STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 28. března 2019(1)
Věc C‑680/17
Sumanan Vethanayagam
Sobitha Sumanan
Kamalaranee Vethanayagam
proti
Minister van Buitenlandse Zaken
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Rechtbank den Haag, zittingsplaats Utrecht (soud prvního stupně v Haagu, pracoviště Utrecht, Nizozemsko))
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Vízový kodex – Článek 32 – Zamítnutí žádosti o udělení schengenského víza – Právo podat opravný prostředek – Aktivní legitimace – Článek 8 – Ujednání o zastupování – Příslušný orgán – Členský stát, který přijal konečné rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vízum“
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (soud prvního stupně v Haagu, pracoviště Utrecht, Nizozemsko) („předkládající soud“) poskytuje Soudnímu dvoru příležitost objasnit právní režim týkající se udělování a zamítání víz podle nařízení (ES) č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech („vízový kodex“)(2). Žádost se týká zejména dvou aspektů tohoto režimu. Prvním je ujednání o konzulárním zastoupení mezi členskými státy pro účely udělování a zamítání víz ve třetích zemích, kde příslušný členský stát nemá konzulát, a rozsah takového zastoupení. Druhým jsou opravné prostředky proti rozhodnutím o zamítnutí udělení víza, zejména i) určení, jaký členský stát přijímá konečné rozhodnutí v případě, kdy je uzavřeno ujednání o zastoupení, a jaký členský stát je tedy příslušný pro odvolání proti takovému rozhodnutí, a ii) zda mají referenční osoby aktivní legitimaci k podání odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí udělení víza svým jménem.
Právní rámec
Listina základních práv Evropské unie
2. První pododstavec článku 47 Listiny základních práv Evropské unie stanoví, že každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má právo na účinné prostředky nápravy před soudem(3). Třetí pododstavec téhož článku stanoví, že bezplatná právní pomoc je poskytnuta všem, kdo nemají dostatečné prostředky, pokud je to nezbytné k zajištění účinného přístupu ke spravedlnosti.
3. Podle článku 51 odst. 1 jsou ustanovení Listiny určena orgánům, institucím a jiným subjektů Unie. Na členské státy se vztahují výhradně tehdy, pokud uplatňují právo Unie.
Vízový kodex
4. Vízový kodex byl přijat na právním základě článku 62 odst. 2 Smlouvy o ES (nyní článek 77 SFEU)(4) a jeho cílem je vytvořením společného souboru právních předpisů podporovat „další rozvoj společné vízové politiky jakožto součásti mnohovrstevného systému zaměřeného na usnadnění oprávněného cestování a na boj proti nedovolenému přistěhovalectví prostřednictvím další harmonizace vnitrostátních právních předpisů a způsobů zpracování na místních konzulárních úřadech(5)“.
5. Bod 4 odůvodnění uvádí, že „[č]lenské státy by měly mít pro účely udělování víz své zastoupení či být zastoupeny ve všech třetích zemích, na jejichž státní příslušníky se vztahuje vízová povinnost. Členské státy, které v dané třetí zemi nebo v určité části dané třetí země nemají vlastní konzulát, by měly usilovat o uzavření ujednání o zastupování, aby žadatelé o vízum nebyli nuceni vynaložit pro dosažení konzulátu nepřiměřené úsilí“.
6. Bod 13 odůvodnění obsahuje několik forem spolupráce mezi členskými státy, o kterých by se mělo uvažovat, jako jsou mimo jiné zastoupení v omezeném rozsahu, společná střediska pro žádost o udělení víza a spolupráce s externími poskytovateli služeb. Členské státy si mohou určit typ organizační struktury, který využijí v jednotlivých třetích zemích.
7. V bodě 18 odůvodnění se uvádí, že „[v]zhledem k místním rozdílům by měly diplomatické mise a konzulární úřady členských států posoudit praktické uplatňování jednotlivých právních ustanovení na jednotlivých místech, za účelem zajištění harmonizovaného uplatňování zákonných ustanovení s cílem zamezit spekulativnímu podávání žádostí o víza (‚visa shopping‘) a odlišnému zacházení s žadateli o víza“.
8. Bod 22 odůvodnění stanoví, že k zajištění jednotného uplatňování vízového kodexu by měly být vypracovány pokyny k praktickému provádění a postupy, které mají členské státy při vyřizování žádostí o víza dodržovat.
9. Bod 34 odůvodnění upravuje postavení Švýcarska. Pokud jde o Švýcarsko, vízový kodex rozvíjí ustanovení schengenského acquis ve smyslu Dohody mezi Evropskou unií, Evropským společenstvím a Švýcarskou konfederací o přidružení Švýcarské konfederace k provádění, uplatňování a rozvoji schengenského acquis(6).
10. Článek 1 odst. 1 určuje oblast působnosti vízového kodexu, kterou je stanovení „postupů a podmínek udělování víz pro průjezd přes území členských států nebo předpokládané pobyty na tomto území nepřesahující 90 dnů během jakéhokoli období 180 dnů“. Podle článku 1 odst. 2 se tato ustanovení použijí na každého státního příslušníka třetí země, který musí mít vízum podle nařízení (ES) č. 539/2001(7).
11. Článek 4 odst. 1 stanoví, že „žádosti posuzují a rozhodují o nich konzuláty“.
