WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ UNII EUROPEJSKIEJ (w pełnym składzie)
z dnia 11 grudnia 2013 r.(*)
Służba publiczna – Urzędnicy – Emerytury i renty – Przeniesienie uprawnień emerytalnych nabytych w krajowym systemie emerytalnym – Rozporządzenie w sprawie dostosowania stawki składki na system emerytalno-rentowy Unii – Dostosowanie wartości aktuarialnych – Konieczność wydania ogólnych przepisów wykonawczych – Zastosowanie ratione temporis nowych ogólnych przepisów wykonawczych – Wycofanie propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury – Zgodność z prawem – Przesłanki
W sprawie F‑130/11
mającej za przedmiot skargę wniesioną na podstawie art. 270 TFUE, znajdującego zastosowanie do traktatu EWEA na mocy jego art. 106a,
Marco Verile, urzędnik Komisji Europejskiej, zamieszkały w Cadrezzate (Włochy),
Anduela Gjergji, członek personelu kontraktowego Agencji Wykonawczej ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej, zamieszkała w Brukseli (Belgia),
reprezentowani przez adwokatów D. Abreu Caldasa, A. Coolena, J.N. Louisa, É. Marchala oraz S. Orlandiego,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez D. Martina oraz J. Baquera Cruza, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(w pełnym składzie),
w składzie: S. Van Raepenbusch, prezes, M.I. Rofes i Pujol, prezes izby, E. Perillo (sprawozdawca), R. Barents i K. Bradley, sędziowie,
sekretarz: J. Tomac, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 kwietnia 2013 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 2 grudnia 2011 r. M. Verile i A. Gjergji wnieśli skargę zmierzającą w szczególności do stwierdzenia nieważności decyzji odpowiednio z dni 20 i 19 maja 2011 r., w których Komisja Europejska wycofała pierwotną propozycję ustalającą na ich wniosek liczbę dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury (zwaną dalej „liczbą dodatkowych lat”) podlegających zaliczeniu w systemie emerytalno-rentowym Unii i poinformowała każde z nich o nowej liczbie dodatkowych lat wynikającej z przeniesienia uprawnień emerytalnych, które nabyli oni w krajowych systemach emerytalnych przed podjęciem służby w Komisji.
Ramy prawne
2 Artykuł 83a Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”) stanowi:
„1. Równowagę systemu zapewnia się zgodnie z zasadami szczegółowymi określonymi w załączniku XII [do regulaminu pracowniczego].
[...]
3. W momencie dokonywania przypadającego co pięć lat oszacowania aktuarialnego przeprowadzanego zgodnie z załącznikiem XII [do regulaminu pracowniczego] oraz w celu zapewnienia równowagi systemu [emerytalno-rentowego] Rada [Unii Europejskiej] podejmuje decyzję w sprawie stawek składki oraz wszelkich zmian wieku emerytalnego.
4. Każdego roku Komisja przedstawia Radzie oszacowanie aktuarialne kwoty ubezpieczenia, zgodnie z art. 1 ust. 2 załącznika XII [do regulaminu pracowniczego]. Jeżeli oszacowanie wykazuje występowanie luki rzędu przynajmniej 0,25 punktu między stawką składki aktualnie stosowanej a stawką wymaganą do utrzymania równowagi, Rada rozważa, czy należy waloryzować stawkę zgodnie z zasadami określonymi w załączniku XII [do regulaminu pracowniczego].
[...]”.
3 Artykuł 84 regulaminu pracowniczego stanowi:
„Szczegółowe przepisy dotyczące systemu emerytalno-rentowego zawarte są w załączniku VIII [do regulaminu pracowniczego]”.
4 Artykuł 110 ust. 1 regulaminu pracowniczego stanowi:
„Każda instytucja, po konsultacji z Komitetem Pracowniczym oraz Komitetem ds. Regulaminu Pracowniczego, przyjmuje ogóln[e] przepis[y] wykonawcz[e] do niniejszego regulaminu pracowniczego. [...]”.
5 Artykuł 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego przed wejściem w życie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1324/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie dostosowania stawki składki na system emerytalno-rentowy dla urzędników i innych pracowników Wspólnot Europejskich od dnia 1 lipca 2008 r. (Dz.U. L 345, s. 17) stanowił, co następuje:
„Za ekwiwalent aktuarialny emerytury za wysługę lat uważa się wartość kapitałową świadczenia przysługującego urzędnikowi, obliczoną według ostatnich tabel dotyczących śmiertelności opracowanych przez organ budżetowy zgodnie z przepisami art. 9 załącznika XII [do regulaminu pracowniczego], przy zastosowaniu stopy oprocentowania wynoszącej 3,5% rocznie, która może zostać zmieniona zgodnie z zasadami ustanowionymi w art. 10 załącznika XII [do regulaminu pracowniczego]”.
6 Artykuł 2 rozporządzenia nr 1324/2008 stanowi w tej sprawie:
„Obowiązująca ze skutkiem od 1 stycznia 2009 r. wysokość stawki przewidzianej w art. 4 ust. 1 i w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego [...] wynosi 3,1%”.
7 Zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego:
„Urzędnik, który kończy służbę w Unii w celu:
– podjęcia służby w administracji albo w organizacji krajowej lub międzynarodowej, która zawarła umowę z Unią
[...]
uprawniony jest do przekazania ekwiwalentu aktuarialnego swoich praw do emerytury uaktualnionego do rzeczywistej daty przekazania w Unii do funduszu emerytalnego tej administracji lub organizacji [...]”.
8 I odwrotnie, na mocy art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego:
„W odniesieniu do urzędnika, który podejmuje służbę w Unii po:
– zakończeniu służby w administracji rządowej albo w organizacji krajowej lub międzynarodowej,
[...]
po powołaniu, ale przed nabyciem uprawnień do wypłaty emerytury za wysługę lat w rozumieniu art. 77 regulaminu pracowniczego, do wpłacenia na rzecz Unii wartości kapitałowej uaktualnionej z datą faktycznego przekazania praw nabytych do emerytury za wysługę lat z tytułu takiej służby lub działalności.
W takim przypadku, instytucja, w której urzędnik pełni służbę, uwzględniając wynagrodzenie podstawowe urzędnika, wiek oraz kurs wymiany walut z datą zastosowania przekazania [na dzień wpłynięcia wniosku o przekazanie uprawnień], ustala na mocy ogólnych przepisów wykonawczych liczbę lat służby uprawniających do emerytury za wysługę lat, które podlegają zaliczeniu na podstawie systemu emerytalno-rentowego Unii w odniesieniu do poprzedniego okresu pracy, w oparciu o przekazany kapitał po odliczeniu kwoty stanowiącej aprecjację kapitału między datą zastosowania transferu [wpłynięcia wniosku o przeniesienie uprawnień], a datą rzeczywistego transferu.
Urzędnicy mogą korzystać z tego uzgodnienia wyłącznie raz w stosunku do każdego państwa członkowskiego oraz danego systemu emerytalnego”.
9 W drodze decyzji C(2004) 1588 z dnia 28 kwietnia 2004 r. opublikowanej w Informacjach Administracyjnych nr 60 z dnia 9 czerwca 2004 r. Komisja wydała ogólne przepisy wykonawcze do art. 11 i 12 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, dotyczące przeniesienia uprawnień emerytalnych (zwane dalej „OPW 2004”). Przepisy OPW 2004 odsyłają do dwóch tabel wartości aktuarialnych, stanowiących dwa załączniki: załącznik 1 dotyczący wartości aktuarialnej (V1) obliczonej na podstawie parametrów określnych w załączniku XII do regulaminu pracowniczego w celu obliczenia kwoty ekwiwalentu aktuarialnego podlegającego przekazaniu na podstawie art. 11 ust. 1 oraz art. 12 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, oraz załącznik 2 dotyczący wartości aktuarialnej (V2) obliczonej na podstawie parametrów określonych w załączniku XII do regulaminu pracowniczego w celu obliczenia liczby lat, które należy doliczyć na podstawie art. 11 ust. 2 i 3 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego.
10 Wartości aktuarialne V1 i V2 obliczone w zależności od wieku w chwili wpływu wniosku oraz na podstawie parametrów określonych w załączniku XII do regulaminu pracowniczego są identyczne.
