ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Nona Secção)
20 de novembro de 2019 (*)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) — Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) — Despesas excluídas do financiamento da União Europeia — Despesas efetuadas pela República Portuguesa»
No processo C‑737/18 P,
que tem por objeto um recurso de um acórdão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 27 de novembro de 2018,
República Portuguesa, representada por L. Inez Fernandes, J. Saraiva de Almeida, P. Barros da Costa e P. Estêvão, na qualidade de agentes,
recorrente,
sendo a outra parte no processo:
Comissão Europeia, representada por A. Sauka e B. Rechena, na qualidade de agentes,
recorrida em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Nona Secção),
composto por: S. Rodin (relator), presidente de secção, K. Jürimäe e N. Piçarra, juízes,
advogado‑geral: E. Tanchev,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1 Com o seu recurso, a República Portuguesa pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 26 de setembro de 2018, Portugal/Comissão (T‑463/16, não publicado, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2018:606), pelo qual foi negado provimento ao seu recurso de anulação da Decisão de Execução (UE) 2016/1059 da Comissão, de 20 de junho de 2016, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2016, L 173, p. 59), na parte em que esta decisão lhe diz respeito (a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
2 O artigo 24.° do Regulamento (CE) n.° 73/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.° 1290/2005, (CE) n.° 247/2006 e (CE) n.° 378/2007 e revoga o Regulamento (CE) n.° 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16), sob a epígrafe «Regras aplicáveis às reduções e exclusões em caso de incumprimento das regras de condicionalidade», dispõe:
«1. As regras aplicáveis às reduções e exclusões referidas no artigo 23.° são estabelecidas nos termos do n.° 2 do artigo 141.° Nesse contexto, são tidas em conta a gravidade, extensão, permanência e reiteração do incumprimento constatado, bem como os critérios definidos nos n.os 2, 3 e 4 do presente artigo.
2. Em caso de negligência, a percentagem de redução não pode exceder 5 % e, em caso de incumprimento reiterado, 15 %.
Em casos devidamente justificados, os Estados‑Membros podem decidir que não seja aplicada qualquer redução quando um caso de incumprimento, atendendo à sua gravidade, extensão e permanência, deva ser considerado menor. Contudo, os casos de incumprimento que constituam um risco direto para a saúde pública ou animal não são considerados menores.
A menos que o agricultor tenha tomado medidas corretivas imediatas, pondo termo ao incumprimento constatado, a autoridade competente toma as medidas necessárias, que podem, se for caso disso, limitar‑se à realização de um controlo administrativo, para assegurar que o agricultor ponha termo ao incumprimento constatado. A constatação de um incumprimento menor e a obrigação de tomar medidas corretivas são notificadas ao agricultor.
3. Em caso de incumprimento deliberado, a percentagem de redução não pode, em princípio, ser inferior a 20 %, podendo ir até à exclusão total de um ou vários regimes de ajuda num ou vários anos civis.
4. Em qualquer caso, o montante total das reduções e exclusões respeitantes a um ano civil não pode exceder o montante total a que se refere o n.° 1 do artigo 23.°»
3 O artigo 50.° do Regulamento (CE) n.o 1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento n.° 73/2009 no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor vitiv[i]n[í]cola (JO 2009, L 316, p. 65), tem a seguinte redação:
«1. No que diz respeito aos requisitos ou normas pelos quais seja responsável, a autoridade de controlo competente efetua controlos in loco sobre, pelo menos, 1 % de todos os agricultores que apresentem pedidos de ajuda a título dos regimes de apoio relativos a pagamentos diretos, na aceção do artigo 2.°, alínea d), do Regulamento [n.° 73/2009], e pelos quais essa autoridade seja responsável. A autoridade de controlo competente efetua igualmente, no que diz respeito aos requisitos ou normas pelos quais seja responsável, controlos sobre, pelo menos, 1 % de todos os agricultores sujeitos a obrigações de condicionalidade em conformidade com os artigos 85.°‑T e 103.°‑Z do Regulamento (CE) n.° 1234/2007 [do Conselho, de 22 de outubro de 2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento “OCM única”) (JO 2007, L 299, p. 1),] no ano civil em causa e pelos quais essa autoridade seja responsável.
A taxa mínima de controlo referida no primeiro parágrafo pode ser alcançada ao nível de cada autoridade de controlo competente ou ao nível de cada ato ou norma ou grupo de atos ou normas. No entanto, nos casos em que os controlos não sejam efetuados pelos organismos pagadores, como previsto no artigo 48.°, essa taxa mínima de controlo pode ser alcançada ao nível de cada organismo pagador.