12. Podle článku 5 odst. 1 písm. a) je členským státem příslušným pro posouzení žádosti o jednotné vízum a vydání rozhodnutí mimo jiné „členský stát, jehož území představuje jediný cíl návštěvy nebo návštěv“. V souladu s článkem 5 odst. 4 mají členské státy spolupracovat, aby zabránily situaci, kdy by žádost nemohla být posouzena a nemohlo by být vydáno rozhodnutí, protože členský stát příslušný podle vízového kodexu nemá své zastoupení ani není zastoupen ve třetí zemi, v níž žadatel podává žádost.
13. Článek 6 odst. 1 stanoví, že „žádost posuzuje a rozhodnutí vydává konzulát příslušného členského státu, v jehož působnosti má žadatel povolen pobyt“.
14. Podle článku 8 platí, že:
„1. Členský stát může souhlasit se zastupováním jiného členského státu, který je příslušný podle článku 5, pro účely posuzování žádostí a udělování víz jménem tohoto členského státu. Členský stát může rovněž v omezeném rozsahu zastupovat jiný členský stát, a to výlučně pro účely přijímání žádostí a vkládání biometrických identifikátorů.
2. Pokud konzulát zastupujícího členského státu zamýšlí vízum zamítnout, předloží žádost příslušným orgánům zastupovaného státu, aby přijaly konečné rozhodnutí o žádosti v [určitých lhůtách].
[…]
4. Zastupující a zastupovaný členský stát uzavřou dvoustranné ujednání, které:
a) upřesní dobu trvání takového zastupování, pokud je pouze dočasné, a způsoby jeho ukončení;
b) může, zejména pokud má zastupovaný členský stát v dotyčné třetí zemi konzulát, stanovit podmínky poskytnutí prostor, personálu a plateb zastupovaným členským státem;
c) může stanovit, že žádosti podané některými kategoriemi státních příslušníků třetích zemí musí zastupující členský stát předložit ústředním orgánům zastupovaného členského státu k předchozí konzultaci. […];
d) může odchylně od odstavce 2 opravňovat konzulát zastupujícího členského státu k zamítnutí víza po posouzení žádosti.
5. Členské státy, které nemají ve třetí zemi vlastní konzulát, budou usilovat o uzavření ujednání o zastupování s členskými státy, které konzulát v této zemi mají.
6. Členské státy, které nemají v daném regionu či oblasti vlastní konzulát, se budou snažit o uzavření ujednání o zastupování s členskými státy, které konzulát v tomto regionu či oblasti mají, aby bylo zajištěno, že v důsledku slabé dopravní infrastruktury nebo velkých vzdáleností v konkrétním regionu či zeměpisné oblasti žadatelé nebudou muset vynaložit pro dosažení konzulátu nepřiměřené úsilí.
[…]
9. Rozhodne-li se konzulát zastupujícího členského státu spolupracovat s externím poskytovatelem služeb […], musí taková spolupráce zahrnovat žádosti, na které se vztahují ujednání o zastupování. Ústřední orgány zastupovaného členského státu jsou o podrobnostech takové spolupráce předem informovány.“
15. Kapitola II hlavy III upravuje žádosti o víza. Článek 11 odst. 1 této kapitoly stanoví, že žadatelé musí předložit formulář žádosti uvedený v příloze I. Formulář žádosti musí být podle článku 11 odst. 3 dostupný v úředních jazycích a) členského státu, pro který se o vízum žádá, b) hostitelské země, c) hostitelské země a členského státu, pro který se o vízum žádá, nebo d) zastupujícího členského státu v případě zastupování. Článek 11 odst. 4 stanoví, že „[n]ení-li formulář k dispozici v úředním jazyce nebo jazycích hostitelské země, je žadatelům poskytnut zvlášť jeho překlad do tohoto jazyka nebo jazyků“.
16. Kapitola IV hlavy III je nadepsaná „Udělení víza“. Její článek 32 („Zamítnutí žádosti o udělení víza“) stanoví, že:
„1. […] žádost o udělení víza se zamítne:
a) pokud žadatel:
[…]
iii) neprokáže dostatečné finanční prostředky jak na obživu po dobu předpokládaného pobytu, tak na návrat do země původu nebo jeho bydliště nebo na průjezd do třetí země, ve které je zaručeno jeho přijetí, nebo neprokáže, že je schopen si tyto prostředky opatřit legálním způsobem;
[…]
2. Rozhodnutí o zamítnutí a důvody, na nichž se zakládá, se oznámí žadateli prostřednictvím standardního formuláře uvedeného v příloze VI.
3. Žadatelé, kterým byla žádost o udělení víza zamítnuta, mají právo na odvolání. Odvolání se podává proti členskému státu, který přijal konečné rozhodnutí o žádosti, a v souladu s vnitrostátním právem tohoto členského státu. Členské státy poskytnou žadatelům informace týkající se postupu, který je třeba při odvolání dodržet, jak je stanoveno v příloze VI.“
Dohoda mezi EU a Švýcarskem o přidružení Švýcarska k schengenskému acquis
17. Účelem této dohody je organizovat spolupráci mezi Evropskou unií a Švýcarskem při provádění, praktickém uplatňování a dalším rozvoji schengenského acquis(8). V souladu s článkem 2 odst. 1, 2 a 3 musí být ustanovení uvedená v příloze A a B dohody a akty a opatření Evropské unie a Evropského společenství, které mění nebo doplňují tato ustanovení, prováděna a uplatňována Švýcarskem.
18. Článek 8 odst. 1 stanoví, že smíšený výbor(9) neustále sleduje vývoj judikatury Soudního dvora Evropské unie, jakož i vývoj judikatury příslušných švýcarských soudů vztahující se k těmto ustanovením a že se zřizuje mechanismus pro zaručení pravidelného vzájemného předávání této judikatury.
