CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 9 januari 2019 (1)
Zaak C‑620/16
Europese Commissie
tegen
Bondsrepubliek Duitsland
„Niet-nakoming – Artikel 258 VWEU – Besluit 2014/699/EU van de Raad – Beginsel van loyale samenwerking – Artikel 4, lid 3, VEU – Ontvankelijkheid – Gedrag in het verleden – Weigering van de Bondsrepubliek Duitsland om tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF overeenkomstig het besluit van de Raad te stemmen”
I. Inleiding
1. De Unie en 26 van haar lidstaten zijn partij bij het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer van 9 mei 1980, zoals gewijzigd bij het Protocol van Vilnius van 3 juni 1999 (hierna: „Cotif”), dat wordt beheerd door de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale spoorwegvervoer (hierna: „OTIF”), een internationale organisatie met zetel in Bern. Met het oog op de voorbereiding van een vergadering van de OTIF heeft de Raad op 24 juni 2014 besluit 2014/699/EU(2) aangenomen, waarin de verdeling van de bevoegdheden tussen de Europese Unie en haar lidstaten met betrekking tot de uitoefening van het stemrecht tijdens die vergadering werd vastgesteld.
2. De gebeurtenissen die hierop volgden, hebben geleid tot twee reeksen van procedures bij het Hof: ten eerste een door de Bondsrepubliek Duitsland tegen de Raad ingesteld beroep tot nietigverklaring, waarbij voornamelijk werd gesteld dat de Unie niet de bevoegdheid had om het besluit vast te stellen (dit beroep werd door het Hof verworpen in zijn arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad(3)), en ten tweede een door de Commissie tegen de Bondsrepubliek Duitsland ingesteld beroep wegens niet-nakoming, waarover het in deze procedure gaat.
3. Met haar beroep op grond van artikel 258 VWEU verzoekt de Commissie het Hof om vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens besluit 2014/699 en artikel 4, lid 3, VEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door op de vergadering niet overeenkomstig dat besluit te stemmen en publiekelijk haar afkeuring te uiten over de inhoud van dat besluit.
4. Deze zaak roept fundamentele vragen op over de ontvankelijkheid van een beroep wegens niet-nakoming waarbij het gestelde incorrecte gedrag in het verleden ligt en geen rechtsgevolgen meer zou sorteren. Het Hof krijgt thans de gelegenheid om zijn rechtspraak inzake de ontvankelijkheid van beroepen wegens niet-nakoming verder te verfijnen.
5. Voorts wordt in de onderhavige zaak, ten gronde, het belang belicht van het in artikel 4, lid 3, VEU verankerde beginsel van loyale samenwerking in de context van de externe betrekkingen van de Europese Unie en, met name, in situaties waarin dit beginsel rechtsgevolgen sorteert die afwijken van de rechtsgevolgen van andere Unierechtelijke bepalingen. In dit opzicht is de onderhavige procedure illustratief voor het feit dat, zoals is opgemerkt in de doctrine, het in de praktijk niet altijd eenvoudig is om het beginsel van bevoegdheidstoedeling(4) te „isoleren” van andere beginselen, zoals de in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde plicht tot loyale samenwerking.(5)
6. Op basis van mijn beoordeling van deze zaak zal ik het Hof in overweging geven het niet-nakomingsberoep van de Commissie zowel ontvankelijk als gegrond te verklaren.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Internationaal recht
1. Cotif
7. Het Cotif is op 1 juli 2006 in werking getreden. De 49 staten die partij zijn bij het Cotif, waaronder alle lidstaten van de Europese Unie met uitzondering van de Republiek Cyprus en de Republiek Malta, vormen de OTIF. De Europese Unie is per 1 juli 2011 toegetreden tot het Cotif.
8. Ingevolge artikel 2, § 1, van het Cotif, heeft de OTIF tot doel het internationale spoorwegverkeer in alle opzichten te bevorderen, te verbeteren en te vergemakkelijken, met name door het opstellen van uniforme rechtsstelsels voor de rechtsgebieden betreffende het internationale spoorwegverkeer.
9. De Herzieningscommissie van de OTIF bestaat in beginsel uit alle partijen bij het Cotif. Overeenkomstig artikel 17, § 1, onder a) en b), van het Cotif, besluit de Herzieningscommissie van de OTIF, binnen de grenzen van haar bevoegdheid, over voorstellen tot wijziging van het Cotif en onderzoekt zij daarenboven de ter beslissing aan de Algemene Vergadering van de OTIF voor te leggen voorstellen. De respectieve bevoegdheden van deze twee lichamen van de OTIF op het gebied van wijzigingen van het Cotif zijn vastgesteld in artikel 33 van dit verdrag.
10. Onder titel VI van het Cotif, met het opschrift „Wijziging van het Verdrag”, luidt artikel 33, met het opschrift „Bevoegdheid”:
„[...]
§ 2 De Algemene Vergadering beslist over de voorstellen tot wijziging van het Verdrag, voor zover in de §§ 4 tot en met 6 niets anders is bepaald.
[...]
§ 4 Behoudens de besluiten van de Algemene Vergadering, genomen volgens § 3, eerste volzin, beslist de Herzieningscommissie over de wijzigingsvoorstellen met betrekking tot:
a) de artikelen 9 en 27, §§ 2 tot en met 5;
[...]
d) de Uniforme Regelen CUV, met uitzondering van de artikelen 1, 4, 5 en 7 tot en met 12;
[...]”
11. Artikel 35 van het Cotif, met het opschrift „Besluiten van de Commissies”, luidt als volgt:
㤠1 De wijzigingen van het Verdrag waartoe de Commissies hebben besloten, worden door de Secretaris-Generaal ter kennis gebracht aan de Lidstaten.
§ 2 De wijzigingen van het Verdrag zelf, waartoe de Herzieningscommissie heeft besloten, treden voor alle Lidstaten in werking op de eerste dag van de twaalfde maand, volgend op de maand waarin de Secretaris-Generaal deze wijzigingen aan de Lidstaten ter kennis heeft gebracht. De Lidstaten kunnen binnen vier maanden na de datum van kennisgeving bezwaar aantekenen. In geval van bezwaar door een kwart van de Lidstaten treedt de wijziging niet in werking. Indien een Lidstaat binnen vier maanden bezwaar aantekent tegen een besluit van de Herzieningscommissie en het Verdrag opzegt, wordt de opzegging van kracht op de datum waarop het genoemde besluit in werking treedt.
§ 3 De wijzigingen van de Aanhangsels bij het Verdrag, waartoe de Herzieningscommissie heeft besloten, treden voor alle Lidstaten in werking op de eerste dag van de twaalfde maand, volgend op de maand waarin de Secretaris-Generaal deze wijzigingen aan de Lidstaten ter kennis heeft gebracht. De wijzigingen waartoe de Commissie van RID-deskundigen of de Commissie van technisch deskundigen heeft besloten, treden voor alle Lidstaten in werking op de eerste dag van de zesde maand, volgend op de maand waarin de Secretaris-Generaal deze wijzigingen aan de Lidstaten ter kennis heeft gebracht.