Se a legislação aplicável ao ato e às normas já fixar taxas mínimas de controlo, são aplicadas essas taxas em vez da taxa mínima referida no primeiro parágrafo. Em alternativa, os Estados‑Membros podem decidir que quaisquer casos de incumprimento detetados durante quaisquer controlos in loco, ao abrigo da legislação aplicável aos atos e normas, executados fora da amostra mencionada no primeiro parágrafo sejam comunicados à autoridade de controlo competente responsável pelo ato ou norma em questão e seguidos por esta. São aplicáveis as disposições do presente título.
[...]
3. Se os controlos in loco revelarem um grau significativo de incumprimento de um determinado ato ou norma, o número de controlos in loco relativos a esse ato ou norma a efetuar no período de controlo seguinte deve ser aumentado. Num determinado ato, a autoridade de controlo competente pode decidir limitar o âmbito destes controlos in loco suplementares aos requisitos mais frequentemente infringidos.»
4 O artigo 54.°, n.° 1, deste regulamento determina:
«Cada um dos controlos in loco nos termos do presente capítulo, independentemente de o agricultor em questão ter sido selecionado para o controlo in loco em conformidade com o artigo 51.° ou no seguimento de incumprimentos que cheguem ao conhecimento da autoridade de controlo competente de qualquer outra forma, é objeto de um relatório a estabelecer pela autoridade de controlo competente.
O relatório divide‑se nas seguintes partes:
[...]
c) [...]
Se as disposições relativas ao requisito ou norma em questão previrem uma margem de tolerância que permita suspender a atuação contra o incumprimento, o relatório deve conter indicação desse facto. O mesmo é aplicável no caso de o Estado‑Membro conceder um período para o cumprimento de normas comunitárias recentemente introduzidas, como referido no artigo 26.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1698/2005 [do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2005, L 277, p. 1),] ou conceder um período para os jovens agricultores cumprirem as normas comunitárias em vigor referidas no artigo em causa.»
5 O artigo 71.°, n.° 1, do referido regulamento prevê:
«Sem prejuízo do artigo 77.°, sempre que um incumprimento constatado resulte da negligência do agricultor, é aplicada uma redução. Essa redução é, como regra, de 3 % do somatório a que se refere o artigo 70.°, n.° 8.
No entanto, o organismo pagador pode, com base na avaliação apresentada pela autoridade de controlo competente na parte correspondente do relatório de controlo em conformidade com o artigo 54.°, n.° 1, alínea c), decidir reduzir essa percentagem para 1 % ou aumentá‑la para 5 % desse somatório ou, nos casos referidos no artigo 54.°, n.° 1, alínea c), segundo parágrafo, do presente regulamento, não impor quaisquer reduções.»
6 O artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1), enuncia:
«A Comissão avalia os montantes a excluir, tendo nomeadamente em conta a importância da falta de conformidade constatada. A Comissão toma em consideração a natureza e a gravidade da infração, bem como o prejuízo financeiro para a Comunidade.»
7 O ponto 2 do documento AGRI‑2005‑64043 da Comissão, de 9 de junho de 2006, intitulado «Comunicação da Comissão relativa ao tratamento pela Comissão, no contexto do apuramento das contas do FEOGA‑Garantia, das insuficiências verificadas nos sistemas de controlo da condicionalidade (artigo 3.° do Regulamento (CE) n.° 1782/2003) instituídos pelos Estados‑Membros», dispõe:
«Até agora, o documento VI/5330/97 foi essencialmente utilizado no contexto da recusa de despesas resultantes de pedidos considerados não elegíveis para beneficiar da ajuda. Embora o respeito das exigências definidas no anexo III do Regulamento n.o 1782/2003 [do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.° 2019/93, (CE) n.° 1452/2001, (CE) n.° 1453/2001, (CE) n.° 1454/2001, (CE) n.° 1868/94, (CE) n.° 1251/1999, (CE) n.° 1254/1999, (CE) n.° 1673/2000, (CEE) n.° 2358/71 e (CE) n.° 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1),] e das normas que constam do anexo IV do referido regulamento não constitua uma condição de elegibilidade (v. artigo 24.° deste regulamento), mas uma base para o estabelecimento de sanções, convém adotar uma abordagem coerente em relação a estes dois tipos de deficiências. Tal como anunciado pela Comissão (v. anexo I, parte C, do compromisso final da presidência de 18 de junho de 2003), as regras de base em matéria de apuramento das contas estabelecidas no Regulamento (CE) n.o 1258/1999 [do Conselho, de 17 de maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 1999, L 160, p. 103)], aplicar‑se‑ão à condicionalidade. As correções financeiras devem, pois, ser proporcionais ao risco incorrido pelo Fundo, tendo em conta o facto de que as normas em matéria de condicionalidade não constituem uma regra de elegibilidade, mas uma base para a fixação das sanções. Por conseguinte, o risco para o Fundo não será, em princípio, avaliado com base no risco de despesas não elegíveis, mas no risco de prejuízo financeiro resultante da não aplicação de sanções.
