CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
YVES BOT
prezentate la 7 martie 2018(1)
Cauza C‑246/17
Ibrahim Diallo
împotriva
État belge
[cerere de decizie preliminară formulată de Conseil d’État (Consiliul de Stat, Belgia)]
„Trimitere preliminară – Dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul unui stat membru pentru cetățenii Uniunii – Cerere de permis de ședere în calitate de membru de familie – Directiva 2004/38/CE – Articolul 10 alineatul (1) – Termen de șase luni – Adoptarea și notificarea deciziei – Consecințe ale nerespectării termenului – Întreruperea și suspendarea termenului”
1. Prezenta cerere de decizie preliminară oferă Curții ocazia de a se pronunța cu privire la domeniul de aplicare al articolului 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE(2).
2. Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul Ibrahima Diallo, cetățean guineean și ascendent al unui copil cetățean neerlandez cu domiciliul în Belgia, pe de o parte, și État belge (statul belgian), pe de altă parte, în legătură cu o decizie de refuz din partea acestuia din urmă de a‑i elibera un permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii Europene, însoțită de ordinul de a părăsi teritoriul.
3. Această cerere invită Curtea în special să ofere clarificări importante, pe de o parte, în ceea ce privește termenul în care trebuie adoptate și notificate deciziile în temeiul articolului 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38 și eventualele consecințe care decurg din lipsa adoptării sau a notificării deciziilor respective. Pe de altă parte, se solicită Curții să stabilească dacă, în urma anulării jurisdicționale a unei decizii adoptate în temeiul acestei dispoziții, termenul de șase luni de care dispune autoritatea națională competentă în temeiul dispoziției menționate se întrerupe sau se suspendă.
4. În prezentele concluzii vom expune motivele pentru care considerăm că articolul 10 alineatul (1) din această directivă trebuie interpretat în sensul că eliberarea unui permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii trebuie să aibă loc în termenul de șase luni prevăzut de această dispoziție, că deciziile adoptate în temeiul dispoziției menționate trebuie să fie de asemenea adoptate în termenul respectiv, în timp ce notificarea unei decizii de respingere a permisului de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii poate avea loc după acest termen. Totodată, vom indica motivele pentru care considerăm că lipsa adoptării sau a notificării unei decizii adoptate în temeiul articolului 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38 nu poate avea drept consecință automată eliberarea permisului de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii și, în sfârșit, că anularea jurisdicțională a unei astfel de decizii are ca efect întreruperea termenului de șase luni de care dispune administrația și, prin urmare, redeschiderea termenului de șase luni.
I. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
5. Articolul 2 din Directiva 2004/38 prevede:
„În sensul prezentei directive:
1. prin «cetățean al Uniunii» se înțelege orice persoană având cetățenia unui stat membru;
2. prin «membru de familie» se înțelege:
[…]
(d) ascendenții direcți care se află în întreținere […];
[…]”
6. Articolul 3 alineatul (1) din această directivă prevede:
„Prezenta directivă se aplică oricărui cetățean al Uniunii care se deplasează sau își are reședința într‑un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este, precum și membrilor familiei sale, conform definiției de la articolul 2 punctul 2, care îl însoțesc sau i se alătură.”
7. Articolul 10 alineatul (1) din directiva menționată prevede:
„Dreptul de ședere al membrilor de familie ai unui cetățean al Uniunii care nu sunt resortisanți ai unui stat membru se confirmă prin eliberarea unui document intitulat «Permis de ședere de membru de familie pentru un cetățean al Uniunii», în termen de cel mult șase luni de la data la care aceștia prezintă cererea. O confirmare a depunerii cererii pentru permisul de ședere se eliberează imediat.”
8. Articolul 15 din Directiva 2004/38, intitulat „Garanțiile procedurale”, prevede la alineatul (1):
„Procedurile prevăzute la articolele 30 și 31 se aplică prin analogie oricărei decizii ce restrânge libera circulație a unui cetățean al Uniunii și a membrilor familiei acestuia pentru alte motive decât cele de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.”
9. Articolul 30 din această directivă, intitulat „Notificarea deciziilor”, prevede:
„(1) Persoanele interesate sunt notificate în scris cu privire la orice decizie adoptată în temeiul articolului 27 alineatul (1), astfel încât să poată înțelege conținutul notificării și implicațiile acesteia.
[…]
(3) Notificarea precizează instanța judecătorească sau autoritatea administrativă la care persoana interesată poate contesta decizia, termenul pentru contestare și, dacă este cazul, termenul acordat persoanei respective pentru a părăsi teritoriul statului membru. Cu excepția unor cazuri de urgență, motivate corespunzător, termenul acordat pentru părăsirea teritoriului nu poate fi mai mic de o lună de la data notificării.”
