SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
EVGENIJA TANCHEVA,
predstavljeni 14. novembra 2019(1)
Zadeva C‑454/18
Baltic Cable AB
proti
Energimarknadsinspektionen
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Förvaltningsrätten i Linköping (upravno sodišče v Linköpingu, Švedska))
„Čezmejne izmenjave električne energije – Uredba (ES) št. 714/2009 – Podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod – Pojem operaterja prenosnega sistema – Uporaba prihodkov od dodeljevanja povezav“
1. Ta zadeva se nanaša na razlago Uredbe (ES) št. 714/2009,(2) ki ureja dostop do infrastrukture, potrebne za čezmejne izmenjave električne energije, in zlasti določa pravila za financiranje te infrastrukture.
2. Spor izhaja iz odločbe, v kateri je švedski regulativni organ, Energimarknadsinspektionen (švedski inšpektorat za energetski trg, v nadaljevanju: EI),(3) od upravljavca visokonapetostnega električnega kabla Baltic Cable, imenovanega tudi povezovalni daljnovod, ki povezuje švedski elektroenergetski prenosni sistem s prenosnim sistemom na severozahodu Nemčije, zahteval, naj tako imenovane prihodke od prezasedenosti prenese na ločen interni račun, s čimer je temu upravljavcu, družbi Baltic Cable AB (v nadaljevanju: BCAB) preprečil prosto uporabo teh prihodkov.
3. Prezasedenost je položaj, v katerem zmogljivost povezave med dvema nacionalnima prenosnima sistemoma ne zadostuje za vse transakcije, ki izhajajo iz mednarodne trgovine med operaterji na trgu.(4) Prezasedenost nastane zaradi pomanjkanja zmogljivosti povezovalnih daljnovodov in/ali zadevnih nacionalnih prenosnih sistemov. V nedavni študiji je ponovno poudarjeno, da je v Uniji nujno potrebna večja povezovalna zmogljivost.(5)
4. Kadar pride do prezasedenosti, je treba za reševanje te težave uporabiti nediskriminatorne tržne rešitve.(6) To pomeni, da je treba razpoložljive zmogljivosti ponuditi na dražbi.(7) Cena za zmogljivost na dražbi načeloma ustreza razliki v veleprodajni ceni električne energije med povezanima prenosnima sistemoma. Ta razlika ali prihodek od prezasedenosti pripada upravljavcu povezovalnega daljnovoda.(8) Prezasedenost lahko tako privede do visokih dobičkov tega upravljavca.
5. Vendar pa upravljavec povezovalnega daljnovoda prihodkov od prezasedenosti ne more prosto uporabljati. V členu 16(6), prvi pododstavek, Uredbe št. 714/2009 je zahtevano, da se ti prihodki uporabijo bodisi za zagotovitev dejanske razpoložljivosti dodeljene zmogljivosti bodisi za vzdrževanje ali povečanje povezovalne zmogljivosti prek naložb v omrežje, zlasti z novimi povezovalnimi daljnovodi. Če se prihodki od prezasedenosti ne morejo uporabiti za nobenega od teh namenov, se lahko do najvišje vrednosti, ki jo določijo regulativni organi zadevnih držav članic, uporabijo za znižanje omrežnih tarif. Preostali prihodki se morajo prenesti na ločen interni račun, dokler jih ni mogoče porabiti za zgoraj navedena namena.
6. V obravnavani zadevi je EI odločil, da družba BCAB prihodkov od prezasedenosti ne more uporabiti za kritje stroškov upravljanja in vzdrževanja daljnovoda Baltic Cable, ker ti stroški niso nastali zaradi zagotavljanja dejanske razpoložljivosti dodeljene zmogljivosti ali vzdrževanja ali povečanja povezovalne zmogljivosti prek naložb v omrežje. Družba BCAB je bila zato pozvana, naj te prihodke prenese na ločen interni račun, dokler jih ne bo mogoče porabiti za te namene.
7. Sodišče je s predlogom za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Förvaltningsrätten i Linköping (upravno sodišče v Linköpingu, Švedska), prvič zaprošeno, naj razloži člen 16(6) Uredbe št. 714/2009.(9) Presoditi bo moralo, ali se prihodki od prezasedenosti lahko uporabijo za kritje stroškov, nastalih pri upravljanju in vzdrževanju povezovalnega daljnovoda, ali za razdelitev dobička delničarjem upravljavca tega povezovalnega daljnovoda. To vprašanje je še toliko pomembnejše, ker je v obravnavani zadevi upravljanje povezovalnega daljnovoda edina dejavnost družbe BCAB. To podjetje trdi, da so prihodki od dodeljevanja povezav njegov edini vir prihodkov, zato naj v primeru, da bi Sodišče odločilo, da prihodkov od prezasedenosti ni mogoče uporabiti za kritje stroškov upravljanja in vzdrževanja, družba BCAB ne bi mogla pokriti teh stroškov, kaj šele ustvarjati dobiček. Predložitveno sodišče je zato Sodišče vprašalo tudi, ali je, če je treba člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 razlagati tako, da nasprotuje uporabi prihodkov od prezasedenosti za kritje stroškov upravljanja in vzdrževanja ter ustvarjanje dobička, ta določba veljavna in zlasti ali je v skladu z načelom sorazmernosti.
I. Pravni okvir
8. Člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 določa:
„Vsak prihodek, ki nastane zaradi dodeljevanja povezav, se uporabi za naslednje namene:
(a) zagotovitev dejanske razpoložljivosti dodeljene zmogljivosti; in/ali
(b) vzdrževanje ali povečanje povezovalne zmogljivosti prek naložb v omrežje, zlasti z novimi povezovalnimi daljnovodi.
Če prihodkov ni mogoče učinkovito porabiti za namene iz točk (a) in/ali (b) prvega pododstavka, se lahko ob upoštevanju odobritve regulativnih organov zadevnih držav članic uporabijo v najvišji vrednosti, ki jo določijo ti regulativni organi, kot dohodek, ki ga regulativni organi upoštevajo pri odobritvi metodologije za obračunavanje omrežnih tarif in/ali določanju tarif.
Preostali prihodki se prenesejo na ločen interni račun, dokler jih ni mogoče porabiti za namene iz točk (a) in/ali (b) prvega pododstavka. Regulativni organ obvesti Agencijo o odobritvi iz drugega pododstavka.“
II. Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
9. Kot je navedeno zgoraj, je družba BCAB švedska družba, katere edina dejavnost je upravljanje daljnovoda Baltic Cable, katerega lastnica je. Družba BCAB za dostop do daljnovoda Baltic Cable ne zaračunava nobene pristojbine.
10. V skladu z zahtevami iz točke 6.5 Priloge I k Uredbi št. 714/2009 EI objavlja letna poročila o znesku in uporabi prihodkov od prezasedenosti. V ta namen je z dopisom z dne 27. maja 2014 od družbe BCAB zahteval, naj predloži informacije o znesku in uporabi svojih prihodkov od prezasedenosti za obdobje od 1. julija 2013 do 30. junija 2014. Družba BCAB je 1. julija 2014 navedla, da so njeni prihodki od prezasedenosti za to obdobje znašali 159.542.374 švedskih kron (SEK) in da so bili uporabljeni predvsem za „zagotavljanje dostopnosti in dodelitve prenosne zmogljivosti na povezovalnem daljnovodu“.(10)
11. V poročilu o prihodkih od prezasedenosti iz leta 2014 je EI navedel, da je treba uporabo prihodkov od prezasedenosti s strani družbe BCAB podrobneje analizirati.
12. Z dopisom z dne 29. maja 2015 je EI od družbe BCAB zahteval, da predloži informacije o znesku in uporabi svojih prihodkov od prezasedenosti za obdobje od 1. julija 2014 do 30. junija 2015. Družba BCAB je 1. julija 2015 navedla, da njeni prihodki od prezasedenosti za to obdobje znašajo 177.939.624 SEK in da so bili uporabljeni za iste namene kot prejšnje leto.(11)
13. V poročilu o prihodkih od prezasedenosti za leto 2015 je EI navedel, da je začel preiskavo uporabe prihodkov od prezasedenosti s strani družbe BCAB in da je ta preiskava še v teku.