[...]
Tal como previsto atualmente no documento VI/5330/97, a taxa de correção deve ser aplicada à parte da despesa que constitui um risco. No contexto da condicionalidade, isto significa que, quando são estabelecidos resultados em relação a uma autoridade competente em matéria de controlo (organismo de controlo especializado ou organismo pagador), o montante total da ajuda paga aos agricultores que devem ser controlados por essa autoridade e aos quais incumbe a obrigação relativamente à qual foram constatadas deficiências deve ser alvo de uma correção. A correção será aplicada ao nível de sanções que teria sido aplicado se o controlo tivesse sido realizado de acordo com as normas previstas.
[...]»
8 O ponto 3.2.1 deste documento contém a seguinte passagem:
«Por conseguinte, o montante ao qual deve ser aplicada a taxa de correção definida no ponto 3.1 será, em princípio, avaliado em 10 % do montante total das ajudas concedidas aos produtores sujeitos à obrigação de condicionalidade. Esta taxa de 10 % é considerada uma percentagem representativa dado que, num sistema de controlo e de sanções adequado, o nível de sanções a aplicar aumenta quando são constatados casos de incumprimento reiterados (em que as sanções podem ir até 15 %), e casos de incumprimento deliberado, relativamente aos quais as sanções se elevam em princípio a, pelo menos, 20 % do montante total das ajudas diretas, podendo mesmo levar à exclusão de um ou de vários regimes de auxílio durante o ano em curso e o ano seguinte.»
Antecedentes do litígio
9 Os antecedentes do litígio foram expostos pelo Tribunal Geral nos n.os 1 a 10 do acórdão recorrido e, para efeitos do presente processo, podem ser resumidos da seguinte forma.
10 De 15 a 19 de outubro de 2012, a Comissão efetuou um inquérito sobre a correta aplicação, pela República Portuguesa, das regras relativas à condicionalidade.
11 Por ofício de 17 de janeiro de 2013, a Comissão comunicou à República Portuguesa as suas verificações, em que salientava que algumas despesas efetuadas não tinham respeitado o direito da União. A República Portuguesa respondeu a estas verificações por ofício de 30 de abril de 2013.
12 Por ofício de 14 de novembro de 2013, a Comissão convidou as autoridades portuguesas para uma reunião bilateral, que teve lugar em 19 de fevereiro de 2014 e cuja ata foi enviada às autoridades portuguesas pela Comissão em 26 de maio de 2014.
13 Em 26 de março de 2015, a Comissão comunicou as suas conclusões à República Portuguesa. Nestas mantinha a sua posição segundo a qual a aplicação, nos exercícios de 2010 a 2012, do sistema de condicionalidade não tinha sido conforme com as normas da União, propondo excluir do financiamento da União um montante de 9 533 418,92 euros.
14 Por ofício de 7 de maio de 2015, a República Portuguesa pediu a abertura de um procedimento no órgão de conciliação. Em 14 de outubro de 2015, esse órgão concluiu pela impossibilidade de conciliar os pontos de vista das duas partes.
15 Por ofício de 14 de dezembro de 2015, a Comissão comunicou às autoridades portuguesas a sua posição final.
16 Num relatório de síntese de 20 de maio de 2016, a Comissão resumiu os fundamentos das correções financeiras efetuadas na sequência das verificações por ela realizadas no contexto do procedimento de apuramento da conformidade.
17 Através da decisão controvertida, a Comissão excluiu do financiamento da União um montante de 8 984 891,60 euros correspondente a despesas declaradas pela República Portuguesa relativamente à condicionalidade durante os exercícios financeiros de 2010 a 2012.
Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
18 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 22 de agosto de 2016, a República Portuguesa interpôs um recurso de anulação da decisão controvertida.
19 A República Portuguesa invocou seis fundamentos de recurso, relativos:
– o primeiro, a falta de fundamentação e a violação do artigo 11.° do Regulamento (CE) n.° 885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 1290/2005 no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (JO 2006, L 171, p. 90);
– o segundo, relativo a violação do artigo 24.° do Regulamento n.° 73/2009, bem como do artigo 54.°, n.° 1, alínea c), segundo parágrafo, e do artigo 71.° do Regulamento n.° 1122/2009;
– o terceiro, a violação dos artigos 26.° e 53.° do Regulamento n.° 1122/2009;
– o quarto, a falta de fundamentação;
– o quinto, a violação do princípio ne bis in idem; e,
– o sexto, a violação do princípio da proporcionalidade e do artigo 31.° do Regulamento n.° 1290/2005.
