv na obhajobu a právnej istoty je spravidla postačujúce, ak sú členské štáty informované o tom, že Komisia zvažuje uplatnenie článku 260 ZFEÚ a že následne dostanú príležitosť vyjadriť sa.(13) Naproti tomu predmet konania podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ je dostatočne vymedzený už prvým rozsudkom Súdneho dvora. Členské štáty okrem toho vedeli v plnej miere tak o svojej povinnosti prijať opatrenia na vyhovenie rozsudku Súdneho dvora konštatujúceho nesplnenie povinnosti členským štátom, ako aj o dôsledkoch, ktoré môže mať nesplnenie tejto povinnosti.(14)
44. Od Komisie, mimochodom, nemožno očakávať, aby už vo svojom prvom a jedinom formálnom oznámení uviedla všetky možné nedostatky s ohľadom na vyhovenie rozsudku. Takéto požiadavky by práve neviedli k efektívnejšiemu a jednoduchšiemu konaniu.
45. Komisia preto v zásade nie je povinná vo výzve na predloženie pripomienok podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ spresniť všetky možné dôvody, ktoré by mohli odôvodňovať pochybnosti o tom, či sa prvému rozsudku dostatočne vyhovelo.
46. Cieľ, ktorým je efektívnejšie a jednoduchšie vyhovenie rozsudkom Súdneho dvora, však musí smerovať aj k uplatneniu článku 260 ods. 2 ZFEÚ Komisiou. Z toho najmä vyplýva, že výzva na predloženie pripomienok nesmie uviesť členský štát do omylu, ale má obsahovať čo najužitočnejšie pokyny na účely vyhovenia prvému rozsudku. Komisia sa musí v záujme toho usilovať najmä o primerané zohľadnenie dostupných informácií o úmysle členského štátu vyhovieť rozsudku. Mimochodom, iba to zodpovedá aj povinnosti Komisie zachovať vzájomnú lojálnu spoluprácu s členskými štátmi podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ.(15)
47. Výzva na predloženie pripomienok z 21. novembra 2013 nespĺňa toto kritérium. Napriek tomu, že Komisia si bola vedomá úmyslu Slovenska uzatvoriť skládku, nespomenula požiadavky na uzatvorenie existujúcich skládok. Zaoberala sa skôr všeobecnými otázkami konania podľa článku 14 smernice o skládkach odpadov a podrobnosťami slovenského práva. Naproti tomu žaloba zachytáva tieto výhrady iba čiastočne.
48. Komisia mala okrem toho dostatočnú príležitosť objasniť pred podaním žaloby svoje námietky a najmä význam článku 13 smernice o skládkach odpadov prostredníctvom dodatočnej výzvy na predloženie pripomienok. Medzi doručením odpovede Slovenska na výzvu na predloženie pripomienok 14. januára 2014 a rozhodnutím Komisie o podaní žaloby zo 16. júna 2016(16) uplynuli predsa viac ako dva roky. Od prvého rozsudku z 25. apríla 2013 dokonca uplynuli viac ako tri roky.
49. Napriek tomu, že Slovensko si bolo určite vedomé svojich povinností vyplývajúcich z článku 13 smernice o skládkach odpadov, nemuselo počítať s tým, že táto povinnosť bude predmetom žaloby Komisie podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ.
50. Z týchto dôvodov zastávam názor, že žaloba je neprípustná v rozsahu, v akom namieta porušenie článku 13 smernice o skládkach odpadov.
b) O replike Komisie
51. Komisia okrem toho vo svojej replike namieta, že rozhodnutia o uzatvorení skládok z roku 2016 neodkazujú na plán úpravy skládky. Vo vzťahu k žalobe ide o nový žalobný dôvod, ktorý by bol podľa článku 127 ods. 1 rokovacieho poriadku prípustný len vtedy, ak by sa zakladal na právnych alebo skutkových okolnostiach, ktoré vyšli najavo až v priebehu konania. O tom však nemôže byť reč, keďže prinajmenšom rozhodnutie z 15. augusta 2016 bolo Komisii v čase podania žaloby v plnom rozsahu známe.(17) Toto tvrdenie je preto takisto neprípustné.