19. V souladu s článkem 8 odst. 2 je Švýcarsko oprávněno předkládat Soudnímu dvoru písemná podání nebo vyjádření, pokud soud členského státu podá žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU týkající se výkladu některých ustanovení uvedených v článku 2.
20. Článek 9 stanoví, že Švýcarsko předloží každoročně smíšenému výboru zprávu o způsobu, jakým jeho správní orgány a soudy uplatňovaly a vykládaly relevantní ustanovení dohody, jak jsou vykládána Soudním dvorem. Pokud smíšený výbor není schopen do dvou měsíců poté, co byl uvědomen o závažném rozdílu mezi judikaturou Soudního dvora a judikaturou švýcarských soudů nebo o závažném rozdílu v uplatňování ustanovení mezi orgány dotčených členských států a švýcarskými orgány, zajistit jednotné uplatňování a výklad, použije se postup pro řešení sporů podle článku 10. Bude-li tento postup neúspěšný, pozbude dohoda účinnosti.
Ujednání o zastoupení mezi Nizozemskem a Švýcarskem
21. Ujednání o zastoupení mezi Nizozemskem a Švýcarskem, které platilo v rozhodné době („Ujednání o zastoupení“), vstoupilo v platnost dne 1. října 2014. Stanoví, že Švýcarsko bude zastupovat Nizozemsko ve všech druzích řízení o udělení schengenských víz, mimo jiné na Srí Lance.
22. V souladu s bodem 2 Ujednání o zastupování zahrnuje „zastupování“ mimo jiné „zamítnutí žádosti o udělení víza v souladu s článkem 8 odst. 4 písm. d) vízového kodexu a jednání ve věcech odvolání, a to podle vnitrostátního právního řádu zastupující strany (článek 32 odst. 3 vízového kodexu) […]“.
Použitelné vnitrostátní právní předpisy
23. Předkládací rozhodnutí obsahuje málo informací o použitelných vnitrostátních právních předpisech. Pouze jsem zaznamenala, že článek 1:2 odst. 1 Algemene wet bestuursrecht (všeobecný zákon o správním právu, Nizozemsko) stanoví, že zúčastněné strany ve smyslu tohoto článku mohou podat námitku či odvolání proti rozhodnutí. Podle názoru předkládajícího soudu to znamená, že v případě žádostí o víza je referenční osoba zúčastněnou stranou a měla by mít možnost podat odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza svým vlastním jménem.
Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky
24. Pan Sumanan Vethanayagam a paní Sobitha Sumanan („pan a paní Vethanayagam“) jsou manželé. Jsou občané Srí Lanky a žijí na Srí Lance.
25. Pan a paní Vethanayagam podali žádost o udělení schengenských víz, aby mohli navštívit sestru, resp. švagrovou, paní Kamalaranee Vethanayagam („referenční osoba“), občanku Nizozemska, a jejího syna v Nizozemsku. Vzhledem k tomu, že Nizozemsko neposkytuje na Srí Lance konzulární služby, byly žádosti podány na základě ujednání o zastupování podle Ujednání o zastoupení (uzavřeného mezi Švýcarskem a Nizozemskem) prostřednictvím společnosti VFS Global v Jaffna (externí poskytovatel služeb), který se zabývá žádostmi o víza pro Švýcarsko v severní části Srí Lanky.
26. Dne 19. srpna 2016 byly žádosti pana a paní Vethanayagam zamítnuty, protože nepředložili důkaz o dostatečných prostředcích na obživu, jak na dobu jejich předpokládaného pobytu v Nizozemsku, tak pro účely záruky návratu na Srí Lanku ve smyslu článku 32 odst. 1 bodu iii) vízového kodexu („rozhodnutí o zamítnutí“). Pan a paní Vethanayagam byli informováni, že se proti rozhodnutí o zamítnutí mohou odvolat k příslušným švýcarským orgánům.
27. Dne 2. prosince 2016 bylo odvolání pana a paní Vethanayagam a referenční osoby („žalobci“) proti rozhodnutí o zamítnutí švýcarskými orgány zamítnuto. Dne 6. ledna 2017 podali žalobci žádost o soudní přezkum tohoto rozhodnutí k federálnímu správnímu soudu (St. Gallen, Švýcarsko). Tento soud rozhodl tak, že žalobcům nebude umožněno bezplatné vedení sporu.
28. Žalobci zahájili paralelní řízení v Nizozemsku, ve kterém napadli rozhodnutí o zamítnutí. Rozhodnutím ze dne 28. září 2016 odmítly nizozemské úřady jejich nároky na základě toho, že nejsou příslušné k rozhodnutí. Žalobci zahájili řízení u předkládajícího soudu, ve kterém požadují soudní přezkum tohoto rozhodnutí.
29. Pan a paní Vethanayagam a referenční osoba také podali žádost o krátkodobá víza u Visadienst (vízová služba v Nizozemsku). Rozhodnutím ze dne 18. října 2016 odmítl Minister van Buitenlandse Zaken (ministr zahraničních věcí) tyto žádosti zkoumat a rozhodnutím ze dne 23. listopadu 2016 prohlásil stížnosti žalobců proti zamítnutí za nepřípustné.
30. Žalobci požadují také soudní přezkum tohoto rozhodnutí. Namítají, že Nizozemsko jakožto členský stát jejich hlavního cíle má přezkoumat jejich žádosti o udělení víz a zabývat se stížnostmi, které uplatnili proti zamítnutí udělení víz. Švýcarsko vystupovalo pouze jako zástupce Nizozemska. Úplné přenesení řízení a odpovědnosti za udělení víza na Švýcarsko jako zastupující stát je v rozporu s článkem 47 Listiny základních práv.