20 O Tribunal Geral julgou improcedentes, por infundados, o primeiro fundamento, considerado nas suas segunda a sétima partes, bem como o quinto e sexto fundamentos.
21 Por outro lado, o Tribunal Geral julgou improcedentes, por inoperantes, o primeiro fundamento, considerado nas suas primeira e oitava partes, bem como o segundo a quarto fundamentos.
22 Por consequência, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso.
Pedidos das partes no Tribunal de Justiça
23 A República Portuguesa pede ao Tribunal de Justiça que:
– anule o acórdão recorrido;
– anule a decisão controvertida; e
– condene a Comissão na totalidade das despesas.
24 A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que:
– negue provimento ao presente recurso; e
– condene a República Portuguesa nas despesas da instância.
Quanto ao presente recurso
25 A República Portuguesa invoca dois fundamentos de recurso. O primeiro fundamento é relativo ao facto de o Tribunal Geral, no âmbito da apreciação do segundo fundamento de primeira instância, ter incorrido num erro de direito, ferido o acórdão recorrido de fundamentação contraditória e violado os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica. O segundo fundamento é relativo ao facto de o Tribunal Geral, no âmbito da apreciação do sexto fundamento de primeira instância, ter incorrido num erro de direito, ferido o referido acórdão de fundamentação contraditória e violado o princípio da proporcionalidade.
26 Importa examinar o segundo fundamento de recurso, antes de apreciar o primeiro.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentos das partes
27 Em apoio do seu segundo fundamento, a República Portuguesa desenvolve duas partes.
28 Em primeiro lugar, esse Estado‑Membro acusa o Tribunal Geral de, nos n.os 50 e 51 do acórdão recorrido, ter ferido a improcedência do sexto fundamento perante ele invocado de erros de direito e de fundamentação contraditória.
29 A este respeito, a República Portuguesa recorda que, como decorre do ponto 2 do documento AGRI‑2005‑64043, as regras de condicionalidade não constituem regras de elegibilidade, mas uma base para o estabelecimento de sanções. Além disso, o artigo 50.° do Regulamento n.° 1122/2009 prevê a taxa máxima de controlo obrigatória da condicionalidade. Segundo esse Estado‑Membro, daqui decorre que o risco para os fundos deve ser avaliado com base no risco de prejuízo financeiro resultante da não aplicação de reduções e exclusões e que a base para o cálculo da correção financeira aplicada deve ser constituída não pelo número total de beneficiários com ajudas sujeitas a condicionalidade, mas apenas pelo número de beneficiários correspondente à taxa de controlo, uma vez que só estes estão expostos a sanções.
30 Ora, apesar de o Tribunal Geral ter admitido claramente a distinção entre regras de condicionalidade e regras de elegibilidade no n.° 41 do acórdão recorrido, em seguida confundiu estas regras nos n.os 46 e 47 do mesmo acórdão, permitindo à Comissão aplicar uma correção forfetária a todos os beneficiários com ajudas sujeitas a condicionalidade. Por conseguinte, o acórdão do Tribunal Geral enferma de fundamentação contraditória. Além disso, aplicou erradamente as regras relativas à elegibilidade, enquanto o presente processo dizia respeito à condicionalidade, ao não ter tido em atenção as especificidades desta última.
31 Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral violou também o princípio da proteção da confiança legítima, bem como as regras previstas no ponto 2, primeiro e sexto parágrafos, do documento AGRI‑2005‑64043, no artigo 50.° do Regulamento n.° 1122/2009 e no documento de trabalho da Comissão DS/2010/29 REV. Com efeito, ao passo que, tendo em conta o primeiro desses documentos e o artigo 50.° do Regulamento n.° 1122/2009, a taxa de correção forfetária apenas pode ser aplicada a 1 % dos beneficiários com ajudas sujeitas a condicionalidade, o Tribunal Geral procedeu a uma extrapolação para a totalidade destes beneficiários. Por outro lado, de acordo com o segundo desses documentos, que a Comissão violou ao adotar a decisão controvertida, mesmo no âmbito de um sistema de controlo não perfeito, a taxa máxima é de 20 % de todos os agricultores.
32 Em segundo lugar, a República Portuguesa sustenta que o Tribunal Geral violou o princípio da proporcionalidade e incorreu em erro de direito ao concluir, no n.° 43 do acórdão recorrido, que o risco para os fundos não pode ser limitado à amostra de controlo. Com efeito, o objetivo das correções não consiste em aplicar uma sanção ao Estado‑Membro em causa, mas reparar o potencial prejuízo financeiro de forma tão aproximada quanto possível. Assim, como resulta dos argumentos apresentados no âmbito da primeira parte, o real prejuízo financeiro para a União foi sobrestimado, tendo a sanção sido fixada em cinco vezes o que deveria ter sido.