B. Dreptul belgian
10. În temeiul articolului 42 alineatul 1 din loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Legea privind intrarea pe teritoriu, stabilirea, șederea și îndepărtarea străinilor(3)) din 15 decembrie 1980:
„Dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni în Regat se acordă în cel mai scurt timp posibil și în termen de cel mult șase luni de la data cererii, astfel cum se prevede la [alineatul] 4 al doilea paragraf, cetățeanului Uniunii și membrilor familiei sale care sunt în conformitate cu condițiile și cu termenul stabilit de Rege, conform dispozițiilor regulamentelor și ale directivelor europene. Recunoașterea trebuie să ia în considerare toate elementele cauzei.”
11. În temeiul articolului 52 alineatul 4 al doilea paragraf din Decretul regal din 8 octombrie 1981 privind intrarea pe teritoriu, șederea, stabilirea și îndepărtarea străinilor(4):
„În cazul în care ministrul sau delegatul său recunoaște dreptul de ședere sau în cazul în care nu s‑a luat nicio decizie în termenul prevăzut la articolul 42 din [Legea din 15 decembrie 1980], primarul sau delegatul său emite străinului un „Permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii», în conformitate cu modelul din anexa 9.”
II. Situația de fapt din litigiul principal și întrebările preliminare
12. Domnul Diallo este cetățean guineean, tată al unui copil cetățean neerlandez cu domiciliul în Belgia.
13. În această calitate, el a depus, la 25 noiembrie 2014, o cerere de permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii în statul membru respectiv.
14. La 22 mai 2015, autoritățile belgiene au adoptat o decizie de refuz al șederii, cu ordinul de a părăsi teritoriul, și i‑au notificat această decizie la 3 iunie 2015, cu alte cuvinte, la șase luni și nouă zile de la depunerea cererii.
15. Întrucât domnul Diallo a introdus o acțiune în anularea acestei decizii la Conseil du contentieux des étrangers (Consiliul pentru Soluționarea Litigiilor privind Străinii, Belgia), prin hotărârea din 29 septembrie 2015, acesta a anulat decizia de refuz al șederii cu ordinul de a părăsi teritoriul, pentru motivul că era afectată de lipsă de motivare.
16. Ulterior, la 9 noiembrie 2015, autoritățile belgiene au adoptat o nouă decizie de refuz al șederii însoțită de ordinul de a părăsi teritoriul. Această decizie a fost notificată domnului Diallo la 26 noiembrie 2015.
17. Potrivit acestei decizii, domnul Diallo nu îndeplinea condițiile pentru a beneficia de dreptul de ședere pe o perioadă mai mare de trei luni în calitate de membru de familie al unui cetățean al Uniunii, întrucât nu făcuse dovada unor resurse suficiente și nu a demonstrat că copilul său, cetățean neerlandez, se afla în întreținerea sa sau îi fusese încredințat efectiv.
18. La 11 decembrie 2015, domnul Diallo a introdus o acțiune în anularea acestei decizii la Consiliul pentru Soluționarea Litigiilor privind Străinii, care a respins această acțiune prin hotărârea din 23 februarie 2016.
19. La 25 martie 2016, domnul Diallo a formulat un recurs în contencios administrativ împotriva acestei hotărâri în fața instanței de trimitere, respectiv Conseil d’État (Consiliul de Stat, Belgia).
20. În susținerea acestei acțiuni, el arată în esență că, potrivit articolului 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38, decizia referitoare la cererea pentru un permis de ședere trebuie notificată solicitantului în termen de șase luni de la data depunerii cererii și că dreptul intern trebuie interpretat în conformitate cu această cerință. Acesta adaugă că acordarea în favoarea autorității naționale competente a unui nou termen de șase luni în urma anulării unei prime decizii lipsește de efect util articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38.
21. La rândul lor, autoritățile belgiene consideră că, întrucât nicio dispoziție nu impune un termen de notificare, autoritatea competentă este obligată doar să adopte o decizie cu privire la o cerere de permis de ședere în termenul de șase luni. Acestea adaugă că termenul pe care îl are la dispoziție autoritatea respectivă în urma anulării jurisdicționale a unei prime decizii este o chestiune care ține de dreptul național și că nu s‑a demonstrat că faptul că începe să curgă un nou termen de șase luni ar fi nerezonabil.
22. În ceea ce privește instanța de trimitere, aceasta subliniază, în primul rând, că, întrucât dreptul național nu precizează dacă decizia cu privire la recunoașterea dreptului de ședere trebuie adoptată și notificată în termenul de șase luni, este necesară interpretarea articolului 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38.
23. În al doilea rând, aceasta are îndoieli cu privire la termenul de care dispune autoritatea națională în urma anulării unei decizii prin care se refuză eliberarea unui permis de ședere pentru adoptarea unei noi decizii și precizează că este important să se stabilească dacă principiul efectivității se opune ca autoritatea respectivă să recupereze termenul integral de șase luni prevăzut la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38.