31. Minister van Buitenlandse Zaken (ministr zahraničních věcí) namítá, že příslušnost k přijímání žádostí o udělení víza a k rozhodnutí o nich přešlo na Švýcarsko podle článku 8 odst. 4 písm. d) vízového kodexu. Podle článku 32 odst. 3 vízového kodexu by tedy mělo být odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí udělení víza podáno ve Švýcarsku.
32. V této souvislosti má tedy předkládající soud pochybnosti o výkladu vízového kodexu týkajícího se i) postavení referenční osoby v žalobě proti rozhodnutí o zamítnutí udělení víza, ii) pojmu „zastupování“ podle článku 8 odst. 4 písm. d) vízového kodexu a iii) slučitelnosti takového systému s právem na účinnou právní ochranu zakotvenou v článku 47 Listiny základních práv. Předkládá tedy Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1. Brání čl. 32 odst. 3 vízového kodexu tomu, aby referenční osoba měla jakožto osoba dotčená žádostmi žalobců o udělení víza právo podat proti zamítnutí tohoto víza vlastním jménem stížnost a žalobu?
2. Musí být zastupování upravené v čl. 8 odst. 4 vízového kodexu chápáno v tom smyslu, že příslušnost je zachována (také) zastupovanému státu, nebo že příslušnost je zcela přenesena na zastupující stát, takže zastupovaný stát již není sám příslušný?
3. Pokud jsou podle čl. 8 odst. 4 písm. d) vízového kodexu obě formy zastupování uvedené ve druhé otázce možné, jaký členský stát je potom nutné považovat za členský stát, který přijímá konečné rozhodnutí ve smyslu čl. 32 odst. 3 vízového kodexu?
4. Je výklad čl. 8 odst. 4 a čl. 32 odst. 3 vízového kodexu, podle nichž mohou žadatelé, kterým byla žádost o udělení víza zamítnuta, podat odvolání výlučně u orgánu nebo soudu zastupujícího členského státu, a nikoliv v zastupovaném členském státě, pro který se o vízum žádá, v souladu s nárokem na účinnou právní ochranu ve smyslu článku 47 Listiny základních práv? Je pro odpověď na tuto otázku relevantní, že poskytované odvolání zaručuje, že žadatel má právo být vyslechnut, že má právo vést řízení v jazyce jednoho z členských států, že správní a soudní poplatky spojené s řízením o stížnosti a žalobě nejsou pro žadatele nepřiměřeně vysoké a že existuje možnost poskytnutí bezplatné právní pomoci? Je vzhledem k prostoru pro uvážení, který má stát v oblasti víz, pro odpověď na tuto otázku relevantní, zda má švýcarský soud dostatečný přehled o situaci v Nizozemsku, aby mohl poskytnout účinnou právní kontrolu?“
33. Písemná vyjádření předložili společně pan a paní Vethanayagam s referenční osobou a česká, dánská, estonská, francouzská, italská, nizozemská, polská a švýcarská vláda, Evropská komise, Rada Evropské unie a Evropský parlament. Na jednání dne 6. prosince 2018 se k věci ústně vyjádřili pan a paní Vethanayagam a referenční osoba, česká, dánská a nizozemská vláda, Komise, Rada a Evropský parlament.
Posouzení
Úvodní poznámky
34. Schengenský prostor vychází ze Schengenské úmluvy z roku 1985(10), jíž se smluvní státy dohodly na zrušení všech vnitřních hranic a na zřízení společné vnější hranice.
35. Vízový kodex rozvíjí schengenské acquis ve vztahu k občanům třetích zemí, kteří se snaží získat krátkodobá víza do schengenského prostoru(11). Spadá do cíle postupného vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva podle článku 67 SFEU(12). Stanoví jednotný režim, podle kterého jsou víza do tří měsíců vydávána členskými státy. V roce 2017 bylo u konzulátů členských států podáno přibližně 14,6 milionu takových žádostí(13). Význam této právní úpravy je tedy zjevný.
36. Vízový kodex nahradil množství předpisů obsažených v různých právních nástrojích různé právní povahy, které dříve upravovaly udělování víz členskými státy(14). Jeho účelem je tedy sjednocení dřívějších různorodých pravidel k zamezení fenoménu „visa shopping“ a odlišného zacházení s žadateli o víza(15). Zúčastněné státy souhlasily s harmonizací podmínek a postupů pro udělování víz pro plánované pobyty na svém území(16). Z toho vyplývá, že při kvalifikování určitého aktu jako aktu, který spadá do oblasti schengenského acquis, nebo aktu, který toto acquis rozvíjí, je třeba zohlednit nezbytnou soudržnost tohoto acquis a nutnost zachovat tuto soudržnost i při jeho možném vývoji(17).
37. Vízový kodex však úplné sjednocení nepřináší(18). Bod 3 odůvodnění vízového kodexu výslovně uvádí, že vytvořením společného souboru právních předpisů sleduje vízový kodex podporu „rozvoje vízové politiky jakožto součásti mnohovrstevného systému […] prostřednictvím další harmonizace vnitrostátních právních předpisů a způsobů zpracování na místních konzulárních úřadech“. Harmonizované uplatňování je mimoto prezentováno jako cíl, kterého je třeba dosáhnout, a nikoli jako skutečný stav, který by již vyplýval ze systému zavedeného uvedeným kodexem(19).