33 Neste contexto, a República Portuguesa considera ainda que o Tribunal Geral incorreu em erro de direito ao invocar, no n.° 46 do acórdão recorrido, o documento VI/5330/97 e ao basear‑se nos pressupostos dele constantes. Com efeito, este documento foi redigido numa data em que as regras de condicionalidade ainda não tinham sido adotadas.
34 A Comissão contesta o mérito destes argumentos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
35 A título preliminar, há que recordar que, segundo o artigo 170.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, no recurso não pode ser alterado o objeto do litígio perante o Tribunal Geral. A competência do Tribunal de Justiça, em sede de recurso de uma decisão do Tribunal Geral, está com efeito limitada à apreciação da solução jurídica que foi dada aos fundamentos debatidos em primeira instância. Uma parte não pode, por conseguinte, suscitar no Tribunal de Justiça, pela primeira vez, um fundamento que não suscitou no Tribunal Geral, uma vez que isso equivaleria a permitir‑lhe submeter ao Tribunal de Justiça, cuja competência em sede de recurso é limitada, um litígio mais amplo do que aquele que foi submetido ao Tribunal Geral (Despacho de 12 de julho de 2018, Acquafarm/Comissão, C‑40/18 P, não publicado, EU:C:2018:566, n.° 58 e jurisprudência referida).
36 No caso em apreço, há que salientar que o argumento relativo à violação do documento de trabalho DS/2010/29 se baseia na alegação da inobservância, pela Comissão, das exigências deste documento de trabalho, contrariamente ao princípio da confiança legítima. Ora, essa inobservância não foi invocada pela República Portuguesa no seu recurso em primeira instância. Daqui resulta que este argumento é manifestamente inadmissível.
37 A título principal, importa observar que, com as duas partes do seu segundo fundamento, que há que examinar em conjunto, a República Portuguesa contesta a rejeição, pelo Tribunal Geral, do seu sexto fundamento de primeira instância, por enfermar de erros de direito, de fundamentação contraditória e de violação do princípio da proporcionalidade. Em substância, esse Estado‑Membro alega que, contrariamente ao que decidiu o Tribunal Geral, a base para o cálculo da correção forfetária aplicada deve ser constituída não pelo número total de beneficiários com ajudas sujeitas a condicionalidade, mas pelo número de beneficiários sujeitos a um controlo, uma vez que só a estes podem ser aplicadas sanções.
38 A este respeito, há que salientar que o Tribunal Geral baseou a rejeição, no n.° 51 do acórdão recorrido, do sexto fundamento de primeira instância no raciocínio exposto nos n.os 41 a 50 desse acórdão.
39 A este título, no n.° 41 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral observou que as partes estavam de acordo em que, em matéria de condicionalidade, o risco para os fundos não é avaliado, em princípio, com base no risco resultante de despesas inelegíveis, mas sim com base no risco de prejuízo financeiro resultante da não aplicação de sanções. Além disso, o Tribunal Geral salientou que, em princípio, o incumprimento dos requisitos em matéria de condicionalidade por um agricultor, detetado num controlo, dá origem a sanções individuais, tendo em conta o disposto nos Regulamentos n.os 73/2009 e 1122/2009.
40 Em primeiro lugar, o Tribunal Geral examinou, nos n.os 42 a 46 do acórdão recorrido, e julgou improcedente, no n.° 47 desse acórdão, o argumento da República Portuguesa segundo o qual apenas as explorações agrícolas que foram sujeitas a uma ação de controlo podem ser sujeitas a uma redução ou exclusão. Assim, nos n.os 42 e 43 do referido acórdão, o Tribunal Geral considerou que, apesar de o risco incorrido pelos fundos corresponder, em princípio, às sanções não aplicadas pelo incumprimento dos requisitos em matéria de condicionalidade e de esse risco, em princípio, estar limitado à amostra de controlo definida, nomeadamente, nos artigos 50.° e 51.° do Regulamento n.° 1122/2009, isso só é válido se o sistema de controlo dos requisitos em matéria de condicionalidade instituído pelo Estado‑Membro for eficaz. Em contrapartida, no caso de o sistema de controlo ser deficiente, um Estado não pode garantir o controlo e o respeito das regras instituídas pelos Regulamentos n.os 73/2009 e 1122/2009, pelo que não lhe é possível assegurar‑se de que o referido risco é limitado à amostra de controlo.
41 A este respeito, no n.° 44 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral observou, a título de exemplo, que um sistema deficiente torna impossível a constatação de um grau significativo de incumprimento e, por conseguinte, não permite a aplicação do artigo 50.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1122/2009, que exige, no caso em que é detetado um grau significativo de incumprimento, o aumento do número de controlos in loco a efetuar no período de controlo seguinte.