14. Z odločbo z dne 9. junija 2016 (v nadaljevanju: odločba EI z dne 9. junija 2016) je EI zahteval, da družba BCAB del svojih prihodkov od prezasedenosti iz obdobja od 1. julija 2013 do 30. junija 2014 in od 1. julija 2014 do 30. junija 2015 prenese na ločen interni račun.
15. Po mnenju EI je bila uporaba prihodkov od prezasedenosti s strani družbe BCAB (v višini 61.016.510 SEK za obdobje od 1. julija 2013 do 30. junija 2014 in 48.995.127 SEK za obdobje od 1. julija 2014 do 30. junija 2015) za zagotavljanje fizične čvrstosti(12) skladna s členom 16(6), prvi pododstavek, točka (a), Uredbe št. 714/2009, ki omogoča uporabo prihodkov od prezasedenosti za zagotavljanje dejanske razpoložljivosti dodeljene zmogljivosti.
16. Nasprotno pa uporaba prihodkov od prezasedenosti (v višini 98.480.864 SEK za obdobje od 1. julija 2013 do 30. junija 2014 in 128.944.497 SEK za obdobje od 1. julija 2014 do 30. junija 2015) s strani družbe BCAB za kritje stroškov upravljanja in vzdrževanja daljnovoda Baltic Cable po mnenju EI ni bila skladna s členom 16(6) Uredbe št. 714/2009. Tako naj bi bilo, ker naj se prihodki od prezasedenosti, ki se uporabijo za upravljanje in vzdrževanje obstoječega povezovalnega daljnovoda, ne bi uporabili za vzdrževanje ali povečanje povezovalne zmogljivosti, zato naj uporaba prihodkov od prezasedenosti za kritje stroškov, nastalih pri upravljanju in vzdrževanju povezovalnega daljnovoda, v skladu s členom 16(6), prvi pododstavek, točka (b), Uredbe št. 714/2009 ne bi bila dovoljena.
17. Z odločbo EI z dne 9. junija 2016 je bilo zato od družbe BCAB zahtevano, da del prihodkov od prezasedenosti, ki je bil v obdobju od 1. julija 2013 do 30. junija 2014 in od 1. julija 2014 do 30. junija 2015 uporabljen za kritje stroškov, ki so nastali pri upravljanju in vzdrževanju daljnovoda Baltic Cable, prenese na ločen interni račun, dokler družba teh prihodkov ne bo mogla porabiti za namene, navedene v členu 16(6), prvi pododstavek, točki (a) in (b), Uredbe št. 714/2009. V isti odločbi je EI od družbe BCAB zahteval še, da predloži knjigovodski izpisek in potrdilo revizorja, da so bili zadevni prihodki preneseni na ločen interni račun. V primeru neupoštevanja te odločbe je bila zagrožena kazen v višini 5 milijonov SEK za vsak mesec ali del meseca neupoštevanja odločbe tri mesece po tem, ko je bila družba BCAB obveščena o njej.
18. Družba BCAB je pri Förvaltningsrätten i Linköping (upravno sodišče v Linköpingu) vložila tožbo za razglasitev ničnosti odločbe EI z dne 9. junija 2016.
19. Z odločbo z dne 2. novembra 2017 je EI zavrnil zahtevek družbe BCAB za izdajo dovoljenja za uporabo prihodkov od prezasedenosti kot prihodkov, ki jih EI upošteva pri odobritvi metodologije za obračunavanje tarif in/ali določanje omrežnih tarif.
20. Družba BCAB je pri Förvaltningsrätten i Linköping (upravno sodišče v Linköpingu) vložila tožbo, v kateri je trdila, da se njeni prihodki od prezasedenosti lahko uporabijo v skladu z njenim zahtevkom iz prejšnje točke.
21. Förvaltningsrätten i Linköping (upravno sodišče v Linköpingu) meni, da se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 verjetno uporablja ne le za podjetja, ki upravljajo prenosni sistem, ampak tudi za podjetja, ki kot družba BCAB upravljajo le povezovalni daljnovod. Po mnenju tega sodišča iz te določbe jasno izhaja, da družba BCAB ne more uporabljati prihodkov od prezasedenosti za ustvarjanje dobička. Poleg tega bi po mnenju tega sodišča samo široka razlaga te določbe omogočila uporabo prihodkov od prezasedenosti za kritje stroškov upravljanja in vzdrževanja. Dalje, to sodišče meni, da družba BCAB ne more uporabljati prihodkov od prezasedenosti za znižanje tarif, ker nima strank, ki plačujejo tarife.
22. Predložitveno sodišče meni, da bi razlaga člena 16(6) Uredbe št. 714/2009 na način, opisan v prejšnji točki, privedla do posledic, ki jih je mogoče šteti za nesorazmerne. Zato se sprašuje o veljavnosti te določbe, zlasti glede na načelo sorazmernosti.
23. Förvaltningsrätten i Linköping (upravno sodišče v Linköpingu) je zato prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 16(6) [Uredbe št. 714/2009] uporabljati v vseh primerih, ko oseba pridobi prihodke od dodeljevanja povezav, ne glede na njene okoliščine, ali ga je treba uporabljati samo v primeru, ko je oseba, ki prejme prihodke, operater prenosnega sistema, kot je določeno v členu 2(4) [Direktive 2009/72]?
2. Če se odgovor na prvo vprašanje glasi, da je treba člen 16(6) [Uredbe št. 714/2009] uporabljati le za operaterje prenosnega sistema, ali je podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, operater prenosnega sistema?
3. Če odgovor na prvo in drugo vprašanje pomeni, da je treba člen 16(6) [Uredbe št. 714/2009] uporabljati za podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, ali je mogoče stroške, povezane z upravljanjem in vzdrževanjem povezovalnega daljnovoda, vselej šteti za naložbe v omrežje za vzdrževanje ali povečanje zmogljivosti prenosa, kot je navedeno v točki (b) prvega pododstavka člena 16(6)?
4. Če odgovor na prvo in drugo vprašanje pomeni, da je treba člen 16(6) [Uredbe št. 714/2009] uporabljati za podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, ali lahko regulativni organ v skladu z drugim pododstavkom člena 16(6) [Uredbe št. 714/2009] odobri, da lahko podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, ki ima metodologijo za določanje tarif, vendar pa nima odjemalcev, ki bi izvrševali neposredna plačila z omrežnimi pristojbinami (tarifami), ki jih je mogoče znižati, uporabi prihodke od dodeljevanja povezav za ustvarjanje dobička ali, če je odgovor na tretje vprašanje nikalen, za upravljanje in vzdrževanje?
5. Če odgovor na prvo in drugo vprašanje pomeni, da je treba člen 16(6) [Uredbe št. 714/2009] uporabljati za podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, ter če odgovor na tretje in četrto vprašanje pomeni, da podjetje ne sme uporabiti prihodkov od dodeljevanja povezav bodisi za upravljanje in vzdrževanje bodisi za ustvarjanje dobička ali da lahko podjetje uporabi prihodke za upravljanje in vzdrževanje, ne pa tudi za ustvarjanje dobička, ali je uporaba člena 16(6) [Uredbe št. 714/2009] za podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, v nasprotju z načelom prava Unije o sorazmernosti ali s katerim koli drugim veljavnim načelom?“
24. Pisna stališča so predložili družba BCAB, EI, Kraljevina Španija, Republika Finska, Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska komisija. Te stranke, razen Republike Finske, so na obravnavi 20. junija 2019 ustno podale navedbe.
III. Analiza
A. Prvo vprašanje za predhodno odločanje
25. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem Sodišče sprašuje, ali se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 uporablja v vseh primerih, ko oseba pridobi prihodke od dodeljevanja povezav, ali pa se uporablja samo v primeru, ko je oseba, ki prejme te prihodke, operater prenosnega sistema v smislu člena 2(4) Direktive 2009/72.