38. I když to vízový kodex neuvádí výslovně, má pro jeho uplatňování zásadní význam vzájemná důvěra. Haagský program, který byl podkladem pro přijetí vízového kodexu(20), zdůrazňuje potřebu skutečného a podstatného pokroku směrem k posílení vzájemné důvěry a podpory společných politik(21). Jak už Soudní dvůr dříve uvedl, zásada vzájemné důvěry členských států má v unijním právu zásadní význam vzhledem k tomu, že umožňuje vytvoření a zachování prostoru bez vnitřních hranic(22). Je tomu tak především v oblasti spolupráce a součinnosti členských států schengenského prostoru, které se rozhodly mezi sebou zavést opravdovou solidaritu, takže účinky rozhodnutí přijatého jedním členským státem nejsou omezeny pouze na území tohoto členského státu, nýbrž se týkají celého schengenského prostoru(23). Členské státy tedy umožnily vzájemné zastupování pro účely udělování víz a vydávání rozhodnutí o zamítnutí víz (článek 8 vízového kodexu)(24). Tyto aspekty dokazují vysokou úroveň vzájemné důvěry nezbytnou k provádění vízového kodexu.
K první otázce
39. První otázkou se předkládající soud táže, zda čl. 32 odst. 3 vízového kodexu brání tomu, aby členský stát přiznal referenční osobě právo podat proti rozhodnutí o zamítnutí udělení víza žalobu vlastním jménem.
40. Podle nizozemské vlády a Komise není tato otázka v projednávaném případě relevantní, neboť se týká situace podle nizozemského práva, přičemž státem příslušným zabývat se odvoláním proti rozhodnutí o zamítnutí je Švýcarsko podle švýcarského práva.
41. Takové tvrzení je nutno odmítnout, neboť předjímá odpověď na další otázky položené předkládajícím soudem.
42. Na základě ustálené judikatury přísluší vnitrostátnímu soudu, kterému byl spor předložen, aby posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru(25). V tomto případě to byla skutečně referenční osoba, která se k předkládajícímu soudu odvolala svým vlastním jménem.
43. Za těchto okolností je nezbytné posoudit otázku, kdo má právo se odvolat proti rozhodnutí o zamítnutí udělení víza podle článku 32 odst. 3 vízového kodexu.
44. Toto ustanovení jasně stanoví, že právo na odvolání mají „žadatelé, kterým byla žádost o udělení víza zamítnuta(26)“. Jak už Soudní dvůr uvedl, z toho vyplývá, že v případě pravomocného rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení víza toto ustanovení výslovně přiznává žadatelům o vízum možnost podat opravný prostředek v souladu s vnitrostátní právní úpravou členského státu, který přijal toto rozhodnutí(27).
45. Ponechává tedy vízový kodex na členských státech, aby umožnily referenční osobě podat svým vlastním jménem žalobu proti takovému rozhodnutí o zamítnutí, nebo takovému dodatečnému právu brání?
46. Žalobci, Komise, česká, estonská, nizozemská a švýcarská vláda mají za to, že toto dodatečné právo je podle vnitrostátních předpisů přípustné. Odkazují na druhou větu článku 32 odst. 3 vízového kodexu, podle kterého se odvolání „podává proti členskému státu, který přijal konečné rozhodnutí o žádosti, a v souladu s vnitrostátním právem tohoto členského státu“.
47. Dánská, italská a polská vláda podporují opačný názor. Pro ně čl. 32 odst. 3 vízového kodexu omezuje právo na odvolání na žadatele. Skutečnost, že žadatelé mají referenční osobu, nemůže změnit rozsah právních prostředků stanovených vízovým kodexem.
48. Tento druhý argument odmítám.
49. Soudní dvůr již konstatoval, že unijní normotvůrce ponechal členským státům, aby rozhodly o povaze a konkrétním režimu prostředků nápravy, jichž mohou žadatelé o vízum využít. Při neexistenci unijních pravidel v této oblasti je na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby na základě zásady procesní autonomie taková pravidla stanovil, avšak za podmínky, že nejsou méně příznivá než pravidla upravující podobné situace podléhající vnitrostátnímu právu (zásada rovnocennosti) a v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity)(28).
50. V této souvislosti zdůrazňuji, že vízový kodex nedefinuje postavení referenčních osob jednotným způsobem.
51. Dokument týkající se referenční osoby v řízení o udělení víza (formulář o převzetí finančních nákladů) si vypracovává každý členský stát(29). Vízový kodex neobsahuje vzorový formulář o převzetí finančních nákladů ve svých přílohách a ponechává úvahu o jeho nezbytnosti (např. namísto dopisu o převzetí finančních nákladů) členským státům. Jediný požadavek se týká jazyka: formulář, existuje-li, musí být vypracován nejenom v úředním jazyce (jazycích) příslušného členského státu, ale také alespoň v jednom dalším úředním jazyce orgánů Evropské unie (článek 14 odst. 4 poslední pododstavec).
52. Vízový kodex neupravuje oznámení rozhodnutí o vydání, zamítnutí, zrušení či neplatnosti víza referenční osobě(30).
53. Vízový kodex nestanoví, jaké vlastnosti má mít referenční osoba, ani podmínky, které musí referenční osoba splnit. Příručka týkající se víz (která však, jak připomínám, nemá závazné právní účinky a je pouhým příkladem toho, jak Komise vykládá vízový kodex) uvádí, že referenční osoby nemusí být pouze fyzické osoby, ale také soukromé společnosti a jakékoliv jiné právnické osoby.
54. Vízový kodex tedy neobsahuje téměř nic o právním postavení referenčních osob. Z toho vyplývá, že příslušné otázky spadají do vnitrostátní procesní autonomie, s výhradou zásady rovnocennosti a efektivity.