11 W drodze decyzji C(2011) 1278 z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie ogólnych przepisów wykonawczych do art. 11 i 12 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego dotyczących przeniesienia uprawnień emerytalnych, opublikowanej w Informacjach Administracyjnych nr 17 z dnia 28 marca 2011 r. Komisja uchyliła OPW 2004 i wydała nowe ogólne przepisy wykonawcze do art. 11 i 12 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego (zwane dalej „OPW 2011”).
12 OPW 2011 weszły w życie w dniu 1 kwietnia 2011 r. Ich art. 9 stanowi:
„Niniejsze ogóln[e] przepis[y] wykonawcz[e] [...] wchodzą w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu ich opublikowania w [Informacjach Administracyjnych].
Uchylają i zastępują one [OPW 2004].
[OPW 2004] nadal mają zastosowanie do transferów na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 12 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, w przypadku gdy zakończenie służby przypadło przed dniem [1 stycznia] 2009 r. Nadal mają zastosowanie również do spraw pracowników, których wniosek o przeniesienie uprawnień na podstawie art. 11 ust. 2 i 3 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego został zarejestrowany przez dniem [1 stycznia] 2009 r.
Współczynniki przeliczeniowe [...] określone w załączniku 1 znajdują zastosowanie z dniem [1 stycznia] 2009 r. Te współczynniki przeliczeniowe podlegają automatycznie zmianie wskutek każdego dostosowania stopy oprocentowania, o której mowa w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego”.
13 W odróżnieniu od OPW 2004 załącznik 1 do OPW 2011 ma tylko jedną tabelę zawierającą wartości aktuarialne, zwane teraz „współczynnikami przeliczeniowymi”, znajdujące zastosowanie zarówno do obliczania podlegającej przekazaniu kwoty ekwiwalentu aktuarialnego, jak i do obliczania liczby dodatkowych lat. Omawiane współczynniki przeliczeniowe, także obliczane według wieku w chwili złożenia wniosku i na podstawie parametrów określonych w załączniku XII do regulaminu pracowniczego, są wyższe niż wartości aktuarialne V1 i V2 zawarte w załącznikach 1 i 2 OPW 2004.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
Sprawa M. Verilego
14 M. Verile, urzędnik zatrudniony we Wspólnym Centrum Badawczym Komisji w Isprze (Włochy), w dniu 17 listopada 2009 r. wystąpił z wnioskiem o przeniesienie uprawnień emerytalnych, które nabył w Luksemburgu przed podjęciem służby w Komisji z tytułu składek krajowych odprowadzanych w okresie od dnia 1 lipca 1999 r. do dnia 31 marca 2007 r.
15 Pismem z dnia 5 maja 2010 r. właściwa służba Komisji, czyli w tym przypadku sekcja ds. przenoszenia uprawnień wydziału ds. emerytur i rent Urzędu Administracji i Wypłacania Należności Indywidualnych (PMO) (zwanego dalej „PMO 4”) przedstawiła M. Verilemu propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat, ustalającą liczbę lat służby uprawniających do emerytury przysługującej na podstawie regulaminu pracowniczego wynikającą z przeniesienia jego uprawnień emerytalnych nabytych w Luksemburgu na siedem lat i dziewięć miesięcy. Ponieważ część kapitału stanowiąca nadwyżkę w kwocie 58 557,18 EUR nie mogła podlegać przeliczeniu na lata służby uprawniające do emerytury przysługującej na podstawie regulaminu pracowniczego, miała być ona wypłacona M. Verilemu w przypadku ostatecznego przeniesienia jego uprawnień emerytalnych.
16 W dniu 7 maja 2010 r. M. Verile przyjął, składając na niej podpis, propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat z dnia 5 maja. PMO 4 otrzymało podpisaną propozycję w dniu 18 maja 2010 r.
17 W dniu 20 maja 2011 r., w następstwie wejścia w życie OPW 2011, PMO 4 przekazało M. Verilemu nową propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat, wraz z pismem wyjaśniającym, że nowa propozycja „uchyla i zastępuje” poprzednią propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat. Według tej nowej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat współczynniki przeliczeniowe zastosowane w pierwszej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat były „przestarzałe” i „pozbawione podstawy prawnej od dnia 1 stycznia 2009 r.” ze względu na wejście w życie w tym dniu stopy oprocentowania określonej w rozporządzeniu nr 1324/2008. Ta stopa oprocentowania stanowiła bowiem jeden z elementów przy obliczaniu współczynników przeliczeniowych stosowanych do celów przeliczenia wcześniej nabytych uprawnień emerytalnych na liczbę dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury przysługującej na podstawie regulaminu pracowniczego. W związku z tym pierwszą propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat należało „uznać za nieważną i niebyłą”. Na podstawie współczynników przeliczeniowych ustalonych w OPW 2011 liczba dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury nie zmieniła się, lecz podlegająca zwrotowi część kapitału stanowiąca nadwyżkę zmniejszyła się z 58 557,18 EUR do 9200,77 EUR.
18 W dniu 17 czerwca 2011 r. M. Verile przyjął drugą propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat, składając na niej podpis. PMO 4 otrzymało podpisaną drugą propozycję w dniu 24 czerwca 2011 r.
19 W dniu 26 lipca 2011 r. M. Verile złożył jednak zażalenie na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, żądając od organu powołującego wycofania drugiej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat i dokonania przeniesienia jego uprawnień emerytalnych na podstawie nie OPW 2011, lecz ogólnych przepisów wykonawczych mających zastosowanie w chwili złożenia przez niego wniosku o przeniesienie uprawnień, czyli OPW 2004.
20 W drodze decyzji z dnia 19 sierpnia 2011 r., otrzymanej przez M. Verilego w dniu 29 sierpnia, organ powołujący oddalił to zażalenie.
Sprawa A. Gjergji
21 A. Gjergji jest członkiem personelu kontraktowego Agencji Wykonawczej ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej, mającej siedzibę w Brukseli (Belgia). W dniu 1 lipca 2009 r. złożyła wniosek o przeniesienie uprawnień emerytalnych, które nabyła w Belgii przed podjęciem służby w tej agencji z tytułu składek krajowych odprowadzanych w latach 1998–2004.
22 Pismem z dnia 30 lipca 2010 r. właściwa służba Komisji, czyli w tym przypadku PMO 4, przedstawiła A. Gjergji propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat, ustalającą liczbę lat służby uprawniających do emerytury przysługującej na podstawie regulaminu pracowniczego wynikającą z przeniesienia jej uprawnień emerytalnych nabytych w Belgii na pięć lat, pięć miesięcy i dwa dni. Ponieważ część kapitału stanowiąca nadwyżkę w kwocie 13 143,08 EUR nie mogła podlegać przeliczeniu na lata służby uprawniające do emerytury przysługującej na podstawie regulaminu pracowniczego, miała być ona wypłacona A. Gjergji w przypadku ostatecznego przeniesienia jej uprawnień emerytalnych.
23 W dniu 7 września 2010 r. A. Gjergji przyjęła, składając na niej podpis, propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat z dnia 30 lipca 2010 r. PMO 4 otrzymało podpisaną propozycję w dniu 16 września.
24 W dniu 19 maja 2011 r., w następstwie wejścia w życie OPW 2011, PMO 4 przekazało A. Gjergji nową propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat wraz z pismem wyjaśniającym o tej samej treści, jak pismo skierowane do M. Verilego, zmniejszającą liczbę lat służby uprawniających do emerytury przysługującej na podstawie regulaminu pracowniczego, które należy doliczyć, z pięciu lat, pięciu miesięcy i dwóch dni do czterech lat, dziesięciu miesięcy i siedemnastu dni i nieprzewidującą żadnego podlegającego zwrotowi kapitału stanowiącego nadwyżkę.
25 W dniu 23 września 2011 r. A. Gjergji przyjęła tę drugą propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat, składając na niej podpis.
26 W międzyczasie A. Gjergji złożyła jednak na drugą propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat zażalenie na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego z datą 27 lipca 2011 r. Zażalenie A. Gjergji zawierało również wniosek na podstawie art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego o przeniesienie jej uprawnień emerytalnych nabytych w Belgii na podstawie pierwszej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat, w której zastosowano parametry określone w OPW 2004.
27 W drodze decyzji z dnia 22 sierpnia 2011 r. organ upoważniony do zawierania umów oddalił zażalenie A. Gjergji wraz z jej wnioskiem złożonym na podstawie art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego.