26. Naj za začetek opozorim, da člen 2(1) Uredbe št. 714/2009 določa, da se (z izjemo opredelitve pojma „povezovalni daljnovod“) uporabljajo opredelitve iz člena 2 Direktive 2009/72. V skladu s členom 2(4) te direktive je operater prenosnega sistema oseba, ki je odgovorna za obratovanje, vzdrževanje in razvoj prenosnega sistema ter za zagotavljanje dolgoročne zmogljivosti tega sistema za zadovoljitev razumnih potreb po transportu električne energije. V skladu s sodno prakso(13) je prenosni sistem omrežje, povezano z drugimi omrežji, ki vodi električno energijo zelo visoke in visoke napetosti, ki je namenjena prodaji končnim odjemalcem oziroma distributerjem.
27. Prav tako naj navedem, da morajo operaterje prenosnih sistemov imenovati in certificirati nacionalni regulativni organi(14) ter da so jim naložene obveznosti v skladu z zakonodajo Unije. Zlasti morajo v skladu s členom 9 Direktive 2009/72 ločiti prenos ter proizvodnjo ali dobavo. V skladu s členom 32 te direktive morajo tretjim osebam omogočiti dostop do svojih prenosnih sistemov na podlagi objavljenih, objektivnih in nediskriminatornih tarif, ki jih morajo predhodno potrditi nacionalni regulativni organi.
28. V spisu ni nikjer navedeno, da je družba BCAB, ki je zgradila(15), ima v lasti in upravlja daljnovod Baltic Cable, certificirana kot operater prenosnega sistema s strani švedskega regulativnega organa, to je EI. Prav tako je ni certificiral nemški regulativni organ Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (zvezna agencija za električna, plinska, telekomunikacijska, poštna in železniška omrežja, Nemčija, v nadaljevanju: BNetzA). V zvezi s tem je treba navesti, da je Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče, Nemčija) s sodbo z dne 7. marca 2017(16) razsodilo, da mora družba BCAB pridobiti certifikacijo kot operater prenosnega sistema, vendar je zavrnilo njeno certificiranje za operaterja prenosnega sistema, ker ni dokazala, da izpolnjuje zahtevo glede ločevanja.(17)
29. Družba BCAB trdi, da se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 uporablja samo za operaterje prenosnih sistemov in da podjetij, ki upravljajo le povezovalni daljnovod, ni mogoče šteti za operaterje prenosnih sistemov, tako da ta podjetja ne spadajo na področje uporabe te določbe.(18) Družba BCAB trdi, da podjetja, ki upravljajo le povezovalni daljnovod, niso v enakem položaju kot operaterji prenosnih sistemov. Podjetja, ki ne upravljajo le povezovalnega daljnovoda, ampak tudi prenosni sistem, naj bi namreč lahko krila stroške upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda iz tarif, ki jih plačajo uporabniki prenosnega sistema. Nasprotno pa naj podjetja, ki upravljajo le povezovalni daljnovod, ne bi prejemala nobenih tarif. Po mnenju družbe BCAB iz tega izhaja, da če se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 uporabi za zadnjenavedena podjetja, ta ne morejo kriti svojih stroškov in ne bodo mogla opravljati svoje naloge, torej upravljati povezovalnega daljnovoda.
30. EI, španska in finska vlada, Parlament, Svet in Komisija menijo nasprotno.
31. EI trdi, da se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 uporablja v vseh primerih, ko oseba pridobiva prihodke od dodeljevanja povezav. Po njegovem mnenju to izhaja iz besedila te določbe, zgodovine sprejetja Uredbe št. 714/2009 in dejstva, da člen 17 te uredbe določa možnost izvzetja novih povezovalnih daljnovodov iz člena 16(6) te uredbe, kar pomeni, da se ta določba uporablja za obstoječe povezovalne daljnovode. EI poleg tega trdi, da je podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, vsekakor operater prenosnega sistema.
32. Španska in finska vlada menita, da je treba podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, obravnavati kot operaterja prenosnega sistema, za katerega se uporablja člen 16(6) Uredbe št. 714/2009. Sklicujeta se na opredelitev pojma operaterja prenosnega sistema iz člena 2(4) Direktive 2009/72 in na člen 17 Uredbe št. 714/2009.
33. Parlament(19) meni, da se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 uporablja za obstoječe povezovalne daljnovode.
34. Svet trdi, da se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 uporablja za podjetja, ki upravljajo le povezovalni daljnovod, sicer bi nastala pravna praznina, pri čemer bi se podjetja spodbudila k upravljanju le povezovalnega daljnovoda.
35. Komisija trdi, da se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 uporablja v vseh primerih, ko oseba pridobiva prihodke od dodeljevanja povezav. To naj bi izhajalo iz samega besedila te določbe, iz njenega cilja, ki je zagotoviti, da se prihodki od prezasedenosti uporabljajo za povečanje naložb v povezovalne zmogljivosti, in s tem prispevati k zanesljivosti oskrbe, ter iz dejstva, da se lahko v skladu s členom 17(1)(c) Uredbe št. 714/2009 za povezovalni daljnovod, ki je v lasti osebe, ki je pravno ločena od operaterjev prenosnih sistemov, v sistemih katerih je zgrajen, uporabi izvzetje, kar naj bi pomenilo, da se člen 16(6) te uredbe uporablja za tak povezovalni daljnovod. Komisija poleg tega trdi, da je treba podjetje, ki upravlja povezovalni daljnovod, v vsakem primeru šteti za operaterja prenosnega sistema, saj, prvič, to podjetje izpolnjuje merila iz člena 2(4) Direktive 2009/72 ter bi sicer, drugič, nastala pravna praznina, pri čemer bi bilo omogočeno izogibanje pravnim obveznostim, ki so s to direktivo naložene operaterjem prenosnih sistemov.
36. Menim, da se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 uporablja v vseh primerih, ko podjetje pridobiva prihodke od dodeljevanja povezav, ne glede na to, ali je to podjetje operater prenosnega sistema. V nadaljevanju bom navedel razloge, na podlagi katerih sem prišel do te ugotovitve.
37. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo in cilje, ki se z njo uresničujejo, ampak tudi njeno sobesedilo in celoto določb prava Unije. Tudi zgodovina nastanka določbe prava Unije je lahko vir informacij, ki so upoštevne za razlago te določbe.(20)
38. Prvič, člen 16(6), prvi pododstavek, Uredbe št. 714/2009 določa, da se „[v]sak prihodek, ki nastane zaradi dodeljevanja povezav, […] uporabi za“ namene iz točk (a) in/ali (b) tega pododstavka. Naveden ni noben pogoj glede osebe, ki pridobi te prihodke. Zlasti v členu 16(6) Uredbe št. 714/2009 niso navedeni operaterji prenosnih sistemov. Zato za uporabo te določbe zadostuje, da se ti prihodki pridobivajo zaradi dodeljevanja povezav. To drži v primeru prihodkov od prezasedenosti, ki, kot je pojasnjeno v točki 4 zgoraj, izhajajo z dražb, ki se izvajajo, če obstaja prezasedenost. Ni pomembno, ali te prihodke pridobijo operaterji prenosnih sistemov ali druge osebe.
39. Priznam, da se člen 16(1), (2), (4) in (5) Uredbe št. 714/2009 nanaša na operaterje prenosnih sistemov. Vendar se ti odstavki nanašajo na zahtevo po uporabi tržnih rešitev (ki naj bi operaterjem prenosnih sistemov zagotavljale učinkovite ekonomske signale) za odpravljanje težav s prezasedenostjo (odstavek 1), dovoljenje (dano operaterjem prenosnih sistemov) za uporabo postopkov za omejitev transakcij v izrednih situacijah (odstavek 2), obveznost udeležencev na trgu, da vnaprej obvestijo operaterje prenosnih sistemov, ali nameravajo uporabiti dodeljeno zmogljivost (odstavek 4), ter na zahtevo, da operaterji prenosnih sistemov, kolikor je to tehnično možno, povezavo uporabljajo do najvišje možne zmogljivosti (odstavek 5). Ti odstavki se ne nanašajo na uporabo prihodkov od dodeljevanja povezav. Nasprotno pa se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009, ki se nanaša posebej na to vprašanje, ne sklicuje na operaterje prenosnih sistemov.