§ 4 De Lidstaten kunnen binnen een termijn van vier maanden, te rekenen van de dag waarop de in § 3 bedoelde kennisgeving is gedaan, bezwaar aantekenen. In geval van bezwaar door een kwart van de Lidstaten treedt de wijziging niet in werking. In de Lidstaten die binnen de gestelde termijn bezwaar hebben aangetekend tegen een besluit, wordt de toepassing van het desbetreffende Aanhangsel volledig geschorst voor het verkeer met en tussen de Lidstaten vanaf het tijdstip waarop de besluiten van kracht worden. Evenwel, in geval van bezwaar tegen de verbindendverklaring van een technische norm of tegen de aanneming van een uniform technisch voorschrift, worden alleen deze normen of voorschriften geschorst ten aanzien van het verkeer met en tussen de Lidstaten, te rekenen van het tijdstip waarop de besluiten van kracht worden; hetzelfde geldt in geval van gedeeltelijk bezwaar.
[...]”
12. Uit artikel 38, § 2, van het Cotif volgt dat de Europese Unie, in haar hoedanigheid van regionale organisatie die is toegetreden tot het Cotif, de rechten die haar lidstaten krachtens het Cotif bezitten, kan uitoefenen, voor zover deze rechten betrekking hebben op aangelegenheden die onder haar bevoegdheid vallen. Luidens artikel 38, § 3, beschikt de Europese Unie met het oog op de uitoefening van het in artikel 35, §§ 2 en 4, bedoelde stemrecht en recht van bezwaar over een aantal stemmen dat gelijk is aan haar aantal leden die tevens lidstaten van de OTIF zijn. Deze laatste kunnen hun rechten, met name het stemrecht, slechts uitoefenen voor zover § 2 van datzelfde artikel dit toelaat.
2. Toetredingsovereenkomst
13. De Overeenkomst tussen de Europese Unie en de [OTIF] betreffende de toetreding van de Europese Unie tot het [Cotif] van 9 mei 1980, zoals gewijzigd bij het Protocol van Vilnius van 3 juni 1999 (PB 2013, L 51, blz. 8; hierna: „toetredingsovereenkomst”), ondertekend op 23 juni 2011 te Bern, is krachtens artikel 9 ervan op 1 juli 2011 in werking getreden.
14. Artikel 6 van deze overeenkomst luidt:
„1. Met betrekking tot besluiten ter zake waarvan de Unie uitsluitende bevoegdheid bezit, oefent de Unie het stemrecht uit dat haar lidstaten krachtens het [Cotif] hebben.
2. Met betrekking tot besluiten omtrent zaken waarin de Unie met de lidstaten bevoegdheid deelt, wordt door de Unie of door haar lidstaten gestemd.
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 26, lid 7, van het [Cotif] is het aantal stemmen waarover de Unie beschikt, gelijk aan dat van haar lidstaten die tevens partij bij het [Cotif] zijn. Bij stemming door de Unie stemmen haar lidstaten niet.
4. De Unie stelt de overige partijen bij het [Cotif] per geval ervan in kennis dat zij, met betrekking tot de onderscheiden agendapunten van de Algemene Vergadering en andere overlegorganen, het in de leden 1 tot en met 3 bedoelde stemrecht zal uitoefenen. Deze verplichting geldt tevens voor per briefwisseling te nemen besluiten. Deze informatie dient tijdig aan de secretaris-generaal van de OTIF te worden meegedeeld, zodat zij samen met de vergaderstukken of een per briefwisseling te nemen besluit kan worden verspreid.”
B. Unierecht
15. De toetredingsovereenkomst is namens de Europese Unie goedgekeurd bij besluit 2013/103/EU van de Raad.(6)
16. Artikel 5 van dit besluit luidt: „De interne regelingen betreffende de voorbereiding van de vergaderingen van de OTIF, en betreffende de vertegenwoordiging en stemming tijdens deze vergaderingen zijn vervat in bijlage III bij dit besluit.”
17. Bijlage III, met het opschrift „Interne regeling voor de Raad, de lidstaten en de Commissie in procedures in het kader van het verdrag”, luidt als volgt:
„Indachtig de verplichting tot eenheid van de internationale vertegenwoordiging van de Unie en haar lidstaten, conform het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, die ook geldt wanneer internationale verplichtingen moeten worden vervuld, komen de Raad, de lidstaten en de Commissie overeen de volgende interne regeling na te komen.
1. Toepassingsgebied
Deze interne regeling geldt voor eender welke vergadering van eender welk OTIF-orgaan. Elke verwijzing naar een ,vergadering’ in deze regeling wordt geacht, in voorkomend geval, ook een verwijzing naar andere procedures, zoals de schriftelijke procedure, te bevatten.
2. Coördinatieprocedure
2.1. Ter voorbereiding van OTIF-vergaderingen, onder meer, doch niet uitsluitend, van de Algemene Vergadering, het administratief comité en andere comités, zullen er coördinatievergaderingen worden gehouden:
– in Brussel, in het kader van de bevoegde Raadsgroep (gewoonlijk de Groep landtransport), zo vroeg mogelijk en zo vaak als nodig voorafgaand aan de OTIF-vergadering, en
– ter plaatse, met name aan het begin en, zo nodig, tijdens en aan het eind van een OTIF-vergadering.
2.2. Tijdens de coördinatievergaderingen moet overeenstemming worden bereikt over uitsluitend namens de Unie of, in voorkomend geval, namens de Unie en haar lidstaten in te nemen standpunten. De standpunten van de lidstaten in verband met hun uitsluitende bevoegdheid kunnen in die vergaderingen worden gecoördineerd indien dat door de lidstaten is overeengekomen.
2.3. Tijdens coördinatievergaderingen wordt de verdeling van de verantwoordelijkheden inzake verklaringen en stemmingen vastgesteld voor ieder punt op de agenda van de OTIF-vergaderingen ten aanzien waarvan een verklaring kan worden afgelegd of een stemming wordt verwacht.
2.4. Ter voorbereiding van de in punt 2.1 bedoelde coördinatievergaderingen, waarin onder meer ontwerpverklaringen en standpuntnota’s ter sprake kunnen komen, zullen er zo nodig voorbereidende besprekingen plaatsvinden in het bij de desbetreffende Uniale spoorwegwetgeving ingestelde comité, te weten:
– het Comité voor het vervoer van gevaarlijke goederen voor goederen die onder aanhangsel C van het verdrag vallen; voor aspecten die gevolgen hebben voor de interoperabiliteit van het spoorvervoer of het gemeenschappelijk veiligheidsbeleid in het kader van richtlijn 2004/49/EG dient tevens het Comité inzake spoorwegveiligheid en interoperabiliteit te worden betrokken;
– het Comité inzake de ontwikkeling van de spoorwegen in de Unie voor de aspecten die onder de aanhangsels A, B, D of E van het verdrag vallen en voor overige door de OTIF ontwikkelde uniforme rechtsstelsels;
– het Comité inzake spoorwegveiligheid en interoperabiliteit voor de aspecten die onder de aanhangsels F of G van het verdrag vallen.
2.5. Voorafgaand aan OTIF-vergaderingen geeft de Commissie aan over welke agendapunten er Uniecoördinatie moet plaatsvinden, en stelt zij ontwerpverklaringen en standpuntnota’s op ter bespreking in de coördinatievergaderingen.
2.6. Indien de Commissie en de lidstaten in de coördinatievergaderingen niet tot een gemeenschappelijk standpunt kunnen komen, mede door onenigheid over de bevoegdheidsverdeling, wordt de aangelegenheid doorverwezen naar het Comité van permanente vertegenwoordigers en/of de Raad.
3. Verklaringen en stemming in de OTIF-vergaderingen
3.1. Over agendapunten waarvoor alleen de Unie bevoegd is, wordt namens de Unie door de Commissie gesproken en gestemd. Na de nodige coördinatie kunnen ook de lidstaten het woord nemen om het standpunt van de Unie te ondersteunen en/of toe te lichten.