24. În al treilea rând, instanța de trimitere ridică problema consecințelor care rezultă din depășirea termenului de șase luni prevăzut la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38, în scopul de a stabili dacă această dispoziție se opune ca un permis de ședere să fie eliberat automat ca urmare a depășirii termenului de șase luni, chiar și în cazul în care solicitantul nu îndeplinește condițiile necesare.
25. În aceste condiții, Conseil d’État (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că impune ca decizia cu privire la constatarea dreptului de ședere să fie adoptată și notificată în termenul de șase luni sau în sensul că permite ca decizia să fie adoptată în acest termen, dar să fie notificată ulterior? În cazul în care decizia menționată poate fi notificată ulterior, în ce termen trebuie să fie notificată?
2) Articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38 coroborat cu articolul 5 alineatul (4) din Directiva 2003/86/CE din 22 septembrie 2003 privind dreptul la reîntregirea familiei[(5)] și cu articolele 7, 20, 21 și 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii [Europene], trebuie interpretat și aplicat în sensul că decizia adoptată în acest temei trebuie doar să fie luată în termenul de șase luni pe care îl prevede, fără să existe vreun termen pentru notificarea sa sau vreo incidență asupra dreptului de ședere în cazul în care notificarea intervine după expirarea acestui termen?
3) Pentru a garanta efectivitatea dreptului de ședere al unui membru de familie al unui cetățean al Uniunii, principiul efectivității se opune ca autoritatea națională să recupereze, în urma anulării unei decizii cu privire la dreptul menționat anterior, termenul integral de șase luni de care dispunea în temeiul articolului 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38? În cazul unui răspuns afirmativ, care este termenul de care mai dispune autoritatea națională după anularea deciziei sale prin care se refuză recunoașterea dreptului în discuție?
4) Articolele 5, 10 și 31 din Directiva 2004/38 coroborate cu articolele 8 și 13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale[(6)], articolele 7, 24, 41 și 47 din Carta drepturilor fundamentale […] și articolul 21 [TFUE], sunt compatibile cu o jurisprudență și cu dispoziții naționale, precum articolul 39/2 alineatul 2, articolele 40, 40 bis, 42 și 43 din Legea din 15 decembrie 1980 […] și articolul 52 alineatul 4 din Decretul regal din 8 octombrie 1981 […], care determină ca o hotărâre de anulare a unei decizii prin care se refuză șederea în temeiul acestor dispoziții, pronunțată de [Consiliul pentru Soluționarea Litigiilor privind Străinii], să aibă un efect întreruptiv, iar nu suspensiv, în privința termenului imperativ de șase luni prevăzut la articolul 10 din Directiva 2004/38, la articolul 42 din Legea din 15 decembrie 1980 și la articolul 52 din Decretul regal din 8 octombrie 1981?
5) Directiva 2004/38 impune ca din depășirea termenului de șase luni prevăzut la articolul 10 alineatul (1) din aceasta să rezulte o consecință și, în cazul unui răspuns afirmativ, ce consecință trebuie să rezulte? Aceeași Directivă 2004/38/CE impune sau permite ca consecința depășirii acestui termen să fie acordarea automată a permisului de ședere solicitat fără să se fi constatat dacă solicitantul răspunde efectiv condițiilor impuse pentru a beneficia de dreptul de ședere pe care îl reclamă?”
III. Analiza noastră
A. Cu privire la competența Curții
26. Cu titlu principal, guvernul belgian susține că Curtea nu este competentă să răspundă la întrebările preliminare deoarece dreptul Uniunii nu se aplică în situația în discuție în litigiul principal. Astfel, domnul Diallo nu s‑ar încadra în domeniul de aplicare al Directivei 2004/38 și nu ar putea beneficia de dispozițiile acestei directive nefiind un „membru de familie” în sensul articolului 2 punctul 2 din directiva menționată. Pe de altă parte, nici situația de fapt din litigiul principal nu ar intra sub incidența Directivei 2003/86 întrucât cererea de permis de ședere a domnului Diallo s‑ar întemeia exclusiv pe calitatea sa de ascendent al unui cetățean al Uniunii. În sfârșit, guvernul belgian susține că nu s‑ar putea recunoaște domnului Diallo un drept de ședere în temeiul articolelor 20 TFUE și 21 TFUE.
27. Este necesar, în opinia noastră, să se înlăture toate aceste obiecții.
28. Astfel, se impune constatarea că din decizia de trimitere reiese că aceeași instanță a indicat motivele pentru care consideră că interpretarea solicitată este necesară pentru soluționarea litigiului principal și a precizat în special că această interpretare a dreptului Uniunii va avea un impact direct asupra aprecierii situației domnului Diallo.