40. Drugič, glede sobesedila je treba opozoriti na člen 17 Uredbe št. 714/2009. Ta člen določa možnost izvzetja novih povezovalnih daljnovodov iz člena 16(6) te uredbe. To pomeni, da kadar izvzetje ni odobreno, se za povezovalne daljnovode uporablja člen 16(6) Uredbe št. 714/2009. Natančneje, glede na to, da se lahko v skladu s členom 17(1) te uredbe izvzetje odobri le za „nove“ povezovalne daljnovode, to je za povezovalne daljnovode, ki niso bili zgrajeni do 4. avgusta 2003,(21) se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 uporablja za vse povezovalne daljnovode, zgrajene pred 4. avgustom 2003 (v nadaljevanju: obstoječi povezovalni daljnovodi). To velja za daljnovod Baltic Cable, ki je bil zgrajen pred tem datumom.
41. Tretjič, v zvezi s ciljem Uredbe št. 714/2009 naj navedem, da je namen te uredbe razviti čezmejne izmenjave električne energije, da bi dosegli večjo učinkovitost, konkurenčne cene in višje standarde storitev ter prispevali k zanesljivosti oskrbe in trajnosti.(22) V ta namen bi bilo treba spodbujati naložbe v večje nove infrastrukture.(23) To se nanaša zlasti na povezovalne daljnovode, saj so povezovalne zmogljivosti nezadostne.(24)
42. V tem okviru člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 zagotavlja, da se nekateri prihodki, in sicer tisti, ki nastanejo zaradi dodeljevanja povezav, uporabijo za vzdrževanje obstoječe povezovalne zmogljivosti ali za naložbe v nove zmogljivosti. S členom 16(6), prvi pododstavek, točki (a) in (b), Uredbe št. 714/2009 se namreč zagotavlja, da se ti prihodki, namesto da bi jih upravljavec povezovalnega daljnovoda prosto uporabil, uporabijo bodisi za „zagotovitev dejanske razpoložljivosti dodeljene zmogljivosti“ bodisi za „vzdrževanje ali povečanje povezovalne zmogljivosti prek naložb v omrežje, zlasti z novimi povezovalnimi daljnovodi“. Le če jih ni mogoče „učinkovito porabiti“ za te namene, se lahko v skladu s členom 16(6), drugi pododstavek, Uredbe št. 714/2009 ti prihodki uporabijo za znižanje omrežnih tarif, če to odobrijo regulativni organi zadevnih držav članic in do najvišje vrednosti. Poleg tega je treba prihodke, ki presegajo to najvišjo vrednost, v skladu s tretjim pododstavkom te določbe prenesti na ločen interni račun, dokler jih ni mogoče porabiti za namene iz točk (a) ali (b) prvega pododstavka člena 16(6) Uredbe št. 714/2009.
43. Razlog, zaradi katerega se je zakonodajalec Unije odločil, da morajo biti prihodki, ki se uporabijo za vzdrževanje obstoječih povezovalnih zmogljivosti ali naložbe v nove zmogljivosti, tisti, ki nastanejo zaradi dodeljevanja povezav, je, da so ti prihodki renta redkosti. To pomeni, da upravljavec povezovalnega daljnovoda prejme prihodke od prezasedenosti, če prihaja do prezasedenosti in se razpoložljiva zmogljivost ponudi na dražbi, kar privede do dobička, ki ustreza razliki v veleprodajnih cenah med zadevnima prenosnima sistemoma. Če prezasedenosti ni, so veleprodajne cene v medsebojno povezanih prenosnih sistemih podobne in upravljavec povezovalnega daljnovoda ne prejme prihodkov od prezasedenosti oziroma so ti nižji. Iz tega izhaja, da upravljavec povezovalnega daljnovoda ni spodbujen k razvoju povezovalne zmogljivosti.(25) Zato mu je bilo treba naložiti obveznost uporabe prihodkov od prezasedenosti za namene iz člena 16(6), prvi pododstavek, točki (a) in (b), Uredbe št. 714/2009.
44. Ne vidim nobenega razloga, zakaj bi bilo treba to obveznost naložiti samo operaterjem prenosnih sistemov. Nasprotno, zdi se mi, da cilj Uredbe št. 714/2009 in ratio legis člena 16(6) te uredbe zahtevata uporabo zadnjenavedene določbe za vse osebe, ki prejemajo prihodke od prezasedenosti.
45. Četrtič, kar zadeva zgodovino nastanka Uredbe št. 1228/2003(26), moram ugotoviti, da iz pripravljalnih gradiv zanjo izhaja, da je Parlament(27) predlagal možnost izvzetja povezovalnih daljnovodov iz omejitev uporabe prihodkov od prezasedenosti, da bi „omogočil financiranje projektov povezovalnih daljnovodov na podjetniški osnovi“ in „omogočil, da bi te projekte razvila stranka, ki ni operater prenosnega sistema“.(28)
46. V zvezi s tem naj spomnim, da povezovalne daljnovode gradijo bodisi operaterji prenosnih sistemov, ki jih ti daljnovodi povezujejo, in v tem primeru se stroški naložbe povrnejo z reguliranimi tarifami za prenos, ki jih ti operaterji prenosnih sistemov zaračunavajo v skladu s členom 32 Direktive 2009/72 in členom 14 Uredbe št. 714/2009, bodisi akterji na trgu, ki si investicijskih stroškov ne morejo povrniti prek reguliranih tarif za prenos, saj ne upravljajo prenosnega sistema, vendar se kljub temu zanimajo za naložbe v povezovalne daljnovode, da bi pridobili prihodke od prezasedenosti (ki so, kot je navedeno v točki 4, lahko znatni in jim tako omogočajo povrnitev stroškov in ustvarjanje velikih dobičkov). Zadnjenavedeni povezovalni daljnovodi se pogosto imenujejo „trgovski“.(29) Zdi se, da družba BCAB spada v to kategorijo, glede na to, da ni bilo zatrjevano, da je povezana z bodisi švedskim bodisi nemškim operaterjem prenosnega sistema.
47. Sklicevanje Parlamenta v navedbi v točki 45 zgoraj na povezovalne daljnovode, „ki se financirajo na podjetniški osnovi“ in „ki jih zgradi akter, ki ni operater prenosnega sistema“, je sklicevanje na trgovske povezovalne daljnovode. Iz tega izhaja, da bi se omejitev uporabe prihodkov od prezasedenosti po mnenju Parlamenta morala uporabljati za povezovalne daljnovode, ki so jih zgradili operaterji prenosnih sistemov, medtem ko bi bili „podjetniški“ ali trgovski povezovalni daljnovodi, ki so jih zgradili akterji, ki niso operaterji prenosnih sistemov, izvzeti iz pravil o uporabi prihodkov od prezasedenosti.(30)
48. Vendar je bilo v končni različici člena 7 Uredbe št. 1228/2003, ki je postal člen 17 Uredbe št. 714/2009, področje uporabe izvzetja omejeno na nove povezovalne daljnovode, ne pa na obstoječe(31) Iz tega izhaja, da je uvedeno razlikovanje med novimi in obstoječimi povezovalnimi daljnovodi ter da se izvzetje lahko odobri le za prvonavedene. Povedano drugače, ločnica ni postavljena med povezovalnimi daljnovodi, ki jih financirajo in upravljajo operaterji prenosnih sistemov, in povezovalnimi daljnovodi, ki so jih zgradili akterji, ki niso operaterji prenosnih sistemov, kot je bil namen Parlamenta. Iz tega izhaja, da obstoječi povezovalni daljnovodi, ne glede na to, ali so jih zgradili in jih upravljajo operaterji prenosnih sistemov ali drugi akterji, ki niso operaterji prenosnih sistemov, ne spadajo na področje uporabe člena 17 Uredbe št. 714/2009 in zato spadajo na področje uporabe člena 16(6) te uredbe.