Żądania stron i przebieg postępowania
28 Skarżący wnoszą w dotyczącym każdego z nich zakresie do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności drugiej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat;
– stwierdzenie nieważności decyzji oddalającej zażalenie;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
29 Komisja wnosi do Sądu o:
– uznanie skargi za niedopuszczalną, a w każdym razie za bezzasadną;
– obciążenie skarżących kosztami postępowania.
30 Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. Sąd wezwał strony w ramach środków organizacji postępowania do przedstawienia wyjaśnień na temat niektórych kwestii poruszonych w ich pismach oraz przedłożenia różnych dokumentów. Strony zastosowały się do tych środków zgodnie ze wskazówkami Sądu.
31 Sprawa, początkowo przydzielona trzeciej izbie Sądu, została przekazana Sądowi w pełnym składzie, o czym strony zostały poinformowane pismem sekretariatu z dnia 8 lutego 2013 r., zawierającym wezwanie na posiedzenie i sprawozdanie przygotowawcze na rozprawę.
Co do prawa
Przedmiot skargi
32 Należy przypomnieć, że żądanie stwierdzenia nieważności formalnie skierowane przeciwko decyzji w sprawie oddalenia zażalenia skutkuje, w przypadku gdy decyzja jest pozbawiona autonomicznej treści, zaskarżeniem do Sądu aktu, na który zażalenie zostało złożone (wyrok Trybunału z dnia 17 stycznia 1989 r. w sprawie 293/87 Vainker przeciwko Parlamentowi, pkt 8).
33 W niniejszym przypadku decyzje oddalające zażalenia utrzymują jedynie w mocy drugie propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat, z dnia 20 maja 2011 r. w sprawie M. Verilego i z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie A. Gjergji (zwane dalej „drugimi propozycjami dotyczącymi liczby dodatkowych lat”). Skargę należy zatem uważać za skierowaną przeciwko samym propozycjom dotyczącym liczby dodatkowych lat.
W przedmiocie dopuszczalności skargi
Argumenty stron
34 Komisja utrzymuje, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ skierowana jest przeciwko drugim propozycjom dotyczącym liczby dodatkowych lat, które nie są aktami niekorzystnymi.
35 Zdaniem Komisji postępowanie administracyjne dotyczące rozpatrzenia wniosków w sprawie przeniesienia uprawnień emerytalnych nabytych w krajowym systemie emerytalnym składa się z pięciu etapów, które stanowią: po pierwsze, wniosek o przeniesienie uprawnień zainteresowanego urzędnika lub pracownika; po drugie, propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat ustalająca liczbę lat służby uprawniających do emerytury, które można uznać za takie w systemie emerytalno-rentowym Unii, skierowana przez Komisję do zainteresowanego; po trzecie, przyjęcie lub odrzucenie przez zainteresowanego tej propozycji; po czwarte, w razie jej przyjęcia przez zainteresowanego, wniosek o przeniesienie wartości kapitałowej uprawnień nabytych w krajowym systemie emerytalnym, kierowany przez Komisję do właściwej instytucji krajowej; po piąte, wydanie decyzji ustalającej ostatecznie liczbę lat służby uprawniających do emerytury przysługującej na podstawie regulaminu pracowniczego przyznanych urzędnikowi lub pracownikowi, doręczanej mu dopiero po tym, jak Komisja faktycznie otrzyma z właściwych krajowych lub międzynarodowych zakładów emerytalnych kapitał odpowiadający wcześniej nabytym uprawnieniom emerytalnym.
36 Zważywszy na powyższy opis postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrywania wniosków dotyczących przeniesienia uprawnień emerytalnych, którego skarżący nie kwestionują, liczba dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury podana w propozycji skierowanej do zainteresowanego staje się ostateczna, zdaniem Komisji, dopiero po tym, jak kwoty odpowiadające zaktualizowanej wartości kapitałowej nabytych wcześniej uprawnień emerytalnych zostaną faktycznie wpłacone na konto bankowe Komisji przez odpowiednie krajowe lub międzynarodowe zakłady emerytalne. Decyzja zapadająca na piątym etapie wskazanego postępowania administracyjnego jest więc jedynym aktem wywierającym niekorzystne skutki dla urzędnika lub pracownika, który złożył wniosek o przeniesienie swoich uprawnień emerytalnych nabytych przed rozpoczęciem służby w Unii. Komisja wnioskuje z tego, że propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat należąca do drugiego etapu omawianego postępowania administracyjnego jest aktem przygotowawczym, mającym jedynie na celu przygotowanie ostatecznej decyzji w sprawie liczby dodatkowych lat. Odnosi się to w niniejszym przypadku do drugich propozycji dotyczących liczby dodatkowych lat, będących przedmiotem sporu.
Ocena Sądu
37 Należy przede wszystkim przypomnieć, że system przeniesienia uprawnień emerytalnych w postaci, w jakiej został przewidziany w art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, zmierza poprzez umożliwienie koordynacji pomiędzy systemami krajowymi a systemem emerytalno-rentowym Unii do ułatwienia przepływu pracowników ze stanowisk krajowych z sektora publicznego i prywatnego, a także ze stanowisk w organizacjach międzynarodowych, do administracji Unii, i do zapewnienia w ten sposób Unii możliwie najlepszego wyboru wykwalifikowanego personelu, posiadającego już odpowiednie doświadczenie zawodowe (postanowienie Trybunału z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawach połączonych C‑286/09 i C‑287/09 Ricci, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
38 W tym kontekście Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich uznał w szczególności, że propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat przedstawiane urzędnikom w celu wyrażenia przez nich na nie zgody są „decyzjami”, które wywołują dwojaki skutek, a mianowicie: zachowanie na rzecz zainteresowanego urzędnika w krajowym porządku prawnym pochodzenia kwoty uprawnień nabytych przez niego w krajowym systemie emerytalnym oraz zapewnienie w porządku prawnym Unii, z zastrzeżeniem spełnienia określonych dodatkowych warunków, uwzględnienia tych uprawnień w systemie emerytalno-rentowym Unii (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawach połączonych T‑90/07 P i T‑99/07 P Belgia i Komisja przeciwko Genette’owi, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo).
39 Sąd orzekł z kolei również, że propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat stanowią akty o charakterze jednostronnym, niewymagające żadnego innego działania ze strony właściwej instytucji i wywołujące niekorzystne dla zainteresowanego urzędnika skutki. W przeciwnym razie tego rodzaju akty byłyby same w sobie niezaskarżalne, a w każdym razie mogłyby stać się przedmiotem zażalenia i skargi tylko w następstwie wydania późniejszej decyzji, w nieokreślonym terminie, ze strony innego niż organ powołujący organu. Taka analiza nie uwzględnia należycie ani prawa urzędników do skutecznej ochrony prawnej, ani wymogów pewności prawa nierozerwalnie związanych z regułami dotyczącymi terminów określonymi w regulaminie pracowniczym (postanowienie Sądu z dnia 10 października 2007 r. w sprawie F‑17/07 Pouzol przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, pkt 52, 53).
40 Wreszcie ta linia orzecznicza potwierdzona została również wyrokiem Sądu z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie F‑122/10 Cocchi i Falcione przeciwko Komisji, od którego odwołanie jest obecnie w toku przed Sądem Unii Europejskiej, sprawa T‑103/13 P, pkt 37–39, w którym Sąd orzekł, że propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat jest aktem wywierającym niekorzystne skutki wobec zainteresowanego urzędnika.
41 Z orzecznictwa przytoczonego w pkt 38–40 niniejszego wyroku wynika, że propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat przedkładana przez służby Komisji urzędnikowi w ramach kilkuetapowego postępowania administracyjnego opisanego w pkt 35 niniejszego wyroku jest aktem jednostronnym, dającym się wyodrębnić w ramach proceduralnych, w których zostaje przyjęty, wydanym w ramach kompetencji o ograniczonym zakresie uznania, przysługującej ex lege instytucji, ponieważ wynika bezpośrednio z prawa indywidualnego, które art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego wyraźnie przyznaje urzędnikom i pracownikom przy podjęciu przez nich służby w Unii.