29. Astfel, instanța de trimitere a arătat, pe de o parte, că, în cazul în care ar rezulta din răspunsul Curții că termenul de șase luni prevăzut la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38 ar impune sau nu s‑ar opune ca depășirea termenului respectiv să aibă drept consecință eliberarea automată a permisului de ședere, acesta ar trebui eliberat domnului Diallo.
30. Pe de altă parte, instanța de trimitere solicită în esență Curții să stabilească dacă dreptul Uniunii se opune unei jurisprudențe naționale potrivit căreia autoritatea competentă națională recuperează, în urma anulării jurisdicționale a unei decizii prin care se refuză eliberarea unui permis de ședere, termenul integral de șase luni menționat la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38.
31. Or, având în vedere conținutul legislației belgiene și situația de fapt din litigiul principal, impactul interpretării solicitate asupra situației domnului Diallo este incontestabil.
32. Este cert că domnul Diallo a depus o cerere de permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii în calitatea sa de ascendent al unui copil cetățean neerlandez cu domiciliul în Belgia, că decizia de refuz i‑a fost notificată la mai mult de șase luni de la depunerea acestei cereri și că, după anularea acestei decizii, o a doua decizie a fost adoptată și i‑a fost notificată.
33. Este de asemenea cert că, în temeiul dreptului belgian, în cazul în care nu se adoptă o decizie în termenul de șase luni, un permis de ședere se eliberează din oficiu solicitantului.
34. Astfel, interpretarea efectuată de Curte va permite instanței de trimitere să stabilească dacă, în speță, autoritățile naționale ar fi trebuit să îi elibereze domnului Diallo un permis de ședere, întrucât prima decizie i‑a fost notificată după expirarea termenului de șase luni, și, în funcție de termenul de care dispunea autoritatea națională competentă pentru a adopta o a doua decizie după anularea primei decizii, nu este exclus ca această a doua decizie să fi fost adoptată după expirarea termenului respectiv.
35. În aceste condiții, guvernul belgian nu poate susține că situația domnului Diallo nu ține de domeniul de aplicare al Directivei 2004/38.
36. Având în vedere toate aceste elemente, considerăm că interpretarea solicitată este de competența interpretativă a Curții.
B. Cu privire la întrebările preliminare
1. Cu privire la prima, la a doua și la a cincea întrebare preliminară
37. Prin intermediul primei, al celei de a doua și al celei de a cincea întrebări preliminare, care, în opinia noastră, ar trebui examinate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că decizia privind cererea de permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii trebuie adoptată și notificată în termenul de șase luni prevăzut de această dispoziție.
38. În ipoteza în care această decizie ar putea fi notificată ulterior, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la termenul în care trebuie să fie efectuată notificarea.
39. În sfârșit, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la consecințele depășirii termenului de șase luni prevăzut la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38, în special în ceea ce privește eliberarea permisului de ședere.
40. În opinia noastră, aceste întrebări ridică două probleme diferite, și anume, pe de o parte, termenul în care decizia luată în urma unei cereri de permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii trebuie adoptată și notificată și, pe de altă parte, eventuala consecință care rezultă din depășirea termenului de șase luni prevăzut la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38.
a) Cu privire la termenele de adoptare și de notificare a deciziilor care intră sub incidența articolului 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38
41. După sublinierea caracterului imperativ al termenului de șase luni care figurează la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38, vom preciza obligațiile care revin autorităților naționale competente cu privire la notificarea deciziilor de eliberare și de refuz al permisului de ședere.
42. În primul rând, în ceea ce privește natura termenului care figurează la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38, trebuie amintit că, în temeiul acestei dispoziții, dreptul de ședere al membrilor de familie ai unui cetățean al Uniunii care nu sunt resortisanți ai unui stat membru se confirmă prin eliberarea unui permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii, în termen de cel mult șase luni de la data la care aceștia prezintă cererea.
43. Se impune deci constatarea că, pe de o parte, formularea acestui articol reglementează în mod expres doar situația în care cererea de permis de ședere a fost recunoscută ca fiind întemeiată și, în consecință, existența dreptului de ședere a fost constatată și, pe de altă parte, termenii utilizați și timpul verbelor utilizate conferă acestei dispoziții un caracter în mod incontestabil imperativ.
44. Considerăm astfel că atât utilizarea indicativului prezent, cât și utilizarea expresiei „în termen de cel mult”, care indică în mod clar că acest termen constituie perioada maximă pentru examinarea cererii(7), pledează în favoarea unei asemenea concluzii(8).