3. Predbežný záver
52. Žaloba Komisie je tak prípustná a má sa preskúmať z vecného hľadiska iba v rozsahu, v akom namieta neexistenciu konečného rozhodnutia v zmysle článku 14 smernice o skládkach odpadov. Pre prípad, že by Súdny dvor považoval výhradu porušenia článku 13 za prípustnú, sa však ďalej pri preskúmaní dôvodnosti žaloby a peňažných sankcií budem subsidiárne stručne zaoberať aj týmto žalobným dôvodom (časti IV. B. 3. a IV. C. 3.). Výhrade neexistencie plánu úpravy skládky, ktorá je takisto neprípustná, sa však venovať nebudem.
B. O dôvodnosti žaloby
53. V rozsudku Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271) Súdny dvor rozhodol, že Slovensko si tým, že povolilo prevádzkovanie skládky odpadov Žilina – Považský Chlmec bez plánu úpravy skládky a bez toho, aby bolo prijaté konečné rozhodnutie o tom, či táto skládka môže pokračovať vo svojej prevádzke na základe schváleného plánu úpravy, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 14 písm. a) až c) smernice o skládkach odpadov.
54. Pri preskúmaní otázky, či sa rozsudku vyhovelo, je okamihom relevantným na posúdenie, či došlo k nesplneniu povinnosti podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ, dátum uplynutia lehoty stanovenej vo výzve na predloženie pripomienok zaslanej podľa tohto ustanovenia.(18) V prejednávanom konaní tak treba preskúmať situáciu k 21. januáru 2014.
55. Na účely preskúmania uloženia paušálnej pokuty a/alebo penále podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ je okrem toho relevantná situácia v okamihu rozhodnutia Súdneho dvora v prejednávanom konaní. Najmä penále je v tejto súvislosti odôvodnené len vtedy, ak nesplnenie si povinnosti spočívajúce v nevykonaní rozsudku Súdneho dvora, ktorý mu predchádza, pokračuje aj v súčasnosti.(19)
56. Ďalej preto najprv vysvetlím vyhovenie prvému rozsudku z 21. januára 2014 a následne súčasnú situáciu.
1. O vyhovení rozsudku v prípade uplynutia lehoty
57. Ako som už uviedla, vyhovieť rozsudku Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271) znamená buď vydať povolenie pokračovať v prevádzke skládky na základe schváleného plánu úpravy, ktorý spĺňa požiadavky smernice o skládkach odpadov, alebo prijať konečné rozhodnutie o uzatvorení, ktoré sa má vykonať okrem iného podľa článku 13 smernice o skládkach odpadov. Slovensko si vybralo možnosť uzatvorenia, ale Komisia považuje doposiaľ prijaté opatrenia za nedostatočné.
58. Podľa nesporného tvrdenia Slovenska je používanie skládky zakázané od 7. januára 2014, čiže odvtedy sa tam najmä neukladá ďalší odpad.
59. Ako však Komisia správne tvrdí, to nepostačuje. Príslušné orgány musia podľa článku 14 písm. b) smernice o skládkach odpadov prijať aj konečné rozhodnutie o tom, či prevádzka skládky môže pokračovať. V dôsledku toho je teda potrebné buď vydať nové povolenie, alebo rozhodnúť o uzatvorení skládky.
60. Príslušné orgány síce už 21. októbra 2013 rozhodli o uzatvorení určitých častí skládky, konkrétne častí 2a a 2b, toto rozhodnutie však bolo 10. apríla 2014 opäť zrušené, aby sa najprv vykonalo posudzovanie vplyvov na životné prostredie. Naproti tomu postup uzatvárania skládky vo vzťahu k zostávajúcej časti 2c bol prerušený, pretože vlastníctvo týchto plôch bolo (a je naďalej) sporné.
a) O častiach 2a a 2b
61. Najprv treba preskúmať, či sa má rozhodnutie o uzatvorení častí 2a a 2b, ktoré bolo účinné v čase uplynutia lehoty, považovať za konečné rozhodnutie v zmysle článku 14 písm. b) smernice o skládkach odpadov.