42 Korzystanie z takiej ograniczonej swobody wymaga bowiem od Komisji opracowania propozycji dotyczącej dodatkowych lat opartej na wszystkich istotnych danych, które ma obowiązek uzyskać ze strony właściwych instytucji krajowych lub międzynarodowych właśnie w ramach ścisłej koordynacji i lojalnej współpracy tych ostatnich z jej służbami. Tego rodzaju propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat nie można zatem uznać za wyraz „tylko zamiaru” poinformowania zainteresowanego urzędnika przez służby instytucji przed faktycznym uzyskaniem jego zgody, a następnie otrzymaniem kapitału pozwalającego na doliczenie lat. Przeciwnie, tego rodzaju propozycja stanowi niezbędne zobowiązanie ze strony instytucji do prawidłowego faktycznego wprowadzenia w życie prawa do przeniesienia uprawnień emerytalnych urzędnika, z którego skorzystał on poprzez złożenie wniosku o przeniesienie uprawnień. Transfer zaktualizowanego kapitału do systemu emerytalno-rentowego Unii stanowi z kolei wykonanie odrębnego obowiązku ciążącego na instytucji krajowej lub międzynarodowej, niezbędnego w celu dopełniania postępowania w sprawie przeniesienia uprawnień emerytalnych do systemu emerytalno-rentowego Unii.
43 A zatem wykonywanie kompetencji o ograniczonym zakresie uznania do celów wdrożenia art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego zobowiązuje Komisję do dołożenia wszelkiej staranności niezbędnej do umożliwienia urzędnikowi, który wystąpił z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, wyrażenia zgody na propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat z pełną znajomością rzeczy, zarówno jeśli chodzi o informacje niezbędne do obliczenia liczby lat służby uprawniających do emerytury przysługującej na podstawie regulaminu pracowniczego podlegających zaliczeniu, jak i o reguły obowiązujące „z datą zastosowania przekazania [na dzień wpłynięcia wniosku o przekazanie uprawnień]” w stosunku do metody obliczeniowej, jak przewiduje art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, który stanowi, że instytucja, w której urzędnik pełni służbę, „ustala” na mocy ogólnych przepisów wykonawczych, uwzględniając wynagrodzenie podstawowe, wiek i kurs wymiany walut w chwili złożenia wniosku o przeniesienie uprawnień, „liczbę lat służby uprawniających do emerytury”, które podlegają zaliczeniu.
44 Z całości powyższego wynika, że propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat jest aktem wywołującym niekorzystne skutki dla urzędnika, który złożył wniosek o przeniesienie swoich uprawnień emerytalnych.
45 Wniosek ten potwierdzają również przedstawione poniżej wywody.
46 W pierwszej kolejności, potwierdzając wcześniejszą praktykę wyrażaną w klauzulach zamieszczanych w propozycjach dotyczących liczby dodatkowych lat, OPW 2011 stanowią teraz już wyraźnie w art. 8, że zgoda, którą powinien wyrazić urzędnik na propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat, jeśli już zostanie wyrażona, jest „nieodwołalna”. Jednakże nieodwołalność raz wyrażonej przez urzędnika zgody jest uzasadniona wyłącznie wtedy, gdy Komisja ze swej strony przedstawi zainteresowanemu propozycję, która została obliczona i przedstawiona z całą wymaganą starannością i która wiąże Komisję, w tym znaczeniu, że zobowiązuje ją ona do poprowadzenia na tej podstawie postępowania w sprawie przeniesienia uprawnień w razie wyrażenia przez zainteresowanego zgody.
47 W drugiej kolejności propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat jest składana zasadniczo na podstawie metody obliczeniowej, która jest taka sama jak ta stosowana w chwili, gdy system emerytalno-rentowy Unii otrzymuje całość kapitału przekazanego ostatecznie przez krajowe lub międzynarodowe zakłady emerytalne pochodzenia.
48 W odpowiednim razie od daty propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat do dnia wpłynięcia przekazanego ostatecznie kapitału może najwyżej ulec zmianie wysokość danej sumy, ponieważ kwota podlegającego przekazaniu kapitału zaktualizowana na dzień wpłynięcia wniosku o przeniesienie uprawnień może się różnić od kwoty kapitału na dzień, w którym jest on ostatecznie przekazywany, w zależności od zmian, np. kursu wymiany. Nawet w tym ostatnim przypadku, który zresztą może dotyczyć jedynie transferów kapitału w walucie innej niż euro, metoda obliczeniowa stosowana do obu tych wartości jest taka sama.
49 W trzeciej kolejności teza Komisji, iż tylko decyzja w sprawie dodatkowych lat wydana po wpłynięciu przekazanego kapitału wywierałaby dla zainteresowanego urzędnika niekorzystne skutki, oczywiście przeczy celowi postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia uprawnień emerytalnych. To postępowanie ma bowiem właśnie na celu umożliwienie podjęcia przez zainteresowanego urzędnika decyzji, z pełną znajomością rzeczy i zanim wartość kapitałowa całości jego składek zostanie przekazana ostatecznie do systemu emerytalno-rentowego Unii, czy korzystniejsze dla niego będzie skumulowanie poprzednich uprawnień emerytalnych z uprawnieniami nabywanymi w charakterze urzędnika Unii, czy przeciwnie, pozostawienie tych uprawnień w krajowym systemie prawnym (zob. ww. wyrok w sprawie Belgia i Komisja przeciwko Genette’owi, pkt 91). Teza Komisji zobowiązywałaby bowiem zainteresowanego urzędnika do zakwestionowania metody, według której służby Komisji obliczyły liczbę dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury, które mu przysługują, dopiero po tym, jak krajowe lub międzynarodowe zakłady emerytalne pochodzenia przekażą ostatecznie kapitał Komisji, co zniweczyłoby w praktyce samą istotę przyznanego urzędnikowi w art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego prawa do zdecydowania, czy dokonywać przeniesienia swych uprawnień emerytalnych, czy zostawić je w krajowych lub międzynarodowych zakładach emerytalnych pochodzenia.
50 Wreszcie, w czwartej kolejności, nie można utrzymywać, jak czyni to Komisja, że propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat są jedynie aktami przygotowawczymi ze względu na to, że art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego wymaga, by liczba lat służby uprawniających do emerytury była obliczana „w oparciu o przekazany kapitał”.
51 W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że z brzmienia art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego wynika, iż dana instytucja najpierw „ustala” liczbę lat służby uprawniających do emerytury „na mocy ogólnych przepisów wykonawczych, uwzględniając wynagrodzenie podstawowe urzędnika, wiek oraz kurs wymiany walut z datą zastosowania przekazania [na dzień wpłynięcia wniosku o przekazanie uprawnień]”, a następnie zalicza tak ustaloną liczbę lat służby uprawniających do emerytury zgodnie z systemem emerytalno-rentowym Unii „w oparciu o przekazany kapitał”.
52 Takie brzmienie potwierdza brzmienie art. 7 OPW 2004 i art. 7 OPW 2011. Artykuły te stanowią bowiem w ust. 1, że liczba lat służby uprawniających do emerytury podlegająca zaliczeniu jest obliczana „na podstawie kwoty odpowiadającej nabytym uprawnieniom podlegającej przekazaniu [...], po odliczeniu kwoty stanowiącej aprecjację kapitału między datą zastosowania transferu [wpłynięcia wniosku o przeniesienie uprawnień], a datą rzeczywistego transferu”.
53 Artykuł 7 ust. 2 OPW 2004, podobnie jak OPW 2011, stanowi, że liczbę lat służby uprawniających do emerytury podlegającą zaliczeniu „oblicza się następnie [...] na podstawie przekazanej kwoty”, zgodnie z wzorem matematycznym zamieszczonym w tiret pierwszym.
54 Z powyższych przepisów wynika więc, że propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat obliczane są na podstawie kwoty podlegającej przekazaniu na dzień zarejestrowania wniosku, o której poinformują Komisję właściwe instytucje krajowe lub międzynarodowe, po odliczeniu w odpowiednim przypadku kwoty stanowiącej aprecjację kapitału między datą wpłynięcia wniosku o przeniesienie uprawnień a datą rzeczywistego transferu, przy czym ta różnica finansowa nie powinna obciążać systemu emerytalno-rentowego Unii.
55 Z całości powyższych wywodów wynika, że drugie propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat są aktami niekorzystnymi, a zatem żądanie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne.