3.2. Over agendapunten waarvoor alleen de lidstaten bevoegd zijn, wordt door de lidstaten gesproken en gestemd.
3.3. Met betrekking tot agendapunten waarvoor zowel de Unie als de afzonderlijke lidstaten gedeeltelijk bevoegd zijn, wordt het gemeenschappelijk standpunt door het voorzitterschap en de Commissie uitgesproken. Na de nodige coördinatie kunnen ook de lidstaten het woord nemen om het gemeenschappelijk standpunt te ondersteunen en/of toe te lichten. Naargelang van het geval wordt namens de Unie en haar lidstaten gestemd door de lidstaten of de Commissie, in overeenstemming met het gemeenschappelijk standpunt. Om te bepalen welke partij namens de Unie zal stemmen, wordt nagegaan welke partij (de lidstaten of de Unie) ter zake overwegend bevoegd is.
3.4. Met betrekking tot agendapunten waarvoor zowel de Unie als de afzonderlijke lidstaten gedeeltelijk bevoegd zijn, en waarover Commissie en lidstaten geen gemeenschappelijk standpunt in de zin van punt 2.6 hebben bereikt, kunnen de lidstaten en de Commissie spreken en stemmen over de onderdelen die duidelijk tot hun bevoegdheid behoren.
3.5. Ten aanzien van vraagstukken waarover de Commissie en de lidstaten geen bevoegdheidsverdeling hebben vastgesteld of de voor een Uniestandpunt vereiste meerderheid niet is gehaald, wordt alles in het werk gesteld om de situatie te verduidelijken of om tot een Uniestandpunt te komen. In afwachting daarvan en na de nodige coördinatie kunnen, naargelang van het geval, de lidstaten en/of de Commissie spreken, mits het door hen gehuldigde standpunt een toekomstig Uniestandpunt onverlet laat, coherent is met het Uniebeleid en met vroegere standpunten van de Unie, en in overeenstemming is met het Unierecht.
3.6. De vertegenwoordigers van de lidstaten en van de Commissie kunnen deelnemen aan OTIF-werkgroepen ter voorbereiding van de werkzaamheden van de technische comités van de OTIF, te weten het Comité van deskundigen betreffende het spoorwegvervoer van gevaarlijke goederen (RID) en het Comité van technische deskundigen (TEC). Gedurende hun deelname aan die werkgroepen kunnen de vertegenwoordigers van de lidstaten en de Commissie op grond van hun technische kennis technische bijdragen leveren en ten volle aan de technische besprekingen deelnemen. De besprekingen zijn niet bindend voor de Unie.
De vertegenwoordigers van de lidstaten en van de Commissie stellen alles in het werk om tot een gemeenschappelijk standpunt te komen en dat tijdens de besprekingen in de OTIF-werkgroepen te verdedigen.
[...]”
III. Voorgeschiedenis van het geding
A. Aan het geding ten grondslag liggende feiten
18. Op 24 juni 2014 heeft de Raad besluit 2014/699 vastgesteld.
19. Artikel 1, lid 1, van dat besluit bepaalt dat „[h]et namens de Unie in te nemen standpunt tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie die is opgericht bij het [Cotif], moet overeenstemmen met de bijlage bij dit besluit”. Op grond van artikel 1, lid 2, van het besluit kunnen „[k]leine wijzigingen van de in de bijlage bij dit besluit genoemde documenten [...] worden goedgekeurd door de vertegenwoordigers van de Unie in de Herzieningscommissie zonder verder besluit van de Raad”.
20. Punt 3 van de bijlage bij dat besluit bevat, wat betreft de verschillende onderdelen van de agenda van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF, de verdeling van de bevoegdheden tussen de Europese Unie en haar lidstaten, de uitoefening van het stemrecht en het aanbevolen gecoördineerd standpunt.
21. Een gedeelte van punt 4 en de punten 5, 7 en 12 van de agenda hebben betrekking op de litigieuze amendementen.
22. Tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF heeft de Commissie het standpunt van de Unie gepresenteerd, zoals omschreven in de bijlage bij besluit 2014/699, terwijl de Bondsrepubliek Duitsland ter zake van de voorgestelde amendementen op artikel 12 van het Cotif alsmede de aanhangsels B (CIM), D (CUV) en E (CUI) een eigen standpunt heeft ingenomen en voor deze onderwerpen de uitoefening van een eigen stemrecht heeft geëist. De Bondsrepubliek Duitsland heeft tegen het door de Unie ingenomen standpunt inzake de voorgestelde amendementen op artikel 12 van het Cotif en aanhangsel D (CUV) gestemd. Omdat dit voorstel de vereiste meerderheid van stemmen heeft verkregen, zijn de litigieuze amendementen door de Herzieningscommissie van de OTIF aangenomen.
B. Precontentieuze procedure
23. Bij brief van 4 augustus 2014 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland verzocht om haar gedrag tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF te verklaren.
24. In haar antwoord van 12 november 2014 heeft de Bondsrepubliek Duitsland betoogd dat haar gedrag volledig legitiem en wettig was op grond dat geen van de litigieuze amendementen onder de bevoegdheden van de Europese Unie vielen, aangezien de Unie haar interne bevoegdheid niet had uitgeoefend op de gebieden in kwestie.
25. De Bondsrepubliek Duitsland heeft op 22 december 2014 bij het Hof beroep ingesteld tot gedeeltelijke nietigverklaring van besluit 2014/699, voor zover het betrekking had op de litigieuze amendementen. Haar middelen waren ontleend aan, ten eerste, schending van het beginsel van bevoegdheidstoedeling (artikel 5, lid 2, VEU) wegens onbevoegdheid van de Europese Unie, ten tweede, niet-nakoming van de motiveringsplicht (artikel 296 VWEU) en, ten derde, schending van het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4, lid 3, VEU), juncto het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming.(7)
26. De Commissie heeft op 29 mei 2015 op grond van artikel 258, eerste alinea, VWEU een niet-nakomingsprocedure ingeleid door een aanmaningsbrief aan de Bondsrepubliek Duitsland te sturen, waarin zij stelde dat die lidstaat, door zijn gedrag tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF, de krachtens besluit 2014/699 en artikel 4, lid 3, VEU op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen. Voorts merkte de Commissie op dat er uit het feit dat de Bondsrepubliek Duitsland haar gedrag volgens haar eigen verklaringen uitdrukkelijk als legitiem beschouwde, kon worden afgeleid dat deze lidstaat zich onder vergelijkbare omstandigheden in de toekomst waarschijnlijk in dezelfde zin zou gedragen.
27. In haar antwoord van 7 juli 2015 heeft de Bondsrepubliek Duitsland de beweringen van de Commissie van de hand gewezen.
28. Op 11 december 2015 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij haar standpunt zoals verwoord in de aanmaningsbrief herhaalt. De Commissie heeft de Bondsrepubliek Duitsland ertoe opgeroepen om binnen twee maanden na ontvangst van het met redenen omkleed advies alle maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om te voldoen aan dat advies en, met name, om een einde te maken aan de daarin beschreven vermeende inbreukmakende praktijken.
29. Bij brief van 1 februari 2016 heeft de Bondsrepubliek Duitsland het met redenen omkleed advies beantwoord en het standpunt herhaald dat zij in haar antwoord op de aanmaningsbrief had verwoord.
