ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
12. června 2019(*)
[znění opravené usnesením ze dne 4. září 2019]
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Směrnice 2001/42/ES – Posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí – Vyhláška – Vyhlášení zvláštní oblasti ochrany podle směrnice 92/43/EHS – Stanovení cílů ochrany, jakož i určitých preventivních opatření – Pojem ‚plány a programy‘ – Povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí“
Ve věci C‑43/18,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Conseil d'État (Státní rada, Belgie) ze dne 12. ledna 2018, došlým Soudnímu dvoru dne 24. ledna 2018, v řízení
Compagnie d’entreprises CFE SA
proti
Région de Bruxelles-Capitale,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení J.-C. Bonichot, předseda senátu, C. Toader (zpravodajka), A. Rosas, L. Bay Larsen a M. Safjan, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: V. Giacobbo-Peyronnel, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 13. prosince 2018,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Compagnie d’entreprises CFE SA J. van Yperselem de Strihou, avocat,
– za Région de Bruxelles-Capitale J. Sambonem, avocat,
– za českou vládu M. Smolkem, J. Vláčilem a L. Dvořákovou, jako zmocněnci,
– [ve znění oprav provedených usnesením ze dne 4. září 2019] za Irsko M. Browne a G. Hodge, jakož i A. Joycem, jako zmocněnci, ve spolupráci s C. Tolandem a G. Simonsem, SC, a M. Gray, BL,
– za Evropskou komisi C. Hermesem, F. Thiranem a M. Noll-Ehlersem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 24. ledna 2019,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 odst. 2, 4 a 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (Úř. věst. 2001, L 197, s. 30; Zvl. vyd. 15/06, s. 157, dále jen „směrnice o posuzování vlivů“).
2 Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi Compagnie d’entreprises CFE (dále jen „CFE“) a Région de Bruxelles-Capitale (region Brusel-hlavní město, Belgie) ve věci platnosti vyhlášky vlády uvedeného regionu ze dne 14. dubna 2016 týkající se vyhlášení lokality Natura 2000 – BE1000001: „La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe“ (Les Soignes s okraji a přilehlými zalesněnými oblastmi a údolí Woluwe – komplex lesu Soignes – údolí Woluwe (Moniteur belge ze dne 13. května 2016, s. 31558, dále jen „vyhláška ze dne 14. dubna 2016“).
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice o posuzování vlivů
3 Bod 4 odůvodnění směrnice o posuzování vlivů zní:
„Posuzování vlivů na životní prostředí je důležitým nástrojem pro zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí některých plánů a programů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí v členských státech, protože zajišťuje, aby tyto vlivy vyplývající z provádění plánů a programů byly vzaty v úvahu během jejich přípravy a před jejich přijetím.“
4 Článek 1 uvedené směrnice, nadepsaný „Cíle“, stanoví:
„Cílem směrnice je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s touto směrnicí některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí.“
5 Článek 2 uvedené směrnice zní následovně:
„Pro účely této směrnice se
a) ‚plány a programy‘ rozumějí plány a programy včetně těch, které jsou spolufinancovány [Evropskou unií], a rovněž jejich veškeré změny:
– které podléhají přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo které připravuje úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem nebo vládou, a
– které jsou vyžadovány právními a správními předpisy;
b) ,posouzením vlivů na životní prostředí‘ rozumí příprava zprávy o vlivech na životní prostředí, provádění konzultací, vzetí v úvahu uvedené zprávy a výsledků konzultací při rozhodování a poskytování informací o rozhodnutí v souladu s články 4 až 9[…]
[…]“
6 Článek 3 směrnice o posuzování vlivů, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:
„1. Posouzení vlivů na životní prostředí se v souladu s články 4 až 9 provádí u plánů a programů uvedených v odstavcích 2 až 4, které mohou mít významný vliv na životní prostředí.
2. S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů,
a) které se připravují v odvětvích zemědělství, lesnictví, rybolovu, energetiky, průmyslu, dopravy, nakládání s odpady, vodohospodářství, telekomunikací, turistiky, územního plánování nebo využívání půdy a které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice [Rady] 85/337/EHS [ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 1985, L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/ES ze dne 13. prosince 2011 (Úř. věst. 2012, L 26, s. 1)] nebo
b) u kterých je vyžadováno posouzení podle článků 6 a 7 směrnice [Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. 1992, L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102)] s ohledem na možný vliv na území.
[…]
4. Členské státy určí, zda plány a programy neuvedené v odstavci 2, které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů, mohou mít významný vliv na životní prostředí.
5. Členské státy určí, zda plány nebo programy uvedené v odstavcích 3 a 4 mohou mít významný vliv na životní prostředí buď přezkoumáním jednotlivých případů, nebo stanovením druhů plánů a programů, nebo kombinací obou přístupů. Za tímto účelem vezmou členské státy ve všech případech v úvahu příslušná kritéria stanovená v příloze II, aby se zajistilo, že se na plány a programy s možným významným vlivem na životní prostředí vztahuje tato směrnice.