Co do istoty
56 Na poparcie swego żądania skierowanego przeciwko drugim propozycjom dotyczącym liczby dodatkowych lat (zwanych dalej „spornymi decyzjami”) skarżący podnoszą trzy zarzuty:
– zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia prawa i naruszenia art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, a także, w istocie, obowiązku poszanowania praw nabytych;
– zarzut drugi, dotyczący naruszenia rozsądnego terminu, zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań;
– zarzut trzeci, dotyczący naruszenia zasad równego traktowania, zakazu dyskryminacji i proporcjonalności.
57 Zarzuty pierwszy i drugi należy rozpatrzyć łącznie.
Argumenty stron
58 W pierwszej kolejności skarżący utrzymują, że art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego wymaga, by Komisja, jeżeli pragnie zmienić wartości aktuarialne mające zastosowanie do wniosków w sprawie przeniesienia uprawnień emerytalnych nabytych w państwie członkowskim do systemu emerytalno-rentowego Unii (zwanego dalej „transferem »in«”), wydała nowe ogólne przepisy wykonawcze. Tymczasem Komisja wydała nowe ogólne przepisy wykonawcze dopiero w dniu 3 marca 2011 r. Zatem do ich odpowiednich wniosków o przeniesienie uprawnień zastosowanie mają wyłącznie OPW 2004, obowiązujące przed tą datą.
59 W każdym razie wejście w życie w dniu 1 stycznia 2009 r. rozporządzenia nr 1324/2008 nie ma wpływu na stawki stosowane do obliczenia liczby lat służby uprawniających do emerytury, które należy doliczyć. Rozporządzenie to zmieniło bowiem stopę oprocentowania określoną w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, która jest stosowana wyłącznie w razie przeniesienia do krajowego systemu emerytalnego ekwiwalentu aktuarialnego na podstawie regulaminu pracowniczego, czyli kapitału uprawnień emerytalnych nabytych przez urzędnika w służbach Unii (zwanego dalej „transferem »out«”) i nie ma w związku z tym zastosowania do transferu „in”.
60 Ponadto, gdyby nawet rozporządzenie nr 1324/2008 zmieniło „analogicznie” stopę oprocentowania dla współczynników przeliczeniowych mających zastosowanie do transferu „in”, ogólne przepisy wykonawcze do art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego mają pierwszeństwo, zdaniem skarżących, jako lex specialis, nad tym rozporządzeniem. Ostatecznie więc zgodnie z zasadą domniemania zgodności z prawem aktów administracji rozporządzenie Unii nie może pozbawiać podstawy prawnej ogólnych przepisów wykonawczych wydanych konkretnie na podstawie regulaminu pracowniczego, przez każdą z zainteresowanych instytucji. Tymczasem skoro OPW 2004 zostały uchylone przez OPW 2011 dopiero w dniu 3 marca 2011 r., miały one zastosowanie w chwili wydania pierwszych propozycji dotyczących liczby dodatkowych lat, które zostały do nich skierowane, oraz wyrażenia zgody na te propozycje.
61 Zatem po pierwsze, uznając, że jeden z parametrów obliczeniowych mających zastosowanie do transferu „in” mógł zostać zmieniony w sposób „domniemany i pośredni” rozporządzeniem nr 1324/2008, Komisja naruszyła art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego. Po drugie, uznając, że rozporządzenie nr 1324/2008 wymaga od niej zastosowania OPW 2011 z dniem wejścia w życie nowej stopy oprocentowania, a w konsekwencji stosowania tych przepisów z mocą wsteczną na dzień 1 stycznia 2009 r., Komisja naruszyła prawo.
62 Skarżący zwracają więc uwagę, że wbrew temu, co twierdzi Komisja, przeniesienie uprawnień emerytalnych nabytych przed podjęciem służby w Unii jest ostateczne, gdy zainteresowany urzędnik wyrazi zgodę na propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat. Wyłącznie całkowity brak wpłacenia kapitału przez instytucję krajową zniweczy skutki porozumienia między urzędnikiem a daną instytucją. W niniejszym przypadku pierwsze propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat stały się zatem ostateczne z racji ich przyjęcia, choć wypłata kapitału jeszcze nie nastąpiła.
63 W drugiej kolejności skarżący podnoszą, że pierwsze propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat nie były wcale niezgodne z prawem. Wycofując takie propozycje, Komisja nie uszanowała więc ich praw nabytych i naruszyła zasadę uzasadnionych oczekiwań. Ponadto otrzymali oni kilkukrotnie zapewnienia, że do ich wniosków o przeniesienie uprawnień zastosowane zostaną OPW 2004.
64 W trzeciej kolejności skarżący wskazują, że Komisja wycofała pierwszą propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat skierowaną do M. Verilego w rok po tym, jak ją przyjął, zaś co do propozycji przedstawionej A. Gjergji, ponad sześć miesięcy po tym, jak ją przyjęła, z naruszeniem zasad rozsądnego terminu i pewności prawa.
65 Ponadto w odpowiedziach na środki organizacji postępowania skarżący podkreślają, że Komisja zwlekała aż do dnia 17 września 2010 r., by zwrócić na tę sprawę uwagę personelu w drodze notatki umieszczonej na swej stronie internetowej, a potem znowu zwlekała do dnia 3 marca 2011 r. z wydaniem nowych ogólnych przepisów wykonawczych, mimo że zgodnie ze spornymi decyzjami uważała, że wejście w życie w dniu 1 stycznia 2009 r. nowej stopy oprocentowania określonej w rozporządzeniu nr 1324/2008 pozbawiło OPW 2004 „podstawy prawnej”.
66 W odpowiedzi na pierwszy zarzut Komisja podnosi, że przesłanka, na której skarżący oparli swe rozumowanie, a mianowicie, że stopa oprocentowania ustalona w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego dotyczy wyłącznie metody obliczania ekwiwalentu aktuarialnego w przypadku transferu „out”, a nie uaktualnionej wartości kapitałowej lub liczby lat służby uprawniających do emerytury w razie transferu „in”, jest błędna. Pierwszy zarzut podniesiony przez skarżących jest więc bezzasadny.
67 W odpowiedzi na środki organizacji postępowania Komisja wskazała, że skoro współczynniki przeliczeniowe określone w ogólnych przepisach wykonawczych do art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego są „bezpośrednio zależne” od stopy oprocentowania określonej w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, jej zmiana, wywołana z dniem 1 stycznia 2009 r. wejściem w życie rozporządzenia nr 1324/2008, „z konieczności” spowodowała z tym samym dniem zmianę tychże współczynników przeliczeniowych. Współczynniki przeliczeniowe określone w OPW 2004 stały się więc „przestarzałe” i „pozbawione podstawy prawnej” z dniem 1 stycznia 2009 r., niezależnie od formalnego uchylenia OPW 2004.
68 Po drugie Komisja wskazuje, że skarżący nie podnieśli formalnie zarzutu naruszenia zasad cofnięcia aktów administracyjnych i że w każdym razie pierwsze propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat były od wejścia w życie rozporządzenia nr 1324/2008 pozbawione podstawy prawnej, a zatem nie mogły być dla skarżących źródłem praw nabytych lub uzasadnionych oczekiwań.
69 Ponadto Komisja wskazuje, że komunikat z dnia 17 września 2010 r. zamieszczony na jej stronie internetowej zwracał uwagę personelu na fakt wejścia w życie nowych wartości aktuarialnych i że związki zawodowe wiedziały o przyszłej stopie oprocentowania od 2008 r., a o przyszłych współczynnikach przeliczeniowych od listopada 2009 r. Przekazanie indywidualnych informacji dla urzędników i pracowników, których wnioski o przeniesienie uprawnień zarejestrowano po dniu 1 stycznia 2009 r., byłoby zresztą niewykonalne w rozsądnym terminie, ze względu na bardzo dużą liczbę (ponad 10 000) urzędników i pracowników, których to dotyczyło.
70 Wreszcie, nawet gdyby współczynniki przeliczeniowe określone w OPW 2011 były stosowane z mocą wsteczną, takie stosowanie było uzasadnione „nadrzędnym interesem”. Koszt stosowania wartości aktuarialnych określonych w OPW 2004 do czasu wejścia w życie OPW 2011 zagroziłby bowiem, z racji liczby spraw, równowadze systemu emerytalno-rentowego Unii.
71 W trzeciej kolejności Komisja uważa, że zarzut naruszenia rozsądnego terminu jest niewystarczająco poparty uzasadnieniem, i że nawet gdyby był zasadny, zarzut tego rodzaju nie może powodować stwierdzenia nieważności spornych decyzji. W każdym razie pierwsze propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat zostały wycofane w rozsądnym terminie, zważywszy na okoliczności sprawy.
Ocena Sądu
72 W zarzutach pierwszym i drugim skarżący podnoszą w istocie zarzut niezgodności z prawem art. 9 akapit trzeci zdanie ostatnie, a także art. 9 akapit czwarty zdanie pierwsze OPW 2011. Zdaniem skarżących te przepisy OPW 2011 stanowią, że współczynniki przeliczeniowe zamieszczone w załączniku 1 do OPW 2011, ustalone zgodnie z rozporządzeniem nr 1324/2008, mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2009 r., dnia wejścia w życie tego rozporządzenia, chociaż z tą datą załącznik 2 do OPW 2004, określający inne współczynniki przeliczeniowe, mające zastosowanie od dnia 1 maja 2004, nie uległ żadnej formalnej zmianie. Skarżący utrzymują, że taka formalna zmiana była wymagana na podstawie art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego i że stosowanie z mocą wsteczną na dzień 1 stycznia 2009 r. nowych współczynników przeliczeniowych określonych w załączniku 1 do OPW 2011, w tym również do spraw urzędników i pracowników, których wnioski o przeniesienie uprawnień „in” zostały złożone przed tym dniem, jest wbrew zasadom pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
73 W celu prawnego uzasadnienia art. 9 akapity trzeci i czwarty OPW 2011 Komisja utrzymuje w istocie, że art. 2 rozporządzenia nr 1324/2008 uczynił nieważnymi i automatycznie pozbawionymi podstawy prawnej OPW 2004 w zakresie metody obliczania liczby lat służby uprawniających do emerytury podlegających zaliczeniu.
– W przedmiocie wpływu rozporządzenia nr 1324/2008 na OPW 2004
74 Z brzmienia art. 2 rozporządzenia nr 1324/2008 wynika, że w odniesieniu do urzędników i innych pracowników Unii ma ono tylko dwa cele.
75 Pierwszy z nich dotyczy ustalenia zgodnie z art. 4 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego stawki mającej zastosowanie do obliczania uprawnień emerytalnych urzędnika podejmującego ponownie służbę w Unii po odbyciu w niej uprzedniego okresu służby. Już na wstępie widać, że cel ten nie jest istotny dla niniejszej sprawy.
76 Drugi z nich dotyczy ustalenia stawki stosowanej do ustalenia „ekwiwalentu aktuarialnego” emerytury za wysługę lat. Tymczasem trzeba zauważyć, że termin ten użyty jest w art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego do transferów „out”, a nie w art. 11 ust. 2 tego załącznika do transferów „in”.
77 Należy bowiem przypomnieć, że art. 11 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego wprowadza jasne rozróżnienie między transferem „out” w ust. 1, a transferem „in” w ust. 2.
78 W razie transferu „out” art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego stanowi, że zainteresowany urzędnik uprawniony jest do przekazania „ekwiwalentu aktuarialnego swoich praw do emerytury uaktualnionego do rzeczywistej daty przekazania [, nabytych] w Unii”. Natomiast w razie transferu „in” art. 11 ust. 2 stanowi, że zainteresowany urzędnik ma prawo zdecydowania, że do Unii zostanie dokonana wpłata „wartości kapitałowej uaktualnionej z datą faktycznego przekazania praw nabytych do emerytury [w systemie krajowym lub międzynarodowym, do którego dotychczas należał]”. W razie transferu „out” przekazywana kwota pieniężna jest „ekwiwalentem aktuarialnym” uprawnień nabytych w Unii; w razie transferu „in” przekazywana kwota pieniężna jest „uaktualnioną wartością kapitałową”, czyli kwotą, która stanowi pod względem rzeczowym prawa do emerytury nabyte z tytułu wcześniejszej działalności danego urzędnika w danym krajowym lub międzynarodowym systemie emerytalnym, uaktualnioną na podstawie art. 11 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VIII do regulaminu pracowniczego na dzień faktycznego transferu (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie C‑166/12 Časta, pkt 26).
79 Tymczasem „ekwiwalent aktuarialny”, o którym mowa w art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, oraz „uaktualniona wartość kapitałowa”, o której mowa w art. 11 ust. 2, są odrębnymi pojęciami prawnymi, należącymi do dwóch różnych niezależnych od siebie systemów.
80 „Ekwiwalent aktuarialny” jest bowiem w przepisach regulaminu pracowniczego autonomicznym pojęciem, właściwym systemowi emerytalno-rentowemu Unii. Zdefiniowany jest w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego jako „wartość kapitałowa świadczenia [emerytalnego] przysługującego urzędnikowi, obliczon[a] według ostatnich tabel dotyczących śmiertelności opracowanych przez organ budżetowy zgodnie z przepisami art. 9 załącznika XII [do regulaminu pracowniczego], przy zastosowaniu stopy oprocentowania wynoszącej 3,1% rocznie, która może zostać zmieniona zgodnie z zasadami ustanowionymi w art. 10 załącznika XII [do regulaminu pracowniczego]”. Ostatnia zmiana stopy oprocentowania, o której mowa w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, została dokonana na mocy art. 10 załącznika XII do regulaminu pracowniczego właśnie przez rozporządzenie nr 1324/2008, które obniżyło stopę oprocentowania z 3,5% na 3,1%.
81 „Uaktualniona wartość kapitałowa” nie jest natomiast zdefiniowana w regulaminie pracowniczym, który nie wskazuje też metody jej obliczania, a to ze względu na fakt, że jej obliczenie i zasady sprawowania kontroli nad tym obliczeniem należą, jak stale wskazuje orzecznictwo, do wyłącznej kompetencji odpowiednich instytucji krajowych lub międzynarodowych (ww. wyrok w sprawie Belgia i Komisja przeciwko Genette’owi, pkt 56, 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
82 Komisja utrzymuje jednak, że ekwiwalent aktuarialny jest również „metodą” obliczeniową, która jako taka powinna być stosowana nie tylko do transferu „out”, gdy kwoty są wypłacane z kasy systemu emerytalno-rentowego Unii do systemu emerytalnego państwa członkowskiego lub organizacji międzynarodowej, lecz również do transferu „in”, gdy odwrotnie, kwoty wpływają do kasy systemu emerytalno-rentowego Unii.
83 Jako metoda obliczeniowa ekwiwalent aktuarialny ma zatem według Komisji zastosowanie w obu przypadkach przeniesienia uprawnień emerytalnych. Komisja podkreśla w tym względzie, że art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego ustanowił od czasu nowelizacji regulaminu pracowniczego z 2004 r. nowy warunek stawiany właściwym krajowym instytucjom, a mianowicie by wartość kapitałowa wszystkich składek odprowadzonych przez urzędnika, który właśnie podjął służbę w Unii, była „uaktualniona z datą faktycznego przekazania [uprawnień]”. Zdaniem Komisji ten nowy warunek, ponieważ znajduje się on w regulaminie pracowniczym, rodzi po stronie odpowiednich krajowych instytucji obowiązek zaktualizowania kapitału zgodnie z parametrami wskazanymi w regulaminie pracowniczym, w tym stopą oprocentowania w postaci zamienionej po raz ostatni rozporządzeniem nr 1324/2008.
84 Teza Komisji nie jest jednak prawnie uzasadniona.
85 Z orzecznictwa wynika bowiem, że system transferu „in” składa się z dwóch odrębnych faz administracyjnych. Pierwsza faza polega na ustaleniu uaktualnionej wartości kapitałowej przez krajowe lub międzynarodowe instytucje zarządzające systemem emerytalnym, do którego zainteresowany należał do chwili podjęcia przez niego służby w Unii. Cała ta faza należy do wyłącznej kompetencji właściwych instytucji krajowych lub międzynarodowych. Druga faza polega natomiast na przeliczeniu przez daną instytucję Unii uaktualnionej wartości kapitałowej ustalonej przez krajową lub międzynarodową instytucję pochodzenia na lata służby uprawniające do emerytury podlegające zaliczeniu w systemie emerytalno-rentowym Unii. Odbywa się to na podstawie zasad właściwych dla systemu emerytalno-rentowego Unii, w tym reguł zawartych w ogólnych przepisach wykonawczych, które każda z instytucji ma obowiązek wydać dla transferów „in” (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Belgia i Komisja przeciwko Genette’owi, pkt 56, 57).