55. Z mého pohledu to znamená, že referenční osoby musí podat svým vlastním jménem odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí udělení víza podle vnitrostátních procesních předpisů, jak je stanoveno článkem 32 odst. 3 vízového kodexu.
56. Pouze dodávám, že tyto vnitrostátní procesní předpisy musí zajistit, aby právem referenční osoby odvolat se (pokud existuje), nebylo dotčeno právo žadatele o víza, které vyplývá přímo z vízového kodexu, se proti rozhodnutí o zamítnutí udělení víza odvolat. Je obtížně představitelné, že pokud se proti zamítavému rozhodnutí již odvolal žadatel, mohla by proti stejnému rozhodnutí podat další odvolání také referenční osoba.
57. Předkládajícímu soudu, který má jako jediný pravomoc k výkladu vnitrostátního práva, přísluší, aby určil, zda a v jakém rozsahu režim přezkumu dotčený v původním řízení odpovídá těmto požadavkům(31).
58. Mám tedy za to, že čl. 32 odst. 3 vízového kodexu nebrání tomu, aby členské státy umožnily referenčním osobám podat proti rozhodnutí o zamítnutí udělení víza vlastním jménem žalobu. Toto právo existuje, aniž by bylo dotčeno právo žadatele na odvolání.
Ke druhé a třetí otázce
59. Druhou a třetí otázku je třeba zkoumat společně. Předkládající soud žádá v podstatě o vysvětlení, který členský stát má být považován za stát, jenž přijímá konečné rozhodnutí ve smyslu článku 32 odst. 3 vízového kodexu za situace, kdy existuje ujednání o zastoupení opravňující zastupující stát zamítnout vydání víza v souladu s článkem 8 odst. 4 písm. d) vízového kodexu.
60. Vízový kodex neobsahuje v rámci uvedeného ustanovení definici pojmu „členský stát, který přijal konečné rozhodnutí“ o zamítnutí žádosti o udělení víza (a který je tedy příslušný k řízení o odvolání proti takovému zamítnutí).
61. Jak z požadavků jednotného použití unijního práva, tak ze zásady rovnosti vyplývá, že znění ustanovení unijního práva, které výslovně neodkazuje na právo členských států za účelem vymezení svého smyslu a dosahu, musí být zpravidla vykládáno autonomním a jednotným způsobem v celé Unii, přičemž tento výklad je třeba nalézt s přihlédnutím ke kontextu tohoto ustanovení a k cíli sledovanému dotčenou právní úpravou(32)“.
62. Soudnímu dvoru byla předložena dvě diametrálně odlišná stanoviska. Česká, dánská, estonská, francouzská, nizozemská, polská a švýcarská vláda a Komise uvádějí, že bylo-li uzavřeno dvoustranné ujednání o zastoupení podle článku 8 odst. 4 písm. d) vízového kodexu, je jak samotné rozhodování, tak jakékoliv následné odvolání věcí zastupujícího státu. Žadatelé a italská vláda uvádějí, že konečné rozhodnutí by mělo být na zastupovaném členském státu, který je tedy příslušný zabývat se odvoláním, které bylo podáno proti rozhodnutí o zamítnutí.
63. Mám za to, že pokud dojde podle článku 8 odst. 4 písm. d) vízového kodexu k uzavření ujednání o zastoupení, je k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí i nadále příslušný zastupovaný členský stát.
64. Výchozím bodem mé analýzy je pojetí „příslušného členského státu“ posoudit žádost o vízum a rozhodnout o ní podle vízového kodexu. Článek 5 odst. 1 až 3 vízového kodexu určuje členský stát příslušný pro různé druhy víz. V tomto případě je příslušným členským státem ten stát, který byl jediným cílem návštěvy, což je Nizozemsko. Podle základního pravidla uvedeného v článku 6 odst. 1 vízového kodexu o konzulární působnosti měla být žádost posouzena a rozhodnuta konzulátem členského státu ve třetí zemi, v jejíž působnosti má žadatel povolen pobyt. Jsou to tedy soudní orgány tohoto členského státu, které jsou příslušné se zabývat odvoláním proti rozhodnutí podle článku 32 odst. 3 vízového kodexu. To je základní pravidlo příslušnosti podle vízového kodexu.
65. Rovněž bych to označila jako „přirozené místo“ pro odvolání. Odpovídá totiž jedinému či hlavnímu cíli žadatele o víza a členskému státu, mezi nímž a žadatelem existuje určitý vztah za účelem předpokládaného krátkodobého pobytu na území tohoto členského státu (což je dostává do působnosti vízového kodexu).
66. Za těchto okolností tedy článek 8 vízového kodexu obsahuje ustanovení týkající se ujednání o zastupování mezi členskými státy, aby bylo zajištěno, že žadatelé mohou o víza žádat na místní úrovni(33), než aby museli cestovat na nejbližší konzulát členského státu, na jehož území hodlají vstoupit a který by řešil jejich žádosti o víza (což by často zahrnovalo cestování do velkých vzdáleností, možná i do jiné země).
67. Ale jaký je rozsah takového zastoupení?
68. Když článek 8 popisuje rozsah a možné způsoby ujednání o zastupování, zároveň uvádí (v odstavci 1), že „[]lenský stát může souhlasit se zastupováním jiného členského státu, který je příslušný podle článku 5, pro účely posuzování žádostí a udělování víz jménem tohoto členského státu“ (kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska)(34). Zastoupení může být také omezeno pouze na „účely přijímání žádostí a vkládání biometrických identifikátorů“. A fortiori veškeré rozhodování tedy i nadále zůstává na zastupovaném členském státu.