C. Procedure bij het Hof
30. De Commissie is van mening dat de Bondsrepubliek Duitsland geen maatregelen heeft getroffen om de gevolgen van het gestelde inbreukmakende gedrag te verhelpen of dergelijke gevolgen in elk geval te beperken en om elke twijfel omtrent haar toekomstig handelen weg te nemen. Volgens de Commissie heeft de Bondsrepubliek Duitsland de onwettigheid van haar gedrag jegens de OTIF of de Commissie niet erkend, maar juist volgehouden dat haar gedrag rechtmatig was.
31. Aangezien de Commissie van mening was dat het antwoord van de Bondsrepubliek Duitsland van 1 februari 2016 niet volstond, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
32. Op 5 december 2017, na afloop van de schriftelijke behandeling van de onderhavige zaak, heeft het Hof zijn arrest in de zaak Duitsland/Raad(8) gewezen, waarin het Hof het beroep van de Bondsrepubliek Duitsland heeft verworpen door alle drie de door deze lidstaat aangevoerde middelen af te wijzen.
33. De Bondsrepubliek Duitsland heeft bij afzonderlijke akte, ingediend ter griffie van het Hof op 8 februari 2017, een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Op 10 mei 2017 heeft het Hof, de advocaat-generaal gehoord, zijn beslissing aangehouden in afwachting van zijn uitspraak waarbij de zaak ten gronde wordt afgedaan.
34. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 4 december 2017, heeft de Raad van de Europese Unie verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie. Bij beschikking van 3 januari 2018 heeft de president van het Hof dat verzoek ingewilligd.
35. Zowel de Duitse regering als de Commissie en de Raad van de Europese Unie hebben pleidooi gehouden ter terechtzitting van 4 juli 2018.
IV. Beoordeling
A. Ontvankelijkheid van het beroep
1. Argumenten van de partijen
a) Bondsrepubliek Duitsland
36. De Bondsrepubliek Duitsland is van mening dat het beroep niet-ontvankelijk is. Volgens haar had het gedrag dat in dit beroep aan de orde is, geen rechtsgevolgen meer aan het einde van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF, dat wil zeggen vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. De Bondsrepubliek Duitsland merkt dienovereenkomstig op dat de Commissie volgens de rechtspraak van het Hof geen beroep wegens niet-nakoming meer bij het Hof kan instellen indien de lidstaat in kwestie vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn de niet-nakoming heeft beëindigd, en dat een beroep wegens niet-nakoming bovendien niet-ontvankelijk is indien de aan de lidstaat verweten handeling geen rechtsgevolgen meer sorteert vóór afloop van die termijn.(9)
37. De Bondsrepubliek Duitsland betoogt voorts dat de uitoefening van een eigen stemrecht noch van invloed was op de uitkomst van de op de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF genomen besluiten, hetgeen de Commissie erkent, noch schade heeft toegebracht aan de reputatie, geloofwaardigheid of eenvormige vertegenwoordiging van de Europese Unie onder leden van de internationale gemeenschap. Hoe dan ook, aldus de Bondsrepubliek Duitsland, de Unie heeft de procedure voor vaststelling van besluit 2014/699 zodanig opgezet dat de Bondsrepubliek Duitsland wordt belet rechterlijke bescherming tegen dat besluit te verkrijgen, hetgeen heeft bijgedragen tot het meningsverschil tijdens die zitting.
38. Ten slotte stelt de Bondsrepubliek Duitsland dat de vermeende schade aan het imago van de Europese Unie niet meer kan worden verholpen. Zij betwist de stelling van de Commissie dat zij noch maatregelen heeft getroffen om de gevolgen ongedaan te maken van haar in de onderhavige niet-nakomingsprocedure aan de orde zijnde gedrag, noch de twijfel omtrent haar toekomstig handelen heeft weggenomen. De Bondsrepubliek Duitsland heeft bij de vaststelling van besluit (EU) 2015/1734 van de Raad(10) immers een verklaring (hierna: „verklaring van 17 september 2015”) afgelegd die is opgenomen in de notulen van de Raad, waarin zij heeft aangegeven weliswaar van mening te zijn dat dit besluit onwettig was, maar in afwachting van de uitspraak van het Hof in de zaak Duitsland/Raad (C‑600/14) haar recht om te stemmen over de punten in kwestie niet te zullen uitoefenen door af te wijken van de standpunten van de Europese Unie. De Bondsrepubliek Duitsland heeft de door de Commissie in haar met redenen omkleed advies bekritiseerde praktijk dus nog vóór het ingaan van de daarin gestelde termijn beëindigd.
39. Volgens de Bondsrepubliek Duitsland stelt de Commissie, voor zover zij verlangde dat de Bondsrepubliek Duitsland zich in het openbaar zou verontschuldigen en zou afzien van haar eigen juridische analyse, is er geen grondslag om aldus te handelen en deze lidstaat vraagt zich af in hoeverre het waarschijnlijk is dat een dergelijke verontschuldiging de vermeende schade aan de reputatie en de geloofwaardigheid van de Europese Unie a posteriori zou kunnen wegnemen. Hoe het ook zij, noch in de aanmaningsbrief, noch in het met redenen omkleed advies wordt op enige wijze gesuggereerd dat de Bondsrepubliek Duitsland het Unierecht zou hebben geschonden door zich niet op een dergelijke wijze te verontschuldigen. Volgens de rechtspraak van het Hof is het bovendien voor de ontvankelijkheid van een niet-nakomingsberoep niet voldoende dat er meningsverschillen omtrent rechtsvragen tussen een lidstaat en de Commissie blijven bestaan, zolang die lidstaat zich toch neerlegt bij de analyse van de Commissie. Dit geldt a fortiori wanneer over de rechtsvraag reeds een gerechtelijke procedure bij het Hof aanhangig is, zoals in casu het geval is.
40. In dit verband komt mij de uitdrukking „pociąg odjechał”(11) voor de geest en zo kan het betoog van de Bondsrepubliek Duitsland in een notendop worden samengevat.
b) Commissie
41. Hoewel de Commissie het ermee eens is dat een beroep op grond van artikel 258 VWEU wegens een niet-nakoming die geen rechtsgevolgen meer sorteerde vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn niet-ontvankelijk is, benadrukt zij dat er aan dit beginsel ook uitzonderingen zijn verbonden.
42. Volgens de Commissie blijkt uit het arrest van 31 maart 1992, Commissie/Italië(12), dat, hoewel de niet-nakoming geen rechtsgevolgen meer sorteerde aan het eind van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, het beroep ontvankelijk blijft wanneer de Commissie, ook al heeft zij te gepasten tijde gehandeld, niet de noodzakelijke tijd had om de precontentieuze procedure te voltooien voordat de niet-nakoming was beëindigd. In dergelijke omstandigheden is het van algemeen belang dat het Hof de juridische situatie verduidelijkt, teneinde twijfels van de betrokken lidstaat of van de andere lidstaten uit de wereld te helpen. Een dergelijk belang tekent zich des te scherper af wanneer er sprake is van een geschil tussen de Commissie en de betrokken lidstaat over de wettigheid van het gedrag van die lidstaat.
43. De Commissie wijst erop dat zij in de omstandigheden van de onderhavige zaak niet in staat was om de niet-nakomingsprocedure te gepasten tijde tot een goed einde te brengen.
44. Daarnaast is de Commissie van mening dat het volgens de rechtspraak van het Hof niet noodzakelijk is om aan te tonen dat er een risico op herhaling van het gestelde gedrag bestaat.