45. În plus, prin utilizarea noțiunii „eliberare”, legiuitorul și‑a exprimat în mod clar intenția de a stabili o limită temporală pentru autoritățile naționale competente. Prin faptul că prevede că statele membre trebuie să elibereze un permis de ședere solicitantului „în termen de cel mult șase luni de la data la care acesta prezintă cererea”, articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38 impune ca, în acest termen de șase luni, autoritățile naționale competente să examineze cererea, să adopte o decizie și, în cazul constatării dreptului de ședere al solicitantului, să elibereze un permis de ședere. Prin urmare, eliberarea acestui document reprezintă decizia pozitivă adoptată în prealabil de autoritățile naționale competente după examinarea cererii.
46. Astfel, după cum a subliniat în mod întemeiat Comisia Europeană, utilizarea termenului „eliberare” și a unor termeni corespunzători în alte versiuni lingvistice ale Directivei 2004/38(9) implică nu numai ca decizia să fie adoptată în termenul de șase luni, ci și ca permisul de ședere să fie pus la dispoziția solicitantului în acest termen.
47. Pe de altă parte, orice altă interpretare a articolului 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38 ar repune în discuție efectivitatea dreptului de ședere și, in fine, efectul util al dispoziției menționate, întrucât acest efect util nu se va putea produce pe deplin decât atunci când solicitantul va fi în posesia acestui permis.
48. Astfel, după cum subliniază în mod întemeiat Comisia, deținerea unui document cu caracter permanent, mai degrabă decât a unui certificat tranzitoriu, eliberat de autoritățile naționale în momentul depunerii cererii, facilitează, fără îndoială, exercitarea zilnică a dreptului de ședere, iar caracterul temporar al certificatului nu permite să se beneficieze de dispoziția prevăzută la articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38, care scutește membrii familiei de obligația de a deține viză.
49. În sfârșit, această interpretare este confirmată de jurisprudența Curții, care, întrebată fiind nu cu privire la natura termenului, ci cu privire la condițiile de eliberare a permisului de ședere, a arătat că permisul prin care se constată dreptul de ședere trebuie „eliberat” în termen de șase luni de la data depunerii cererii(10).
50. Rezultă deci, în opinia noastră, că recunoașterea temeiniciei cererii și materializarea acesteia printr‑un document trebuie efectuată în acest termen, dat fiind că recunoașterea oficială respectivă oferă beneficiarului dreptul la anumite avantaje.
51. Întrucât noțiunea „eliberare” vizează doar cazurile în care autoritățile naționale competente constată că solicitantul îndeplinește condițiile cu privire la dreptul de ședere, se ridică, așadar, problema dacă, având în vedere tăcerea Directivei 2004/38, faptul că decizia este negativă și eliberarea permisului de ședere este refuzată determină o modificare a duratei sau a naturii termenului.
52. În opinia noastră, această situație nu se regăsește. Termenul nu se poate schimba ca atare și să fie mai mult decât un termen orientativ în cazul în care, precum în speță, în ceea ce privește situația domnului Diallo, autoritățile naționale refuză eliberarea permisului de ședere.
53. Astfel, este clar că spiritul Directivei 2004/38 impune ca situația persoanelor care se află în cazul domnului Diallo să fie examinată în cel mai scurt termen posibil.
54. În plus, în cazul în care, astfel cum propunem, autoritățile trebuie să elibereze permisul de ședere în termen de șase luni și să adopte o decizie în acest sens, examinarea cererii prealabile deciziei respective are loc în mod necesar în acest termen. În consecință, a considera că termenul de șase luni este de asemenea imperativ în ipotezele de refuz al permisului de ședere nu creează nicio obligație suplimentară în ceea ce privește celeritatea pentru autoritățile naționale competente.
55. În aceste condiții, nu vedem motivele pentru care o decizie de refuz al acordării unui permis de ședere ar putea fi adoptată după termenul de șase luni sau chiar permanent amânată.
56. În al doilea rând, în ceea ce privește întrebările instanței de trimitere referitoare la notificarea deciziei, considerăm că, din punct de vedere procedural, situațiile care conduc la eliberarea permisului de ședere trebuie să fie deosebite de situațiile de refuz al acestui permis, precum în speță.
57. În cazul în care se constată dreptul de ședere, considerăm că decizia trebuie adoptată, iar permisul eliberat în termen de șase luni, pentru motivele expuse la punctele 44-50 din prezentele concluzii.
58. În schimb, deși caracterul imperativ al termenului prevăzut în această dispoziție impune ca decizia de refuz al permisului de ședere să fie adoptată în acest termen, considerăm totuși că notificarea unei asemenea decizii poate avea loc după acest termen.
59. Desigur, în conformitate cu dispozițiile Directivei 2004/38(11) și cu dreptul la protecție jurisdicțională efectivă(12), notificarea unei decizii de refuz al acordării unui permis de ședere este obligatorie(13).
60. Cu toate acestea, asemenea guvernului belgian, considerăm că notificarea este fundamental diferită de examinarea condițiilor privind dreptul de ședere, așa încât termenul de șase luni nu privește notificarea.
61. Astfel, notificarea nu are niciun impact asupra dreptului de ședere, ci condiționează controlul deciziilor cu privire la constatarea existenței sau a absenței acestui drept.
62. În plus, având în vedere tăcerea legiuitorului cu privire la notificarea deciziilor de refuz al acordării unui permis de ședere și diferitele domenii de aplicare ale Directivelor 2003/86 și 2004/38, articolul 5 alineatul (4) din Directiva 2003/86, care prevede că autoritățile naționale competente, în termen de nouă luni de la data depunerii cererii de reîntregire a familiei, notifică în scris persoanei în cauză decizia de acord sau de refuz, nu prezintă nicio utilitate în ceea ce privește interpretarea obligațiilor autorităților naționale în temeiul Directivei 2004/38.
63. În aceste condiții, considerăm că notificarea trebuie să fie efectuată în cel mai scurt termen după adoptarea deciziei de către autoritățile naționale competente, tocmai pentru a‑i permite persoanei în cauză să o conteste cât mai curând posibil.
64. În acest mod, interpretarea pe care o propunem nu aduce atingere drepturilor persoanelor care solicită un permis de ședere.
65. Astfel, în momentul depunerii cererii, solicitantului i se eliberează imediat un certificat, care rămâne valabil până la notificarea deciziei de refuz al permisului de ședere și îl protejează temporar.
66. În plus, în măsura în care termenul de exercitare a acțiunii începe să curgă doar în momentul notificării deciziei(14), iar nu în momentul adoptării acesteia din urmă, notificarea deciziei după termenul de șase luni nu aduce atingere dreptului la protecție jurisdicțională efectivă.
b) Cu privire la consecințele depășirii termenului de șase luni prevăzut la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38
67. Instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la consecințele depășirii termenului de șase luni prevăzut la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38. În special, aceasta solicită Curții să stabilească dacă directiva menționată impune sau permite ca o consecință a depășirii acestui termen să constea în acordarea automată a permisului de ședere, fără să se fi constatat în prealabil dacă solicitantul îndeplinea condițiile pentru a beneficia de acesta.
68. În această privință, este adevărat că, întrucât Directiva 2004/38 nu precizează sub nicio formă consecințele care decurg din depășirea termenului de șase luni, această chestiune reiese în principiu din autonomia procedurală a statelor membre, sub rezerva respectării principiilor efectivității și echivalenței(15).
69. Cu toate acestea, având în vedere obiectivul urmărit de Directiva 2004/38 și impactul eliberării automate a permisului de ședere, suntem convinși că articolul 10 alineatul (1) din acest text nu permite ca o astfel de consecință să fie rezultatul depășirii termenului de șase luni.
70. În primul rând, legislația belgiană dă naștere unor situații care sunt, în opinia noastră, contrare obiectivului urmărit de Directiva 2004/38.
71. Astfel, atât litera, cât și spiritul Directivei 2004/38 presupun ca răspunsul dat la o cerere de permis de ședere să fie conform cu situația solicitantului și să se întemeieze pe o examinare amănunțită și individuală a situației solicitantului(16).
72. Or, în speță, situația domnului Diallo ilustrează perfect rezultatele, cel puțin nepotrivite, la care poate ajunge legislația belgiană.
73. Astfel, notificarea unei decizii de recunoaștere a dreptului de ședere după termenul de șase luni este lipsită de consecințe, în timp ce, într‑o situație precum cea din litigiul principal, în cazul respingerii cererii de permis de ședere, nerespectarea termenului de șase luni conduce la eliberarea automată a unui permis de ședere nejustificat prin care se stabilește un drept care este, în realitate, contrar deciziei care nu a fost notificată în timp util.
74. Desigur, pentru nevoile demonstrației noastre, raționamentul a fost dus în cauză până la limitele sale logice. Totuși, consecințele acestui raționament atestă, în opinia noastră, faptul că dispozițiile dreptului belgian conduc, în orice caz, la un rezultat contrar obiectivului urmărit de Directiva 2004/38, care este, în mod evident, că răspunsul dat la o cerere de permis de ședere corespunde situației solicitantului.
75. În al doilea rând, considerăm că sistemul de eliberare automată a permiselor de ședere este o sursă de insecuritate juridică.
76. Suntem de acord că intenția exprimată de guvernul belgian de a evita denegarea de administrare este lăudabilă și că legislația belgiană permite solicitantului să își clarifice situația în pofida inacțiunii sau a ritmului lent al autorităților naționale competente.