69. Článek 8 odst. 2 stanoví jako standardní způsob zastoupení, podle kterého má konzulát zastupujícího členského státu v případě, kdy zvažuje zamítnutí udělení víza, předložit žádost o udělení víza příslušným orgánům zastupovaného státu, aby přijaly konečné rozhodnutí o žádosti. Je zřejmé, že unijní normotvůrce původně předvídal, že způsob ujednání obsažený v článku 8 odst. 2 bude pravidlem. Jako výjimku stanoví čl. 8 odst. 4 písm. d) způsob ujednání, podle kterého „odchylně od odstavce 2, může (zastupovaný členský stát) opravňovat konzulát zastupujícího členského státu k zamítnutí víza po posouzení žádosti (kurzivou zvýraznila autorka stanoviska)(35). Nic však nenasvědčuje tomu, že příslušnost (na rozdíl od toho, který členský stát vyřizuje žádost) je tím buď převedena, či nahrazena. Členský stát, který je jako příslušný definován článkem 5, si tuto příslušnost zachovává za stanovenými účely. Zastupující členský stát jedná „jménem“ příslušného členského státu.
70. Jednotný formulář, který se mimo jiné používá k oznámení zamítnutí žádosti o udělení víza (Příloha VI vízového kodexu) odráží znění článku 8 odst. 1. Začíná slovy „____________ velvyslanectví/generální konzulát/konzulát/(nebo jiný příslušný orgán) v ____________ [jménem (název zastupovaného členského státu)]“ (kurzivou zvýraznila autorka stanoviska). Fráze v hranatých závorkách má být evidentně uvedena v případech, kdy existuje ujednání o zastoupení(36). Je tam proto, aby informovala žadatele, že zastupující členský stát přijímá rozhodnutí o zamítnutí jako zástupce členského státu, který je zastupován.
71. Z analýzy znění a systematiky vízového kodexu tedy vyplývá, že i) příslušným členským státem k vydání a zamítnutí udělení víza je mimo jiné ten stát, jehož území představuje jediný cíl návštěvy (článek 5); ii) příslušný členský stát může být pro účely přijímání žádostí (článek 8 odst. 1 in fine), udělování víz (článek 8 odst. 1 a 2), nebo udělování a zamítnutí víz (článek 8 odst. 1 a 4 písm. d) zastoupen jiným členským státem; iii) pravidla týkající se příslušnosti obsažená v článku 5 vízového kodexu představují základ pro ujednání o zastoupení a nejsou měněna; iv) v případě zamítnutí žádosti o víza jedná zastupující členský stát „jménem“ zastupovaného členského státu (článek 8 odst. 1 ve spojení s čl. 8 odst. 4).
72. Za těchto okolností se nyní budu zabývat otázkou, kterého členského státu jsou soudní orgány příslušné pro odvolání podle článku 32 odst. 3 vízového kodexu.
73. Článek 32 odst. 1 a 2 se zabývá okolnostmi, při kterých mohou být žádosti o udělení víza zamítnuty, resp. oznámením takových rozhodnutí žadateli o víza na jednotném formuláři v Příloze VI vízového kodexu. Článek 32 odst. 3 obsahuje právo žadatele odvolat se proti rozhodnutí o zamítnutí udělení víza „proti členskému státu, který přijal konečné rozhodnutí o žádosti“.
74. „Poznámky“ (bezprostředně předcházející úředním razítkům a podpisu) jednotného formuláře v Příloze VI vízového kodexu jsou zakončeny takto: „Dotčená osoba má právo na odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí/neplatnosti/zrušení víza podle vnitrostátních právních předpisů“.
75. Postup je jasný v případě, kdy se konzulát příslušného členského státu nachází přímo ve třetí zemi, a sám se tedy zabývá žádostí o víza. Příslušný členský stát žádost posoudí a rozhodne, zda vízum udělit, či zamítnout. Udělá to svým vlastním jménem, vykonávaje svou pravomoc v souladu s článkem 5. Jeho název bude bez dalšího uveden na formuláři o zamítnutí jakožto název příslušného státu. Odvolání pak budou projednávat soudy tohoto státu podle jeho vnitrostátních právních předpisů v souladu s článkem 32 odst. 3.
76. V případech, kdy je uplatněn způsob ujednání o zastoupení podle článku 8 odst. 4 písm. d), bude žádosti vyřizovat a rozhodnutí o zamítnutí vydávat zastupující stát. Bude to však činit „jménem“ členského státu, který je příslušný k vydání rozhodnutí podle kritérií stanovených v článku 5.
77. Zastupující stát jedná na základě oprávnění uděleného zastupovaným členským státem: podle článku 8 odst. 4 písm. d) může dvoustranné ujednání „opravňovat konzulát zastupujícího členského státu k zamítnutí víza“ (kurzivou zvýraznila autorka stanoviska). Takové rozhodnutí je „konečným rozhodnutím“ podle článku 32 odst. 3. Zastupující členský stát ale jedná pouze „jménem“ zastupovaného členského státu (článek 8 odst. 1). Rozsah takového zastoupení je žadateli dán jasně najevo rozhodnutím o zamítnutí (Příloha VI vízového kodexu). Konečné rozhodnutí je tedy i nadále v působnosti zastupovaného členského státu a je jasně přičítáno zastupovanému členskému státu v rozhodnutí o zamítnutí oznámeném žadateli. Zastupovaný členský stát je tedy i nadále příslušný ohledně odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí.