42 No n.° 45 desse acórdão, o Tribunal Geral salientou que é precisamente para ter em conta essa hipótese que a Comissão previu, no documento AGRI‑2005‑64043, a possibilidade de o risco para os fundos se estender para além dos agricultores já controlados. No n.° 46 do referido acórdão, o Tribunal Geral citou uma grande parte do ponto 2 desse documento.
43 Em segundo lugar, nos n.os 48 a 50 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou improcedente o argumento da República Portuguesa de que, tendo em conta a taxa prevista no artigo 71.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1122/2009, a aplicação da correção financeira impugnada era contrária ao princípio da proporcionalidade e ao artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1290/2005. Para o efeito, observou que a primeira destas disposições não tem incidência numa correção aplicada pela Comissão a um Estado‑Membro pelas deficiências do seu sistema de controlo dos requisitos em matéria de condicionalidade, uma vez que essa disposição diz respeito às reduções que o Estado‑Membro deve aplicar ao agricultor no caso de o incumprimento das regras de condicionalidade resultar de negligência deste.
44 Tendo em conta o que precede, há que observar, em primeiro lugar, que, contrariamente ao que alega a República Portuguesa, o Tribunal Geral não confundiu de forma alguma as regras de elegibilidade com as regras de condicionalidade. Pelo contrário, distinguiu‑as claramente no n.° 41 do acórdão recorrido.
45 Na medida em que a República Portuguesa o acusa de ter entrado em contradição com esta distinção nos n.os 46, 47, 50 e 51 desse acórdão, importa salientar que o Tribunal Geral fundamentou, nos n.os 42 a 46 do referido acórdão, a sua conclusão segundo a qual, no caso de o sistema de controlo ser deficiente, o risco para os fundos se estende para além dos agricultores já controlados. Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral teve em consideração as especificidades das regras de condicionalidade, sem se contradizer.
46 Ora, no que respeita às apreciações que figuram nos n.os 42 a 46 do acórdão recorrido, embora a República Portuguesa alegue sumariamente que, «mesmo nos sistemas de controlo deficientes, [...] as sanções aplicadas não podem ser extrapoladas para além da percentagem dos agricultores controlados», não deixa de ser verdade que esse Estado‑Membro não explicou em que medida o raciocínio do Tribunal Geral segundo o qual um sistema de controlo deficiente não permite ao Estado‑Membro garantir o controlo e o respeito das regras instituídas pelos Regulamentos n.os 73/2009 e 1122/2009 está errado.
47 Com efeito, no que se refere à alegada violação, pelo Tribunal Geral, do artigo 50.° do Regulamento n.° 1122/2009, há que salientar que, na verdade, o n.° 1 desta disposição apenas impõe controlos in loco sobre 1 % de todos os agricultores que apresentem pedidos de ajuda. No entanto, importa observar, por um lado, que a referida disposição não regula o cálculo da taxa de correção que a Comissão impõe aos Estados‑Membros, nomeadamente àqueles cujos sistemas de controlo são deficientes. Por outro lado, o n.° 3 da mesma disposição, referido pelo Tribunal Geral no n.° 44 do acórdão recorrido, precisa que, se os controlos in loco revelarem um grau significativo de incumprimento, o número de controlos a efetuar no período de controlo seguinte deve ser aumentado, o que, de resto, a República Portuguesa não contesta. Por conseguinte, não se pode sustentar que o artigo 50.° do Regulamento n.° 1122/2009 apenas prevê a obrigação de as autoridades de controlo nacionais controlarem 1 % de todos os beneficiários de ajuda.
48 Nestas condições, há que julgar improcedente, por infundado, o argumento da República Portuguesa de que o Tribunal Geral violou o artigo 50.° do Regulamento n.o 1122/2009 nos n.os 47, 50 e 51 do acórdão recorrido.
49 No que respeita ao argumento de que o Tribunal Geral violou, nos referidos números do acórdão recorrido, o ponto 2 do documento AGRI‑2005‑64043, há que observar que, embora este último ponto precise que existe uma distinção entre regras de condicionalidade e regras de elegibilidade, o mesmo prevê, igualmente, que «o montante total da ajuda paga aos agricultores que devem ser controlados por essa autoridade e aos quais incumbe a obrigação relativamente à qual foram constatadas deficiências deve ser alvo de uma correção».