49. Na prvo vprašanje za predhodno odločanje je zato treba odgovoriti, da se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 uporablja v vseh primerih, ko oseba pridobi prihodke od dodeljevanja povezav, ne glede na to, ali je ta oseba operater prenosnega sistema v smislu člena 2(4) Direktive 2009/72.
B. Drugo vprašanje za predhodno odločanje
50. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem Sodišče sprašuje, ali je treba – če se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 razlaga tako, da se uporablja le, kadar je oseba, ki prejme prihodke od dodeljevanja povezav, operater prenosnega sistema – podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, šteti za operaterja prenosnega sistema v smislu člena 2(4) Direktive 2009/72.
51. Iz točke 49 zgoraj je razvidno, da na drugo vprašanje ni treba odgovoriti. Vendar ga bom preučil za primer, da bi Sodišče odločilo, da se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 uporablja le, če je oseba, ki prejme prihodke od dodeljevanja povezav, operater prenosnega sistema.
52. Kot je navedeno zgoraj,(32) družba BCAB trdi, da se podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, ne more šteti za operaterja prenosnega sistema. Španska in finska vlada ter Komisija nasprotno trdijo, da je to podjetje treba šteti za operaterja prenosnega sistema. Parlament in Svet o tem vprašanju nista zavzela stališča.
53. Menim, da bi bilo treba podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, šteti za operaterja prenosnega sistema v smislu člena 2(4) Direktive 2009/72.
54. Prvič, res je, da je v členu 2(1) Uredbe št. 714/2009 pojem „povezovalni daljnovod“ opredeljen kot „prenosni daljnovod“, ki spaja nacionalna prenosna omrežja, in ne kot „prenosni sistem“. Vendar moram opozoriti, da člen 2(3) Direktive 2009/72 pojem „prenos“ opredeljuje kot „transport električne energije na zelo visokonapetostnem in visokonapetostnem povezanem omrežju z namenom dostave električne energije končnim odjemalcem ali distributerjem“ (dobava je izključena). Kot je bilo navedeno v točki 26 zgoraj, je Sodišče na podlagi tega razsodilo, da je prenosni sistem „omrežje, povezano z drugimi omrežji, ki vodi električno energijo zelo visoke in visoke napetosti, ki je namenjena prodaji končnim odjemalcem oziroma distributerjem“.(33) Ne vidim nobenega razloga, zakaj naj se „transport“ električne energije na povezovalnem daljnovodu ne bi štel za „prenos“ električne energije v smislu člena 2(3) Direktive 2009/72 in zakaj posledično tega povezovalnega daljnovoda ne bi bilo treba šteti za prenosni sistem v smislu sodne prakse.
55. Drugič, v skladu s členom 2(4) Direktive 2009/72 operater prenosnega sistema pomeni „pravno ali fizično osebo, ki je odgovorna za obratovanje prenosnega sistema, zagotavljanje njegovega vzdrževanja in po potrebi za razvoj le-tega na danem območju, za medsebojne povezave z drugimi sistemi, kjer to ustreza, in za zagotavljanje dolgoročne zmogljivosti sistema za zadovoljitev razumnih potreb po transportu električne energije“.(34) Res je, da se v tej določbi razlikuje med prenosnimi sistemi na eni strani in medsebojnimi povezavami med temi sistemi na drugi strani. Ker pa so s členom 2(4) Direktive 2009/72 operaterji prenosnih sistemov pooblaščeni za upravljanje povezovalnih daljnovodov, se mi zdi, da je treba povezovalne daljnovode obravnavati kot prenosne sisteme.
56. Tretjič, poudariti je treba, da je, kot je navedeno v točki 39 zgoraj, s členom 16(2) in (5) Uredbe št. 714/2009 operaterjem prenosnih sistemov dodeljena naloga upravljanja prezasedenosti (uporaba postopkov za omejitev transakcij v izrednih situacijah in uporaba prezasedenega povezovalnega daljnovoda do najvišje možne zmogljivosti) ter da ta določba ne napotuje na druge subjekte.
57. Četrtič, poudariti moram, da člen 17 Uredbe št. 714/2009 določa možnost izvzetja novih povezovalnih daljnovodov ne le iz člena 16(6) te uredbe, ampak tudi iz členov 9 in 32 ter člena 37(6) in (10) Direktive 2009/72. Medtem ko se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 uporablja v vseh primerih, ko oseba prejema prihodke od prezasedenosti, se zgoraj navedene določbe Direktive 2009/72 uporabljajo samo za operaterje prenosnih sistemov. Člen 9 te direktive določa zahteve glede ločevanja, ki jih mora izpolnjevati operater prenosnega sistema. Člen 32 ter člen 37(6) in (10) iste direktive določata obveznost, da se tretjim osebam omogoči dostop do prenosnih sistemov na podlagi objavljenih, objektivnih in nediskriminatornih tarif, ki jih mora predhodno potrditi nacionalni regulativni organ. To pomeni, da za povezovalne daljnovode, za katere ni bilo odobreno izvzetje na podlagi člena 7 Uredbe št. 714/2009 (ali člena 7 Uredbe št. 1228/2003), zlasti za obstoječe povezovalne daljnovode, veljajo člena 9 in 32 ter člen 37(6) in (10) Direktive 2009/72. Ker se te določbe uporabljajo samo za operaterje prenosnih sistemov, to pomeni, da morajo te povezovalne daljnovode upravljati operaterji prenosnih sistemov.
58. Petič, rešitev, predlagana v točki 53 zgoraj, je skladna s ciljem Uredbe št. 714/2009.
59. Če so namreč upravljavci povezovalnih daljnovodov operaterji prenosnih sistemov, morajo tretjim osebam omogočiti dostop do povezovalnega daljnovoda, kar omogoča razvoj čezmejne trgovine in spodbuja nastanek notranjega trga z električno energijo v skladu s členom 1(b) Uredbe št. 714/2009.
60. Dalje, če so upravljavci povezovalnih daljnovodov operaterji prenosnih sistemov, morajo spoštovati zahteve glede ločevanja iz člena 9 Direktive 2009/72. To bi prav tako moralo spodbujati čezmejno trgovino, saj je, kot je navedeno v oceni učinka za Uredbo št. 714/2009, „pri vertikalno integriranih podjetjih prisoten dejavnik, ki jih odvrača od naložb v njihova omrežja“. Razlog za to je, da so „prihodki od prezasedenosti pogosto večji od pričakovanega dobička iz gradnje novih povezav“, kar „ovira povezovanje evropskega trga na podlagi razvoja čezmejnih povezav“.(35)
61. Na drugo vprašanje za predhodno odločanje, če bi Sodišče člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 razložilo tako, da se uporablja samo za operaterje prenosnih sistemov, je treba tako odgovoriti, da je podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, treba šteti za operaterja prenosnega sistema.
C. Tretje in četrto vprašanje
62. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče v bistvu sprašuje, ali je, če se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 razlaga tako, da se uporablja za podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, mogoče stroške, ki nastanejo zaradi upravljanja in vzdrževanja tega povezovalnega daljnovoda, šteti za naložbe v omrežje za vzdrževanje ali povečanje povezovalne zmogljivosti v smislu točke (b) prvega pododstavka člena 16(6) Uredbe št. 714/2009.
63. Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče v bistvu sprašuje, ali – če se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 razlaga tako, da se uporablja za podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod – drugi pododstavek te določbe temu podjetju omogoča, da prihodke od dodeljevanja povezav uporabi za ustvarjanje dobička, glede na to, da teh prihodkov ne more uporabiti za znižanje omrežnih tarif, ker ne zaračunava tarife. Predložitveno sodišče Sodišče sprašuje tudi, ali – če je odgovor na tretje vprašanje nikalen – člen 16(6), drugi pododstavek, Uredbe št. 714/2009 omogoča, da se prihodki od dodeljevanja povezav uporabijo za kritje stroškov, nastalih pri upravljanju in vzdrževanju povezovalnega daljnovoda.