45. Met betrekking tot de grief inzake schending van het in artikel 4, lid 3, VEU verankerde beginsel van loyale samenwerking erkent de Commissie dat de toegebrachte schade niet meer volledig ongedaan kon worden gemaakt, ook al zou die schade kunnen worden beperkt door middel van verklaringen tijdens een volgende vergadering van de OTIF. Aangezien het voor de Commissie onmogelijk was om door middel van een niet-nakomingsprocedure te voorkomen dat er zulke onherstelbare schade kon ontstaan, moet deze grief in elk geval ontvankelijk worden geacht.
46. Wat betreft het argument dat het gedrag van de Europese Unie heeft geleid tot een situatie die schadelijk was voor haar geloofwaardigheid en reputatie, is de Commissie van mening dat terwijl de gevolgen van het gedrag van de Bondsrepubliek Duitsland onmiskenbaar waren, de gevolgen van het gedrag van de Commissie en de Raad hooguit bij de bespreking ten gronde van het geschil aanleiding voor debat kunnen zijn. Dit argument is hoe dan ook ongegrond. Deze redenering geldt ook voor het door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde argument dat zij geen rechterlijke bescherming genoot.
47. Bovendien betwist de Commissie het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat zij al het mogelijke zou hebben gedaan om twijfels omtrent haar toekomstige gedrag weg te nemen en zelfs om, voor zover mogelijk, de gevolgen van haar niet-nakoming uit te wissen om geen schade aan het imago van de Europese Unie toe te brengen. De Bondsrepubliek Duitsland heeft met name in de Herzieningscommissie van de OTIF niet toegegeven een vergissing te hebben begaan.
2. Analyse
48. In de onderhavige zaak moet worden onderzocht of het beroep van de Commissie niet-ontvankelijk is omdat de vermeende niet-nakoming kennelijk geen rechtsgevolgen meer sorteerde vóór het verstrijken van de termijn die de Commissie in haar met redenen omkleed advies had gesteld.
a) Bewoordingen van het Verdrag
49. Uitgangspunt zijn de bewoordingen van artikel 258 VWEU.
50. Op grond van deze bepaling brengt de Commissie, indien zij van oordeel is dat een lidstaat een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen (dat wil zeggen een verplichting die voortvloeit uit het Unierecht), dienaangaande een met redenen omkleed advies uit, na deze lidstaat in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken. Indien de betrokken lidstaat niet binnen de door de Commissie gestelde termijn gevolg geeft aan dit advies, kan zij de zaak aanhangig maken bij het Hof.
51. Men zou inderdaad geneigd kunnen zijn om uit de bewoordingen van artikel 258 VWEU af te leiden dat er in deze bepaling, logischerwijs, wordt verondersteld dat er sprake is van een voortdurende niet-nakoming die de lidstaat in de loop van de procedure kan beëindigen. Daarbij zou kunnen worden betoogd dat, wil een lidstaat in staat zijn een met redenen omkleed advies op te volgen, er sprake moet zijn van een voortdurende niet-nakoming, aangezien de lidstaat anders onmogelijk het met redenen omkleed advies kan opvolgen.
52. En toch moet een dergelijke categorische stelling, hoe verleidelijk ook, worden weerstaan.
b) Rechtspraak
53. Om te beginnen biedt de rechtspraak van het Hof geen steun voor een dergelijke stelling.
54. Het is juist dat de Commissie, volgens vaste rechtspraak van het Hof, geen niet-nakomingsprocedure kan inleiden indien de betrokken lidstaat zijn gedrag in overeenstemming heeft gebracht met het Unierecht vóór het verstrijken van de termijn die de Commissie daartoe in het met redenen omkleed advies heeft gesteld.(13)
55. Toch zijn de gevallen waarin het Hof een beroep wegens niet-nakoming effectief heeft verworpen op gronden van ontvankelijkheid, erg zeldzaam.
56. In het arrest Commissie/Italië(14), een zaak betreffende overheidsopdrachten, heeft het Hof namelijk geoordeeld dat wanneer een aankondiging van een opdracht al haar rechtsgevolgen heeft gesorteerd vóór het uitbrengen van het met redenen omkleed advies, de gestelde niet-nakoming bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn was beëindigd, zodat het beroep niet-ontvankelijk moest worden verklaard.(15)
57. Het Hof heeft zijn redenering gebaseerd op het feit dat „de Commissie niet te gepasten tijde gebruik heeft gemaakt van de middelen die haar ten dienste staan om te voorkomen dat de gestelde niet-nakoming effect sorteert, en evenmin omstandigheden heeft aangevoerd die haar zouden hebben belet, de in artikel [258 VWEU] bedoelde precontentieuze procedure te voltooien voordat die niet-nakoming was beëindigd”.(16) Daarbij heeft het Hof „in wezen” de conclusie van advocaat-generaal Lenz „overgenomen”(17), volgens welke er uitzonderingen op de regel(18) waren bij „seizoengebonden schendingen [...], wanneer de verdragsschending naar het doel en het rechtskarakter ervan slechts van tijdelijke aard is (bijvoorbeeld bij seizoengebonden in‑ of uitvoerbeperkingen ter bescherming van de binnenlandse marktdeelnemers) en er daardoor nauwelijks – of zelfs helemaal geen – tijd is om de aan de niet-nakomingsprocedure voorafgaande precontentieuze procedure te voeren”.(19)
58. Mijns inziens is dit aspect van cruciaal belang in de redenering van het Hof: aangezien de Commissie noch heeft gehandeld toen zij dit had kunnen doen, noch een gepaste motivering voor dit stilzitten heeft gegeven, zou zij in een later stadium geen niet-nakomingsprocedure tegen een lidstaat kunnen inleiden indien de vermeende niet-nakoming was beëindigd.
59. Het Hof past in zijn rechtspraak dus een tweeledige (cumulatieve) toets toe: ten eerste is een beroep niet-ontvankelijk indien de niet-nakoming is beëindigd bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en ten tweede moet de Commissie hebben kunnen handelen om te voorkomen dat de gestelde niet-nakoming gevolgen sorteert. Indien niet aan een van deze criteria is voldaan, kan het beroep niet niet-ontvankelijk zijn.
60. Bij toepassing van deze toets op de onderhavige zaak blijkt dat het beroep van de Commissie ontvankelijk is, aangezien de Commissie onmogelijk kon voorkomen dat Duitsland de gestelde niet-nakoming zou begaan.(20)
61. Bovendien is de Commissie, zoals advocaat-generaal Mengozzi duidelijk stelt, in beginsel weliswaar niet bevoegd om een beroep in te stellen wegens beëindigde inbreuken, maar mag „zulks haar niet [...] beletten op te komen tegen kortdurende niet-nakomingen, waarbij de Commissie, ook als zij tijdig zou optreden, onvoldoende tijd zou hebben om de precontentieuze procedure voor de beëindiging ervan af te ronden”.(21) Ook heeft advocaat-generaal Geelhoed mijns inziens het bij het rechte eind wanneer hij waarschuwt tegen een openlijk strikte uitlegging van ontvankelijkheid door te stellen: „In zijn uiterste consequentie zou het meebrengen dat optreden tegen voltooide en onomkeerbare inbreuken op het [Unierecht] ingevolge artikel [258 VWEU] voortaan onmogelijk [zou] worden. Dit zou de deur kunnen openen voor systematische inbreuken [...].”(22)
62. De benadering die ik voorstel, is volledig in overeenstemming met de vroege rechtspraak van het Hof inzake de ontvankelijkheid van niet-nakomingsprocedures. Het Hof heeft immers al in 1973 geprobeerd de gedurfde argumenten van de lidstaten met betrekking tot ontvankelijkheid in de kiem te smoren door te oordelen „[d]at verweerster [...] aan een actie in rechte in geen geval kan ontkomen door zich te beroepen op een aan haarzelf toe te schrijven voldongen feit”.(23) Volgens mij hoeft het belang van deze verklaring voor de onderhavige zaak geen verder betoog.
c) Geen afzonderlijk vereiste dat de Commissie een „specifiek belang” aantoont
63. Ten slotte moet worden opgemerkt dat in artikel 258 VWEU niet het vereiste is vervat dat de Commissie een specifiek belang aantoont om het beroep in te stellen.(24) De Commissie hoeft immers geen specifiek procesbelang aan te tonen bij de uitoefening van de haar aan artikel 258 VWEU ontleende bevoegdheden. Gelet op haar rol van hoedster van het Verdrag, is de Commissie bij uitsluiting bevoegd te beslissen of het opportuun is om een niet-nakomingsprocedure in te leiden en op grond van welk aan de betrokken lidstaat toe te rekenen handelen of nalaten de procedure moet worden ingeleid.(25)
d) Geen enge uitlegging van artikel 258 VWEU
64. Wat betreft het meer algemene en fundamentele argument van de Duitse regering dat artikel 258 VWEU als procedurele bepaling eng moet worden uitgelegd om de rechtszekerheid zo veel mogelijk te waarborgen, volstaat het op te merken dat een dergelijk beginsel nergens in de rechtspraak van het Hof te ontwaren valt.(26)
65. Wel integendeel. Afgezien van zijn soepele rechtspraak over de ontvankelijkheid van verzoeken om een prejudiciële beslissing(27) heeft het Hof zich terecht niet ervan onthouden de procedurele Verdragsbepalingen praeter legem uit te leggen (om het zacht uit te drukken) teneinde het beginsel van de rechtsstaat waarop de rechtsorde van de Unie berust(28) of het beginsel van institutioneel evenwicht(29) te beschermen. In de zaak Unión de Pequeños Agricultores/Raad, waarop de Duitse regering specifiek zich beroept ter ondersteuning van haar betoog, heeft het Hof inderdaad ervoor gekozen artikel 263, vierde alinea, VWEU op een niet al te ruime manier uit te leggen. Die zaak had, anders dan de onderhavige zaak, echter betrekking op de definitie van „individueel raken” zoals bedoeld in artikel 263 VWEU en dus op het toezicht op de wettigheid van handelingen van de Unie-instellingen. Had het Hof die criteria versoepeld en zijn rechtspraak gewijzigd, dan zou dit gevolgen hebben gehad voor het volledige stelsel van rechtsmiddelen binnen de rechtsorde van de Unie en voor de verhouding en de wisselwerking tussen beroepen tot nietigverklaring op grond van artikel 263 VWEU en de prejudiciële procedure op grond van artikel 267 VWEU. Derhalve heeft het Hof gewezen op de mogelijkheid om de Verdragen te wijzigen krachtens artikel 48 VEU.(30)
66. Kortom, het onderhavige beroep is dus ontvankelijk.
B. Gegrondheid van het beroep
1. Schending van besluit 2014/699
a) Argumenten van de partijen
1) Commissie
67. De Commissie beweert dat de Bondsrepubliek Duitsland besluit 2014/699 heeft geschonden door op de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF tegen het door de Europese Unie in dat besluit vastgestelde standpunt met betrekking tot de punten 4 en 7 van de agenda van de Herzieningscommissie te stemmen en publiekelijk protest te uiten tegen de uitoefening van het stemrecht door de Unie.
68. De Commissie stelt dat besluit 2014/699 overeenkomstig artikel 288, vierde alinea, VWEU verbindend is in al zijn onderdelen, zowel voor de instellingen van de Europese Unie als voor de lidstaten. De Commissie voegt hieraan toe dat het feit dat de Bondsrepubliek Duitsland in de Raad tegen dat besluit heeft gestemd en een beroep tot nietigverklaring van dat besluit bij het Hof heeft ingesteld, geen gevolgen heeft voor het verbindende karakter van het besluit en de daaruit voortvloeiende verplichtingen voor de lidstaten.
69. Blijkens de rechtspraak van het Hof kunnen de lidstaten immers niet zelf corrigerende of beschermende maatregelen nemen om te voorkomen dat de instelling die de bestreden handeling heeft vastgesteld, zich niet aan het Unierecht houdt. Hieruit volgt dat, zolang het Hof besluit 2014/699 niet nietig heeft verklaard of de uitvoering ervan niet heeft opgeschort, de Bondsrepubliek Duitsland het besluit moet nakomen. Anders zou de consequente en eenvormige toepassing van het Unierecht, een fundamenteel kenmerk van het Uniestelsel, worden ondermijnd.
70. Bovendien is de Commissie van mening dat het voor de Bondsrepubliek Duitsland noch onmogelijk noch onnodig was om te verzoeken om voorlopige maatregelen. De Commissie benadrukt dat het Verdrag een volledig stelsel van rechtsmiddelen in het leven heeft geroepen die het blijkens de artikelen 278 en 279 VWEU mogelijk maken om noodsituaties het hoofd te bieden. Rijzen er moeilijkheden in dit verband, zoals die welke de Bondsrepubliek Duitsland heeft aangevoerd, dan is het de lidstaten niet toegestaan om in strijd met het Unierecht unilateraal op te treden.
71. Dienaangaande wijst de Commissie er tevens op dat de Bondsrepubliek Duitsland de kans is geboden om tijdig voorlopige maatregelen te verkrijgen. De Commissie herinnert er in dit opzicht aan dat er met de besluiten van de Herzieningscommissie van de OTIF zelf geen recht tot stand is gebracht dat vanaf de datum van de vaststelling ervan van toepassing is, maar dat er nog aanvullende stappen moesten worden gezet voordat deze amendementen in werking zouden treden. De Bondsrepubliek Duitsland had echter tussen de datum van vaststelling van de besluiten in kwestie door de Herzieningscommissie van de OTIF en de inwerkingtreding van de amendementen voorlopige maatregelen kunnen verkrijgen. Aan de ene kant volgt uit artikel 33, § 2, en § 4, onder a), van het Cotif dat het amendement op artikel 12 van het Cotif nog definitief door de Algemene Vergadering van de OTIF moest worden vastgesteld, hetgeen pas is gebeurd op 30 september 2015. Aan de andere kant zou het amendement op artikel 2 en artikel 9 van aanhangsel D (CUV) niet onmiddellijk in werking zijn getreden overeenkomstig artikel 35, §§ 3 en 4, van het Cotif. De Europese Unie had dus, gesteld dat het Hof de opschorting van de uitvoering van besluit 2014/699 had gelast, binnen vier maanden na de datum van de vaststelling van het amendement in kwestie bezwaar kunnen maken bij de OTIF.
2) Bondsrepubliek Duitsland
72. De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat het beroep niet voldoet aan het vereiste van een voldoende duidelijke formulering, aangezien de Commissie in haar petitum niet heeft vermeld dat zij de Bondsrepubliek Duitsland alleen verantwoordelijk houdt voor niet-nakoming met betrekking tot de punten 4 en 7 van de agenda van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF. Volgens deze lidstaat heeft de Commissie dit alleen in haar korte memorie van antwoord verduidelijkt.