50 Ora, o conceito de «agricultores que devem ser controlados» não pode ser interpretado no sentido de apenas incluir os agricultores que foram efetivamente controlados pelas autoridades nacionais em razão, por um lado, da inexistência de qualquer indício a esse respeito na redação do ponto 2 do referido documento e, por outro, do artigo 50.°, n.° 3, do Regulamento n.o 1122/2009, à luz do qual este conceito deve ser interpretado. Com efeito, esta disposição prevê o aumento do número de agricultores controlados. Ora, como o Tribunal Geral salientou com razão no n.° 44 do acórdão recorrido, no caso de os controlos serem deficientes, não será detetado nenhum grau significativo de incumprimento e a amostra de controlo nunca será aumentada.
51 Nestas condições, há que julgar improcedente, por infundado, o argumento de que o Tribunal Geral, nos n.os 47, 50 e 51 do acórdão recorrido, violou o ponto 2 do documento AGRI‑2005‑64043.
52 Por outro lado, neste contexto, importa observar que, contrariamente ao que alega a República Portuguesa, também não se pode considerar que o Tribunal Geral violou, no n.° 46 do acórdão recorrido, o ponto 2 do documento AGRI‑2005‑64043 e o artigo 50.° do Regulamento n.° 1122/2009, uma vez que o Tribunal Geral se limitou aí a citar um excerto do ponto 2 desse documento.
53 Em segundo lugar, no que respeita à alegada violação, no n.° 43 do acórdão recorrido, do princípio da proporcionalidade, os argumentos da República Portuguesa assentam na premissa de que a aplicação da taxa de correção não pode ultrapassar 1 % dos beneficiários de ajuda.
54 Ora, como resulta da análise precedente, a República Portuguesa não conseguiu pôr em causa a constatação do Tribunal Geral de que essa taxa não se limita a 1 % dos beneficiários de ajuda. Por conseguinte, há que julgar improcedente a alegação relativa à violação do princípio da proporcionalidade.
55 Consequentemente, há que julgar improcedente o segundo fundamento, em parte por manifestamente inadmissível e em parte por infundado.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
56 Com o seu primeiro fundamento, a República Portuguesa sustenta que, no âmbito da apreciação do segundo fundamento de primeira instância, o Tribunal Geral, no n.° 139 do acórdão recorrido, violou o princípio da confiança legítima e cometeu um erro manifesto de direito.
57 Para o efeito, alega que este fundamento não pode ter a mesma importância dos demais fundamentos e que no mesmo se discutia o «[s]istema de aplicação de reduções e exclusões» e a consequente violação do artigo 24.° do Regulamento n.° 73/2009 e dos artigos 54.°, n.° 1, alínea c), segundo parágrafo, e 71.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1122/2009. Ora, sempre que o incumprimento das regras de condicionalidade resulte do comportamento do agricultor, o montante total a conceder ao mesmo deve, de acordo com o artigo 23.° do Regulamento n.° 73/2009, ser reduzido ou excluído.
58 De acordo com as regras de condicionalidade, a Comissão afirmou, sem razão, na decisão controvertida que as autoridades portuguesas tinham previsto, entre 2010 e 2012, uma «margem de tolerância» para determinados elementos de controlo e que o sistema aplicado em Portugal não tinha facilitado a aplicação efetiva dos critérios em caso de incumprimento, conforme definidos no artigo 47.° do Regulamento n.° 1122/2009. Com efeito, o artigo 71.°, n.° 1, deste regulamento não impõe que a maioria das sanções aplicadas seja de 3 % do somatório. Esta disposição deixa aos Estados‑Membros uma margem de discricionariedade para reduzir ou aumentar essa taxa de modo a que a sanção seja proporcional à irregularidade. Assim, o Tribunal Geral violou o artigo 24.° do Regulamento n.° 73/2009, bem como o artigo 54.°, n.° 1, alínea c), segundo parágrafo, e o artigo 71.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1122/2009, e entra em manifesta contradição, derivada do erro de direito cometido, com o decidido nos n.os 43 e 44 do acórdão recorrido.
59 Com efeito, ao julgar improcedente, por inoperante, o segundo fundamento de primeira instância, o Tribunal Geral teve subjacente que o sistema português de controlo da condicionalidade tinha sido um sistema de controlo eficiente. Por conseguinte, no acórdão recorrido, o Tribunal Geral incorreu em erro de direito e contradição do julgado.
60 Por último, a República Portuguesa conclui que o Tribunal Geral violou o princípio da segurança jurídica.
61 A Comissão contesta o mérito destes argumentos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
62 Com o seu primeiro fundamento, a República Portuguesa critica, em substância, os n.os 138 e 139 do acórdão recorrido, na parte em que o Tribunal Geral, erradamente, julgou improcedente, por inoperante, o segundo fundamento invocado em primeira instância.
63 A este respeito, como resulta dos n.os 134, 135 e 137 do acórdão recorrido, a Comissão identificou, na decisão controvertida, várias deficiências no sistema de controlos instituído pela República Portuguesa, das quais apenas algumas eram contestadas no Tribunal Geral. No n.° 138 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral observou, no que respeita a seis dessas deficiências, que «o dispositivo da decisão [controvertida] assentava em seis fundamentos, cujo mérito não tinha sido validamente posto em causa no âmbito do primeiro, quinto e sexto fundamentos de recurso e que não eram objeto do segundo, terceiro e quarto fundamentos de recurso», estabelecendo, simultaneamente, uma lista desses seis fundamentos. No n.° 139 desse acórdão, acrescentou que «cada um desses seis fundamentos basta, só por si, para servir de base ao raciocínio da Comissão e para justificar a aplicação de uma correção forfetária de 5 %», daí deduzindo, designadamente, que o segundo fundamento, relativo a erros alegadamente cometidos pela Comissão no respeitante às deficiências relativas à aplicação de reduções e exclusões, era inoperante. Segundo o Tribunal Geral, «[c]om efeito, mesmo admitindo‑[o] [fundado], [esse fundamento] não pod[ia] levar à anulação parcial da decisão [controvertida], visto não ter a República Portuguesa demonstrado que todos os fundamentos com base nos quais foi fixada a correção forfetária de 5 % estavam feridos de ilegalidade».
64 Resulta assim dos n.os 138 e 139 do acórdão recorrido que, em substância, o Tribunal Geral constatou que o segundo fundamento de primeira instância era inoperante na medida em que, mesmo admitindo que o fundamento respeitante às deficiências relativas à aplicação de reduções e exclusões tinha sido infundado, o dispositivo da decisão controvertida podia, em qualquer caso, basear‑se em cada um dos outros seis fundamentos que, consoante o caso, a República Portuguesa não tinha contestado ou não tinha conseguido pôr em causa no âmbito do seu recurso perante o Tribunal Geral.
65 Ora, em primeiro lugar, importa constatar que, com o presente fundamento, a República Portuguesa não põe de forma alguma em causa a consideração do Tribunal Geral de que cada um dos seis fundamentos a que se refere o n.° 138 do acórdão recorrido basta, só por si, para justificar a aplicação de uma correção forfetária de 5 % nem alega que o segundo fundamento de primeira instância se destinava a contestar esses fundamentos da decisão controvertida.
66 De resto, esta última constatação foi confirmada pela própria República Portuguesa, uma vez que, no seu recurso do acórdão do Tribunal Geral, salientou que no segundo fundamento de primeira instância «discutia‑se o [...] “[s]istema de aplicação de reduções e exclusões”».
67 Nestas condições, há que concluir o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito nem violou o princípio da confiança legítima ao julgar improcedente, por inoperante, o segundo fundamento que lhe foi apresentado. Esta conclusão não pode ser afetada pela circunstância, a presumi‑la demonstrada e, de resto, de forma alguma fundamentada, de que este último fundamento «não pode ter a mesma importância dos demais [fundamentos apresentados ao Tribunal Geral]».
68 Em segundo lugar, a alegação de que o Tribunal Geral violou o princípio da segurança jurídica ao acolher o argumento da Comissão segundo o qual o sistema de aplicação de reduções e exclusões em vigor em Portugal não tinha facilitado a aplicação efetiva dos critérios definidos no artigo 47.° do Regulamento n.o 1122/2009, bem como a alegação de que, deste modo, o Tribunal Geral entrou em contradição com o decidido nos n.os 43 e 44 do acórdão recorrido, assentam numa premissa errada e numa leitura incorreta desse acórdão.
69 Com efeito, ao julgar improcedente, por inoperante, o segundo fundamento que lhe foi apresentado, sem proceder à apreciação do mérito das alegações da Comissão quanto às deficiências relativas à aplicação de reduções e exclusões, o Tribunal Geral não acolheu de modo algum essas alegações.
70 Por conseguinte, há que julgar improcedente, por infundada, a alegação relativa à fundamentação contraditória e à violação do princípio da segurança jurídica.
71 Consequentemente, há que julgar integralmente improcedente, por infundado, o primeiro fundamento.
72 Decorre de todas as considerações precedentes que há que negar provimento ao presente recurso na íntegra.
Quanto às despesas
73 Nos termos do disposto no artigo 184.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso da decisão do Tribunal Geral for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas.
74 O artigo 138.°, n.° 1, deste regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.°, n.° 1, do mesmo regulamento, prevê que a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
75 Tendo a República Portuguesa sido vencida e tendo a Comissão pedido a sua condenação nas despesas, há que condenar a República Portuguesa nas despesas do presente recurso.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Portuguesa é condenada nas despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 20 de novembro de 2019.
O Secretário | | O Presidente da Nona Secção |
A. Calot Escobar | | S. Rodin |