78. Tento přístup podporuje také cíl vízového kodexu.
79. Ujednání o zastupování jsou uzavírána právě s cílem, aby žadatelé o víza nebyli pro dosažení konzulátu nuceni vynakládat nepřiměřené úsilí a náklady, ani cestovat(37). Vízový kodex, jak vyplývá z bodu 29 jeho odůvodnění, respektuje základní práva a zásady uznané Listinou a EÚLP by se měla vykládat v souladu s tím(38). Předpokládá se, že zacházení s žadateli o víza ve všech státech účastnících se schengenského acquis splňuje požadavky Listiny a EÚLP(39).
80. To zahrnuje účinnou soudní ochranu, jako obecnou zásadu unijního práva, která vyplývá z ústavních tradic společných členským státům, které jsou zakotvené v článku 47 Listiny a článcích 6 a 13 EÚLP(40).
81. Uznání příslušnosti zastupovaného členského státu k projednání odvolání dovoluje žadatelům o víza přístup k jejich „přirozenému místu“ (viz bod 65 výše) a nejlépe odráží zásadu účinné soudní ochrany. Takové řešení neukládá žadatelům o víza povinnost odvolat se k soudním orgánům členského státu, se kterým nemají žádný vztah a jenž není jejich konečným cílem. Nevyžaduje tedy po nich vynaložení nepřiměřeného úsilí k přístupu k soudnímu přezkumu.
82. V kontextu projednávaného případu přináší takové řešení dodatečnou výhodu spočívající v tom, že odpovědný vnitrostátní soud může žádat Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu vízového kodexu. Opačné řešení by mělo za následek, že by příslušnými soudy byly soudy států třetích zemí. Takové soudy však nemají možnost předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. A mechanismus pro zajištění jednotné aplikace a výkladu Dohody mezi EU a Švýcarskem o přidružení Švýcarska k schengenskému acquis(41) není obdobou řízení podle článku 267 SFEU.
83. Vízový kodex je navíc určen k tomu, aby přinášel ucelenost a rovné zacházení se žadateli(42). Za situace, kdy by žádosti o víza k návštěvě stejného členského státu (například Nizozemska) mohly být zamítnuty konzuláty jiných členských států po celém světě na základě ujednání o zastoupení uzavřených podle článku 8 odst. 4 písm. d) vízového kodexu, což by znamenalo, že rozhodování o odvoláních proti takovým rozhodnutím by probíhalo před soudními orgány jiných zastupujících členských států, by mohlo vést k různému posuzování odvolání žadatelů, kteří chtějí navštívit stejný členský stát.
84. K tomu dodávám, že v praxi mohou vzniknout potíže v případě, kdy má určitý členský stát rozsáhlou síť konzulátů. Někdy to může být jediný členský stát, který má v dané zemi konzulát. Například Francie je jediným členským státem, který má zastoupení v Džibutsku, kde zastupuje 17 jiných členských států pro účely žádostí o víza(43). Pokud by tedy (oproti mému názoru) Francie měla být považována za příslušný členský stát a vydávat konečná rozhodnutí o zamítnutí udělení víz, byly by to francouzské soudy, které by rozhodovaly o odvoláních proti rozhodnutím o zamítnutí, což by se dotýkalo žadatelů o víza, kteří chtějí navštívit 17 různých zemí.
85. Lze tedy uzavřít, že tam, kde existuje ujednání o zastoupení opravňující zastupující členský stát zamítnout udělení víza podle článku 8 odst. 4 písm. d) vízového kodexu, je to zastupovaný členský stát, který přijímá konečné rozhodnutí ve smyslu článku 32 odst. 3 vízového kodexu. Příslušné rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí jsou tedy soudní orgány zastupovaného členského státu.
Ke čtvrté otázce
86. Čtvrtá otázka se týká toho, zda je výklad článku 8 odst. 4 písm. d) a článku 32 odst. 2 vízového kodexu, podle kterých je příslušným pro rozhodování o odvoláních proti rozhodnutím o zamítnutí zastupující členský stát, v souladu s účinnou právní ohranou podle článku 47 Listiny.
87. Tato otázka bude relevantní pouze tehdy, pokud Soudní dvůr rozhodne, že příslušným k rozhodnutím o odvolání proti rozhodnutím o zamítnutí udělení víza podle článku 8 odst. 4 písm. d) vízového kodexu je zastupující členský stát. Můj výklad ustanovení je však takový, že je to zastupovaný členský stát, který je příslušný k rozhodování o odvoláních proti rozhodnutím o zamítnutí udělení víza, což je řešením, které respektuje právo na účinnou právní ochranu zakotvenou v článku 47 Listiny. Z mého pohledu tedy není nutné se čtvrtou otázkou dále zabývat.
Závěry
88. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (soud prvního stupně v Haagu, pracoviště Utrecht, Nizozemsko) odpověděl takto:
– Článek 32 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex) nebrání členským státům v tom, aby přiznaly referenčním osobám žadatelů o víza právo odvolat se svým jménem proti rozhodnutí o zamítnutí udělení víza. Právo žadatele na odvolání tím však nesmí být dotčeno.
– V případě, kdy existuje ujednání o zastoupení, které opravňuje zastupující členský stát zamítnout udělení víza v souladu s článkem 8 odst. 4 písm. d) nařízení č. 810/2009, zastupovaný členský stát je státem, který vydává konečné rozhodnutí ve smyslu článku 32 odst. 3 nařízení č. 810/2009. Příslušnými rozhodnout o odvoláních proti rozhodnutí o zamítnutí udělení víza jsou tedy soudní orgány zastupovaného členského státu.