64. Ti vprašanji bom obravnaval skupaj.
65. Družba BCAB trdi, da se prihodki, uporabljeni za kritje stroškov upravljanja povezovalnega daljnovoda, uporabljajo za namene iz točke (b) prvega pododstavka člena 16(6) Uredbe št. 714/2009, medtem ko se prihodki, uporabljeni za kritje stroškov vzdrževanja, uporabljajo za namene iz točke (a) navedenega pododstavka. Družba BCAB trdi še, da člen 16(6), drugi pododstavek, Uredbe št. 714/2009 vsekakor omogoča, da se prihodki od dodeljevanja povezav uporabijo za kritje vseh stroškov, ki jih ima podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod. Nazadnje, družba BCAB poudarja, da tako podjetje nima drugih prihodkov razen tistih, ki nastanejo zaradi dodeljevanja povezav. Zlasti naj ne bi moglo zaračunavati pristojbine za uporabo prenosnega sistema, saj ne upravlja prenosnega sistema, in tudi ne pristojbine za uporabo povezovalnega daljnovoda, saj to ne bi bilo v skladu s členom 14 Uredbe št. 714/2009.
66. EI trdi, da se prihodki, uporabljeni za kritje stroškov upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda, ne uporabljajo za namene iz točke (b) prvega pododstavka člena 16(6) Uredbe št. 714/2009. Po mnenju EI se prihodki od dodeljevanja povezav ne morejo uporabiti za znižanje omrežnih tarif, saj družba BCAB ne zaračunava tarife. Ne bi jih naj bilo mogoče uporabiti za ustvarjanje dobička, ker to ne bi bilo v skladu z besedilom člena 16(6) Uredbe št. 714/2009. Poleg tega po mnenju EI podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, ne more imeti drugih prihodkov razen tistih, ki nastanejo zaradi dodeljevanja povezav, glede na to, da zaračunavanje pristojbine za uporabo povezovalnega daljnovoda ne bi bilo v skladu s členom 14 te uredbe.
67. Španska vlada meni, da lahko podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, pridobi druge prihodke razen tistih, ki nastanejo zaradi dodeljevanja povezav.
68. Finska vlada meni, da se prihodki, uporabljeni za kritje stroškov upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda, ne uporabljajo za naložbe v omrežje, kot se zahteva s točko (b) prvega pododstavka člena 16(6) Uredbe št. 714/2009. Vendar lahko po mnenju finske vlade nacionalni regulativni organ na podlagi člena 37(6) Direktive 2009/72 in člena 16(6), drugi pododstavek, Uredbe št. 714/2009 družbi BCAB dovoli, da uporabi prihodke od dodeljevanja povezav za kritje stroškov upravljanja in vzdrževanja ter za ustvarjanje dobička, in sicer do najvišjega zneska, ki ga določi ta organ. Prihodke, ki presegajo ta znesek, je treba prenesti na ločen interni račun.
69. Parlament(36) trdi, da je na podlagi dobesedne razlage člena 16(6), prvi pododstavek, točki (a) in (b), Uredbe št. 714/2009 mogoče šteti, da se prihodki, uporabljeni za kritje stroškov upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda, uporabljajo za namene, navedene v tem pododstavku. Vendar Parlament opozarja, da nacionalni regulativni organi člen 16(6), prvi pododstavek, Uredbe št. 714/2009 običajno razlagajo ožje. Po mnenju Parlamenta bi bilo treba stroške upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda prednostno povrniti ne s prihodki od dodeljevanja povezav, ampak z drugimi prihodki, ki jih lahko pridobi podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod. Zadnjenavedeni prihodki naj bi lahko izhajali iz (i) nadomestila za izpolnjevanje obveznosti javne službe v skladu s členom 3(6) Direktive 2009/72, (ii) tarif za prenos ali distribucijo, ki so jih odobrili nacionalni regulativni organi v skladu s členom 37 te direktive, ali (iii) drugih ustreznih mehanizmov iz člena 75 Uredbe 2015/1222.
70. Svet meni, da ima lahko podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, druge prihodke razen tistih, ki nastanejo zaradi dodeljevanja povezav.
71. Komisija trdi, da se prihodki, uporabljeni za kritje stroškov upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda, ne uporabljajo za namen, določen v točki (b) prvega pododstavka člena 16(6) Uredbe št. 714/2009, in da nič v drugem pododstavku te določbe ne kaže na to, da se lahko prihodki od dodeljevanja povezav uporabijo za ustvarjanje dobička. Komisija poleg tega trdi, da ima lahko podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, druge prihodke razen tistih, ki nastanejo zaradi dodeljevanja povezav. Nacionalni regulativni organ naj bi namreč lahko odločil, da se bo s splošnimi tarifami, ki jih plačajo vsi uporabniki nacionalnega prenosnega sistema, kril delež stroškov, nastalih zaradi povezovalnih daljnovodov. To naj bi veljalo v primeru nemškega „Offshore-Umlage“. Navedeni stroški naj bi se lahko krili tudi s subvencijami, pod pogojem, da so te v skladu s pravili o državnih pomočeh.
72. Po mojem mnenju se prihodki, ki so uporabljeni za kritje stroškov upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda ter na podlagi katerih se ustvari razumen dobiček, lahko štejejo kot uporabljeni za namene, navedene v členu 16(6), prvi pododstavek, točki (a) in (b), Uredbe št. 714/2009. Kadar pa podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, pridobiva druge prihodke, kot bo opisano v nadaljevanju, je treba stroške upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda prednostno kriti z zadnjenavedenimi prihodki.
73. Prvič, menim, da se prihodki, porabljeni za kritje stroškov vzdrževanja povezovalnega daljnovoda, uporabljajo za namene iz točke (b) prvega pododstavka člena 16(6) Uredbe št. 714/2009, in sicer za „vzdrževanje ali povečanje povezovalne zmogljivosti prek naložb v omrežje, zlasti z novimi povezovalnimi daljnovodi“. Glede na to, da točka (b) zajema „zlasti“ naložbe v nove povezovalne daljnovode, namreč zajema tudi naložbe v obstoječe povezovalne daljnovode. Poleg tega točka (b) zajema naložbe, ki niso namenjene le „povečanju“ povezovalne zmogljivosti, ampak tudi „vzdrževanju“ zmogljivosti povezovalnega daljnovoda ter s tem omogočanju pravilnega delovanja tega povezovalnega daljnovoda.
74. V zvezi s tem je treba opozoriti na člen 19(2) Uredbe (EU) 2019/943(37), ki bo s 1. januarjem 2020 razveljavila in nadomestila Uredbo št. 714/2009. Čeprav se Uredba št. 2019/943 v postopku v glavni stvari ne uporablja, je lahko zanimivo ugotoviti, da člen 19(2)(b), ki ustreza točki (b) prvega pododstavka člena 16(6) Uredbe št. 714/2009, zajema zlasti „strošk[e], ki nastanejo zaradi naložb v omrežje, ki so pomembn[e] za zmanjšanje preobremenjenosti povezovalnih vodov“. Stroški, ki nastanejo pri vzdrževanju povezovalnega daljnovoda, pomagajo preprečevati preobremenjenost, saj je verjetno, da bo do preobremenjenosti prišlo na slabo vzdrževanem povezovalnem daljnovodu.
75. Drugič, stroški upravljanja povezovalnega daljnovoda po mojem mnenju ne nastanejo zaradi vzdrževanja ali povečanja povezovalne zmogljivosti, kot je določeno v točki (b) prvega pododstavka člena 16(6) Uredbe št. 714/2009. Vendar je mogoče šteti, da nastanejo za namen, določen v točki (a) istega pododstavka, in sicer za „zagotovitev dejanske razpoložljivosti dodeljene zmogljivosti“.
76. V zvezi s tem naj opozorim, da čeprav je predložitveno sodišče spraševalo le glede razlage točke (b) prvega pododstavka člena 16(6) Uredbe št. 714/2009, je treba za odgovor na tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje preučiti tudi točko (a) tega pododstavka. Razlog za to je, da sta točki povezani. Tako je tudi zato, ker se četrto vprašanje nanaša na razlago člena 16(6), drugi pododstavek, Uredbe št. 714/2009, ki se uporablja le, če prihodkov od dodeljevanja povezav ni mogoče porabiti za namene iz točk (a) in/ali (b) prvega pododstavka.
77. Zdi se mi, da stroški upravljanja izhajajo iz dodeljevanja zmogljivosti na povezovalnem daljnovodu in iz ukrepov, ki so bili sprejeti za zagotovitev razpoložljivosti te zmogljivosti. Iz tega izhaja, da so ti stroški zajeti z namenom iz točke (a) prvega pododstavka člena 16(6) Uredbe št. 714/2009. To potrjuje člen 19(2) Uredbe št. 2019/943, ki določa, da namen iz točke (a) „vključ[uje]“, torej ni omejen na nadomestilo za čvrstost.(38)
78. Menim tudi, da bi morali stroški, nastali za namene iz člena 16(6), prvi pododstavek, točki (a) in (b), Uredbe št. 714/2009, vključevati razumen dobiček. V zvezi s tem naj opozorim, da se navedba iz člena 6(6) predloga Komisije za Uredbo št. 1228/2003,(39) v skladu s katero prihodki od dodeljevanja povezav „ne pomenijo vira dodatnega dobička za [operaterje prenosnih sistemov]“, ne pojavi v končni različici te določbe ali v členu 16(6) Uredbe št. 714/2009. Opozorim naj še, da morajo nacionalni regulativni organi v skladu s točko 6.4 Priloge I k Uredbi št. 714/2009 preveriti, ali se prihodki od prezasedenosti, ki so jih pridobili upravljavci povezovalnih daljnovodov, uporabljajo v skladu s členom 16(6) te uredbe. To pomeni, da lahko ti organi zagotovijo, da višina dobička teh upravljavcev ne more ogroziti upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda ali preprečiti naložb v nove povezovalne zmogljivosti.(40)
79. Tretjič, rešitev, predlagana v točki 72 zgoraj, je skladna s ciljem člena 16(6) Uredbe št. 714/2009, ki – kot je navedeno v točki 42 teh sklepnih predlogov – ni le povečanje povezovalne zmogljivosti, ampak tudi vzdrževanje obstoječih zmogljivosti. Poleg tega, če bi člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 razlagali tako, da prepoveduje uporabo prihodkov od dodeljevanja povezav za upravljanje in vzdrževanje obstoječega povezovalnega daljnovoda in za ustvarjanje razumnega dobička, bi to lahko ogrozilo naložbe v nove povezovalne daljnovode. Kot je navedeno v točki 46, lahko akterji na trgu vlagajo v nove povezovalne daljnovode, da pridobijo prihodke od prezasedenosti. Če pa se člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 razlaga tako, da nasprotuje uporabi prihodkov od prezasedenosti za ustvarjanje dobička, lahko akterji na trgu izgubijo interes za naložbo. Res je, da so na podlagi člena 17 Uredbe št. 714/2009 lahko deležni izvzetja iz člena 16(6) te uredbe, kar jim omogoči prosto uporabo prihodkov od prezasedenosti. Vendar se izvzetja odobrijo le za omejeno časovno obdobje.(41)
80. Četrtič, v nasprotju s tem, kar trdita družba BCAB in EI, ima lahko podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, druge prihodke razen tistih, ki nastanejo zaradi dodeljevanja povezav. Kot je navedeno v točki 72 zgoraj, menim, da je treba, kadar je tako, stroške upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda prednostno kriti s temi drugimi prihodki.
81. V zvezi s tem se strinjam z družbo BCAB in EI, da si podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, ne more povrniti stroškov za upravljanje in vzdrževanje povezovalnega daljnovoda z zaračunavanjem omrežnih tarif. To pa zato, ker tako podjetje ne zaračunava tarife za dostop do enega od prenosnih sistemov, ki ju povezuje povezovalni daljnovod, saj ne upravlja enega od teh sistemov. To drži tudi zato, ker ne more zaračunati tarife za dostop do samega povezovalnega daljnovoda, saj bi to zvišalo ceno čezmejnih izmenjav električne energije v primerjavi s ceno domače prodaje, kar bi ogrozilo vzpostavitev notranjega trga z električno energijo. To bi bilo tudi v nasprotju s členom 14(5) Uredbe št. 714/2009, ki nasprotuje „posebn[im]e omrežnin[am] za posamezne transakcije za napovedani tranzit električne energije“. Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 15 te uredbe, „ne bi bilo primerno uporabiti […] posebne tarife, ki jo plačajo le izvozniki ali uvozniki poleg splošne cene za dostop do državnega omrežja“.
82. Vendar v nasprotju s tem, kar trdita družba BCAB in EI, podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, vseeno lahko pridobi druge prihodke razen tistih, ki nastanejo zaradi dodeljevanja povezav.
83. V zvezi s tem je iz uvodne izjave 29 Uredbe št. 714/2009 razvidno, da ta uredba ne harmonizira izčrpno okvira za čezmejne izmenjave električne energije. Zlasti je s členom 18 Komisija pooblaščena, da sprejme smernice, ki se lahko nanašajo na „podrobnosti pravil trgovanja z električno energijo“(42) ali podrobnosti na področjih dostopa tretjih strani, upravljanja prezasedenosti in tarifnih struktur za prenos.(43) Poleg tega bi bilo treba z navedenimi smernicami doseči le „minimaln[o] rav[en] usklajenosti, potrebn[o] za doseganje“ ciljev Uredbe št. 714/2009.(44)
84. Dalje, člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 nasprotuje uporabi prihodkov od dodeljevanja povezav za namene, ki niso navedeni v prvem in drugem pododstavku tega člena. Nikakor ne nasprotuje temu, da upravljavci povezovalnih daljnovodov pridobijo druge prihodke in da se ti drugi prihodki lahko uporabijo za druge namene kot za zagotovitev dejanske razpoložljivosti dodeljene zmogljivosti ali za vzdrževanje ali povečanje povezovalne zmogljivosti prek naložb v omrežje.
85. Naj opozorim, da člen 37(6)(c) Direktive 2009/72 določa, da so nacionalni regulativni organi pristojni za to, da določijo ali potrdijo metodologije ali pogoje za dostop do čezmejne infrastrukture, vključno z uravnavanjem prezasedenosti. Na podlagi tega bi lahko, kot trdi Komisija, odločili, da se tarifa, ki se zaračuna vsem uporabnikom nacionalnega prenosnega sistema, delno uporabi za kritje stroškov, ki nastanejo zaradi upravljanja in vzdrževanja povezovalnih daljnovodov. To bi bilo skladno z uvodno izjavo 15, členom 14(5) in ciljem Uredbe št. 714/2009, saj bi se stroški, nastali pri delovanju in vzdrževanju povezovalnega daljnovoda, zaračunali vsem uporabnikom nacionalnega prenosnega sistema, ne pa samo uporabnikom tega povezovalnega daljnovoda. Kot navaja Komisija, je primer takega mehanizma nemški „Offshore-Umlage“ (dajatev za proizvodnjo električne energije na morju), ki ga operaterji omrežja pobirajo kot dodatek k splošni omrežnini in se pobira od vseh končnih odjemalcev, ki so priključeni na javno omrežje. S tem „Offshore-Umlage“ se krijejo stroški načrtovanja, gradnje in upravljanja vodov, ki povezujejo vetrne elektrarne na morju z glavnim elektroenergetskim omrežjem.(45)
86. Menim, da bi bilo treba v primeru, da je vzpostavljen regulativni okvir, ki določa dajatev, ki krije stroške za upravljanje in vzdrževanje povezovalnih daljnovodov, te stroške, kot je na obravnavi navedel Parlament, prednostno kriti s to dajatvijo. Zato bi v takem položaju moralo podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, prihodke od dodeljevanja povezav prednostno uporabiti za namene, ki se ne nanašajo na upravljanje in vzdrževanje povezovalnega daljnovoda, na primer za povečanje zmogljivosti obstoječega povezovalnega daljnovoda ali za vlaganje v nov povezovalni daljnovod. To se po mojem mnenju zahteva z logiko člena 16(6) Uredbe št. 714/2009, kot je opisano v točki 43 zgoraj.
87. Na tretje in četrto vprašanje je treba zato odgovoriti, da je treba člen 16(6), prvi pododstavek, točki (a) in (b), Uredbe št. 714/2009 razlagati tako, da se prihodki od dodeljevanja povezav lahko uporabijo za kritje stroškov upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda in za ustvarjanje razumnega dobička, če to odobrijo regulativni organi zadevnih držav članic, ki preverijo, ali višina navedenega dobička ne ogroža upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda ali naložb v nove povezovalne zmogljivosti. Vendar je treba člen 16(6), prvi pododstavek, točki (a) in (b), Uredbe št. 714/2009 – če je vzpostavljen regulativni okvir, ki določa dajatev, s katero se krijejo stroški upravljanja in vzdrževanja povezovalnih daljnovodov – razlagati tako, da bi moralo podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, prihodke od dodeljevanja povezav prednostno uporabiti za namene, ki se ne nanašajo na upravljanje in vzdrževanje povezovalnega daljnovoda, na primer za povečanje zmogljivosti obstoječega povezovalnega daljnovoda ali za vlaganje v nov povezovalni daljnovod.
D. Peto vprašanje za predhodno odločanje
88. Predložitveno sodišče s petim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče sprašuje, ali je člen 16(6) Uredbe št. 714/2009, če se razlaga tako, da se uporablja za podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, in da nasprotuje uporabi prihodkov od dodeljevanja povezav za kritje stroškov upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda ter za ustvarjanje dobička, v skladu z načelom sorazmernosti ali katerim koli drugim načelom, ki se uporablja. V predložitveni odločbi je napoteno na lastninsko pravico.
89. Družba BCAB trdi, da člen 16(6) Uredbe št. 714/2009, če se razlaga tako, da nasprotuje temu, da podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, prihodke od dodeljevanja povezav uporablja za upravljanje in vzdrževanje povezovalnega daljnovoda ter za ustvarjanje dobička, ni v skladu z načelom sorazmernosti, saj to podjetje ne more delovati pod navedenimi pogoji in ne more ostati na trgu. EI se strinja z družbo BCAB. Španska in finska vlada, Parlament, Svet in Komisija trdijo, da je člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 v skladu z načelom sorazmernosti.
90. Družba BCAB poleg tega trdi, da člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 ni v skladu z njeno lastninsko pravico, ker preprečuje prosto uporabo prihodkov od prezasedenosti.(46) Parlament in Svet trdita, da je ta določba skladna s lastninsko pravico. EI, španska in finska vlada ter Komisija niso zavzeli stališča.
91. Prvič, menim, da je člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 v skladu z načelom sorazmernosti.
92. V skladu z ustaljeno sodno prakso se z načelom sorazmernosti, ki je eno od temeljnih načel prava Skupnosti, zahteva, naj ravnanja institucij Unije ne prestopijo meje tistega, kar je primerno in nujno za uresničitev legitimnih ciljev, ki se jim sledi z zadevno ureditvijo, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje.(47)
93. S členom 16(6) Uredbe št. 714/2009 je mogoče doseči cilj te uredbe, in sicer razviti čezmejne izmenjave električne energije, da bi dosegli večjo učinkovitost, konkurenčne cene in višje standarde storitev, kot je opisano v točki 41 zgoraj. Z zagotavljanjem, da se nekateri prihodki, in sicer tisti, ki nastanejo zaradi dodeljevanja povezav, uporabljajo za vzdrževanje obstoječe povezovalne zmogljivosti ali za naložbe v nove zmogljivosti, je namen te določbe razviti čezmejno trgovino.
94. Kar zadeva nujno potrebnost člena 16(6) Uredbe št. 714/2009, naj opozorim, da se – kot je pojasnjeno zgoraj – s to določbo podjetju, ki upravlja le povezovalni daljnovod, ne preprečuje, da prihodke od dodeljevanja povezav uporabi za upravljanje in vzdrževanje povezovalnega daljnovoda (razen če so v ta namen na voljo regulirani prihodki, pri čemer je treba zadnjenavedene uporabiti prednostno). Ne nasprotuje temu, da to podjetje ustvari razumen dobiček. Glede na široko diskrecijsko pravico, ki jo ima zakonodajalec Unije na področjih, na katerih njegovo delovanje vključuje politične, gospodarske in socialne izbire ter na katerih mora opraviti kompleksne presoje in ocene,(48) člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 po mojem mnenju ne presega tistega, kar je potrebno za dosego zastavljenega cilja.
95. Drugič, menim, da je člen 16(6) Uredbe št. 714/2009 skladen z lastninsko pravico, kot je določena v členu 17(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
96. Naj opozorim, da lastninska pravica, zagotovljena s členom 17(1) Listine, ni absolutna. Kot izhaja iz člena 52(1) Listine, so mogoče omejitve uresničevanja pravic, priznanih z Listino, če so te omejitve predpisane z zakonom, če spoštujejo bistveno vsebino navedenih pravic in svoboščin ter če so ob upoštevanju načela sorazmernosti potrebne in dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali potrebi po varstvu pravic in svoboščin drugih.(49)
97. Za omejitev uporabe prihodkov od dodeljevanja povezav je treba šteti, da je predpisana z zakonom v smislu člena 52(1) Listine, saj izhaja iz člena 16(6) Uredbe št. 714/2009.(50) Dalje, kot trdi Svet, ta določba ne nasprotuje povračilu stroškov upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda. Ne nasprotuje ustvarjanju razumnega dobička. Zato spoštuje bistvo lastninske pravice. Poleg tega iz točk 93 in 94 zgoraj izhaja, da se s členom 16(6) Uredbe št. 714/2009 uresničuje cilj splošnega interesa, in sicer razviti čezmejne izmenjave električne energije, in da je to potrebno.
98. Na peto vprašanje je tako treba odgovoriti, da pri obravnavi tega vprašanja ni bil ugotovljen noben dejavnik, ki bi vplival na veljavnost člena 16(6) Uredbe št. 714/2009.
IV. Predlog
99. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Förvaltningsrätten i Linköping (upravno sodišče v Linköpingu, Švedska), odgovori:
1. Člen 16(6) Uredbe (ES) št. 714/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o pogojih za dostop do omrežja za čezmejne izmenjave električne energije in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1228/2003 se uporablja v vseh primerih, ko oseba pridobi prihodke od dodeljevanja povezav, ne glede na to, ali je ta oseba operater prenosnega sistema v smislu člena 2(4) Direktive 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 2003/54/ES.
2. Člen 16(6), prvi pododstavek, točki (a) in (b), Uredbe št. 714/2009 je treba razlagati tako, da se prihodki od dodeljevanja povezav lahko uporabijo za kritje stroškov upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda in za ustvarjanje razumnega dobička, če to odobrijo regulativni organi zadevnih držav članic, ki preverijo, ali višina navedenega dobička ne ogroža upravljanja in vzdrževanja povezovalnega daljnovoda ali naložb v nove povezovalne zmogljivosti. Vendar je treba člen 16(6), prvi pododstavek, točki (a) in (b), Uredbe št. 714/2009 – če je vzpostavljen regulativni okvir, ki določa dajatev, s katero se krijejo stroški upravljanja in vzdrževanja povezovalnih daljnovodov – razlagati tako, da bi moralo podjetje, ki upravlja le povezovalni daljnovod, prihodke od dodeljevanja povezav prednostno uporabiti za namene, ki se ne nanašajo na upravljanje in vzdrževanje povezovalnega daljnovoda, na primer za povečanje zmogljivosti obstoječega povezovalnega daljnovoda ali za vlaganje v nov povezovalni daljnovod.
3. Pri obravnavi petega vprašanja za predhodno odločanje ni bil ugotovljen noben dejavnik, ki bi vplival na veljavnost člena 16(6) Uredbe št. 714/2009.