73. Daarnaast suggereert de Bondsrepubliek Duitsland dat het bestreden besluit, vanwege de vermeende ernstige tekortkomingen ervan, een niet-bestaande handeling(31) is – een kwestie die het Hof ambtshalve dient te onderzoeken.
74. De Bondsrepubliek Duitsland erkent besluit 2014/699 niet te zijn gevolgd, voor zover dat besluit voorziet in de uitoefening van het stemrecht door de Europese Unie met betrekking tot de punten 5, 7 en 12 van de agenda van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF. Zij is echter van mening dat de desbetreffende bepalingen van dat besluit niet haar kunnen worden tegengeworpen, aangezien zij onwettig zijn om de redenen die reeds zijn uiteengezet in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad (C‑600/14, EU:C:2017:935).(32)
75. De Bondsrepubliek Duitsland preciseert dienaangaande dat het haar recht is om overeenkomstig artikel 277 VWEU een exceptie van onwettigheid tegen dat besluit op te werpen in het kader van deze niet-nakomingsprocedure. In de onderhavige zaak beweert de Commissie dat de Bondsrepubliek Duitsland geen schending wordt verweten van een tot de lidstaten gerichte richtlijn of gericht besluit – waarvan de onwettigheid, overeenkomstig de rechtspraak van het Hof, niet door de lidstaten kan worden ingeroepen als verweermiddel in een niet-nakomingsberoep dat gebaseerd is op de niet-nakoming van een dergelijke handeling – maar schending van een algemeen besluit, waarvan aan de adressaten nog geen kennis is gegeven overeenkomstig artikel 297, lid 2, VWEU. De Bondsrepubliek Duitsland voegt hieraan toe dat de woorden „in het kader van een geschil aangaande een handeling van algemene strekking” in de tekst van artikel 277 VWEU mede zien op het geval waarin de wettigheid van een handeling van algemene strekking ter discussie wordt gesteld in het kader van een niet-nakomingsprocedure.
76. De Bondsrepubliek Duitsland voert aan dat het aan haarzelf is om zich incidenteel op de onwettigheid van besluit 2014/699 te beroepen in het kader van dit beroep wegens haar niet-nakoming van dat besluit, inzonderheid gelet op het feit dat het voor haar de facto onmogelijk was om rechterlijke bescherming tegen dat besluit te verkrijgen vóór de opening van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF. Aangezien de Europese Unie de procedure voor de vaststelling van besluit 2014/699 zodanig heeft opgezet dat de Bondsrepubliek Duitsland wordt belet rechterlijke bescherming tegen dat besluit te verkrijgen, zou het uitsluiten van de mogelijkheid dat die lidstaat zich incidenteel beroept op de onwettigheid van dat besluit in de onderhavige zaak bovendien in strijd zijn met het beginsel van nemo turpitudinem suam allegans auditur. Voorts zou een verzoek, zoals gesuggereerd door de Commissie, om na de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF voorlopige maatregelen te verkrijgen van het Hof, dat tot gevolg zou hebben dat de Raad ertoe wordt gedwongen om overeenkomstig artikel 35 van het Cotif bezwaar aan te tekenen tegen de tijdens die zitting genomen besluiten, volgens de Bondsrepubliek Duitsland niet-ontvankelijk zijn geweest. De Bondsrepubliek Duitsland had hoe dan ook niet de bedoeling de vaststelling van de litigieuze amendementen te voorkomen, maar de bevoegdheidskwestie juist te willen ophelderen.
77. De Bondsrepubliek Duitsland wijst er in elk geval op dat zij, met betrekking tot het amendement op artikel 12 van het Cotif, dat het voorwerp vormt van punt 4 van de agenda van de Herzieningscommissie van de OTIF, besluit 2014/699 niet heeft geschonden, aangezien het overeenkomstig dat besluit de lidstaten zijn die stemrecht uitoefenen en er daarin slechts een „aanbevolen gecoördineerd standpunt” wordt vastgesteld. Die lidstaat wijst erop dat een aanbeveling, overeenkomstig artikel 288, vijfde alinea, VWEU, niet verbindend is. Met betrekking tot het amendement op de artikelen 2 en 9 van aanhangsel D (CUV), dat het voorwerp vormt van punt 7 van de agenda van de Herzieningscommissie van de OTIF, betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat hoewel besluit 2014/699 had voorzien in de uitoefening van het stemrecht van de Europese Unie, de Europese Unie enkel aanbevelingen voor standpunten kon formuleren, zonder dat zij verbindend zijn.
78. De Bondsrepubliek Duitsland heeft ter terechtzitting de exceptie van onwettigheid op grond van artikel 277 VWEU formeel ingetrokken.
b) Analyse
79. Wat betreft de door de Bondsrepubliek Duitsland geuite kritiek aangaande de nauwkeurigheid van de opmerkingen van de Commissie, ben ik van mening dat uit de opmerkingen van de Commissie duidelijk blijkt dat de Bondsrepubliek Duitsland alleen met betrekking tot de punten 4 en 7 op de agenda van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF een eigen standpunt heeft geuit en heeft gestemd tegen het in besluit 2014/699 vastgestelde standpunt van de Europese Unie. In haar opmerkingen heeft de Commissie bovendien alleen verwezen naar artikel 1 en de bijlage bij besluit 2014/699, voor zover deze bijlage betrekking heeft op de amendementen op het Cotif die het voorwerp vormen van de punten 4 en 7 van de agenda van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF. Daarom lijkt het mij dat er, ondanks de algemene formulering van het petitum van de Commissie in haar beroepsschrift, waarin zij naar besluit 2014/699 in zijn geheel verwijst, geen onduidelijkheid kan heersen over de omvang van de gestelde schending.
80. Daarnaast gaat het zeker niet om een niet-bestaande handeling.(33)
81. Afgezien van het feit dat de verwijzingen in besluit 2014/699 naar de „aanbevolen gecoördineerd[e] standpunt[en]” op geen enkele redelijke wijze aldus kunnen worden uitgelegd dat een lidstaat mag afwijken van het standpunt van de Europese Unie, had het Hof, indien het had bevonden dat er aan dat besluit inherente logische tekortkomingen kleefden die tot een niet-bestaande handeling zouden leiden, dit waarschijnlijk al tot uitdrukking gebracht in het arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad (C-600/14, EU:C:2017:935).
82. Met betrekking tot de niet-nakoming volstaat een korte analyse, aangezien de Bondsrepubliek Duitsland de door de Commissie aangevoerde feiten niet ontkent en overigens de exceptie van onwettigheid heeft ingetrokken.
83. De notulen van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF laten geen enkele twijfel bestaan: de Bondsrepubliek Duitsland heeft haar standpunt over de punten 4 en 7 van de agenda van de Herzieningscommissie van de OTIF kenbaar gemaakt en tegen het in besluit 2014/699 vastgestelde standpunt van de Europese Unie gestemd. Met betrekking tot punt 7 van deze agenda heeft de Bondsrepubliek Duitsland in strijd met de in dat besluit vastgelegde stemregelingen ook een stemrecht uitgeoefend over dit specifieke punt.
84. Bovendien heeft het Hof verduidelijkt dat de Europese Unie de bevoegdheid had om dit besluit vast te stellen. Maar dat is hier niet het punt. Zodra besluit 2014/699 was vastgesteld, was Duitsland verplicht het te eerbiedigen en ten uitvoer te leggen. In een Europese Unie die is gestoeld op het beginsel van de rechtsstaat, geldt voor handelingen van de instellingen een vermoeden van wettigheid. Voor de toetsing van de wettigheid van zulke maatregelen zijn er procedures vastgesteld. In dit opzicht kan Duitsland elke handeling op grond van artikel 263, eerste alinea, VWEU aanvechten zonder procesbelang te moeten aantonen. In deze situatie kan van een lidstaat worden verwacht dat hij door de zure appel heen bijt en gevolg geeft aan het besluit – ongeacht of dat verteerbaar is voor die lidstaat. Wat een lidstaat niet mag doen, is het recht in eigen hand nemen. Een eenzijdige maatregel is niet mogelijk. In dit opzicht is het vaste rechtspraak dat een lidstaat zich niet het recht mag aanmeten om eenzijdig corrigerende of beschermende maatregelen vast te stellen teneinde het hoofd te bieden aan een eventuele miskenning van het Unierecht door een instelling(34). De Bondsrepubliek Duitsland heeft dus in strijd met de bepalingen van besluit 2014/699 gehandeld en dat besluit geschonden.
2. Schending van artikel 4, lid 3, VEU
a) Argumenten van de partijen
85. De Commissie stelt dat het feit dat de Bondsrepubliek Duitsland tegen het standpunt van de Europese Unie heeft gestemd tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF, zich heeft gedistantieerd van de door de Europese Unie uitgebrachte stem en ernaar streefde om haar stemrecht uit te oefenen terwijl dat recht aan de Europese Unie was toegekend, verwarring heeft doen ontstaan over de uitslag van de stemming en schade heeft berokkend aan de geloofwaardigheid en de reputatie van de Europese Unie, de eenheid van haar internationale vertegenwoordiging en haar imago in het algemeen. Met dit gedrag is aldus het in artikel 4, lid 3, VEU verankerde beginsel van loyale samenwerking geschonden.
86. De Bondsrepubliek Duitsland is daarentegen van mening dat de Commissie niet heeft aangetoond dat er daadwerkelijk sprake is van een aantasting van de geloofwaardigheid en de reputatie van de Europese Unie, en evenmin dat haar gedrag de oorzaak was van een dergelijke aantasting. Integendeel, zij is van mening dat de toetreding van de Europese Unie tot de OTIF, met nieuwe uitdagingen voor de OTIF tot gevolg, en de haast waarmee de Unie-instellingen de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF hebben voorbereid, tot verwarring hebben geleid tijdens de stemming in dit orgaan.
b) Analyse
87. Artikel 4, lid 3, VEU bepaalt dat de Unie en de lidstaten krachtens het beginsel van loyale samenwerking elkaar respecteren en steunen bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien. De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de Unie-instellingen voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Europese Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese Unie in gevaar kunnen brengen.
88. Deze bepaling, die een centrale plaats in de rechtsorde van de Unie inneemt, de werking van de Europese Unie moet waarborgen(35), is omschreven als het „inherente doel van de overeenkomst van het gehele Europese integratieproject”(36) en het wederkerige karakter van de samenwerking tussen de Europese Unie en haar lidstaten onderstreept, is een algemene norm waaraan concrete uitdrukking is gegeven in een reeks andere bepalingen van het Verdrag.(37)
89. Aangezien met elke schending van het Unierecht, zoals de schending van besluit 2014/699, ook het beginsel van loyale samenwerking tussen de Unie en haar lidstaten geweld wordt aangedaan(38), blijft artikel 4, lid 3, VEU als algemene regel verscholen achter die specifieke schending en sorteert het zelf geen juridische gevolgen. Dit artikel is derhalve vaak declaratoir van aard. Zo ziet het Hof er uitdrukkelijk van af dit beginsel te analyseren in de context van een niet-nakomingsprocedure wegens niet-omzetting van een richtlijn zodra het een niet-nakoming wegens niet-omzetting heeft vastgesteld, aangezien het hiertoe geen reden ziet.(39)
90. Daarnaast zijn er echter gevallen waarin artikel 4, lid 3, VEU een autonome bron van verplichtingen vormt.(40)
91. Voor een dergelijke afzonderlijke toepassing van artikel 4, lid 3, VEU is er ruimte, temeer daar het in casu gaat om de externe betrekkingen van de Unie.
92. Met name op het gebied van gemengde overeenkomsten(41) heeft het Hof er meermaals op gewezen dat wanneer het onderwerp van een akkoord of verdrag deels tot de bevoegdheid van de Europese Unie en deels tot die van de lidstaten blijkt te behoren, een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de Unie-instellingen vereist is, zowel in de fase van de onderhandeling en sluiting als bij de uitvoering van de aangegane verbintenissen. De verplichting tot samenwerking vloeit voort uit de eis dat de Europese Unie internationaal met één stem spreekt.(42)
93. Mijns inziens geldt deze verklaring(43) ook indien oorzaak en gevolg zouden worden omgedraaid en het vereiste van eenheid zou worden bezien als een uitvloeisel van de plicht tot samenwerking.(44)
94. Het Hof heeft bovendien geoordeeld dat met een tussen de Raad en de Commissie getroffen regeling over stemmen binnen een internationale organisatie [de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO)] is vormgegeven aan de samenwerkingsplicht tussen de Europese Unie en haar lidstaten in het kader van die internationale organisatie.(45)
95. Hoewel in geen van deze zaken de geloofwaardigheid en de reputatie van de Europese Unie op het internationale toneel specifiek op het spel stonden, leert die rechtspraak dat het beginsel van loyale samenwerking van bijzonder belang is op het gebied van externe betrekkingen en met name van toepassing is met betrekking tot de uitoefening van het stemrecht op een gebied waarvoor gedeelde bevoegdheid bestaat.(46)
96. Daarom ben ik van mening dat het Hof in de onderhavige zaak alleen maar een stap verder hoeft te zetten. Het dient te verduidelijken dat de reputatie en de geloofwaardigheid van de Europese Unie op het internationaal toneel een duidelijk juridisch belang vormen, dat wordt beschermd door artikel 4, lid 3, VEU en dat in casu de letter en het doel van besluit 2014/699 overstijgt.
97. De niet-nakoming van dat besluit, in samenhang met een duidelijke uiting van onenigheid over de inhoud van dat besluit, brengt de reputatie van de Europese Unie op het internationaal toneel schade toe. Hierdoor ontstaat het beeld dat de Europese Unie niet voldoende efficiënt als een eenheid handelt bij de voorbereiding van een vergadering binnen een internationale organisatie.
98. Zoals de Commissie tevens terecht aanvoert, verandert het enkele feit dat de stem van de Bondsrepubliek Duitsland geen invloed had op de uitkomst van de vergadering, niets aan deze vaststelling.
V. Conclusie
99. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof dan ook in overweging om:
– vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland besluit 2014/699/EU van de Raad van 24 juni 2014 tot vaststelling van het namens de Europese Unie in te nemen standpunt tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF ten aanzien van bepaalde amendementen op het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (Cotif) en op de aanhangsels daarvan, en artikel 4, lid 3, VEU heeft geschonden door op de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale spoorwegvervoer (OTIF) tegen het in dat besluit vastgestelde standpunt te stemmen en publiekelijk protest te uiten tegen zowel dit standpunt als de uitoefening van het stemrecht door de Unie zoals bepaald in dat besluit, en
– de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten van de procedure.