62. V prospech toho svedčí skutočnosť, že príslušné orgány mali podľa dostupných informácií v úmysle rozhodnúť o konečnom uzatvorení dotknutých častí už na základe tohto rozhodnutia.
63. Je pravda, že toto rozhodnutie bolo ešte napadnuteľné pred súdom, čiže nebolo právoplatné. Článok 14 písm. b) smernice o skládkach odpadov však vyžaduje iba konečné rozhodnutie príslušného orgánu. Právoplatnosť v tejto súvislosti nemôže byť podmienkou.
64. Rozhodnutie orgánu totiž v právnej únii, ktorá zabezpečuje účinnú právnu ochranu, najmä pri výkone práva Únie,(20) nemôže byť pred uplynutím lehôt na podanie opravného prostriedku konečné v tom zmysle, že by bolo vylúčené jeho preskúmanie súdom. Nie je ani v moci príslušných orgánov zabrániť včasným napadnutiam opravnými prostriedkami. A napriek dlhej osemročnej lehote stanovenej v článku 14 smernice o skládkach odpadov pre konečné rozhodnutie nemožno zaručiť, že v čase uplynutia lehoty sa ukončia všetky súdne konania vo vzťahu k rozhodnutiam prijatým podľa tohto ustanovenia. Ďalej treba vychádzať z toho, že táto lehota nebola stanovená vzhľadom na prípadné opravné prostriedky, ale z dôvodu prípadných ťažkostí súvisiacich s plánom úpravy alebo uzatvorením skládok odpadov.
65. Spravidla teda musí postačovať, že rozhodnutie orgánu, akým je rozhodnutie z 21. októbra 2013, je koncipované ako konečná regulácia dotknutého individuálneho prípadu.
66. Príslušné orgány však toto rozhodnutie opäť zrušili 10. apríla 2014, čiže po uplynutí lehoty stanovenej vo výzve na predloženie pripomienok. Toto zrušenie je po prvé novým porušením povinnosti vyhovieť rozsudku Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271), ktoré v relevantnom okamihu, čiže v čase uplynutia lehoty, neexistovalo. Zároveň však po druhé spôsobuje, že pôvodné rozhodnutie o uzatvorení má spätný účinok, a tak pripadá aj na okamih uplynutia lehoty.
67. Slovensko preto spornému rozsudku vo vzťahu k častiam 2a a 2b nevyhovelo včas.
68. Slovensko však zastáva názor, že pri uzatvorení týchto častí nebolo možné postupovať rýchlejšie, keďže nevyhnutné správne konania si vyžadovali čas.
69. V tejto súvislosti v zásade platí, že členský štát sa nemôže odvolávať na ustanovenia, prax alebo stav svojho vnútroštátneho právneho poriadku s cieľom odôvodniť nesplnenie povinností vyplývajúcich z práva Únie. Z tohto dôvodu Súdny dvor zamietol príslušné argumenty vo vzťahu k vyhoveniu rozsudkom týkajúcim sa právnej úpravy Únie v oblasti odpadov,(21) ale aj k prebratiu smernice o čistení komunálnych odpadových vôd,(22) kde musia byť pravidelne zriadené veľmi nákladné čističky a zberný systém.(23)
70. Slovensko však zdôrazňuje najmä to, že podľa smernice o posudzovaní vplyvov(24) bolo nutné vykonať posudzovanie vplyvov na životné prostredie. V tejto súvislosti treba uznať, že rozhodnutie o uzatvorení skládky odpadov skutočne vyžaduje takéto posudzovanie, ak sa uzatvorenie týka zmeny skládky prostredníctvom prác či zásahov meniacich jej fyzický stav a môže mať podstatný (nepriaznivý)(25) vplyv na životné prostredie.(26)
71. Jednako ani potreba posudzovania vplyvov na životné prostredie, ktoré vyžaduje právo Únie, nemôže odôvodniť omeškanie s vykonaním sporného rozsudku. Povinnosti vyplývajúce zo smernice o skládkach odpadov a nevyhnutné úsilie súvisiace s jej vykonaním totiž museli byť Slovensku známe už veľmi dlho. Malo preto dostatok času na to, aby vyhovelo smernici o skládkach odpadov vo vzťahu k spornej skládke. A v prípade neprekonateľných ťažkostí si malo Slovensko pri vstupe do Európskej únie v roku 2004 dohodnúť predĺženie lehôt.
72. Slovensko teda nevyhovelo rozsudku Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271) vo vzťahu k častiam 2a a 2b v rámci lehoty stanovenej vo výzve na predloženie pripomienok.
b) O časti 2c
73. Vo vzťahu k časti 2c skládky nikdy nebolo vydané rozhodnutie o uzatvorení.
74. Podľa informácií Slovenska omeškanie je spôsobené sporom o vlastníctve týchto plôch. Spor však trvá najmenej od roku 2009 a Slovensko nevysvetlilo, prečo doteraz nebol spor ukončený ani do uplynutia lehoty. Takéto právne spory však nemôžu odôvodňovať akceptovanie rizík pre životné prostredie, ktoré sú spojené s neodborne uzatvorenou skládkou odpadov.
75. Slovensko preto rozsudku Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271) nevyhovelo v rámci lehoty stanovenej vo výzve na predloženie pripomienok ani vo vzťahu k časti 2c.
c) Predbežný záver
76. Slovenská republika si tým, že do 21. januára 2014 neprijala konečné rozhodnutie o uzatvorení skládky odpadov Žilina – Považský Chlmec, nesplnila svoju povinnosť vyplývajúcu z článku 260 ods. 1 ZFEÚ a z rozsudku Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271).
2. O súčasnej situácii
77. Súčasná situácia sa od situácie v čase uplynutia lehoty odlišuje rozhodnutím príslušných orgánov z 15. augusta 2016 o tom, že časti 2a a 2b skládky sa viac nebudú používať, ale sa uzatvoria a budú rekultivované. Príslušný dozorný orgán toto rozhodnutie po námietke z 9. novembra 2016 potvrdil. Medzičasom bol síce podaný opravný prostriedok na súd, ten však nebráni výkonu rozhodnutia.
78. Komisia síce namieta, že pre chýbajúcu právoplatnosť nie je toto rozhodnutie konečné, ale ako som už uviedla, právoplatnosť nie je podmienkou konečného rozhodnutia.
79. Tvrdenie Komisie, že rozhodnutia týkajúce sa častí 2a a 2b skládky nie sú konečné, treba preto zamietnuť.
80. Naproti tomu o uzatvorení a rekultivácii časti 2c sa ešte stále nerozhodlo.
81. Komisia tak naďalej správne namieta, že chýba rozhodnutie o časti 2c.
82. Slovenská republika si preto do dnešného dňa nesplnila svoju povinnosť vyplývajúcu z článku 260 ods. 1 ZFEÚ a z rozsudku Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271) tým, že ešte neprijala konečné rozhodnutie o uzatvorení časti 2c skládky odpadov Žilina – Považský Chlmec.
3. Subsidiárne: o uplatnení článku 13 smernice o skládkach odpadov
83. Ak by však Súdny dvor považoval žalobu Komisie za prípustnú aj v rozsahu, v akom namieta porušenie článku 13 smernice o skládkach odpadov, v tom prípade treba subsidiárne konštatovať ďalší nedostatok prebratia smernice. Medzi účastníkmi konania je totiž nesporné, že skládka nebola uzatvorená v čase uplynutia lehoty v zmysle článku 13 smernice o skládkach odpadov a dodnes nie je uzatvorená.
C. O peňažných sankciách
84. V rámci uplatnenia článku 260 ods. 2 ZFEÚ Súdnemu dvoru prináleží, aby tento súd v každej veci v závislosti od okolností konkrétneho prípadu, ako aj od stupňa schopnosti presvedčiť a odradiť členský štát od porušenia, ktorý považuje za nevyhnutný, stanovil primerané peňažné sankcie, aby bol čo najrýchlejšie vykonaný rozsudok, ktorým sa už predtým rozhodlo o nesplnení povinnosti, a aby sa zabránilo opakovaniu podobných porušení práva Únie.(27)
85. Návrhy Komisie v tejto súvislosti nie sú pre Súdny dvor záväzné a predstavujú iba užitočný návod. Takisto usmernenia uvedené v oznámeniach Komisie nie sú pre Súdny dvor záväzné, avšak prispievajú k zabezpečeniu transparentnosti, predvídateľnosti a právnej istoty opatrení Komisie.(28)
1. O penále
86. Na účely stanovenia výšky penále medzi základné kritériá, ktoré je potrebné zohľadniť na zabezpečenie donucovacieho charakteru tohto penále a aby sa právo Únie uplatňovalo jednotne a účinne, v zásade patria závažnosť porušenia, jeho trvanie (od vydania prvého rozsudku) a platobná schopnosť dotknutého členského štátu. Na účely uplatňovania týchto kritérií je potrebné zohľadniť najmä dôsledky, ktoré má nevykonanie rozsudku na súkromné a verejné záujmy, ako aj naliehavosť dosiahnutia toho, aby si dotknutý členský štát splnil svoje povinnosti.(29)
87. Pokiaľ ide po prvé o závažnosť porušenia, Komisia na základe svojej žaloby, ktorá sa týka tak neexistencie konečného rozhodnutia vo vzťahu k celej skládke, ako aj neexistencie opatrení na uzatvorenie skládky podľa článku 13 smernice o skládkach odpadov, priradila tomuto porušeniu stupeň závažnosti 2 z maximálnej výšky 20.
88. Žaloba je však podľa mojich vyššie uvedených vyjadrení vzhľadom na požiadavky článku 13 neprípustná a vo vzťahu k rozhodnutiu týkajúcemu sa častí 2a a 2b v súčasnosti už nie je dôvodná. Potrebné je už iba konečné rozhodnutie týkajúce sa časti 2c, ktorá zahŕňa asi polovicu plochy skládky.
89. Svedčí to o výrazne nižšom stupni závažnosti, než navrhla Komisia.
90. Treba však zohľadniť, že porušenia v oblasti odpadov sú spravidla mimoriadne závažné, že na rozdiel od tvrdenia účastníkov konania vplyvy na životné prostredie nie sú nevyhnutne iba miestneho charakteru, že problém existuje už relatívne dlho, ale aj to, že Slovensko doposiaľ ešte nebolo odsúdené z dôvodu porušenia práva v oblasti odpadov.
91. Konkrétne Súdny dvor už rozhodol, že povinnosť zneškodňovať odpad bez ohrozenia ľudského života a poškodenia životného prostredia patrí medzi ciele politiky Únie v oblasti životného prostredia, ako to vyplýva z článku 191 ZFEÚ.(30) Súdny dvor z toho vyvodil, že predmetné porušenia práva v oblasti odpadov boli mimoriadne závažné.
92. To isté v zásade platí aj v prípade porušenia článku 14 smernice o skládkach odpadov vo vzťahu k jednotlivej skládke. Ako totiž Súdny dvor vysvetlil v bode 34 rozsudku Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271), dodržanie tohto ustanovenia je základom toho, aby sporná skládka spĺňala požiadavky smernice o skládkach odpadov. Nejde preto len o formálne porušenie.(31)
93. Slovensko okrem toho ukončilo používanie skládky 7. januára 2014. Vznik nových rizík pre zdravie ľudí a/alebo životné prostredie je preto síce vylúčené, ale táto okolnosť vzbudzuje pochybnosti o tom, či skládka môže byť vôbec bez väčších ťažkostí prevádzkovaná v súlade so smernicou o skládkach odpadov. Skôr sa treba obávať toho, že už v minulosti bola prevádzka spojená s významnými rizikami spomínaného druhu. Na to, aby sa tieto riziká zvládli, musí byť skládka prinajmenšom riadne uzatvorená. Bez vydania konečného rozhodnutia o uzatvorení to nie je možné.
94. Pokiaľ ide o argumenty oboch účastníkov konania týkajúce sa miestneho charakteru prípadných nepriaznivých vplyvov, treba poznamenať, že sporná skládka sa nachádza na brehu rieky Váh, ktorá môže byť znečistená a toto znečistenie sa môže šíriť ďalej po prúde rieky.
95. Mimochodom, porušenie práva Únie pretrváva už od 16. júla 2009, teda od okamihu, kedy najneskôr malo byť podľa článku 14 smernice o skládkach odpadov prijaté konečné rozhodnutie o pokračovaní v prevádzke alebo o uzatvorení skládky, čiže už viac ako osem rokov. Slovensko malo od svojho pristúpenia k Únii v roku 2004 v zásade dosť času na to, aby takéto rozhodnutie prijalo, aj keby k tomu bolo skutočne nevyhnutné vykonať posudzovanie vplyvov na životné prostredie.
96. Na druhej strane Slovensko správne tvrdí, že doposiaľ nikdy nebolo odsúdené Súdnym dvorom z dôvodu porušenia práva v oblasti odpadov napriek tomu, že Súdny dvor sa touto oblasťou politiky zaoberal už aj vo vzťahu k Slovensku.(32)
97. Celkovo preto považujem za primeraný iba stupeň závažnosti 0,5.
98. Pokiaľ ide po druhé o trvanie porušenia od vyhlásenia rozsudku o pôvodnom nesplnení povinnosti, posudzovať sa má vzhľadom na čas, kedy Súdny dvor posudzuje skutkové okolnosti v rámci takéhoto konania.(33) V prejednávanom prípade je trvanie porušenia, ktoré sa má posúdiť, značné, pretože v prípade odsudzujúceho rozsudku by koncom apríla budúceho roka uplynulo päť rokov, odkedy bol 25. apríla 2013 vyhlásený prvý rozsudok napriek tomu, že na to, aby sa vyhovelo vytýkanej výhrade, malo byť prijaté iba konečné rozhodnutie o uzatvorení. Trvanie by sa tak v nadväznosti na kritériá Komisie, ktorá vychádza z faktoru 0,1 na mesiac, ohodnotilo faktorom 6.
99. Pri zohľadnení kapacity Slovenska(34) z toho preto vyplýva denné penále vo výške 3 345,60 eura. Súdny dvor by mal túto sumu zaokrúhliť na 3300 eur a uložiť ako denné penále až do vydania konečného rozhodnutia o časti 2c skládky.
2. O paušálnej pokute
100. Súdny dvor je v rámci výkonu voľnej úvahy, ktorá mu prináleží v danej oblasti, oprávnený kumulatívne uložiť penále a paušálnu pokutu. Zásada uloženia paušálnej pokuty sa zakladá hlavne na hodnotení dôsledkov, ktoré má nesplnenie povinností dotknutým členským štátom na súkromné a verejné záujmy, najmä ak nesplnenie povinnosti pretrvávalo počas dlhého obdobia po rozsudku, v ktorom bolo pôvodne určené. Toto uloženie paušálnej pokuty v každom konkrétnom prípade nutne závisí od všetkých relevantných faktorov, ktoré sa týkajú tak charakteristík konštatovaného nesplnenia povinnosti, ako aj samotného postoja dotknutého členského štátu, ktorého sa konanie začaté podľa článku 260 ZFEÚ týka. V tejto súvislosti uvedené ustanovenie priznáva Súdnemu dvoru širokú mieru voľnej úvahy pri rozhodovaní o tom, či existuje dôvod na uloženie takejto sankcie.(35)
101. Pokiaľ ide o paušálnu pokutu, Komisia navrhuje vypočítať ju na základe základnej sadzby pre výpočet paušálnej sumy vo výške 230 eur na deň vynásobenej fixným faktorom „n“ odrážajúcim platobnú schopnosť štátu vo výške 1,64, koeficientom závažnosti (v tomto prípade 0,5), a počtom dní, ktoré uplynuli medzi rozsudkom z 25. apríla 2013, Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271), a rozsudkom v prejednávanom konaní. Výška sumy pripadajúcej na jeden deň je tak 188,60 eura.