77. Cu toate acestea, dat fiind că permisele de ședere eliberate din oficiu pot fi retrase ulterior, acestea din urmă au, în realitate, doar un caracter provizoriu. În consecință, legislația belgiană generează pentru titularii permiselor respective un nivel ridicat de insecuritate juridică sau chiar situații inechitabile, întrucât, la mai mulți ani după ce au eliberat permisul de ședere fără o examinare reală a situației solicitantului, autoritățile belgiene pot retrage permisul pentru motivul că titularul, deși de bună‑credință, nu a îndeplinit niciodată condițiile pentru a i se acorda un asemenea permis.
78. Or, spre deosebire de certificatul provizoriu eliberat solicitantului până la adoptarea unei decizii, permisul de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii nu are nicidecum un caracter provizoriu.
79. În plus, având în vedere caracterul automat al eliberării permisului, este paradoxal faptul că guvernul belgian încearcă să se prevaleze de dreptul la eroare pentru a justifica posibilitatea retragerii acestui permis.
80. Astfel, deși este clar că nu se poate nega administrației posibilitatea de a corecta erori, se impune constatarea că eliberarea automată a permiselor de ședere nu este atât rezultatul unei erori, cât al inacțiunii sau al ritmului lent al administrației, care nu a adoptat o decizie în termenul stabilit.
81. În al treilea rând, eliberarea unui permis de ședere unui resortisant al unui stat terț trebuie considerată nu un act constitutiv de drepturi, ci un act menit să ateste constatarea de către un stat membru a situației individuale a unui astfel de resortisant(17).
82. Or, legislația belgiană care, ca o consecință a ritmului lent sau a inacțiunii administrației, impune eliberarea automată a permisului solicitat, prin natura provizorie, în realitate, pe care o acordă acestui permis, care poate fi retras ulterior, conferă acestui document caracterul unei prezumții relative referitoare la existența unui drept, iar nu la caracterul declarativ al dreptului respectiv.
83. Având în vedere toate aceste elemente, suntem convinși că depășirea termenului de șase luni prevăzut la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38 nu poate avea drept consecință eliberarea automată a permisului de ședere, cu alte cuvinte, constatarea automată, și eventual eronată, a dreptului solicitantului.
84. Astfel, deși această depășire nu poate rămâne fără consecințe, faptul că solicitantul îndeplinește sau nu îndeplinește condițiile pentru obținerea permisului de ședere nu depinde de lipsa de acțiune din partea administrației, dat fiind că aceste împrejurări nu afectează cu nimic situația obiectivă a solicitantului unui permis de ședere și constatarea potrivit căreia acesta îndeplinește sau nu îndeplinește condițiile pentru a i se acorda un permis de ședere.
85. Cu toate acestea, acțiunea în răspundere extracontractuală a statului membru în cauză pentru încălcarea dreptului Uniunii constituie o modalitate adecvată de stabilire a consecințelor depășirii termenului imperativ de șase luni în fiecare speță(18).
86. Astfel, în cazul în care întârzierea statului membru ar trebui, prin ea însăși, să producă un prejudiciu special, acțiunea în repararea acestui prejudiciu, indiferent de natură, ar trebui să confere solicitantului unui permis de ședere un drept la despăgubiri(19).
87. Având în vedere toate aceste considerații, pe de o parte, apreciem că decizia de a refuza acordarea unui permis de ședere în temeiul articolului 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38 trebuie adoptată în termenul de șase luni prevăzut de această dispoziție, dar poate fi notificată ulterior.
88. Pe de altă parte, considerăm că directiva menționată se opune unei legislații naționale potrivit căreia, în lipsa unei decizii în termenul de șase luni, permisul de ședere este acordat în mod automat, chiar și atunci când solicitantul nu îndeplinește condițiile necesare.
2. Cu privire la a treia și la a patra întrebare preliminară
89. Prin intermediul celei de a treia și al celei de a patra întrebări preliminare, pe care propunem Curții să le analizeze împreună, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă dreptul Uniunii se opune unei jurisprudențe naționale potrivit căreia autoritatea națională competentă recuperează, în urma anulării jurisdicționale a unei decizii prin care se refuză eliberarea unui permis de ședere pentru un membru de familie al unui cetățean al Uniunii, termenul integral de șase luni prevăzut la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38.
90. Se impune constatarea că, întrucât Directiva 2004/38 nu reglementează problema termenului de care dispune administrația pentru adoptarea unei decizii în urma anulării unei prime decizii, aceasta ține de autonomia procedurală a statelor membre(20).
91. Prin urmare, este de competența instanței de trimitere să verifice dacă este respectat principiul echivalenței. În această privință, principiul potrivit căruia autoritatea națională recuperează, în urma anulării jurisdicționale a unei decizii prin care se refuză eliberarea unui permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii, termenul integral este, astfel cum se precizează în decizia de trimitere, un principiu jurisprudențial și se aplică, în consecință, procedurilor care reglementează situații similare supuse dreptului intern.
92. În ceea ce privește respectarea principiului efectivității, este necesar să se verifice dacă normele procedurale naționale nu fac imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii.
93. Înțelegem, într‑adevăr, poziția domnului Diallo și conținutul argumentației sale. În cazul său personal, a obliga administrația să se pronunțe și să notifice cea de a doua decizie în cele câteva zile rămase înainte de expirarea termenului de șase luni ar presupune să se impună acesteia din urmă o sarcină aproape imposibilă, care determină, având în vedere caracterul automat al eliberării permisului de ședere în cazul depășirii termenului, certitudinea de a beneficia de un permis de ședere la care nu are probabil dreptul.
94. În mod normal, protecția jurisdicțională efectivă impune ca o persoană a cărei cerere de permis de ședere a fost respinsă printr‑o decizie care a fost ulterior anulată să aibă dreptul ca o nouă decizie să fie adoptată(21) într‑un termen care nu depășește termenul de care dispunea administrația pentru adoptarea primei decizii, și anume, în speță, un termen de șase luni(22).
95. Cu toate acestea, caracterul retroactiv al anulării impune să se considere că decizia anulată nu a existat niciodată, că administrația se găsește în aceeași situație ca și înainte și, în consecință, că aceasta beneficiază de un termen de șase luni. Astfel, după cum subliniază în mod întemeiat guvernul belgian, anularea implică obligația de a relua ab initio procedura despre care se consideră în prezent că nu a existat niciodată.
96. Această poziție nu este, nici pe departe, repusă în discuție de protecția necesară a drepturilor solicitanților unor permise de ședere.
97. Astfel, este clar că nu se poate impune administrației să se încadreze în termene atât de scurte încât să facă în practică imposibilă orice examinare serioasă, contradictorie și diligentă a cererilor care îi sunt prezentate, chiar dacă, întrucât prima decizie a fost anulată, o astfel de examinare este necesară.
98. În plus, în cazul în care, după cum a subliniat Comisia în cursul procedurii legislative, „[t]ermenul de șase luni pare să fie mai realist pentru a permite statelor membre să efectueze controalele necesare și să elibereze permisul de ședere”(23), atunci un astfel de termen este cu atât mai necesar în cazul în care prima decizie a fost anulată.
99. Prin urmare, a considera, așa cum propune reclamantul din litigiul principal, că autoritățile naționale nu dispun decât de restul termenului de șase luni pentru a adopta o a doua decizie este, în opinia noastră, contrar dreptului solicitanților de permis de ședere de a li se analiza cererea în mod serios și cu diligență.
100. În plus, interpretarea preconizată de Comisie, potrivit căreia noul termen trebuie să fie stabilit de la caz la caz, este problematică, în opinia noastră, din două puncte de vedere.
101. Pe de o parte, întrucât această abordare depinde de gradul de diligență al autorității în discuție, precum și de motivul de anulare, aceasta nu permite nicidecum să se stabilească cu ușurință noul termenul lăsat autorității naționale competente. De asemenea, aceasta ar putea fi o sursă suplimentară de litigii și de prelungire a termenelor de adoptare a deciziei și a termenelor procedurale, din moment ce Comisia propune că autoritatea națională trebuie să justifice noul termen de care dispune.
102. Pe de altă parte, fiind vorba despre un contencios de amploare, această poziție nu este realistă și ar avea de asemenea drept consecință prelungirea termenelor pentru luarea unei decizii.
103. În orice caz, deși este adevărat că faptul că autoritatea națională competentă recuperează, în urma anulării jurisdicționale a unei decizii prin care se refuză eliberarea unui permis de ședere, termenul integral de șase luni prevăzut la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38 poate avea ca efect prelungirea procedurii, solicitantul este protejat temporar prin certificatul eliberat acestuia în momentul depunerii cererii.
104. Având în vedere toate aceste considerații, apreciem că autoritatea națională competentă recuperează, în urma anulării jurisdicționale a unei decizii prin care se refuză eliberarea unui permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii, termenul integral de șase luni prevăzut la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38.
IV. Concluzie
105. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Conseil d’État (Consiliul de Stat, Belgia) după cum urmează:
„1) Decizia de refuz al unui permis de ședere în temeiul articolului 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE trebuie adoptată în termenul de șase luni prevăzut de această dispoziție, dar poate fi notificată ulterior.
2) Articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38 nu permite ca o consecință a depășirii termenului de șase luni să fie acordarea automată a permisului de ședere fără să se fi constatat că solicitantul îndeplinește efectiv condițiile necesare pentru a beneficia de dreptul de ședere.
3) Ca urmare a anulării jurisdicționale a unei decizii prin care se refuză eliberarea unui permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii în temeiul articolului 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38, autoritatea națională competentă dispune de termenul integral de șase luni prevăzut de această dispoziție pentru adoptarea unei noi decizii.”