[…]“
Směrnice o stanovištích
7 Článek 4 směrnice 92/43 (dále jen „směrnice o stanovištích“) uvádí:
„1. Na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 1) a na základě příslušných vědeckých informací navrhne každý členský stát seznam lokalit, v němž bude uvedeno, jaké typy přírodních stanovišť z přílohy I a jaké druhy z přílohy II, původní pro toto území, se na jednotlivých lokalitách vyskytují. U druhů živočichů, které obývají rozsáhlé oblasti, musí tyto lokality odpovídat místům v přirozeném areálu rozšíření těchto druhů s takovými fyzikálními nebo biologickými faktory, jež jsou nezbytné pro jejich život a rozmnožování. Pro vodní druhy obývající rozsáhlé oblasti se taková místa navrhnou jen tam, kde existují jasně vymezitelná území s přírodními a biologickými faktory nezbytnými pro život a rozmnožování těchto druhů. Kde je to vhodné, mohou členské státy navrhnout úpravu seznamu na základě výsledků sledování uvedeného v článku 11.
Seznam spolu s informacemi o každé lokalitě musí být do tří let po zveřejnění této směrnice předložen Komisi. Informace budou zahrnovat mapu lokality, její název, zeměpisnou polohu, rozlohu a údaje vyplývající z uplatnění kritérií vyjmenovaných v příloze III (etapa 1) v úpravě stanovené Komisí a v souladu s postupem podle článku 21.
2. Na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 2) a v rámci jak každé z pěti biogeografických oblastí uvedených v čl. 1 písm. c) bod [bodu] iii), tak celého území uvedeného v čl. 2 odst. 1, vypracuje Komise po dohodě s každým členským státem návrh seznamu lokalit významných pro Společenství, které vybere ze seznamů členských států, na nichž se vyskytuje jeden nebo více prioritních typů přírodních stanovišť nebo prioritních druhů.
Členské státy, kde lokality s výskytem jednoho nebo více typů prioritních přírodních stanovišť a prioritních druhů představují více než 5 % rozlohy jejich území, mohou po dohodě s Komisí požádat, aby kritéria uvedená v příloze III (etapa 2) byla pro jejich území při výběru všech lokalit významných pro Společenství uplatněna poněkud pružněji.
Seznam lokalit vybraných jako lokality významné pro Společenství, na nichž se vyskytuje jeden nebo více typů prioritních přírodních stanovišť nebo prioritních druhů, přijme Komise postupem podle článku 21.
3. Seznam uvedený v odstavci 2 bude vypracován do 6 let od oznámení této směrnice.
4. Jakmile je lokalita významná pro Společenství přijata postupem podle odstavce 2, vyhlásí příslušný členský stát co nejdříve a nejpozději do šesti let tuto lokalitu jako zvláštní oblast ochrany a podle významu lokality stanoví priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II a pro ekologickou soudržnost sítě NATURA 2000 a také podle toho, jak jsou tyto lokality ohroženy postupným znehodnocováním nebo zničením.
5. Jakmile je některá lokalita zařazena do seznamu uvedeného v třetím pododstavci odstavce 2, vztahuje se na ni ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4.“
8 Článek 6 odst. 3 směrnice stanoví:
„Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.“
Směrnice o dusičnanech
9 Článek 1 směrnice Rady 91/676/EHS ze dne 12. prosince 1991 o ochraně vod před znečištěním dusičnany ze zemědělských zdrojů (Úř. věst. 1991, L 375, s. 1; Zvl. vyd. 15/02, s. 68; dále jen „směrnice o dusičnanech“) stanoví:
„Cílem této směrnice je:
– snížit znečištění vod způsobované dusičnany ze zemědělských zdrojů,
– předcházet dalšímu takovémuto znečišťování.“
10 Článek 5 uvedené směrnice stanoví:
„1. Členské státy připraví pro vymezené ohrožené oblasti akční programy k dosažení cílů uvedených v článku 1 do dvou let po prvním vymezení těchto oblastí podle čl. 3 odst. 2 nebo do jednoho roku po každém novém vymezení podle čl. 3 odst. 4.
2. Akční program může být společný pro všechny ohrožené oblasti v rámci území členského státu nebo, pokud to členský stát považuje za vhodné, mohou být připraveny různé programy pro jednotlivé ohrožené oblasti nebo jejich části.
3. Akční programy vezmou v úvahu:
a) dostupné vědecké a technické údaje, zejména pokud jde o podíly dusíku ze zemědělských nebo z jiných zdrojů;
b) podmínky životního prostředí ve zmíněných oblastech dotyčných členských států.
4. Akční programy jsou zaváděny do čtyř let po jejich vypracování a obsahují následující závazná opatření:
a) opatření uvedená v příloze III;
b) opatření, která členské státy zahrnuly do zásad správných zemědělských postupů přijatých v souladu s článkem 4, s výjimkou těch, které byly nahrazeny opatřeními uvedenými v příloze III.
5. Členské státy přijmou v rámci akčních programů dodatečná nebo účinnější opatření, která pokládají za potřebná, je-li od počátku nebo na základě získaných zkušeností s prováděním akčních programů zřejmé, že opatření podle odstavce 4 nejsou dostatečná pro dosažení cílů uvedených v článku 1. Při výběru těchto opatření nebo postupů vezmou členské státy v úvahu jejich účinnost a související náklady ve srovnání s jinými možnými preventivními opatřeními.“
Belgické právo
11 Ordonnance du 1er mars 2012 relative à la conservation de la nature (nařízení ze dne 1. března 2012 o ochraně přírody) (Moniteur belge ze dne 16. března 2012, s. 16 017) je právním základem vyhlášky ze dne 14. dubna 2016.