86 Obydwie decyzje dotyczące, w przypadku pierwszej z nich – uaktualnionej wartości kapitałowej, a w przypadku drugiej – przeliczenia tej uaktualnionej wartości kapitałowej na lata służby uprawniające do emerytury przysługującej na podstawie regulaminu pracowniczego umiejscowione są więc w dwóch odrębnych porządkach prawnych i każda z nich podlega kontroli sądowej właściwej dla tych poszczególnych porządków prawnych.
87 Okoliczność, że art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego stanowi od czasu nowelizacji regulaminu pracowniczego z 2004 r., że instytucje krajowe lub międzynarodowe muszą zaktualizować na dzień faktycznego transferu wartość kapitałową całości składek odprowadzonych przez urzędnika lub pracownika, który właśnie podjął służbę w Unii, rzeczywiście rodzi po stronie tych instytucji obowiązek, nie oznacza jednak, w braku wyraźnego przepisu tak stanowiącego, że ta aktualizacja powinna być przeprowadzona w sposób ustalony dla transferów „out”. Natomiast, jak Trybunał orzekł w ww. wyroku w sprawie Časta, pkt 25 i 26, państwa członkowskie mogą stosować bądź metodę tzw. „ekwiwalentu aktuarialnego”, bądź metodę tzw. „zryczałtowanej wartości wykupu”, bądź też jeszcze inne metody.
88 Zatem po pierwsze, jeśli chodzi o obliczenie przez właściwe instytucje krajowe lub międzynarodowe uaktualnionej wartości kapitałowej do celów transferu „in”, jest ona ustalana na podstawie mającego zastosowanie prawa krajowego zgodnie z metodami określonymi zgodnie z tym prawem, lub w przypadku organizacji międzynarodowej, zgodnie z jej własnymi regułami, a nie na podstawie art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego i według stopy oprocentowania ustalonej w tym przepisie. Tak zresztą rozstrzygnął Sąd Pierwszej Instancji w pkt 57 ww. wyroku w sprawie Belgia i Komisja przeciwko Genette’owi, gdy stwierdził, że w razie transferu „in” decyzja dotycząca obliczenia kwoty uprawnień emerytalnych podlegających przeniesieniu należy do właściwego krajowego porządku prawnego i podlega wyłącznie kontroli sądu krajowego (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Časta, pkt 24).
89 Wynika z tego, że art. 2 rozporządzenia nr 1324/2008 nie powinien być brany pod uwagę jako element metody obliczeniowej wartości kapitałowej uprawnień emerytalnych nabytych przez urzędnika lub pracownika przed podjęciem służby w Unii i nie musi być obowiązkowo uwzględniany przez dane instytucje krajowe lub międzynarodowe przy dokonywaniu przez nie aktualizacji tej kwoty, którą mają przekazać.
90 W drugiej kolejności, co do obliczania liczby dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury podlegających zaliczeniu w systemie emerytalnym Unii, co stanowi odrębne obliczenie od obliczenia uaktualnionej wartości kapitałowej, jak to wynika z pkt 85–87 niniejszego wyroku, należy stwierdzić, że ani art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego dotyczący transferów „in”, ani żaden inny przepis regulaminu pracowniczego nie przewiduje wyraźnie obowiązku zastosowania do obliczania liczby dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury w systemie emerytalnym Unii stopy oprocentowania, o której mowa w art. 8 tego załącznika. Wynika z tego, że twierdzenie Komisji, iż współczynniki przeliczeniowe dla transferu „in” są „bezpośrednio zależne” od stopy oprocentowania określonej w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, nie ma oparcia w żadnym przepisie regulaminu pracowniczego.
91 Ponadto Rada nie może w drodze rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 83a regulaminu pracowniczego ograniczyć zakresu art. 11 ust. 2 akapit drugi załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, podważając autonomię, jaką prawodawca Unii przyznał w tym przepisie instytucjom poprzez powierzenie im prawa do ustalania w drodze ogólnych przepisów wykonawczych liczby dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury w razie transferu „in”.
92 Prawdą jest, że art. 7 ust. 2 OPW 2004 odsyła do celów obliczenia liczby lat służby uprawniających do emerytury, podlegających zaliczeniu na podstawie wartości kapitałowej składek faktycznie przekazanych do systemu emerytalno-rentowego Unii, do wartości aktuarialnych V2 określonych w tabeli w załączniku 2 do OPW 2004, które z kolei na podstawie tegoż załącznika 2 są „obliczane na podstawie parametrów określonych w załączniku XII do regulaminu pracowniczego”. Zaś wśród tych parametrów znajduje się stawka ustalona w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego.
93 Jednakże załącznik 2 do OPW 2004 wskazuje wartości aktuarialne obliczone w szczególności na podstawie stawki 3,5% określonej w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego sprzed jego zmiany przez rozporządzenie nr 1324/2008. To właśnie te wartości zostały uwzględnione przez Komisję przy sporządzaniu przez nią pierwszych propozycji dotyczących liczby dodatkowych lat przedstawionych skarżącym, chociaż art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego został w międzyczasie zmieniony przez rozporządzenie nr 1324/2008.
94 W tych okolicznościach w ramach wykonania art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, a w szczególności do celów aktualizacji współczynników przeliczeniowych dla transferu „in” w świetle nowej stawki 3,1% określonej w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, w następstwie wejścia w życie rozporządzenia nr 1324/2008, Komisja powinna była, zgodnie z art. 11 ust. 2 odsyłającym do ogólnych przepisów wykonawczych w celu swego wdrożenia, a także zgodnie z zasadą pewności prawa, zmienić OPW 2004 i opracować nową tabelę wartości aktuarialnych. To zresztą właśnie Komisja uczyniła, wydając OPW 2011, zawierające w załączniku nowe wartości aktuarialne, zwane w tych ostatnich ogólnych przepisach wykonawczych „współczynnikami przeliczeniowymi” do celów obliczania dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury.
95 Należy dodać, że art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego w brzmieniu zmienionym w następstwie wejścia w życie rozporządzenia nr 1324/2008 mógł znaleźć zastosowanie do transferów „in” wyłącznie w drodze ogólnych przepisów wykonawczych, które instytucje powinny wydać zgodnie z art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego. Stosowanie omawianego art. 8 w niniejszym przypadku wynika z odwołania do „parametrów określonych w załączniku XII do regulaminu pracowniczego”, znajdującego się w tytule załącznika 2 do OPW 2004, przez to, że tenże załącznik XII odsyła z kolei w art. 1 ust. 2, art. 10 ust. 2 i art. 12 do stawki określonej w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego. Tymczasem tytuł załącznika 2 do OPW 2004 ma walor objaśnienia metody obliczeniowej przyjętej przez Komisję na mocy swych uprawnień wykonawczych, nadanych jej przez art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, i może jedynie posłużyć w celu interpretacji treści normatywnych zawartych w tabeli wartości aktuarialnych (zob. w odniesieniu do waloru normatywnego tytułu artykułu dyrektywy wyrok Trybunału z dnia 3 kwietnia 2003 r. w sprawie C‑144/00 Hoffmann, pkt 37–40). Ponadto tego rodzaju odesłania do odesłań, na dodatek w dużym stopniu niezrozumiałe, nie mogą przeważać nad wyraźnie sformułowanymi danymi zamieszczonymi w rzeczonej tabeli wartości aktuarialnych bez naruszenia przy tym zasady pewności prawa.
96 Podsumowując, argument Komisji, że metoda obliczeniowa ekwiwalentu aktuarialnego określona w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego musi być z konieczności stosowana także przy ustalaniu uaktualnionej wartości kapitałowej, a nawet liczby dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury, o których mowa w art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, jest sprzeczny z brzmieniem tego ostatniego przepisu, a także z zamiarem prawodawcy Unii, który pragnął utrzymać w regulaminie pracowniczym jasny rozdział między dwoma systemami przeniesienia uprawnień emerytalnych, „in” i „out”, a więc także między pojęciami uaktualnionej wartości kapitałowej i ekwiwalentu aktuarialnego.