102. Za predpokladu, že posledný uvedený rozsudok bude vydaný presne po piatich rokoch 25. apríla 2018, výška paušálnej pokuty bude približne 344 195 eur.
103. Pri určení paušálnej pokuty však treba zohľadniť, že konečné rozhodnutie o uzatvorení častí 2a a 2b bolo vydané až v roku 2016.(36) Do tohto okamihu totiž porušenie nadobudlo dvojnásobnú závažnosť, pretože nevyhnutné konečné rozhodnutie nebolo vydané ešte k žiadnej časti skládky. Počiatočnú sumu 188,60 eura stanovenú za 1 575 dní treba preto pripočítať ešte raz. Z toho plynie ďalších 297 045 eur.
104. Po zaokrúhlení to vedie k paušálnej pokute 600 000 eur. Táto pokuta je síce nižšia ako minimálna paušálna pokuta 939 000 eur, ktorú Slovensku stanovila Komisia, napriek tomu ju však považujem za primeranú. Predovšetkým nejde len o symbolickú pokutu, ktorej by chcela Komisia zabrániť stanovením minimálnej pokuty.(37)
3. Subsidiárne: Porušenie článku 13 smernice o skládkach odpadov
105. Ak Súdny dvor vychádza z toho, že predmetom prejednávaného konania je aj porušenie článku 13 smernice o skládkach odpadov, v tom prípade musí sumu penále vynásobiť štyrmi a paušálnu pokutu strojnásobiť. Tento návrh sa zakladá na úvahe, že konečné rozhodnutie podľa článku 14 písm. b) je síce podmienkou uzatvorenia, ale ďalšie opatrenia na uzatvorenie skládky podľa článku 13 majú výrazne väčší praktický význam.
V. O trovách
106. Článok 138 ods. 3 rokovacieho poriadku stanovuje, že ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania.
107. Súdny dvor síce nepovažuje odchýlky od návrhov Komisie vo vzťahu k penále a paušálnej pokute za čiastočný neúspech Komisie,(38) ale v prejednávanom prípade je žaloba Komisie okrem toho čiastočne neprípustná a čiastočne nedôvodná.
108. Treba preto konštatovať, že tak Komisia, ako aj Slovensko mali úspech len v časti predmetu konania. Majú preto povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania.
VI. Návrh
109. Súdnemu dvoru preto navrhujem, aby rozhodol takto:
1. Slovenská republika si tým, že do 21. januára 2014 neprijala konečné rozhodnutie o uzatvorení skládky odpadov Žilina – Považský Chlmec, nesplnila svoju povinnosť vyplývajúcu z článku 260 ods. 1 ZFEÚ a z rozsudku z 25. apríla 2013, Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271).
2. V prípade, že Slovenská republika ku dňu vyhlásenia tohto rozsudku neprijme konečné rozhodnutie podľa článku 14 písm. b) smernice 1999/31/ES o skládkach odpadov vo vzťahu k časti 2c skládky odpadov Žilina – Považský Chlmec, ktoré je potrebné na splnenie povinností vyplývajúcich z rozsudku z 25. apríla 2013, Komisia/Slovensko (EU:C:2013:271), Slovenská republika je povinná zaplatiť Európskej komisii za každý deň omeškania s prijatím takéhoto rozhodnutia, odo dňa vyhlásenia rozsudku v prejednávanej veci až do prijatia uvedeného rozhodnutia penále vo výške 3 300 eur.
3. Slovenská republika je povinná zaplatiť Európskej komisii paušálnu pokutu vo výške 600 000 eur.
4. V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.
5. Európska komisia a Slovenská republika znášajú svoje vlastné trovy konania.