12 Kapitola 4 nařízení, nadepsaná „Lokality Natura 2000“, obsahuje články 40 až 56. Článek 44 uvedeného nařízení mj. stanoví:
„Každá lokalita významná pro Společenství bude vyhlášena lokalitou Natura 2000 vyhláškou vlády do šesti let od vypracování nebo změny seznamu lokalit významných pro Společenství v regionu Komisí při zohlednění priorit plynoucích z významu lokality pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u daného typu přírodního stanoviště v zájmu Společenství nebo daného druhu v zájmu Společenství a pro ekologickou soudržnost sítě Natura 2000 a také podle toho, jak jsou tyto lokality ohroženy postupným znehodnocováním nebo zničením.“
13 Článek 47 nařízení ze dne 1. března 2012 o preventivních opatřeních uvádí:
„1. Aniž je dotčeno použití článku 64 v lokalitách Natura 2000, zakazuje se poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů, jakož i vyrušování druhů, na které se vztahují cíle ochrany dané lokality.
2. Vláda přijme obecné zákazy a veškerá další preventivní opatření pro lokality Natura 2000 nebo pro některé z nich, jež se vztahují na projekty, které nepodléhají povolení k parcelování, stavebnímu povolení, povolení v oblasti životního prostředí ani žádnému z aktů uvedených v čl. 62 odst. 1, ledaže existuje výjimka uvedená v plánu péče přijatém podle článku 50 nebo odchylka přiznaná podle článků 64 nebo 85 v rámci území dotčených lokalit Natura 2000 nebo mimo něj, včetně přijetí norem ekologické kvality směřujících k zabránění poškozování přírodních stanovišť a významnému vyrušování druhů, pro něž byly lokality Natura 2000 vyhlášeny.“
14 Vyhláška ze dne 14. dubna 2016 v článku 2 uvádí, že pojem „nařízení“ je nutno chápat jako označující nařízení ze dne 1. března 2012 o ochraně přírody.
15 Články 3 a 4 uvedené vyhlášky vyhlašují část území regionu Brusel-hlavní město za „lokalitu Natura 2000“:
„Článek 3 Za lokalitu Natura 2000 – BE1000001 se vyhlašuje ‚Zvláštní oblast ochrany I: Les Soignes s okraji a přilehlými zalesněnými oblastmi a údolí Woluwe – komplex lesu Soignes – údolí Woluwe‘.
Tato lokalita se dále člení na následujících 28 identifikovaných dílčích lokalit Natura 2000:
[…]
5) IA.5 Plateau de la Foresterie [(planina Foresterie)];
[…]
Článek 4 Takto vyhlášená lokalita pokrývá celkovou plochu 2 066 ha. Její zeměpisná rozloha je vyznačena na mapách tvořících přílohu 1.1.
Zahrnuje všechny katastrální parcely a části katastrálních parcel uvedené v příloze č. 2 této vyhlášky a nacházející se na území obcí Uccle, Watermael-Boitsfort, Brusel, Auderghem, Woluwe-Saint-Pierre a Woluwe-Saint-Lambert.
Jednotlivé stanice uvedené v článku 3 tvoří jednotky péče o lokalitu a jsou zeměpisně vymezeny na mapách tvořících přílohu 1.1.“
16 Článek 15 vyhlášky ze dne 14. dubna 2016 stanoví:
„1. Na základě čl. 47 odst. 2 nařízení stanoví tento článek obecné zákazy pro lokalitu Natura 2000 vyhlášenou touto vyhláškou.
2. S výhradou zvláštních ustanovení o udělení výjimky nebo odchylky se u projektů, které nepodléhají povolením nebo schválením ve smyslu čl. 47 odst. 2 nařízení, zakazuje:
1) sbírat, vytrhávat, poškozovat nebo ničit původní rostlinné druhy, včetně mechů, hub a lišejníků, a ničit, zhoršovat nebo měnit stav porostů;
2) v lesích, na které se vztahuje lesnický režim, porážet, odnášet a odvážet suché nebo stojící či ležící duté stromy, s výjimkou případů skutečného a naléhavého bezpečnostního rizika;
3) odstraňovat pařezy stromů neinvazivních původních druhů v lesních stanovištích s významem pro Společenství, na které se vztahují cíle ochrany;
4) v přírodních stanovištích s významem pro Společenství vysazovat stromy nebo keře nepůvodních druhů, kromě případů obnovy oblastí zařazených nebo zapsaných na seznam ochrany. Tento zákaz se nevztahuje na staré druhy ovocných stromů, které mohou být exotické;
5) ničit přirozené okraje lesů a stromořadí a odstraňovat živé ploty;
6) trvale měnit louky s vysoce produktivními druhy, s výjimkou jednorázových zásahů v rámci obnovy travnaté vrstvy;
7) odhazovat semena nebo potraviny přitahující toulavá nebo invazivní zvířata;
8) zarybňovat rybníky invazními exotickými druhy nebo zavrtávajícími se druhy ryb – kaprem obecným (cyprinus carpio), cejnem velkým (abramis carpio), ploticí obecnou (rutilus rutilus) a karasem obecným (carassius carassius) – a více než padesáti kilogramy nezavrtávajících se druhů ryb na hektar, s výjimkou rybníků, které jsou výhradně určeny k rybolovu;
9) měnit topografii půd v přírodních stanovištích v zájmu Společenství a v regionálním zájmu;
10) řídit nebo parkovat motorová vozidla, s výjimkou služebních vozidel nebo vozidel údržby, v přírodních stanovištích v zájmu Společenství a v regionálním zájmu, aniž jsou tím dotčena parkoviště určená pro veřejnost;
11) orat půdu a používat chemická hnojiva nebo pesticidy v přírodních stanovištích v zájmu Společenství a v regionálním zájmu;
12) záměrně měnit hydrologický režim povrchových nebo podzemních vod či trvale měnit strukturu koryt a vodních toků;
13) vypouštět chemické látky a rozptylovat obsah septiků;
14) zanechávat nebo ukládat odpad mimo k tomu určená místa;
15) reprodukovat hudbu stylem přesahujícím hladinu hluku 65 dB;
16) šplhat na stromy v lesích a hájích, na které se vztahuje lesnický režim, a na veřejných zelených plochách.
3. Tento článek se nevztahuje na práce, které se přímo týkají péče o lokalitu a údržby přírodního dědictví nebo jsou pro ně nezbytné.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
17 CFE, belgická průmyslová skupina, vlastní od roku 1983 pozemek (parcela F64 L4), který pokrývá většinu Plateau de la Foresterie ve Watermael-Boitsfort (Belgie).
18 V souvislosti se zřízením sítě Natura 2000 vypracovala vláda regionu Brusel-hlavní město (Belgie) v roce 2003 seznam lokalit, které byly navrženy jako zvláštní oblasti ochrany (ZOO) (Moniteur belge ze dne 27. března 2003, s. 14 886).
19 Dne 29. srpna 2003 podala CFE návrh na zrušení uvedeného rozhodnutí ke Conseil d’État (Státní rada, Belgie). Rozsudkem ze dne 14. března 2011, který konstatoval ztrátu zájmu společnosti CFE na zrušení, jelikož Evropská komise mezitím rozhodla o stejném předmětu, byl návrh zamítnut.
20 Dne 7. prosince 2004 totiž přijala Komise rozhodnutí 2004/813/ES, kterým se přijímá seznam lokalit významných pro Společenství v atlantské biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS (Úř. věst. 2004, L 387, s. 1), jež bylo následně zrušeno. V současnosti je platným rozhodnutím, které z dotčené lokality, tedy lesu Soignes, dělá lokalitu významnou pro Společenství, prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2016/2335 ze dne 9. prosince 2016, kterým se přijímá desátá aktualizace seznamu lokalit významných pro Společenství v atlantské biogeografické oblasti (Úř. věst. 2016, L 353, s. 533).
21 Návrhem ze dne 21. února 2005 podala CFE žalobu na neplatnost tohoto rozhodnutí k Tribunálu Evropské unie. Usnesením ze dne 19. září 2006, CFE v. Komise (T‑100/05, nezveřejněné, EU:T:2006:260), prohlásil Tribunál žalobu za nepřípustnou z důvodu, že CFE není tímto rozhodnutím bezprostředně dotčena, a to s ohledem na prostor pro posouzení ponechaný členským státům u opatření plánovaných v lokalitách vyhlášených za „lokality významné pro Společenství“. Toto usnesení nabylo právní moci.
22 Předkládající soud uvádí, že 27. března 2015 byla Belgickému království zaslána výzva týkající se toho, že nesplnil povinnost vyhlásit lokality významné pro Společenství za „zvláštní oblasti ochrany“ a stanovit priority jejich ochrany, jakož i toho, že nesplnil povinnost přijmout nezbytná ochranná opatření.
23 Dne 9. července 2015 schválila vláda regionu Brusel-hlavní město v prvním čtení návrh vyhlášky o vyhlášení lokality Natura 2000 BE 1000001 „Les Soignes s okraji a přilehlými zalesněnými oblastmi a údolí Woluwe – komplex lesu Soignes – údolí Woluwe“. Veřejné projednání tohoto návrhu vyhlášky proběhlo v období od 24. září do 7. listopadu 2015. V rámci něj bylo obdrženo 202 připomínek, z nichž jednu vznesla společnost CFE.
24 Dne 14. dubna 2016 přijala vláda regionu Brusel-hlavní město napadeným aktem vyhlášku o vyhlášení lokality Natura 2000 BE 1000001 „Les Soignes s okraji a přilehlými zalesněnými oblastmi a údolí Woluwe – komplex lesu Soignes – údolí Woluwe“, která zahrnuje spornou parcelu F64 L4.
25 Dne 12. července 2016 podala CFE ke Conseil d’État (Státní rada) návrh na zrušení vyhlášky ze dne 14. dubna 2016.
26 Společnost CFE uvedla, že podstatná část jejího pozemku byla v letech 1937 až 1987 používána obcí Watermael-Boitsfort (Belgie) jako nelegální skládka odpadu a že se o této okolnosti dozvěděla až 9. října 2007. V daný den jí totiž Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement (bruselský institut environmentální správy, IBGE) zaslal výstrahu, podle níž charakterizační studie provedená schváleným úřadem během roku 2006 ukázala, že znečištění tohoto pozemku představuje riziko pro lidské zdraví, pro životní prostředí a pro ekosystémy a že přítomné odpady mají dopad na půdu, povrchové a podzemní vody a ovzduší. V uvedené výstraze byla navrhovatelka v původním řízení vyzvána, aby předložila návrh sanace lokality.
27 Na podporu svého návrhu uplatňovala zejména porušení článku 3 směrnice o posuzování vlivů, jelikož vláda regionu Brusel-hlavní město měla provést posouzení vlivů na životní prostředí, neboť vyhláška ze dne 14. dubna 2016 může mít významný vliv na životní prostředí, nebo že uvedená vláda měla alespoň určit, zda daný akt může mít takový vliv, k čemuž nedošlo.
28 Vláda regionu Brusel-hlavní město má naopak v podstatě za to, že uvedený akt představuje opatření, které s lokalitou přímo souvisí nebo je pro péči o ni nezbytný ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, které nepodléhá posouzení vlivů na životní prostředí podle čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice o posuzování vlivů.
29 Uvedená vláda ještě upřesňuje, že zákazy stanovené v článku 15 vyhlášky ze dne 14. dubna 2016 nejsou neslučitelné s případným řešením znečištění dotčené parcely. Sanace znečištěné půdy totiž podléhá povolení v oblasti životního prostředí, a proto se na ni nevztahují zvláštní zákazy stanovené napadeným aktem, jak potvrzuje uvedený článek 15. A dále je rovněž možné se od těchto zákazů odchýlit. Uvedený akt tak nemůže mít významný vliv na životní prostředí.
30 Za těchto podmínek se Conseil d’État (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Představuje vyhláška, kterou orgán členského státu vyhlašuje v souladu se směrnicí o stanovištích zvláštní oblast ochrany a která obsahuje cíle ochrany a všeobecná preventivní opatření, jež mají povahu právních předpisů, plán nebo program ve smyslu směrnice o posuzování vlivů?
2) Konkrétněji, vztahuje se na takovou vyhlášku čl. 3 odst. 4 směrnice o posuzování vlivů jakožto na plán nebo program, který stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů, takže členské státy jsou v souladu s odstavcem 5 daného článku povinny určit, zda může mít plán nebo program významný vliv na životní prostředí?
3) Musí být čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice o posuzování vlivů vykládán v tom smyslu, že uvedená vyhláška týkající se vyhlášení zvláštní oblasti ochrany je vyloučena z působnosti čl. 3 odst. 4 směrnice?“
K předběžným otázkám
31 Bez dalšího je třeba zdůraznit, že otázky položené předkládajícím soudem odkazují na čl. 3 odst. 2, 4 a 5 směrnice o posuzování vlivů.
32 Podle čl. 3 odst. 5 první věty dané směrnice členské státy určí, zda plány nebo programy uvedené v odstavcích 3 a 4 mohou mít významný vliv na životní prostředí buď přezkoumáváním jednotlivých případů, nebo stanovením druhů plánů a programů, nebo kombinací obou přístupů.
33 Vzhledem k tomu, že čl. 3 odst. 5 směrnice odkazuje na čl. 3 odst. 4, je třeba na otázky položené předkládajícím soudem odpovědět s ohledem na čl. 3 odst. 2 a 4 směrnice.
34 Podstatou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda musí být čl. 3 odst. 2 a 4 směrnice o posuzování vlivů vykládán v tom smyslu, že taková vyhláška, jako je vyhláška dotčená v původním řízení, kterou členský stát vyhlašuje zvláštní oblast ochrany a stanoví cíle ochrany a určitá preventivní opatření, patří mezi „plány a programy“, u nichž je povinné posouzení vlivů na životní prostředí.
35 Úvodem je třeba připomenout, že podle bodu 4 odůvodnění směrnice o posuzování vlivů je posuzování vlivů na životní prostředí důležitým nástrojem pro zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijímání některých plánů a programů. V tomto ohledu má daná směrnice podle svého článku 1 za cíl zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijímání plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s uvedenou směrnicí některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí.
36 A dále, s ohledem na účel směrnice o posuzování vlivů, kterým je zajistit takovou vysokou úroveň ochrany životního prostředí, musí být ustanovení omezující oblast její působnosti, a zejména ustanovení definující opatření, která jsou zamýšlena touto směrnicí, vykládána široce (rozsudky ze dne 7. června 2018, Inter Environnement Bruxelles a další, C‑671/16, EU:C:2018:403, body 32 až 34, jakož i citovaná judikatura, a Thybaut a další, C‑160/17, EU:C:2018:401, body 38 až 40, jakož i citovaná judikatura).
37 V poslední řadě je třeba uvést, že postup vyhlašování zvláštních oblastí ochrany probíhá ve třech etapách uvedených v článku 4 směrnice o stanovištích. Zaprvé podle čl. 4 odst. 1 každý členský stát navrhne seznam lokalit, v němž bude uvedeno, jaké typy přírodních stanovišť a jaké původní druhy se v lokalitě vyskytují, a tento seznam je předán Komisi. Zadruhé podle čl. 4 odst. 2 vypracuje Komise po dohodě s každým členským státem návrh seznamu lokalit významných pro Společenství, které vybere ze seznamů členských států. Na základě tohoto návrhu seznamu sestaví Komise seznam vybraných lokalit. Zatřetí podle odstavce 4 téhož článku, jakmile je lokalita významná pro Společenství vybrána, vyhlásí příslušný členský stát co nejdříve a nejpozději do šesti let tuto lokalitu za zvláštní oblast ochrany a podle významu lokality stanoví priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany typu přírodního stanoviště nebo druhu a pro soudržnost sítě Natura 2000.
38 Na položené otázky je třeba odpovědět s ohledem na tyto úvahy.
39 Nejprve je třeba odmítnout argumenty, podle nichž ustanovení čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice o posuzování vlivů a čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích v takovém případě, jako je případ dotčený v původním řízení, každopádně vylučují povinnost posoudit dopad na životní prostředí.
40 V tomto ohledu měly region Brusel-hlavní město a Irsko ve svém písemném vyjádření za to, že vzhledem k tomu, že vyhláška ze dne 14. dubna 2016 stanoví cíle ochrany, bude mít pouze pozitivní účinky, a nevyžaduje tudíž posouzení jejích vlivů na životní prostředí.
41 Je však třeba připomenout, že pokud jde o směrnici 85/337, Soudní dvůr již rozhodl, že okolnost, že by projekty měly přinést příznivé účinky na životní prostředí, není v rámci posuzování nutnosti podrobit uvedené projekty posouzení z hlediska jejich vlivů na životní prostředí relevantní (rozsudek ze dne 25. července 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, bod 41).
42 A dále, podle vlády regionu Brusel-hlavní město, české vlády a Komise se strategické posuzování vlivů na životní prostředí prováděné podle směrnice o posuzování vlivů omezuje v souvislosti s lokalitami Natura 2000 na posouzení plánů a projektů, které podléhají rovněž posouzení vlivů na lokalitu podle směrnice o stanovištích, jak vyplývá z čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice o posuzování vlivů a z výjimky, která se uplatní na opatření péče o lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Podle této analýzy není pro opatření péče o tyto lokality nikdy posouzení vlivů na životní prostředí vyžadováno.
43 V projednávaném případě vláda regionu Brusel-hlavní město rozhodla, že vyhláška ze dne 14. dubna 2016 nebude předmětem posouzení vlivů na lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně stanovišť ani posouzení vlivů na životní prostředí podle čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice o posuzování vlivů.
44 Pokud jde o odkaz na články 6 a 7 směrnice o ochraně stanovišť uvedený v čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice o posuzování vlivů, je třeba připomenout, že podle čl. 4 odst. 5 směrnice o stanovištích musí být ochranná opatření stanovená v čl. 6 odst. 2 až 4 této směrnice přijímána, jakmile je lokalita v souladu s čl. 4 odst. 2 třetím pododstavcem směrnice zařazena do Komisí zřízeného seznamu lokalit vybraných jako významné pro Společenství (rozsudek ze dne 14. ledna 2016, Grüne Liga Sachsen a další, C‑399/14, EU:C:2016:10, bod 32 a citovaná judikatura).
45 V projednávaném případě z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že tak tomu bylo v případě parcely patřící navrhovatelce v původním řízení.
46 Z toho plyne, že čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích je v takovém případě, jako je případ dotčený v původním řízení, použitelný.
47 Podle uvedeného ustanovení jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení svých důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany.
48 V tomto ohledu Soudní dvůr již rozhodl, že existence plánu nebo projektu, který s chráněnou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, závisí především na povaze předmětného zásahu [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. dubna 2018, Komise v. Polsko (Bělověžský prales) (C‑441/17, EU:C:2018:255, bod 125)].
49 Přitom akt, kterým členský stát vybere lokalitu za zvláštní oblast ochrany podle směrnice o stanovištích, ze své podstaty přímo souvisí s určitou lokalitou nebo je nezbytný pro péči o ni. Článek 4 odst. 4 směrnice o stanovištích totiž takové vyhlášení pro účely svého provedení požaduje.
50 Akt, jako je vyhláška ze dne 14. dubna 2016, proto může být zproštěn povinnosti provedení „odpovídajícího posouzení“ ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, a tudíž i povinnosti „posouzení vlivů na životní prostředí“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice posuzování vlivů. Článek 6 odst. 3 směrnice o stanovištích ostatně stanoví, že odpovídající posouzení ve smyslu uvedeného ustanovení je třeba provést s odkazem na „cíle ochrany“ dané lokality. Akt, který cíle vymezuje, přitom zcela logicky nelze posuzovat na základě týchž cílů.
51 Nicméně okolnost, že takovému aktu, jako je akt dotčený v původním řízení, nemusí nutně předcházet posouzení vlivů na životní prostředí na základě čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích ve spojení s čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice o posuzování vlivů, neznamená, že je zproštěn jakékoli povinnosti v této oblasti, neboť nelze vyloučit, že může stanovovat pravidla, která vedou k tomu, že může být považován za plán nebo program ve smyslu posledně uvedené směrnice, u nichž může být posouzení vlivů na životní prostředí povinné.
52 Jak uvedla generální advokátka v bodech 64 a 65 svého stanoviska, v tomto ohledu okolnost, že unijní normotvůrce nepovažoval v souvislosti se směrnicí o stanovištích za nezbytné přijmout ustanovení o posuzování vlivů na životní prostředí a účasti veřejnosti v souvislosti s péčí o lokality Natura 2000, ještě neznamená, že chtěl tuto péči vyloučit při pozdějším přijímání obecných pravidel pro posuzování vlivů na životní prostředí. Posuzování prováděná z titulu jiných nástrojů ochrany životního prostředí totiž koexistují a jsou užitečným doplňkem pravidel směrnice o stanovištích, pokud jde o posuzování možných dopadů na životní prostředí a o účast veřejnosti.
53 Pokud jde zaprvé o to, zda vyhláška dotčená v původním řízení může být považována za plán nebo program ve smyslu směrnice o posuzování vlivů, je třeba připomenout, že podle čl. 2 písm. a) směrnice o posuzování vlivů jimi jsou plány nebo programy, které splňují dvě kumulativní podmínky, a sice musí podléhat přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo je musí připravovat úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem nebo vládou, a dále musí být vyžadovány právními a správními předpisy.
54 Soudní dvůr vyložil toto ustanovení v tom smyslu, že plány a programy, jejichž přijímání je upraveno ustanoveními vnitrostátního práva, která určí orgány příslušné pro jejich přijímání, jakož i postup jejich přípravy, musí být považovány za „vyžadované“ ve smyslu a pro účely uplatňování směrnice o posuzování vlivů, a tudíž podrobeny posuzování svých vlivů na životní prostředí za podmínek stanovených uvedenou směrnicí (rozsudky ze dne 22. března 2012, Inter-Environnement Bruxelles a další, C‑567/10, EU:C:2012:159, bod 31, jakož i ze dne 7. června 2018, Thybaut a další, C‑160/17, EU:C:2018:401, bod 43).
55 V projednávaném případě byla vyhláška ze dne 14. dubna 2016 vypracována a přijata regionálním orgánem, a sice vládou regionu Brusel-hlavní město, a je vyžadována článkem 44 nařízení ze dne 1. března 2012.
56 Pokud jde zadruhé o to, zda musí plánu nebo programu předcházet posouzení vlivů na životní prostředí, je třeba připomenout, že plány a programy, které splňují požadavky čl. 2 písm. a) směrnice o posuzování vlivů, podléhají posouzení vlivů na životní prostředí za předpokladu, že se jedná o některý z plánů a programů uvedených v článku 3 téže směrnice. Článek 3 odst. 1 směrnice o posuzování vlivů totiž stanoví, že posouzení vlivů na životní prostředí se provádí u plánů a programů, které jsou uvedeny v odstavcích 2, 3 a 4 a mohou mít významný vliv na životní prostředí.
57 Podle čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice o posuzování vlivů se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů, které se připravují v odvětvích zemědělství, lesnictví, rybolovu, energetiky, průmyslu, dopravy, nakládání s odpady, vodohospodářství, telekomunikací, turistiky, územního plánování nebo využívání půdy a které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice 2011/92.
58 V tomto ohledu region Brusel-hlavní město, česká vláda a Komise vyjádřily pochybnosti o tom, zda taková vyhláška, jako je vyhláška dotčená v původním řízení, kterou členský stát v souladu s článkem 4 směrnice o stanovištích vyhlásí lokalitu významnou pro Společenství a stanoví cíle ochrany a určitá preventivní opatření, může spadat do některého z uvedených odvětví.
59 Jak uvedla generální advokátka v bodě 44 svého stanoviska, vzhledem k tomu, že podle čl. 3 odst. 4 směrnice o posuzování vlivů členské státy určují, zda plány a programy neuvedené v odstavci 2, které stanoví rámec pro budoucí schvalování dalších záměrů, mohou mít významný vliv na životní prostředí, je třeba určit, zda takový akt, jako je akt dotčený v původním řízení, takový rámec definuje.
60 Jak totiž uvedla generální advokátka v bodě 69 svého stanoviska, povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí podle čl. 3 odst. 4 směrnice o posuzování vlivů je stejně jako povinnost posouzení podle čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice závislá na skutečnosti, zda příslušný plán nebo program stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů.
61 V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že pojem „plány a programy“ se týká veškerých aktů, kterými se stanovením pravidel a postupů vymezuje podstatný soubor kritérií a podmínek pro schvalování a provádění jednoho nebo více projektů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí [rozsudky ze dne 27. října 2016, D’Oultremont a další, C‑290/15, EU:C:2016:816, bod 49 a citovaná judikatura, a ze dne 8. května 2019, „Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus“ a další, C‑305/18, EU:C:2019:384, bod 50 a citovaná judikatura].
62 V projednávaném případě z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že vyhláška ze dne 14. dubna 2016 vyhlašuje oblast Natura 2000 a stanoví preventivní opatření a obecné a zvláštní zákazy za účelem dosažení cílů zachování a ochrany, které jsou v ní stanoveny. Je přitom odrazem preferencí svého autora a součástí hierarchie opatření na ochranu životního prostředí, zejména plánů péče, které budou přijaty.
63 V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že vyhlášení lokality má právní účinky na přijímání plánů a posuzování žádostí o povolení týkajících se dané lokality, a to z hlediska postupu i z hlediska rozhodovacích kritérií. Podle uvedeného soudu tak takové vyhlášení přispívá k vymezení rámce pro jednání, která budou v zásadě přípustná, podporovaná nebo zakázaná, a nevymyká se tedy pojmu „plán a program“.
64 Z rozsudků ze dne 7. června 2018, Inter-Environnement Bruxelles a další (C‑671/16, EU:C:2018:403, bod 55), jakož i Thybaut a další (C‑160/17, EU:C:2018:401, bod 55), vyplývá, že pojmu „podstatný soubor kritérií a podmínek pro schvalování“ je třeba dát kvalitativní hodnotu.
65 Jak uvedla generální advokátka v bodě 91 svého stanoviska, vyhláška ze dne 14. dubna 2016 zajisté stanoví, zejména v článku 15, několik zákazů. Je však na vnitrostátním soudu, aby ověřil, zda se tyto zákazy nevztahují pouze na projekty, které nevyžadují povolení.
66 Kdyby uvedený soud dospěl k závěru, že tomu tak je, charakter a normativní vlastnosti takové vyhlášky, jako je vyhláška ze dne 14. dubna 2016, by nevymezovaly rámec pro budoucí schvalování záměrů.
67 Pokud tedy takový akt nesplňuje podmínky připomenuté v bodech 61 až 64 tohoto rozsudku, nepředstavuje plán nebo program podléhající posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu čl. 3 odst. 2 a čl. 3 odst. 4 směrnice o posuzování vlivů.
68 Taková úvaha není v rozporu se závěry vzešlými z rozsudku ze dne 17. června 2010, Terre wallonne a Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 a C‑110/09, EU:C:2010:355), v němž Soudní dvůr rozhodl, že akční program přijatý podle čl. 5 odst. 1 směrnice o dusičnanech je v zásadě plánem nebo programem, který podle článku 3 směrnice o posuzování vlivů vyžaduje posouzení svých vlivů na životní prostředí.
69 Za okolností, které determinovaly vyhlášení uvedeného rozsudku, totiž z celkové analýzy vyplývalo, že specifičnost akčních programů spočívala v tom, že představují ucelený a soudržný přístup, který se vyznačuje konkrétním a koordinovaným plánováním. A dále, pokud jde o obsah akčních programů, zejména z článku 5 směrnice o dusičnanech vyplývá, že uvedené programy obsahovaly konkrétní a závazná opatření (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. června 2010, Terre wallonne a Inter-Environnement Wallonie, C‑105/09 a C‑110/09, EU:C:2010:355, body 47 a 48).
70 Kromě toho je třeba zdůraznit, jak uvedla generální advokátka v bodech 76 a 77 svého stanoviska, že akt, jakým je vyhláška ze dne 14. dubna 2016, zapadá obvykle do hierarchie opatření, která mu předchází, takže není vyloučeno, že představuje změnu plánu nebo programu, a jako takovému mu musí předcházet posouzení vlivů na životní prostředí.
71 V tomto ohledu Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že pojem „plány a programy“ zahrnuje nejen jejich přípravu, ale také jejich změnu, čímž se má zajistit, aby docházelo k posouzení vlivů na životní prostředí u předpisů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí [rozsudek ze dne 8. května 2019, „Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus“ a další, C‑305/18, EU:C:2019:384, bod 52 a citovaná judikatura].
72 Je však třeba zabránit tomu, aby byl tentýž plán předmětem několika posouzení vlivu na životní prostředí, která pokrývají všechny požadavky této směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. září 2015, Dimos Kropias Attikis, C‑473/14, EU:C:2015:582, bod 55).
73 Proto je z pojmu „plány a programy“ vyloučen akt, který je součástí hierarchie aktů podrobovaných posouzení svých vlivů na životní prostředí, za podmínky, že posouzení již bylo provedeno, a pokud lze mít důvodně za to, že v tomto kontextu byly dostatečně zohledněny zájmy, které mají být chráněny podle uvedené směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. března 2012, Inter Environnement Bruxelles a další, C‑567/10, EU:C:2012:159, bod 42, jakož i citovaná judikatura).
74 S ohledem na všechny předcházející úvahy je třeba na položené otázky odpovědět tak, že čl. 3 odst. 2 a 4 směrnice o posuzování vlivů musí být s výhradou ověření, která musí provést předkládající soud, vykládán v tom smyslu, že taková vyhláška, jako je vyhláška dotčená v původním řízení, kterou členský stát vyhlašuje zvláštní oblast ochrany a stanoví cíle ochrany a určitá preventivní opatření, nepatří mezi „plány a programy“, u nichž je povinné posouzení vlivů na životní prostředí.
K nákladům řízení
75 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Článek 3 odst. 2 a 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí musí být s výhradou ověření, která musí provést předkládající soud, vykládán v tom smyslu, že taková vyhláška, jako je vyhláška dotčená v původním řízení, kterou členský stát vyhlašuje zvláštní oblast ochrany a stanoví cíle ochrany a určitá preventivní opatření, nepatří mezi „plány a programy“, u nichž je povinné posouzení vlivů na životní prostředí.
Podpisy