97 W związku z powyższym teza Komisji, że rozporządzenie nr 1324/2008 uczyniło nieważnymi i automatycznie pozbawionymi podstawy prawnej OPW 2004 w zakresie metody obliczania liczby dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury, narusza prawo, gdyż uzasadnienie takiej tezy jest niezgodne zarówno z zakresem tego rozporządzenia, jak i z art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego.
98 Należy zatem zbadać, czy Komisja miała prawo zastosować nowe współczynniki przeliczeniowe zawarte w załączniku 1 do OPW 2011 do wniosków o przeniesienie uprawnień złożonych przed wejściem w życie w dniu 1 kwietnia 2011 r. OPW 2011.
– W przedmiocie zastosowania z mocą wsteczną współczynników przeliczeniowych zawartych w załączniku 1 do OPW 2011
99 Należy przypomnieć na wstępie, że zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą nowa norma znajduje natychmiast zastosowanie – o ile nie obowiązuje wyjątek – do mających powstać sytuacji, a także do przyszłych skutków sytuacji, które już powstały – lecz nie ukonstytuowały się w pełni – pod rządami dawnej normy (wyrok Sądu z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie F‑31/10 Guittet przeciwko Komisji, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
100 Należy więc sprawdzić, czy w chwili gdy zaczęły mieć zastosowanie nowe współczynniki przeliczeniowe określone w OPW 2011, tj. w dniu 1 kwietnia 2011 r., skarżący znajdowali się w sytuacji powstałej i w pełni ukonstytuowanej pod rządami OPW 2004. Jedynie w takiej sytuacji faktycznie można by uznać, że współczynniki przeliczeniowe określone w OPW 2011 zostały zastosowane wobec skarżących z mocą wsteczną. W takim przypadku należałoby zbadać podnoszony przez skarżących zarzut niezgodności z prawem, a konkretniej zgodność z prawem stosowania z mocą wsteczną współczynników przeliczeniowych określonych w OPW 2011 z punktu widzenia zasad pewności prawa i poszanowania uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Guittet przeciwko Komisji, pkt 48).
101 W niniejszym przypadku po to, by sytuacja urzędnika lub pracownika, który złożył wniosek o przeniesienie uprawnień „in”, była w pełni ukonstytuowana pod rządami wartości aktuarialnych V2 załączonych do OPW 2004, należy wykazać, że najpóźniej z końcem dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie nowych współczynników przeliczeniowych określonych w OPW 2011, czyli dnia 31 marca 2011 r., zainteresowany przyjął propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat przedstawioną mu na mocy OPW 2004.
102 W niniejszej sprawie skarżący przyjęli, każde we własnym zakresie, pierwszą propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat. Ich sytuacja w świetle ich prawa do transferu „in” powstała pod rządami OPW 2004, była więc w pełni ukonstytuowana w chwili wejścia w życie OPW 2011 i OPW 2004 miały do nich zatem w pełni zastosowanie.
103 W związku z powyższym art. 9 OPW 2011 w zakresie, w jakim jego akapit czwarty zdanie pierwsze stanowi, że współczynniki przeliczeniowe określone w załączniku 1 do OPW 2011 mają zastosowanie z dniem 1 stycznia 2009 r., odnosi się, jeśli chodzi o urzędników lub pracowników, którzy przyjęli propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat przed dniem 31 marca 2011 r., do sytuacji w pełni ukonstytuowanych pod rządami OPW 2004. Artykuł 9 OPW 2011 nadaje więc retroaktywny zakres stosowaniu tych współczynników.
104 Tymczasem, jak już przypomniano w pkt 99 i 100 niniejszego wyroku, zasada pewności sytuacji prawnych sprzeciwia się temu, by początek zakresu temporalnego aktu Unii przypadał przed datą jego wejścia w życie. Inaczej może być w wyjątkowych przypadkach, gdy wymaga tego zamierzony cel oraz gdy ma to miejsce przy poszanowaniu uzasadnionych oczekiwań zainteresowanych (ww. wyrok w sprawie Guittet przeciwko Komisji, pkt 63, 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
105 W niniejszym przypadku Komisja nie dowiodła, że zamierzony cel wymagał zastosowania z mocą wsteczną OPW 2011. Chociaż bowiem Komisja podniosła, że wejście w życie współczynników przeliczeniowych w dniu 1 stycznia 2009 r. było konieczne na podstawie rozporządzenia nr 1324/2008, to z pkt 91–97 niniejszego wyroku wynika jednak, że rozporządzenie nr 1324/2008 nie sprawiło, że OPW 2004 stały się nieaktualne i nie pozbawiło ich automatycznie podstawy prawnej w zakresie metody obliczania liczby dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury.
106 Ponadto należy stwierdzić, że Komisja nie wykazała, że przeważający i nadrzędny interes wymagał od niej stosowania OPW 2011 od dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 1324/2008. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 83a regulaminu pracowniczego odpowiedzialność za utrzymanie równowagi systemu emerytalno-rentowego Unii należy do kompetencji Rady, która na podstawie oszacowania aktuarialnego przedkładanego jej corocznie przez Komisję i na jej wniosek przyjmuje większością kwalifikowaną odpowiednie rozporządzenie, które, tak jak to już zresztą miało miejsce w przypadku rozporządzenia nr 1324/2008, ma zastosowanie do wszystkich instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Zatem samodzielne zapewnienie utrzymania równowagi systemu emerytalno-rentowego Unii nie jest zadaniem Komisji, a tym bardziej nie powinna ona tego robić przy pomocy własnych ogólnych przepisów wykonawczych.
107 I wreszcie stosowanie współczynników przeliczeniowych określonych w załączniku 1 do OPW 2011 przed wejściem w życie tych ogólnych przepisów wykonawczych w dniu 1 kwietnia 2011 r. do urzędników lub pracowników, którzy przyjęli propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat przed dniem 1 kwietnia 2011 r. z konieczności naruszyło uzasadnione oczekiwania tych urzędników lub pracowników (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Guittet przeciwko Komisji, pkt 66).
108 Z powyższego wynika, że przepisy art. 9 akapit trzeci zdanie ostatnie i art. 9 akapit czwarty zdanie pierwsze OPW 2011 należy uznać za niezgodne z prawem, ponieważ przewidują one stosowanie współczynników przeliczeniowych określonych w załączniku 1 do OPW 2011 do urzędników i pracowników, którzy przyjęli propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat przed wejściem w życie OPW 2011.
109 Pierwsze propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat, do których zastosowano OPW 2004, nie były w tym względzie obarczone niezgodnością z prawem i nie można ich było wycofać (zob. podobnie wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie T‑491/08 P Bui Van przeciwko Komisji, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
110 W każdym razie ogólnymi przepisami wykonawczymi mającymi zastosowanie w czasie zarejestrowania wniosków w sprawie transferu „in” skarżących, odpowiednio w dniu 17 listopada i 1 lipca 2009 r. były OPW 2004, a nie OPW 2011. Ponieważ w spornych decyzjach zastosowano współczynniki przeliczeniowe określone w załączniku 1 do OPW 2011, zarzuty pierwszy i drugi, zbadane łącznie, należy uwzględnić, i – bez potrzeby rozstrzygania w przedmiocie zarzutu trzeciego skargi – stwierdzić nieważność spornych decyzji.
W przedmiocie kosztów
111 Zgodnie z art. 87 § 1 regulaminu postępowania, z zastrzeżeniem odmiennych przepisów rozdziału ósmego tytułu drugiego tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Na podstawie art. 87 § 2, jeżeli wymagają tego względy słuszności, Sąd może zdecydować, że strona przegrywająca sprawę zostanie obciążona tylko częścią kosztów, a nawet że nie zostanie nimi obciążona w ogóle.
112 Z powodów przedstawionych w niniejszym wyroku wynika, że Komisja przegrała sprawę. Ponadto skarżący wyraźnie wnieśli o obciążenie Komisji kosztami. Ponieważ okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania przepisów art. 87 § 2 regulaminu postępowania, należy obciążyć Komisję jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżących.
Z powyższych względów
SĄD DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(w pełnym składzie)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej z dnia 20 maja 2011 r. i z dnia 19 maja 2011 r. skierowanych odpowiednio do M. Verilego i A. Gjergji.
2) Komisja Europejska pokrywa własne koszty i koszty poniesione przez M. Verilego i A. Gjergji.
Van Raepenbusch | Rofes i Pujol | Perillo |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 11 grudnia 2013 r.
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |