SODBA SODIŠČA ZA USLUŽBENCE EVROPSKE UNIJE (tretji senat)
z dne 12. marca 2014*(1)
„Javni uslužbenci – Osebni prejemki – Družinski dodatki – Otroški dodatek – Povračilo neupravičeno plačanih zneskov – Namerno zavajanje uprave – Dokaz – Nemožnost sklicevanja na to, da uprava zahtevka za povračilo neupravičeno izplačanih sredstev ni vložila v roku petih let – Ugovor nezakonitosti – Predhodni postopek – Pravilo o skladnosti – Ugovor nezakonitosti, ki se je prvič vložil v tožbi – Dopustnost“
V zadevi F‑128/12,
zaradi tožbe, vložene na podlagi člena 270 PDEU, ki se za Pogodbo ESAE uporablja na podlagi njenega člena 106a,
CR, uradnik Evropskega parlamenta, stanujoč v M. (Francija), ki ga zastopata A. Salerno in B. Cortese, odvetnika,
tožeča stranka,
proti
Evropskemu parlamentu, ki ga zastopata V. Montebello‑Demogeot in E. Taneva, zastopnici,
tožena stranka,
ob intervenciji
Sveta Evropske unije, ki ga zastopata M. Bauer in A. Bisch, zastopnika,
intervenient,
SODIŠČE ZA USLUŽBENCE (tretji senat),
v sestavi S. Van Raepenbusch, predsednik, R. Barents in K. Bradley (poročevalec), sodnika,
sodni tajnik: J. Tomac, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 12. decembra 2013
izreka naslednjo
Sodbo
1 CR je v sodnem tajništvu Sodišča za uslužbence 29. oktobra 2012 vložil to tožbo, s katero predlaga, naj se odločba Evropskega parlamenta o zagotovitvi vračila neupravičeno prejetega otroškega dodatka zunaj petletnega zastaralnega roka razglasi za nično.
Pravni okvir
2 Člen 67 Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi) določa:
„1. Družinski dodatki vključujejo:
[…]
(b) otroški dodatek;
[…]
2. Uslužbenci, ki prejemajo družinske dodatke iz tega člena, prijavijo podobne dodatke, ki jih prejemajo iz drugih virov; ti se odštejejo od dodatkov, ki jih prejemajo po členih 1, 2 in 3 Priloge VII [h Kadrovskim predpisom].
[…]“
3 Člen 85 Kadrovskih predpisov določa:
„Vsak preplačani znesek se mora povrniti, če je prejemnik vedel, da ni pravne podlage za tako plačilo, ali če je bila odsotnost pravne podlage tako očitna, da bi moral vedeti zanjo.
Izterjavo je treba zahtevati najkasneje pet let po datumu, ko je bil znesek plačan. Kadar organ za imenovanja lahko dokaže, da je prejemnik namerno zavedel upravo z namenom, da pridobi zadevni znesek, zahtevek za izterjavo po preteku tega roka ne zapade.“
Dejansko stanje
4 Tožeča stranka, ki je uradnik razreda AD 12, se je v Parlamentu zaposlila 1. julija 1983 in je imela od takrat različne upravne statuse. Natančneje, od 1. januarja 2004 do maja 2008 je bila zaposlena v pravni službi, v kateri je bila med 1. februarjem 2005 in 30. aprilom 2008 v oddelku, ki se je ukvarjal s pravicami po Kadrovskih predpisih.
5 Tožeča stranka je od oktobra 1991 kot oče štirih otrok prejemala otroški dodatek v skladu s členom 67(1)(b) Kadrovskih predpisov.
6 Vodja oddelka za individualne pravice zaposlenih in izplačila v direktoratu za upravno vodenje zaposlenih generalnega direktorata Parlamenta za kadrovske zadeve je z obvestilom z dne 13. oktobra 2011 tožečo stranko seznanil, da Parlament razpolaga s podatki, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da je upravičena do otroškega dodatka, ki ga izplačujejo francoski organi, in od nje zahteval, naj predloži dokazilo Caisse d’allocations familiales (sklad za družinske dodatke, v nadaljevanju: CAF) iz kraja njenega stalnega prebivališča v zvezi z njenim položajem, in sicer potrdilo o plačilu ali zavrnitvi plačila. Navedeno je bilo tudi, da če tega dokazila ne bo predložila do 31. oktobra 2011, bo, prvič, otroški dodatek, ki ga je prejemala do takrat, znižan za znesek, ki ga je upravičena prejemati od CAF, in drugič, uprava bo podrobno pregledala njen spis ter po potrebi izterjala neupravičeno izplačane zneske.
7 Po prejemu obvestila z dne 13. oktobra 2011 je tožeča stranka stopila v stik s CAF in prosila za dokazilo, ki ga je zahteval Parlament, upravo Parlamenta pa je obvestila, da misli, da ga ne bo mogla pridobiti v postavljenem roku.
8 Vodja oddelka za individualne pravice zaposlenih in izplačila je z dopisom z dne 11. novembra 2011 obvestil tožečo stranko, da bo otroški dodatek, ki ga izplačuje Parlament, ker v postavljenem roku ni predložila zahtevanega dokazila, od decembra 2011 po uradni dolžnosti znižan za znesek, do katerega je upravičena pri CAF. V dopisu je bilo navedeno še, da se bo to znižanje uporabilo retroaktivno od datuma rojstva drugega otroka tožeče stranke januarja 1996, ko je pridobila pravico do dodatka, ki ga izplačuje CAF.
9 Direktor direktorata za upravno vodenje zaposlenih (v nadaljevanju: direktor) je tožečo stranko z dopisom z dne 9. decembra 2011 obvestil, da je na podlagi proučitve njenega spisa ugotovil, da je „od septembra 1999, po rojstvu [njenega] drugega otroka,“ prejemala otroški dodatek, ki ga izplačuje CAF. Po mnenju direktorja je tožeča stranka „namerno zavedla upravo, da bi pridobila izplačilo otroškega dodatka brez odbitka istovrstnih zneskov, ki jih je prejela od drugod“, ker uprave ni obvestila o nacionalnih prejemkih, ki jih je prejemala, in posodobila podatkov v letnem obrazcu o informacijah za zadnji dve leti. Nato je direktor, ker je menil, da so izpolnjeni pogoji po členu 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov, tožečo stranko obvestil, da je kot organ, pristojen za imenovanja (v nadaljevanju: OPI), odločil, da se zagotovi vračilo neupravičeno prejetih zneskov, in to ne samo za zadnjih pet let, ampak od septembra 1999, in sicer z odtegljajem od njenih osebnih prejemkov od januarja 2012 do januarja 2014 (v nadaljevanju: sporna odločba).
10 CAF je z dopisom z dne 5. januarja 2012 odgovoril na zaprosilo tožeče stranke za informacije in ji poslal potrdilo o prejemkih, ki jih je od nje prejel od 1. aprila 1998 do 21. decembra 2011, med katerimi je bil prejemek, poimenovan „družinski dodatek“, ki se je izplačeval od septembra 1999. CAF je navedel tudi, da ni mogoče izdati potrdila od januarja 1996.
11 Tožeča stranka je 7. marca 2012 na podlagi člena 90(2) Kadrovskih predpisov vložila pritožbo zoper sporno odločbo samo v delu, v katerem se ji s to nalaga vračilo neupravičeno prejetih zneskov pred več kot petimi leti. Tožeča stranka namreč ne izpodbija vračila zneskov, neupravičeno prejetih v zadnjih petih letih.
12 Generalni sekretar Parlamenta je kot OPI z odločbo z dne 2. julija 2012 to pritožbo zavrnil, tožečo stranko pa obvestil, da bo pristojna služba ponovno izračunala znesek za vračilo na podlagi informacij iz dopisa CAF z dne 5. januarja 2012.
Postopek in predlogi strank
13 Svet Evropske unije je 1. marca 2013 pri sodnem tajništvu Sodišča za uslužbence vložil predlog za intervencijo v podporo predlogom Parlamenta. Predsednik tretjega senata Sodišča za uslužbence je s sklepom z dne 8. maja 2013 ugodil temu predlogu ter prošnji za zaupnost, ki sta ju vložila tožeča stranka in Parlament v zvezi s prilogami k tožbi in odgovoru na tožbo.
14 Tožeča stranka Sodišču za uslužbence predlaga, naj:
– sporno odločbo razglasi za nično v delu, v katerem se z njo na podlagi člena 85, drugi stavek, drugi odstavek, Kadrovskih predpisov zahteva izterjava vseh neupravičeno prejetih zneskov od septembra 1999 dalje in ne samo tistih, ki so bili neupravičeno prejeti v zadnjih petih letih;
– se odločba z dne 2. julija 2012 o zavrnitvi pritožbe, če je potrebno, razglasi za nično;
– toženi stranki naloži plačilo vseh stroškov.
15 Parlament Sodišču za uslužbence predlaga, naj:
– zavrne tožbo;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
16 Svet Sodišču za uslužbence predlaga, naj:
– ugotovi, da ugovor nezakonitosti zoper drugi stavek drugega odstavka člena 85 Kadrovskih predpisov ni utemeljen;
– tožbo zavrne kot neutemeljeno.
Pravo
Predlog v zvezi z razglasitvijo ničnosti odločbe o zavrnitvi pritožbe
17 Sodišče za uslužbence na podlagi predlogov za razglasitev ničnosti, ki so formalno usmerjeni zoper odločbo o zavrnitvi pritožbe, v skladu z ustaljeno sodno prakso odloča o aktu, zoper katerega je bila vložena pritožba, kadar navedena odločba nima samostojne vsebine (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 17. januarja 1989 v zadevi Vainker proti Parlamentu, 293/87, točka 8).
18 V obravnavani zadevi iz listin v spisu izhaja, da je bila z odločbo z dne 2. julija 2012 o zavrnitvi pritožbe tožeče stranke potrjena sporna odločba, s pojasnilom razlogov, ki to odločbo utemeljujejo. V takem primeru pa je treba dejansko preučiti zakonitost prvotnega akta, ki posega v položaj, ob upoštevanju obrazložitve odločbe o zavrnitvi pritožbe, pri čemer se šteje, da se ta obrazložitev ujema z navedenim aktom (sodba Sodišča za uslužbence z dne 18. aprila 2012, Buxton proti Parlamentu, F‑50/11, točka 21 in navedena sodna praksa). Zato predlogi za razglasitev ničnosti, ki so usmerjeni zoper odločbo o zavrnitvi pritožbe, nimajo samostojne vsebine in jih je zato treba obravnavati kot formalno usmerjene zoper sporno odločbo, kot je bila dopolnjena z odločbo o zavrnitvi pritožbe (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 10. junija 2004 v zadevi Eveillard proti Komisiji, T‑258/01, točka 32).
Predlog za razglasitev ničnosti sporne odločbe
19 Tožbo je treba razlagati tako, da se z njo v podporo predlogu za razglasitev ničnosti sporne odločbe v bistvu uveljavljata dva tožbena razloga, od katerih se prvi nanaša na kršitev člena 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov in drugi na nezakonitost – ki se uveljavlja kot ugovor – člena 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov.
20 Sodišče za uslužbence bo najprej preizkusilo tožbeni razlog, ki se nanaša na nezakonitost – ki se uveljavlja kot ugovor – člena 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov, ker če bi bilo treba temu ugovoru ugoditi, ne bi bilo več treba preizkusiti prvega tožbenega razloga.
Tožbeni razlog, ki se kot ugovor nanaša na nezakonitost člena 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov
21 Tožeča stranka meni, da je treba sporno odločbo razglasiti za nično, ker temelji na členu 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov, ki naj bi bil nezakonit. Po mnenju tožeče stranke se namreč s to določbo krši načelo pravne varnosti in načelo sorazmernosti, ker ne določa roka za zastaranje tožbe uprave, kadar jo uradnik namerno zavede.
– Dopustnost ugovora nezakonitosti
22 Uvodoma je treba ugotoviti, da se ugovor nezakonitosti člena 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov v predhodnem postopku nikakor ni uveljavljal.
23 Res je, da tožena stranka in intervenient proti tožeči stranki nista uveljavljala ugovora nedopustnosti. Nasprotno, na vprašanje Sodišča za uslužbence na obravnavi o dopustnosti ugovora nezakonitosti glede na pravilo o skladnosti pritožbe in poznejše tožbe sta se oba strinjala, da je treba razlikovati med primeri ugovora nezakonitosti, pri katerih se pravilo o skladnosti ne uporablja, in primeri drugih tožbenih razlogov, pri katerih je treba uporabiti pravilo o skladnosti, kot je Splošno sodišče opozorilo v sodbi z dne 25. oktobra 2013 v zadevi Komisija proti Moschonaki (T‑476/11 P, točke od 70 do 80 in 82), in zato Sodišču za uslužbence nista predlagala, naj vloženi ugovor nezakonitosti razglasi za nedopusten.
24 Vendar je skladnost med pritožbo in tožbo, od katere je odvisna dopustnost te tožbe, vprašanje javnega reda, ki ga mora sodišče preučiti po uradni dolžnosti (glej sodbo Sodišča za uslužbence z dne 17. julija 2012 v zadevi BG proti Varuhu človekovih pravic, F‑54/11, točka 57 in navedena sodna praksa, zoper katero je bila vložena pritožba pri Splošnem sodišču, zadeva T‑406/12 P).
25 V zvezi s tem je treba opozoriti na to, da člen 91(2) Kadrovskih predpisov določa, da je pritožba na sodišče Unije dopustna, le če je bila prej vložena pritožba pri OPI.
26 Na podlagi sodne prakse iz člena 91(2) Kadrovskih predpisov izhaja pravilo o skladnosti pritožbe v smislu te določbe in poznejše tožbe. To pravilo zahteva, da se je treba na tožbeni razlog, ki se navaja pred sodiščem Unije, sklicevati že v okviru predhodnega postopka, tako da se lahko OPI seznani z očitki, ki jih zainteresirana oseba uveljavlja zoper sporno odločbo, sicer ta razlog ni dopusten. Pravilo o skladnosti temelji na samem namenu predhodnega postopka, katerega namen je omogočiti mirno rešitev sporov med uradniki in upravo (zgoraj navedena sodba Komisija proti Moschonaki, točki 71 in 72 ter navedena sodna praksa).
27 Poleg tega je v sodni praksi pojasnjeno, da je treba pri izvajanju pravila o skladnosti tožbe in pritožbe ter nadzoru nad njim, ki ga izvaja sodišče Unije, zagotoviti, da se na eni strani hkrati spoštuje načelo učinkovitega sodnega varstva, ki je splošno načelo prava Unije, določeno v členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, da lahko zainteresirana oseba veljavno izpodbija odločbo OPI, ki posega v njen položaj, na drugi pa načelo pravne varnosti, da se lahko OPI v fazi pritožbe seznani z očitki zainteresirane osebe zoper izpodbijano odločbo (zgoraj navedena sodba Komisija proti Moschonaki, točka 82).
28 Nazadnje, v sodni praksi je bilo pravilo o skladnosti uporabljeno v tožbi, v kateri se je uveljavljal ugovor nezakonitosti, z ugotovitvijo, da bi se moral tak ugovor, da bi bil dopusten, uveljavljati v pritožbi (sodba Sodišča za uslužbence z dne 11. decembra 2008 v zadevi Reali proti Komisiji, F‑136/06, točke od 44 do 51, potrjena s sodbo Splošnega sodišča z dne 27. oktobra 2010 v zadevi Reali proti Komisiji, T‑65/09 P, točke od 46 do 49).
29 Kljub temu pa Sodišče za uslužbence meni, da se je od zgoraj navedene sodbe z dne 27. oktobra 2010 v zadevi Reali proti Komisiji sodna praksa v zvezi z načelom učinkovitega sodnega varstva ob upoštevanju člena 47 Listine (glej na primer sodbi Sodišča z dne 6. novembra 2012 v zadevi Otis in drugi, C‑199/11, točke od 54 do 63, in z dne 26. novembra 2013 v zadevi Gascogne Sack Deutschland (prej Sachsa Verpackung) proti Komisiji, C‑40/12 P, točki 75 in 76; sodba Splošnega sodišča z dne 15. septembra 2011 v zadevi Koninklijke Grolsch proti Komisiji, T‑234/07, točki 39 in 40) spremenila, tako da lahko utemeljeno ponovno preizkusi primernost uporabe pravila o skladnosti, kadar se ugovor nezakonitosti prvič uveljavlja v tožbi.
30 Natančneje, Splošno sodišče je v zgoraj navedeni sodbi Koninklijke Grolsch proti Komisiji, potem ko je ugotovilo, da nobena določba prava Evropske unije naslovniku obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah ne nalaga, naj izpodbija v njem navedena dejstva ali pravne elemente med upravnim postopkom, saj naj sicer tega ne bi bilo mogoče storiti pozneje v fazi sodnega postopka, zavrnilo trditev Evropske komisije, ki je izpodbijala dopustnost tožbenega razloga, ker ni bil jasno in natančno naveden v upravni fazi (točki 37 in 39). Splošno sodišče je namreč razsodilo, da v opisanih okoliščinah taka trditev pomeni omejitev dostopa tožeče stranke do sodnega varstva in zlasti omejitev njene pravice, da se o svoji zadevi izjavi pred sodiščem. Kot je Splošno sodišče spomnilo, pa sta pravici do učinkovitega pravnega sredstva in do dostopa do nepristranskega sodišča zagotovljeni s členom 47 Listine (točka 40).
31 Čeprav je res, da se je sodna praksa, navedena v točkah 27 in 28 te sodbe, razvila na drugih področjih, kot so javni uslužbenci, pa zgoraj navedena sodba Koninklijke Grolsch proti Komisiji zadeva skladnost take omejitve dostopa do nepristranskega sodišča s členom 47 Listine, ki je zakonodajalec ni izrecno določil. Gre torej za položaj, ki je analogen uporabi pravila o skladnosti v primeru ugovora nezakonitosti, ki je – ne glede na njegovo podlago v členu 91(1) Kadrovskih predpisov – pravilo, ki izvira iz sodne prakse.
32 Sodišče za uslužbence pa meni, da preudarki v zvezi z namenom predhodnega postopka, naravo ugovora nezakonitosti oziroma načelom učinkovitega sodnega varstva nasprotujejo temu, da bi bil ugovor nezakonitosti, prvič naveden v tožbi, razglašen za nedopusten samo zato, ker ni bil naveden v pritožbi pred navedeno tožbo.
33 Na prvem mestu, v zvezi z namenom predhodnega postopka iz ustaljene sodne prakse izhaja, da navedeni postopek ni smiseln, če se očitki nanašajo na odločbo, ki je OPI ne more spremeniti (sodbi Sodišča z dne 16. marca 1978 v zadevi Ritter von Wüllerstorff und Urbair proti Komisiji, 7/77, točka 7, in z dne 14. julija 1983 v zadevi Detti proti Sodišču, 144/82, točka 16; sodba Sodišča prve stopnje z dne 23. januarja 2002 v zadevi Gonçalves proti Parlamentu, T‑386/00, točka 34). S sodno prakso je bila tudi izključena potreba po vložitvi pritožbe zoper odločbe natečajnih komisij (sodba Sodišča za uslužbence z dne 20. junija 2012 v zadevi Cristina proti Komisiji, F‑66/11, točka 34) ali ocenjevalno poročilo (sodba Sodišča z dne 3. julija 1980 v združenih zadevah Grassi proti Svetu, 6/79 in 97/79, točka 15).
34 Podobno obveznost uveljavljanja ugovora nezakonitosti v pritožbi, sicer ta ni dopusten, ne ustreza namenu predhodnega postopka, kot je bilo opozorjeno v točki 24 te sodbe.
35 Ob upoštevanju načela domneve zakonitosti aktov institucij Evropske unije, v skladu s katerim ima zakonodaja Evropske unije polni učinek, če njene nezakonitosti ni ugotovilo pristojno sodišče (sodbe Sodišča z dne 13. februarja 1979 v zadevi Granaria, 101/78, točka 4; z dne 7. junija 1988 v zadevi Komisija proti Grčiji, 63/87, točka 10, in z dne 5. oktobra 2004 v zadevi Komisija proti Grčiji, C‑475/01, točka 18; sodbe Sodišča prve stopnje z dne 30. septembra 1998 v zadevi Losch proti Sodišču, T‑13/97, točka 99; z dne 30. septembra 1998 v zadevi Chvatal in drugi proti Sodišču, T‑154/96, točka 112; z dne 12. julija 2001 v zadevi Kik proti UUNT (Kik), T‑120/99, točka 55, in z dne 17. septembra 2008 v zadevi Neurim Pharmaceuticals (1991) proti UUNT – Eurim-Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), T‑218/06, točka 52), se namreč OPI ne more odločiti, da ne bo uporabil veljavnega splošnega akta, s katerim bi bilo po njegovem mnenju kršeno hierarhično višje pravilo, le zato, da bi omogočil zunajsodno rešitev spora (glej v tem smislu sodbo Sodišča za uslužbence z dne 7. junija 2011 v zadevi Mantzouratos proti Parlamentu, F‑64/10, točka 22).
36 Tako odločitev je treba a fortiori izključiti, kadar zadevni OPI ukrepa v položaju vezane pristojnosti, kot je takrat, kadar so izpolnjeni pogoji po členu 85 Kadrovskih predpisov in mora uprava izterjati neupravičeno izplačane zneske od enega od svojih uslužbencev. OPI v okviru izvrševanja vezanih pristojnosti ne more preklicati ali spremeniti odločbe, ki jo uslužbenec izpodbija, tudi če meni, da je ugovor nezakonitosti zoper določbo, na podlagi katere je bila sprejeta izpodbijana odločba, utemeljen.
37 Poleg tega dejstvo, da se je treba na ugovor nezakonitosti prvič sklicevati v tožbi, ne more vplivati na načelo pravne varnosti, saj tudi če je bil OPI že v fazi pritožbe seznanjen z ugovorom nezakonitosti, ne more te okoliščine izkoristiti tako, da spor s svojim uslužbencem reši po mirni poti.
38 Na drugem mestu je člen 277 PDEU, v zvezi z naravo ugovora nezakonitosti, v skladu z ustaljeno sodno prakso izraz splošnega načela, ki vsaki stranki zagotavlja pravico, da za dosego razglasitve ničnosti akta, zoper katerega lahko vloži tožbo, posredno izpodbija veljavnost predhodnega akta institucije Unije, ki je pravna podlaga za izpodbijani akt, če ta stranka nima pravice, da vloži direktno tožbo, in tako trpi njegove posledice, ne da bi imela možnost predlagati razglasitev njegove ničnosti (sodbi Sodišča z dne 6. marca 1979 v zadevi Simmenthal proti Komisiji, 92/78, točka 39, in z dne 19. januarja 1984 v zadevi Andersen in drugi proti Parlamentu, 262/80, točka 6). Cilj člena 277 PDEU je tako zaščititi posameznika pred uporabo nezakonitega normativnega akta, ker so učinki sodbe, s katero je ugotovljeno, da tega akta ni mogoče uporabljati, omejeni samo na stranke v sporu in ker ta sodba ne izpodbija samega akta, ki je postal neizpodbojen (sodba Sodišča prve stopnje z dne 25. oktobra 2006 v zadevi Carius proti Komisiji, T‑173/04, točka 45 in navedena sodna praksa).
39 Vendar tudi če lahko obveznost sklicevanja na ugovor nezakonitosti v pritožbi, sicer ni dopusten, ustreza namenu predhodnega postopka, Sodišče za uslužbence meni, da je narava ugovora nezakonitosti taka, da se z njim uskladita načeli zakonitosti in pravne varnosti.
40 Nazadnje, iz besedila člena 277 PDEU izhaja, da lahko stranka izpodbija akt, ki se splošno uporablja, samo v sporu pred sodiščem Unije. Tak ugovor torej ne more polno učinkovati v okviru postopka z upravno pritožbo.
41 Na tretjem in zadnjem mestu Sodišče za uslužbence opozarja na to, da je načelo učinkovitega sodnega varstva splošno načelo prava Unije, ki je danes izraženo v členu 47, drugi odstavek, Listine, in po katerem ima „[v]sakdo […] pravico, da o njegovi zadevi […] odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče.“ Navedeni odstavek ustreza členu 6(1) Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP) (sodba Sodišča z dne 28. februarja 2013 v preveritvi zadeve Arango Jaramillo in drugi proti EIB, C‑334/12 RX-II, točki 40 in 42).
42 Iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice, ki se nanaša na razlago člena 6(1) EKČP, na katero se je treba sklicevati v skladu s členom 52(3) Listine, izhaja, da pravica dostopa do sodnega varstva ni absolutna. Za uresničevanje te pravice veljajo določene omejitve, zlasti glede pogojev za dopustnost tožbe. Čeprav morajo zainteresirane osebe pričakovati, da se bodo ta pravila o pogojih dopustnosti uporabljala, njihova uporaba kljub temu posameznikom ne sme preprečiti, da uporabijo razpoložljivo pravno sredstvo (glej v tem smislu sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 6. decembra 2011 v zadevi Anastasakis proti Grčiji, pritožba št. 41959/08, neobjavljena v Recueil des arrêts et décisions, točka 24; zgoraj navedena sodba v preveritvi zadeve Arango Jaramillo in drugi proti EIB, točka 43; sklep Sodišča z dne 16. novembra 2010 – Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert proti Komisiji, C‑73/10 P, točka 53).
43 Natančneje, Evropsko sodišče za človekove pravice je pojasnilo, da omejitve dostopa do sodišča v zvezi s pogoji za dopustnost tožbe ne smejo ovirati prostega dostopa posameznika na način ali do te mere, da je kršeno bistvo njegove pravice do sodišča. Take omejitve so v skladu s členom 6(1) EKČP, samo če se z njimi uresničuje legitimen cilj in če med uporabljenimi sredstvi in uresničevanim ciljem obstaja razumno razmerje sorazmernosti (glej sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Liakopoulou proti Grčiji z dne 24. maja 2006, pritožba št. 20627/04, neobjavljena v Recueil des arrêts et décisions, točka 17; Kemp in drugi proti Luxembourgu z dne 24. aprila 2008, pritožba št. 17140/05, neobjavljena v Recueil des arrêts et décisions, točka 47, in Viard proti Franciji z dne 9. januarja 2014, pritožba št. 71658/10, točka 29). Pravica do dostopa do sodišča je namreč ovirana, kadar njena ureditev ne služi več namenu pravne varnosti in ustreznega sodnega varstva ter pomeni neke vrste oviro, ki posamezniku preprečuje, da bi o njegovem sporu odločilo pristojno sodišče (glej stališče generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zgoraj navedeni preveritvi zadeve Arango Jaramillo in drugi proti EIB, točke od 58 do 60; sodba Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi L’Erablière proti Belgiji z dne 24. februarja 2009, neobjavljena v Recueil des arrêts et décisions, pritožba št. 49230/07, točka 35).
44 Sankcija nedopustnosti ugovora nezakonitosti, na katerega se je prvič sklicevalo v tožbi, je omejitev pravice do učinkovitega sodnega varstva, ki ni sorazmerna s ciljem, ki se ga želi doseči s pravilom o skladnosti, to je mirna rešitev sporov med uradniki in upravo (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice Liakopoulou proti Grčiji, točka 20).
45 V zvezi s tem Sodišče za uslužbence opozarja na to, da se pričakuje, da vsak običajno skrben uslužbenec pozna Kadrovske predpise (sodba Sodišča prve stopnje z dne 19. maja 1999 v zadevi Connolly proti Komisiji, T‑34/96 in T‑163/96, točka 168 in navedena sodna praksa), še posebej pravila, ki urejajo njegovo plačilo (glej sodbo Sodišča za uslužbence z dne 21. novembra 2013 v združenih zadevah Roulet proti Komisiji, F‑72/12 in F‑10/13, točka 48 in navedena sodna praksa). Nasprotno pa je lahko Sodišče za uslužbence zaradi ugovora nezakonitosti dolžno presojati zakonitost pravil, za katera se od uradnikov pričakuje, da jih poznajo, glede na splošna načela ali pravila višje veljave, ki lahko presegajo okvir pravil Kadrovskih predpisov. Zaradi narave ugovora nezakonitosti in razlogovanja, na podlagi katerega zadevna oseba išče in uveljavlja tako nezakonitost, se od uradnika ali uslužbenca, ki vloži pritožbo in nima nujno ustreznega pravnega znanja, ne more zahtevati, da v predhodnem postopku poda tak ugovor, če ne želi, da njegov ugovor v nadaljevanju ne bi več bil dopusten. Taka ugotovitev nedopustnosti je zato nesorazmerna in neupravičena sankcija za zadevnega uslužbenca.
46 Na podlagi navedenega je treba ugovor nezakonitosti razglasiti za dopusten.
– Prvi del ugovora nezakonitosti: kršitev načela pravne varnosti
47 Tožeča stranka v bistvu navaja, da odsotnost roka za zastaranje tožbe uprave v okviru člena 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov omogoča OPI, da za nedoločen čas odloži izvrševanje svojih pooblastil na področju povrnitve neupravičenih izplačil. Zato naj bi bila ta določba v nasprotju z načelom pravne varnosti, njeno uporabo pa naj bi bilo treba v obravnavanem primeru izključiti v korist petletnega zastaralnega roka.
48 Sodišče za uslužbence na prvem mestu opozarja, da zastaranje, ki preprečuje, da bi lahko situacije, ki so se s potekom časa utrdile, časovno neomejeno postale vprašljive, služi pravni varnosti, vendar lahko prav tako omogoči konsolidacijo situacij, ki so bile vsaj prvotno protipravne. V kakšnem obsegu se določi zastaranje, je odvisno od tehtanja med zahtevami po pravni varnosti in zahtevami po zakonitosti glede na zgodovinske in družbene okoliščine, ki prevladujejo v družbi v določenem obdobju. Zato o tem odloča le zakonodajalec. Sodišče Unije zato ne more preverjati odločitve zakonodajalca Unije o uvedbi pravil o zastaranju in določitvi ustreznih rokov (sodba Sodišča prve stopnje z dne 6. oktobra 2005 v združenih zadevah Sumitomo Chemical in Sumika Fine Chemicals proti Komisiji, T‑22/02 in T‑23/02, točki 82 in 83).
49 Dejstvo, da se zoper upravo ni mogoče sklicevati na petletni zastaralni rok za vložitev tožbe za povrnitev neupravičenih plačil, če lahko uprava dokaže, da jo je zainteresirana oseba namerno zavedla, zato ni nezakonito z vidika spoštovanja načela pravne varnosti (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Sumitomo Chemical in Sumika Fine Chemicals proti Komisiji, točka 83).
50 Poleg tega trditev tožeče stranke, da bi lahko uprava, če ne bi bil določen zastaralni rok, za nedoločen čas odlašala s svojo tožbo, ni pravno utemeljena. Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da tudi če zakonodajalec Unije ni določil zastaralnega roka, temeljna zahteva po pravni varnosti nasprotuje temu, da bi uprava lahko neomejeno odlašala z izvajanjem svojih pooblastil (glej v zvezi s povrnitvijo državnih pomoči sodbo Sodišča z dne 22. aprila 2008 v zadevi Komisija proti Salzgitter, C‑408/04 P, točka 100). V takem položaju mora zadevna uprava od trenutka, ko izve za dejstva, ukrepati v razumnem roku (v zvezi s povrnitvijo preplačila gospodinjskega dodatka glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 5. novembra 2002 v zadevi Ronsse proti Komisiji, T‑205/01, točka 52; v zvezi z uvedbo disciplinskega postopka glej tudi sodbo Sodišča prve stopnje z dne 10. junija 2004 v zadevi François proti Komisiji, T‑307/01, točki 48 in 49; sodba Sodišča za uslužbence z dne 8. marca 2012 v zadevi Kerstens proti Komisiji, F‑12/10, točki 124 in 125).
51 Iz tega sledi, da je treba prvi del ugovora nezakonitosti zavrniti kot neutemeljen, ne da bi moralo Sodišče za uslužbence obravnavati vprašanje, ali je uprava v obravnavani zadevi ukrepala v razumnem roku, saj tožeča stranka v zvezi s tem ni navedla očitkov zoper upravo.
– Drugi del ugovora nezakonitosti: kršitev načela sorazmernosti
52 Tožeča stranka meni, da se z nezmožnostjo uveljavljanja zastaralnega roka iz člena 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov, krši načelo sorazmernosti.
53 Natančneje, tožeča stranka trdi, da so bili v sodni praksi na področju prava konkurence priznani zastaralni roki od treh do petih let. Nasprotno pa naj bi Sodišče razsodilo, da načelo sorazmernosti nasprotuje uporabi tridesetletnega zastaralnega roka za spor o vračilu neupravičeno prejetih nadomestil v okviru zaščite finančnih interesov Unije.
54 Poleg tega tožeča stranka ugotavlja, da člen 73a Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 4, str. 74), po spremembi navedene uredbe z Uredbo Sveta (ES, Euratom) št. 1995/2006 z dne 13. decembra 2006 (UL L 390, str. 1), določa petletni zastaralni rok za „upravičenosti [Unije] nasproti tretjim osebam in upravičenosti tretjih oseb nasproti [Unije].“
55 V obravnavani zadevi pa gre za vračilo neupravičenega plačila za obdobje več kot dvanajst let, kar naj bi tožečo stranko izpostavljalo dolgemu obdobju pravne negotovosti in tveganju, da ne bo več mogla dokazati zakonitosti svojega ravnanja.
56 Sodišče za uslužbence najprej meni, da je treba zavrniti trditev tožeče stranke, da 30‑letni zastaralni rok v skladu s sodno prakso Sodišča ni v skladu z načelom sorazmernosti in da je zato odsotnost vsakršnega zastaralnega roka lahko samo nezakonita.
57 Sodba Sodišča z dne 5. maja 2011 v združenih zadevah Ze Fu Fleischhandel in Vion Trading (C‑201/10 in C‑202/10), na katero se tožeča stranka sklicuje v podporo svoji tezi, se nanaša na razlago Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340), ki ureja upravne preglede, ukrepe in kazni, ki se uporabljajo za nepravilnosti, ki jih storijo gospodarski subjekti (sodba Sodišča prve stopnje z dne 22. novembra 2006 v zadevi Italija proti Komisiji, T‑282/04, točka 83), ter zato ni upoštevna za razmerja med institucijami Unije in njihovimi uslužbenci.
58 V vsakem primeru pa zgoraj navedena sodba Ze Fu Fleischhandel in Vion Trading ne more potrditi teze tožeče stranke. Sodišče je namreč v točkah 41 in 43 navedene sodbe razsodilo, da „ni izključeno, da je lahko pravilo o tridesetletnem zastaralnem roku, ki izhaja iz civilnopravne določbe, potrebno in sorazmerno […] glede na cilj, ki mu navedeno pravilo sledi in ki ga je opredelil nacionalni zakonodajalec,“ da pa je v navedeni zadevi ta rok presegal, kar je potrebno „glede na cilj zaščite finančnih interesov Unije, v zvezi s katerim je zakonodajalec Unije menil, da je štiriletni oziroma celo triletni zastaralni rok dovolj dolg.“
59 Nezmožnost sklicevanja na petletni zastaralni rok zoper upravo pri izterjavi neupravičeno prejetih plačil po členu 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov torej ni v nasprotju z načelom sorazmernosti. Kljub temu pa je treba preizkusiti, ali je zakonodajalec glede na cilj člena 85 Kadrovskih predpisov v obravnavani zadevi kršil načelo sorazmernosti.
60 Sodišče za uslužbence uvodoma opozarja na to, da je v skladu s sodno prakso v skladu z načelom sorazmernosti zakonitost predpisa Unije pogojena s tem, da so uporabljena sredstva ustrezna za dosego legitimnega cilja zadevnega predpisa in da ne presegajo tega, kar je nujno za njegovo dosego, ter da je načeloma treba, kadar obstaja možnost izbire med več ustreznimi ukrepi, uporabiti najmanj omejujoč ukrep (sodba Sodišča za uslužbence z dne 28. marca 2012 v zadevi Rapone proti Komisiji, F‑36/10, točka 50).
61 Cilj člena 85 Kadrovskih predpisov je očitno varstvo finančnih interesov Unije v posebnem okviru razmerij med institucijami Unije in njihovimi uslužbenci, to je osebami, ki so z navedenimi institucijami povezane s posebno dolžnostjo lojalnosti, določeno v členu 11 Kadrovskih predpisov, ki zlasti zahteva, da uradnik pri svojem ravnanju postopa „izključno v skladu z interesi Unije“ in dodeljene naloge opravlja „v skladu s svojo dolžnostjo biti lojalen do Unije.“
62 Treba pa je ugotoviti, da člen 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov, upravi nalaga izterjavo vseh neupravičeno izplačanih zneskov v konkretnem položaju, ko lahko dokaže, da jo je zadevni uslužbenec namerno zavedel s kršitvijo zgoraj navedene posebne dolžnosti lojalnosti.
63 V teh okoliščinah Sodišče za uslužbence meni, da nezmožnost sklicevanja na petletni zastaralni rok ne presega tistega, kar je potrebno za dosego želenega cilja.
64 Poleg tega je nezmožnost sklicevanja na petletni zastaralni rok zoper upravo za izterjavo preplačil v primerih, določenih v členu 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov, v skladu s členom 73a Finančne uredbe, ki določa petletni zastaralni rok „brez poseganja v določbe posebnih predpisov.“ Člen 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov je namreč prav „poseben predpis,“ ki zadeva poseben primer, ko uslužbenec namerno zavede svojo upravo.
65 Zato je treba drugi del ugovora nezakonitosti in s tem celoten ugovor nezakonitosti zavrniti kot neutemeljen.
Tožbeni razlog, ki se nanaša kršitev člena 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov
66 Tožeča stranka opozarja na to, da je uporaba člena 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov pogojena s tem, da uprava dokaže namero zadevnega uslužbenca, da jo zavede, in meni, da je OPI v obravnavani zadevi navedeno določbo uporabil brez predložitve tega dokaza. Natančneje, po mnenju tožeče stranke sporna odločba temelji „zgolj na trditvah“, ki glede na to, da bi bilo treba člen 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov razlagati „zelo ozko“, ne zadostujejo za dokaz njene volje, da upravo zavede.
67 Sodišče za uslužbence uvodoma opozarja na to, da je treba v skladu s členom 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov izterjavo neupravičeno prejetega zneska zahtevati najkasneje pet let po datumu, ko je bil znesek plačan. Tega petletnega roka pa ni mogoče uveljavljati proti OPI, če ta lahko dokaže, da je prejemnik namerno zavedel upravo z namenom, da pridobi zadevni znesek.
68 Iz besedila člena 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov torej jasno izhaja, da mora uprava dokazati namen zadevnega uslužbenca, da jo zavede, česar pa sicer stranki ne izpodbijata.
69 V obravnavani zadevi tožeča stranka zahteva razglasitev ničnosti sporne odločbe samo v delu, v katerem se ta nanaša na izterjavo preplačil za obdobje pred zgoraj navedenimi petimi leti. Na prvem mestu je treba torej ugotoviti, da tožeča stranka ne izpodbija, da je bodisi vedela na nezakonitost izplačila družinskega dodatka bodisi je bilo to tako očitno, da ni mogla biti neobveščena o tem.
70 Na drugem mestu je treba ugotoviti, da je OPI v sporni odločbi ugotovil, da tožeča stranka upravi ni razkrila dodatkov, ki jih izplačuje CAF, čeprav je zaradi različnih funkcij v Parlamentu zasedala posebej privilegiran položaj, zaradi katerega bi se morala zavedati, da jih mora. OPI je navedel tudi, da tožeča stranka ni odgovorila niti na zahtevo po posodobitvi njenih podatkov v letnem obrazcu o informacijah za leti 2009 in 2010.
71 Na tretjem mestu, OPI je v odločbi o zavrnitvi pritožbe omenil, da je tožeča stranka „večkrat predložila lažne izjave, ko je izpolnila tako letne obrazce o informacijah za leta 1996–2005 kot obrazce o informacijah […], predložene ob rojstvu [njenih] otrok,“ in da je v zvezi z letnimi obrazci o informacijah v obdobju od 1996 do 1998 vedno izjavila, da niti sama niti njen zakonec „zunaj Skupnosti“ nista prejela družinskih dodatkov zaradi njunih otrok. Podobno je tožeča stranka za obdobje od 1999 do 2005 s podpisom potrdila, da drugje ni prejela dodatkov, ker ni obkljukala okenca z navedbo teh dodatkov. Poleg tega v nasprotju z navodili na letnih obrazcih o informacijah k svojim izjavam nikoli ni priložila potrdil CAF. OPI je omenil tudi, da je „[tožeča stranka] ob rojstvu [njenega] drugega, tretjega in četrtega otroka dala lažne izjave, s tem ko je na obrazcu o informacijah, ki se izpolni za pridobitev otroškega dodatka, vsakič izjavila, da ni prejela takega dodatka od drugod.“ Nazadnje, OPI je na eni strani ugotovil, da tožeča stranka ni izpodbijala izterjave neupravičeno prejetih zneskov za zadnjih pet let, na drugi pa, da je bila zaradi svojega visokega položaja, pravne izobrazbe in dejstva, da je delala na področju javnih uslužbencev, v še posebej dobrem položaju za seznanjenost z obveznostjo iz člena 67(2) Kadrovskih predpisov, da mora prijaviti tovrstne dodatke, kot je otroški dodatek.
72 Ugotoviti je torej treba, da OPI sporne odločbe ni oprl „zgolj na trditve“ kot zatrjuje tožeča stranka, ampak na to, da je slednja večkrat dala lažne izjave upravi, in da je te izjave dal uradnik na visokem položaju, ki ima izkušnje kot pravnik na področju javnih uslužbencev in ki ne izpodbija tega, da je bodisi vedel za nepravilnost izplačil bodisi bi to moral vedeti.
73 Sodišče za uslužbence pa meni, da je mogoče z zgoraj navedenimi elementi zadostno dokazati namero tožeče stranke, da upravo zavede, in da so izpolnjeni pogoji za uporabo člena 85, drugi odstavek, drugi stavek, Kadrovskih predpisov.
74 Na to ugotovitev ne vpliva trditev tožeče stranke, da je po rojstvu drugega otroka po telefonu govorila z upravo Parlamenta, ki naj bi ji omenila, da ni treba prijaviti dodatkov, ki jih izplačuje CAF. Ne samo namreč, da tožeča stranka Sodišču za uslužbence te trditve ni mogla dokazati, temveč poleg tega iz nje ni izpeljala nobenega predloga ali utemeljitve.
75 Zato je treba obravnavani tožbeni razlog v celoti zavrniti kot pravno neutemeljen.
76 Iz navedenega sledi, da je treba tožbo v celoti zavrniti kot neutemeljeno.
Stroški
77 V skladu s členom 87(1) Poslovnika se ob upoštevanju drugih določb poglavja 8 naslova 2 navedenega poslovnika neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov. Sodišče za uslužbence lahko v skladu z odstavkom 2 istega člena, če to zahteva pravičnost, odloči, da se neuspeli stranki naloži le delno plačilo stroškov ali da se ji ne naloži plačila stroškov.
78 Iz obrazložitve te sodbe izhaja, da tožeča stranka s svojo tožbo ni uspela. Poleg tega je Parlament v svojih predlogih izrecno predlagal, naj se tožeči stranki naloži plačilo stroškov. Ker okoliščine obravnavanega primera ne upravičujejo uporabe določb člena 87(2) Poslovnika, mora tožeča stranka nositi svoje stroške in se ji naloži plačilo stroškov Parlamenta.
79 V skladu s členom 89(4) Poslovnika intervenient nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE ZA USLUŽBENCE (tretji senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. CR nosi svoje stroške in naloži se mu plačilo stroškov Evropskega parlamenta.
3. Svet Evropske unije, intervenient, nosi svoje stroške.
Van Raepenbusch | Barents | Bradley |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 12. marca 2014.
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |