ĢENERĀLADVOKĀTA MIHALA BOBEKA [MICHAL BOBEK]
SECINĀJUMI,
sniegti 2019. gada 21. novembrī (1)
Apvienotās lietas C‑496/18 un C‑497/18
HUNGEOD Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út ‑ és Vasúttervezési Kft.,
SIXENSE Soldata,
Budapesti Közlekedési Zrt. (Lieta C‑496/18)
Budapesti Közlekedési Zrt. (Lieta C‑497/18)
pret
Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság
(Fővárosi Törvényszék (Galvaspilsētas Budapeštas tiesa, Ungārija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Publiskais iepirkums – Publisko līgumu grozījumi – Tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvas – Valsts iestādes ex officio ierosināta publiskā iepirkuma noteikumu iespējamā pārkāpuma pārskatīšana – Pārskatīšanas ierosināšanas termiņš – Termiņa izbeigšanās saskaņā ar iespējamā pārkāpuma izdarīšanas laikā spēkā esošajiem valsts tiesību aktiem – Saskaņā ar jaunajiem tiesību aktiem ierosināta ex officio pārskatīšana – Naudas soda piemērošana līgumslēdzējai iestādei un pretendentiem – Tiesiskās drošības un atpakaļejoša spēka aizlieguma principi – Direktīvas 2014/24/ES 83. pants un Direktīvas 2014/25/ES 99. pants – Savienības finanšu interešu aizsardzība
I. Ievads
1. Budapesti Közlekedési Zrt. (turpmāk tekstā – “līgumslēdzēja iestāde”) 2006. un 2009. gadā noslēdza divus publiskā iepirkuma līgumus saistībā ar Budapeštas metro 4. līnijas būvniecību. 2017. gadā Közbeszerzési Hatóság Elnöke (Publisko iepirkumu biroja priekšsēdētājs, turpmāk tekstā – “PIB priekšsēdētājs”) ierosināja ex officio pārskatīšanas procedūras saskaņā ar 2015. gadā pieņemto valsts tiesisko regulējumu par attiecīgi 2009. un 2010. gadā šajos līgumos veiktajiem grozījumiem. Pēc šīm pārskatīšanām Közbeszerzési Döntőbizottság (Publisko iepirkumu arbitrāžas komiteja, turpmāk tekstā – “Arbitrāžas komiteja”) līgumslēdzējai iestādei un pretendentiem piemēroja naudas sodus.
2. Galveno jautājumu, kas radies šajās lietās, var rezumēt šādi – vai ES tiesību akti pieļauj, ka valsts iestādes ex officio ierosina publiskā iepirkuma līgumu grozījumu pārskatīšanas procedūru, kad ir beidzies šim nolūkam paredzētais termiņš, kas noteikts valsts tiesību aktos, kuri bija spēkā grozījumu izdarīšanas laikā, ja šīs pārskatīšanas rezultātā abām līgumslēdzējām pusēm tiek piemērotas sankcijas vairākus gadus pēc grozījumu veikšanas?
3. Manuprāt, ES tiesībās nav ne pieprasīts, ne aizliegts veikt ex officio publisko iepirkumu līgumu vai šādu līgumu grozījumu pārskatīšanu. Tomēr ES tiesībās noteiktais tiesiskās drošības princips attur valsts iestādes no šādas pārskatīšanas ierosināšanas, tiklīdz ir beidzies piemērojamais pārskatīšanas termiņš.
II. Tiesiskais regulējums
A. Savienības tiesības
1. Direktīva 89/665 un Direktīva 92/13, kas grozītas ar Direktīvu 2007/66
4. Saskaņā ar 1. pantu Padomes Direktīvā 89/665/EEK (1989. gada 21. decembris) par to normatīvo un administratīvo aktu koordinēšanu, kuri attiecas uz izskatīšanas procedūru piemērošanu, piešķirot piegādes un uzņēmuma līgumus valsts vajadzībām (2), un 1. pantu Padomes Direktīvā 92/13/EEK (1992. gada 25. februāris), ar ko koordinē normatīvos un administratīvos aktus par to, kā piemēro Kopienas noteikumus par līgumu piešķiršanas procedūrām, ko piemēro subjekti, kuri darbojas ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un telekomunikāciju nozarē (3), kas abas grozītas ar Direktīvu 2007/66 (4), ir noteikts, ka to attiecīgās piemērošanas jomā:
“1. [..]
Dalībvalstis veic vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu, ka [..] līgumslēdzēju [iestāžu/struktūru] pieņemtos lēmumus var efektīvi un, jo īpaši, iespējami ātri pārskatīt saskaņā ar šīs direktīvas 2.–2.f pantā izklāstītajiem nosacījumiem, pamatojoties uz to, ka ar šādiem lēmumiem ir pārkāpti Savienības tiesību akti publiskā iepirkuma jomā vai attiecīgās valsts noteikumi, ar kuriem transponē minētos tiesību aktus [..]
[..]
3. Dalībvalstis nodrošina to, ka saskaņā ar sīki izstrādātiem noteikumiem, ko dalībvalstis var pieņemt, pārskatīšanas procedūras ir pieejamas vismaz ikvienai personai, kura ir vai ir bijusi ieinteresēta iegūt konkrēta līguma slēgšanas tiesības un kurai ar varbūtējo pārkāpumu ir vai var tikt nodarīts kaitējums.
[..]”
5. Turklāt Direktīvas 2007/66 25. apsvērums ir formulēts šādi:
“[..] vajadzība pastāvīgi nodrošināt līgumslēdzēju iestāžu un līgumslēdzēju subjektu pieņemto lēmumu juridisko noteiktību prasa noteikt saprātīgu obligātu noilguma termiņu pārskatīšanai, kuras mērķis ir konstatēt līguma spēkā neesamību.”
6. Direktīvas 2007/66/EK 27. apsvērumā savukārt ir noteikts: “[..] Juridiskās noteiktības apsvērumu dēļ līguma spēkā neesamība ir izpildāma vienīgi noteiktā termiņā. Šie termiņi būtu jāievēro”.
2. Direktīvas 2014/24 un 2014/25
7. Saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/24/ES (2014. gada 26. februāris) par publisko iepirkumu un ar ko atceļ Direktīvu 2004/18/EK (5) 122. apsvērumu un Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/25/ES (2014. gada 26. februāris) par iepirkumu, ko īsteno subjekti, kuri darbojas ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un pasta pakalpojumu nozarēs, un ar ko atceļ Direktīvu 2004/17/EK (6) 128. apsvērumu ar šīm direktīvām “nevajadzētu ietekmēt [..] izskatīšanas procedūras”, kas noteiktas attiecīgi Direktīvā 89/665 un Direktīvā 92/13. Taču “pilsoņiem, attiecīgajām ieinteresētajām personām, organizētām vai [neorganizētām], un citām personām vai struktūrām, kam nav pieejamas [kādā no šīm direktīvām] paredzētās izskatīšanas procedūras, kā nodokļu maksātājiem tomēr ir leģitīmas intereses atbilstīgās iepirkuma procedūrās. Tādēļ tiem vajadzētu dot iespēju – citādi, nevis ar izskatīšanas sistēmu saskaņā ar [šīm direktīvām], un bez tā, ka tiem katrā ziņā jāpiešķir statuss tiesu iestādēs, – norādīt kompetentai iestādei vai struktūrai uz [šo direktīvu] iespējamiem pārkāpumiem. Lai nedublētu jau esošās iestādes vai struktūras, dalībvalstīm vajadzētu būt iespējai paredzēt vēršanos vispārējās pārraudzības iestādēs vai struktūrās, nozaru pārraudzības struktūrās, municipālās pārraudzības iestādēs, konkurences iestādēs, pie tiesībsarga vai valstu revīzijas iestādēs”.
8. Direktīvas 2014/24 83. pantā un Direktīvas 2014/25 99. pantā, kas saucas “Izpilde” un kas ir iekļauti IV sadaļā “Pārvaldība”, ir noteikts:
“[..]
2. Dalībvalstis nodrošina, ka tiek pārraudzīta publiskā iepirkuma noteikumu piemērošana.
Ja pārraudzības iestādes vai struktūras pēc pašu iniciatīvas vai informācijas saņemšanas konstatē konkrētus pārkāpumus vai sistēmiskas problēmas, tās ir pilnvarotas par šīm problēmām norādīt valstu revīzijas iestādēm, tiesām vai citām atbilstīgām iestādēm vai struktūrām, piemēram, tiesībsargam, valstu parlamentiem vai to komitejām.
[..]”
B. Ungārijas tiesības
1. 2003. gada Publiskā iepirkuma likums
9. Közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (2003. gada Likums Nr. CXXIX par publisko iepirkumu, turpmāk tekstā – “2003. gada Publiskā iepirkuma likums”) 303. panta 1. punkts ir formulēts šādi:
“Līgumslēdzējas puses ir tiesīgas grozīt līguma daļu, kas izstrādāta saskaņā ar uzaicinājumā iesniegt piedāvājumu vai ar to saistītajos dokumentos minētajiem nosacījumiem, un/vai, pamatojoties uz piedāvājuma saturu, vienīgi tad, ja ar līgumu apstākļa dēļ, kas radies pēc līguma noslēgšanas, – tāda iemesla dēļ, kas līguma noslēgšanas brīdi nebija paredzams, – tiek pārkāpta būtiska vienas līgumslēdzējas puses tiesiskā paļāvība.”
10. Likuma 306.A pants ir izteikts šādā redakcijā:
“(1) Jebkurš līgums, kas ietilpst šā likuma darbības jomā, zaudē spēku, ja
(a) publiskā iepirkuma procedūra prettiesiski nav tikusi ņemta vērā minētā līguma noslēgšanas laikā [..]
[..].”
11. Saskaņā ar 307. panta 3. punktu “Közbeszerzések Tanácsának elnöke [(Publisko iepirkumu padomes priekšsēdētājs)] pēc savas ierosmes uzsāk procedūru [Arbitrāžas komitejā], ja ir ticami, ka līguma grozījumi tikuši veikti, pārkāpjot 303. pantu [..]”.
12. Likuma 327. pantā ir noteikts, ka:
“(1) Tiesvedību [Arbitrāžas komitejā] pēc savas iniciatīvas var ierosināt turpmāk minētās iestādes vai personas, ja tās, īstenojot savas pilnvaras, ir guvušas pārliecību, ka ir veiktas darbības vai bijusi bezdarbība pretēji šim likumam:
(a) Publisko iepirkumu padomes priekšsēdētājs;
[..]
(2) [Arbitrāžas komitejā] iestādes pēc savas ierosmes ierosinātu procedūru var uzsākt:
(a) pēc kādas no 1. punkta a), b) un d)–i) apakšpunktā minētās iestādes ierosinājuma 30 dienu laikā no dienas, kad šī iestāde ir uzzinājusi par pārkāpumu, vai gadījumā, ja nav ņemta vērā publiskā iepirkuma procedūra, no līguma noslēgšanas datuma, vai – ja šo datumu nevar noteikt – no dienas, kad šī iestāde ir uzzinājusi par to, ka viena no šīm pusēm ir sākusi līguma izpildi, bet ne vēlāk kā gada laikā no pārkāpuma izdarīšanas brīža vai triju gadu laikā gadījumos, kad nav ņemta vērā publiskā iepirkuma procedūra.
[..]”
13. Saskaņā ar 328. panta 1. punktu:
“Publisko iepirkumu padomes priekšsēdētājs uzņemas pēc savas ierosmes uzsākt procedūru [Arbitrāžas komitejā]
[..]
(c) gadījumos, kas minēti 307. panta 3. punktā.”
14. Saskaņā ar 379. panta 2. punktu:
“[Publisko iepirkumu] padome [..]
(1) uzmanīgi seko saskaņā ar publiskā iepirkuma procedūru noslēgto līgumu grozījumiem un izpildei (307. panta 4. punkts).”
2. 2015. gada Publiskā iepirkuma likums
15. Közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (2015. gada Likums Nr. CXLIII par publisko iepirkumu, turpmāk tekstā – “2015. gada Publiskā iepirkuma likums”) 152. pantā ir noteikts:
“(1) Tiesvedību [Arbitrāžas komitejā] pēc savas ierosmes var ierosināt turpmāk minētās struktūras vai personas, ja tās, īstenojot savas pilnvaras, ir uzzinājušas, ka ir veiktas darbības vai bijusi bezdarbība pretēji šim likumam:
(a) [PIB priekšsēdētājs];
[..]
(2) Kāda no 1. punktā minētajām iestādēm var pēc savas iniciatīvas ierosināt procedūru [Arbitrāžas komitejā] 60 dienu laikā no dienas, kad tā ir uzzinājusi par pārkāpumu, taču
(a) ne vēlāk kā trīs gadu laikā no pārkāpuma izdarīšanas,
(b) atkāpjoties no a) apakšpunkta, ja iepirkums veikts, neorganizējot publiskā iepirkuma procedūru, ne vēlāk kā piecu gadu laikā no līguma noslēgšanas datuma vai – ja šo datumu nevar noteikt – no brīža, kad viena no līgumslēdzējām pusēm sāk līguma izpildi, vai
(c) atkāpjoties no a) un b) apakšpunkta, ja iegādes veiktas, pamatojoties uz saņemto atbalstu, dokumentu uzglabāšanas termiņā, kas konkrēti noteikts ar likumu par attiecīgā atbalsta maksājumu un izlietojumu, bet ne mazāk kā piecu gadu laikā no pārkāpuma izdarīšanas – ja iegādes veiktas, neorganizējot publiskā iepirkuma procedūru, no līguma noslēgšanas datuma vai, ja šo datumu nevar noteikt, no brīža, kad viena no līgumslēdzējām pusēm sāk līguma izpildi.
[..]”
16. Likuma 153. panta 1. punkts ir formulēts šādi:
“[PIB priekšsēdētājs] pēc savas ierosmes uzsāk procedūru [Arbitrāžas komitejā]
[..]
(c) ja, ņemot vērā Publisko iepirkumu biroja saskaņā ar 187. panta 2. punkta j) apakšpunktu veiktās pārraudzības rezultātu, vai pat bez administratīvās pārraudzības veikšanas, ir ticami, ka līguma grozījums vai tā izpilde veikta, pārkāpjot šo likumu, it īpaši, ja ir izdarīts 142. panta 2. punktā minētā veida pārkāpums [..].
[..].”
17. Likuma 187. pantā ir noteikts:
“[..]
(2) [Publiskā iepirkuma] birojs [..]
(j) uzmanīgi seko saskaņā ar publiskā iepirkuma procedūru noslēgto līgumu grozījumiem un saistībā ar administratīvo pārskatīšanu, kas noteikta saskaņā ar [közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 2004. évi CXL. törvény (2004. gada Likums Nr. CXL, ar kuru nosaka vispārējos noteikumus par administratīvajiem pakalpojumiem un procedūrām)], pārrauga arī līgumu izpildi saskaņā ar konkrēti likumā paredzētajiem sīki izstrādātajiem noteikumiem, un inter alia nosaka 153. panta 1. punkta c) apakšpunktā un 175. pantā minētos pasākumus;
[..].”
18. Saskaņā ar 197. panta 1. punktu:
“Šā likuma noteikumus piemēro līgumiem, kas noslēgti pēc [koncesijas] piešķiršanas procedūrām vai pēc publiskā iepirkuma procedūrām, kas uzsāktas pēc to stāšanās spēkā, konkurences procedūrām, kas uzsāktas pēc šā datuma, kā arī ar tām saistītām pārskatīšanas procedūrām, kuras tikušas pieprasītas, uzsāktas vai ierosinātas pēc pašas iestādes iniciatīvas, tostarp strīda risināšanas procedūrām, kas tiek rosinātas pirms tiesvedības. Likuma 139., 141., 142. pantu, 153. panta 1. punkta c) apakšpunktu un 175. pantu piemēro, ja, nerīkojot jaunu publiskā iepirkuma procedūru, iespējami tiek grozīti līgumi, kas noslēgti pēc publiskā iepirkuma procedūras, kura tikusi uzsākta pirms šā likuma stāšanās spēkā, un šo līgumu grozījumu un izpildes uzraudzībai. Turklāt XXI nodaļas noteikumus piemēro pārskatīšanas procedūrām, kas attiecas uz šādiem līgumiem.”
3. Dekrēts Nr. 4/2011
19. Saskaņā ar 2007–2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet (2011. gada 28. janvāra Dekrēts Nr. 4/2011 par Eiropas Reģionālās attīstības fonda, Eiropas Sociālā fonda un Kohēzijas fonda sniegtā atbalsta izmantošanu 2007.–2013. gada plānošanas periodā) 80. panta 3. punktu:
“Atbalsta saņēmējs un iestādes, kas iesaistītas atbalsta maksājumu veikšanā, katram projektam veido atsevišķu grāmatvedību, reģistrē visus ar projektu saistītos dokumentus atsevišķi un saglabā tos vismaz līdz 2020. gada 31. decembrim.”
III. Fakti, tiesvedība un prejudiciālie jautājumi
A. Lieta C‑496/18
20. 2005. gada 30. septembrī līgumslēdzēja iestāde Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī publicēja uzaicinājumu iesniegt piedāvājumus saistībā ar “monitoringa sistēmas iegādi, kas paredzēta konstrukciju kustības uzraudzībai un trokšņa un vibrācijas kontrolei Budapeštas metro 4. līnijas pirmā posma būvniecības laikā”. Līguma paredzamā vērtība pārsniedza Kopienas (ES) slieksni. Projekts saņēma ES finansējumu (saskaņā ar Darbības programmu transporta jomā).
21. Līguma slēgšanas tiesības tika piešķirtas pakalpojuma sniedzēju konsorcijam, kurā ietilpa Sol‑Data SA (kas vēlāk mainījis nosaukumu uz SIXENSE Soldata) un HUNGEOD Kft. Līgumslēdzēja iestāde 2006. gada 1. martā noslēdza publiskā iepirkuma līgumu ar Sol‑Data – Hungeod Konzorcium dalībniekiem.
22. 2009. gada 5. oktobrī līgumslēdzējas puses grozīja līgumu, apgalvojot, ka ir radušies neparedzami apstākļi. 2009. gada 18. novembrī paziņojums par līguma grozījumiem tika publicēts Közbeszerzési Értesítő (Publisko Iepirkumu Vēstnesis).
23. Saskaņā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu Az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (Eiropas atbalsta revīzijas ģenerāldirektorāts) ierosināja ex officio pārskatīšanas procedūru saistībā ar Sol‑Data SA un HUNGEOD Kft. noslēgtā līguma grozīšanu. Tomēr 2010. gada 9. novembrī Arbitrāžas komiteja šo pārskatīšanas pieteikumu noraidīja noilguma dēļ.
24. 2017. gada 29. maijā PIB priekšsēdētājs, persona, kas iestājusies lietā Arbitrāžas komitejas atbalstam, pēc savas ierosmes uzsāka procedūru saskaņā ar 2015. gada Publiskā iepirkuma likuma 153. panta 1. punkta c) apakšpunktu pret HUNGEOD Kft., Sol‑Data un līgumslēdzēju iestādi (turpmāk tekstā – “prasītāji”). Viņaprāt, grozot attiecīgo līgumu, prasītāji ir pārkāpuši 2003. gada Publiskā iepirkuma likuma 303. panta 1. punktu, jo nebija izpildīti tajā noteiktie grozīšanas nosacījumi. PIB priekšsēdētājs norādīja, ka pārkāpuma izdarīšanas datums ir līguma grozīšanas datums, proti, 2009. gada 5. oktobris. Tomēr viņš norādīja 2017. gada 30. martu kā datumu, kurā viņš ir uzzinājis par pārkāpumu.
25. 2017. gada 3. augustā Arbitrāžas komiteja pamatlietā aplūkotajā lēmumā konstatēja, ka prasītāji ir pārkāpuši 2003. gada Publiskā iepirkuma likuma 303. pantu.
26. Lēmumā pirms konstatējumu veikšanas pēc būtības Arbitrāžas komiteja noraidīja procesuālo iebildumu par jautājumu, vai PIB priekšsēdētājs ir ierosinājis procedūru savlaicīgi. Saskaņā ar Arbitrāžas komitejas pausto, lai arī lietai pēc būtības bija piemērojams 2003. gada Publiskā iepirkuma likums, attiecībā uz konkrēto procedūru tika piemērots 2015. gada Publiskā iepirkuma likums. 2015. gada Publiskā iepirkuma likuma 197. panta 1. punkta otrajā teikumā kā pārejas noteikumā ir paredzēts, ka ir tostarp jāpiemēro 2015. gada Publiskā iepirkuma likums tādu līgumu grozījumu uzraudzībai, kuri noslēgti saskaņā ar publiskā iepirkuma procedūrām, kas izsludinātas pirms šā likuma stāšanās spēkā, un šā likuma nodaļa, kurā sniegtas pārskatīšanas procedūras reglamentējošās normas, jāpiemēro pārskatīšanas procedūrām, kas attiecas uz šādu grozījumu pārraudzību. Attiecīgi Arbitrāžas komiteja neuzskatīja, ka prasītāji ir tiesīgi balstīties uz atpakaļejoša spēka nepiemērošanas principu un tiesiskās drošības principu. Tādējādi PIB priekšsēdētājs bija pareizi ierosinājis pārskatīšanas procedūru termiņā, kas noteikts 2015. gada Publiskā iepirkuma likuma 152. panta 2. punktā.
27. Arbitrāžas komiteja arī konstatēja, ka attiecīgā projekta un pārbaudāmā līguma grozījumu nozīmīga daļa bija veikta, izmantojot ES finansējumu, tāpēc tā ietilpst Dekrēta Nr. 4/2001 piemērošanas jomā. Arbitrāžas komiteja konstatēja, ka attiecīgā līguma grozījumiem bija jāpiemēro šā dekrēta 80. panta 3. punkts. Tādējādi termiņš, līdz kuram iestāde var uzsākt procedūru pēc savas ierosmes, ir 2020. gada 31. decembris. Tas nozīmē, ka PIB priekšsēdētājs, uzsākot procedūru pēc savas ierosmes 2017. gada 29. maijā, bija rīkojies noteiktajā termiņā.
28. Tā kā Arbitrāžas komiteja bija konstatējusi pārkāpumu, tā līgumslēdzējai iestādei uzlika naudas sodu 25 000 000 Ungārijas forintu (HUF) apmērā. Tā arī uzlika naudas sodu solidāri HUNGEOD Kft. un SIXENSE Soldata 5 000 000 HUF apmērā.
29. Prasītāji apstrīdēja Arbitrāžas komitejas lēmumu iesniedzējtiesā Fővárosi Törvényszék (Galvaspilsētas Budapeštas tiesa, Ungārija). Šauboties par Savienības tiesību pareizu interpretāciju, iesniedzējtiesa nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 41. panta 1. punkts un 47. pants, [Direktīvas 2007/66] 2., 25., 27. un 36. apsvērums, [Direktīvas 92/13] 1. panta 1. un 3. punkts, kā arī šajā kontekstā tiesiskās drošības princips – kā Savienības tiesību vispārējs princips – un prasība par to, ka publiskā iepirkuma jomā pieejamajai iespējai pārbaudīt līgumslēdzēju iestāžu lēmumus ir jābūt efektīvai un ātrai, ir jāinterpretē tādējādi, ka tie nepieļauj dalībvalsts tiesisko regulējumu, ar kuru attiecībā uz pirms tā stāšanās spēkā noslēgtiem publiskiem līgumiem pēc tam, kad beidzies iepriekšējos dalībvalsts tiesību aktos noteiktais pārbaudes ierosināšanas termiņš, lai veiktu izmeklēšanu attiecībā uz pirms minētā tiesiskā regulējuma stāšanās spēkā izdarītiem pārkāpumiem publiskā iepirkuma jomā, ar šo regulējumu izveidotajai kompetentajai (uzraudzības) iestādei vispārīgi ir piešķirtas pilnvaras minētajā tiesiskajā regulējumā noteiktajā termiņā pašai uzsākt procedūru, lai izmeklētu konkrētu pārkāpumu publiskā iepirkuma jomā, lemt par lietas būtību un līdz ar to konstatēt pārkāpuma izdarīšanas faktu, uzlikt naudas sodu publiskā iepirkuma jomā un piemērot līguma atzīšanas par spēkā neesošu sekas?
2) Vai pirmajā jautājumā minētās tiesību normas un principi var tikt piemēroti ne tikai publiskā līguma slēgšanā ieinteresēto pušu (subjektīvo un personisko) tiesību uz pārbaudi efektīvai īstenošanai, bet arī tām tiesībām uzsākt un veikt pārbaudes procedūru, kuras ir ar dalībvalsts tiesību aktiem izveidotajām (uzraudzības) iestādēm, kuras ir pilnvarotas pēc savas ierosmes atklāt un izmeklēt pārkāpumus publiskā iepirkuma jomā un kuru uzdevums ir aizstāvēt sabiedrības intereses?
3) Vai no [Direktīvas 2014/25] 99. panta 1. un 2. punkta izriet, ka ar dalībvalsts tiesībām, pieņemot jaunu likumu, lai nodrošinātu Savienības finanšu interešu aizsardzību publiskā iepirkuma jomā, (uzraudzības) iestādēm, kuras ar dalībvalsts tiesisko regulējumu ir pilnvarotas pēc savas ierosmes atklāt un izmeklēt pārkāpumus publiskā iepirkuma jomā un kuru uzdevums ir aizstāvēt sabiedrības intereses, vispārīgi var tikt piešķirtas pilnvaras izmeklēt pārkāpumus publiskā iepirkuma jomā, kas izdarīti pirms minētā likuma stāšanās spēkā, kā arī uzsākt un veikt procedūru, lai gan jau ir beidzies pārskatīšanas termiņš atbilstoši iepriekšējiem tiesību aktiem?
4) Vai, lai, ņemot vērā pirmajā jautājumā minētās tiesību normas un principus, izvērtētu pirmajā un trešajā jautājumā aprakstīto (uzraudzības) iestādēm piešķirto izmeklēšanas pilnvaru saderību ar Savienības tiesībām, ir kāda nozīme tam, kādas ir bijušas juridiskās, normatīvās, tehniskās vai organizatoriskās nepilnības vai cita veida šķēršļi, kuru dēļ publiskā iepirkuma jomā izdarītā pārkāpuma izmeklēšana netika veikta tā izdarīšanas laikā?
5) Vai Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 41. panta 1. punkts un 47. pants, [Direktīvas 2007/66] 2., 25., 27. un 36. apsvērums, [Direktīvas 92/13] 1. panta 1. un 3. punkts, kā arī šajā kontekstā tiesiskās drošības princips kā Savienības tiesību vispārējs princips, prasība par to, ka publiskā iepirkuma jomā pieejamajai iespējai pārbaudīt līgumslēdzēju iestāžu lēmumus ir jābūt efektīvai un ātrai, un samērīguma princips ir jāinterpretē tādējādi, ka – arī tad, ja šo principu gaismā (uzraudzības) iestādēm, kuras ar dalībvalsts tiesisko regulējumu ir pilnvarotas pēc savas ierosmes atklāt un izmeklēt pārkāpumus publiskā iepirkuma jomā un kuru uzdevums ir aizstāvēt sabiedrības intereses, var tikt piešķirtas pirmajā līdz ceturtajā jautājumā minētās pilnvaras, – valsts tiesa var izvērtēt tā laikposma saprātīgumu un samērīgumu, kāds pagājis starp pārkāpuma izdarīšanu, iepriekš paredzētā pārbaudes ierosināšanas termiņa beigām un pārkāpuma izmeklēšanas uzsākšanu, un no tā izdarīt secinājumus par apstrīdētā lēmuma spēkā neesamības juridiskajām sekām vai citām dalībvalsts tiesībās noteiktajām sekām?”
B. Lieta C‑497/18
30. 2009. gada 3. jūlijā līgumslēdzēja iestāde publicēja Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī uzaicinājumu iesniegt piedāvājumus attiecībā uz “tādu pakalpojumu sniegšanu, kuriem nepieciešama kompetence saistībā ar DBR projekta vadību metro 4. līnijas būvniecības pirmajā posmā”. Līguma paredzamā vērtība (90 000 000 HUF uz trīs gadiem) pārsniedza Kopienas (ES) noteikto slieksni. Projekts saņēma ES finansējumu (saskaņā ar Darbības programmu transporta jomā).
31. Publiskā līguma slēgšanas tiesības tika piešķirtas Matrics Consult Ltd. Līgumslēdzēja iestāde noslēdza šo līgumu 2009. gada 14. maijā. Tā izbeidza līgumu 2011. gada 16. novembrī, un 2011. gada 31. decembrī šī izbeigšana stājās spēkā.
32. 2017. gada 30. maijā PIB priekšsēdētājs uzsāka ex officio procedūru saskaņā ar 2015. gada Publiskā iepirkuma likuma 153. panta 1. punkta c) apakšpunktu pret līgumslēdzēju iestādi un Matrics Consult Ltd., lai tiktu konstatēts, ka ir pārkāpti publiskā iepirkuma noteikumi, un piemērots naudas sods. Lai arī līgumslēdzējas puses nebija rakstveidā grozījušas minēto līgumu, tās, apmaksājot rēķinus un izdodot darba izpildes sertifikātus, bija būtiski atkāpušās no maksāšanas nosacījumiem, kas bija noteikti iesniegtajā konkursa piedāvājumā un ierakstīti līgumā. Šīs izmaiņas tika uzskatītas par līguma grozījumiem, kas nozīmēja 2003. gada Publiskā iepirkuma likuma 303. panta 1. punkta pārkāpumu, jo netika izpildīti tajā noteiktie līguma grozīšanas nosacījumi. PIB priekšsēdētājs savā pārskatīšanas pieprasījumā bija norādījis 2010. gada 8. februāri kā pārkāpuma izdarīšanas datumu, proti, datumu, kurā tika apmaksāts rēķins, kā rezultātā tika pārsniegta līgumā nolīgtā atlīdzības summa. Kā datums, kurā PIB priekšsēdētājs uzzināja par pārkāpumu, bija norādīts 2017. gada 31. marts.
33. 2017. gada 18. augustā Arbitrāžas komiteja konstatēja, ka līgumslēdzēja iestāde un Matrics Consult Ltd., prettiesiski grozot noslēgto līgumu, kas attiecās uz publiskā iepirkuma procedūru, ir pārkāpuši 2003. gada Publiskā iepirkuma likuma 303. pantu. Arbitrāžas komiteja uzlika naudas sodu līgumslēdzējai iestādei 27 000 000 HUF apmērā un Matrics Consult Ltd. – 13 000 000 HUF apmērā.
34. Pirms sniegt šo konstatējumu pēc būtības, Arbitrāžas komiteja noraidīja procesuālo iebildumu attiecībā uz to, vai PIB priekšsēdētājs pārskatīšanas procedūru bija ierosinājis piemērojamajā termiņā. Arbitrāžas komiteja uzskatīja, ka 2015. gada Publiskā iepirkuma likumā paredzētie noteikumi par termiņiem bija piemērojami līguma de facto grozījumiem, kas tika veikti pirms minētā likuma stāšanās spēkā, un tas nozīmē, ka līgumslēdzējas puses nav tiesīgas atsaukties uz atpakaļejoša spēka nepiemērošanas un tiesiskās drošības principiem.
35. Līgumslēdzēja iestāde apstrīdēja Arbitrāžas komitejas lēmumu iesniedzējtiesā Fővárosi Törvényszék (Galvaspilsētas Budapeštas tiesa). Šī tiesa nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 41. panta 1. punkts un 47. pants, [Direktīvas 2007/66] 2., 25., 27. un 36. apsvērums, [Direktīvas 89/665] 1. panta 1. un 3. punkts, kā arī šajā kontekstā tiesiskās drošības princips – kā Savienības tiesību vispārējs princips – un prasība par to, ka publiskā iepirkuma jomā pieejamajai iespējai pārbaudīt līgumslēdzēju iestāžu lēmumus ir jābūt efektīvai un ātrai, ir jāinterpretē tādējādi, ka tie nepieļauj dalībvalsts tiesisko regulējumu, ar kuru attiecībā uz pirms tā stāšanās spēkā noslēgtiem publiskiem līgumiem pēc tam, kad beidzies iepriekšējos dalībvalsts tiesību aktos noteiktais pārbaudes ierosināšanas termiņš, lai veiktu izmeklēšanu attiecībā uz pirms minētā tiesiskā regulējuma stāšanās spēkā izdarītiem pārkāpumiem publiskā iepirkuma jomā, ar šo regulējumu izveidotajai kompetentajai (uzraudzības) iestādei vispārīgi ir piešķirtas pilnvaras minētajā tiesiskajā regulējumā noteiktajā termiņā pašai uzsākt procedūru, lai izmeklētu konkrētu pārkāpumu publiskā iepirkuma jomā, un līdz ar to konstatēt pārkāpuma izdarīšanas faktu, uzlikt naudas sodu publiskā iepirkuma jomā un piemērot publiskā līguma atzīšanas par spēkā neesošu sekas?
2) Vai pirmajā jautājumā minētās tiesību normas un principi var tikt piemēroti ne tikai publiskā līguma slēgšanā ieinteresēto pušu (subjektīvo un personisko) tiesību uz pārbaudi efektīvai īstenošanai, bet arī tām tiesībām uzsākt un veikt pārbaudes procedūru, kas ir ar dalībvalsts tiesību aktiem izveidotajām (uzraudzības) iestādēm, kuras ir pilnvarotas pēc savas ierosmes atklāt un izmeklēt pārkāpumus publiskā iepirkuma jomā un kuru uzdevums ir aizstāvēt sabiedrības intereses?
3) Vai no [Direktīvas 2014/24] 83. panta 1. un 2. punkta izriet, ka ar dalībvalsts tiesībām, pieņemot jaunu likumu, lai nodrošinātu Savienības finanšu interešu aizsardzību publiskā iepirkuma jomā, (uzraudzības) iestādēm, kuras ar dalībvalsts tiesisko regulējumu ir pilnvarotas pēc savas ierosmes atklāt un izmeklēt pārkāpumus publiskā iepirkuma jomā un kuru uzdevums ir aizstāvēt sabiedrības intereses, vispārīgi var tikt piešķirtas pilnvaras izmeklēt pārkāpumus publiskā iepirkuma jomā, kas izdarīti pirms minētā likuma stāšanās spēkā, kā arī uzsākt un veikt procedūru, lai gan jau ir beidzies noilguma termiņš atbilstoši iepriekšējiem tiesību aktiem?
4) Vai, lai izvērtētu, ņemot vērā pirmajā jautājumā minētās tiesību normas un principus, pirmajā un trešajā jautājumā aprakstīto (uzraudzības) iestādēm piešķirto izmeklēšanas pilnvaru saderību ar Savienības tiesībām, ir kāda nozīme tam, kādas ir bijušas juridiskās, normatīvās, tehniskās vai organizatoriskās nepilnības vai cita veida šķēršļi, kuru dēļ publiskā iepirkuma jomā izdarītā pārkāpuma izmeklēšana netika veikta tā izdarīšanas laikā?
5) Vai Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 41. panta 1. punkts un 47. pants, [Direktīvas 2007/66] 2., 25., 27. un 36. apsvērums, [Direktīvas 89/665] 1. panta 1. un 3. punkts, kā arī šajā kontekstā tiesiskās drošības princips kā Savienības tiesību vispārējs princips, prasība par to, ka publiskā iepirkuma jomā pieejamajai iespējai pārbaudīt līgumslēdzēju iestāžu lēmumus ir jābūt efektīvai un ātrai, un samērīguma princips ir jāinterpretē tādējādi, ka – arī tad, ja šo principu gaismā (uzraudzības) iestādēm, kuras ar dalībvalsts tiesisko regulējumu ir pilnvarotas pēc savas ierosmes atklāt un izmeklēt pārkāpumus publiskā iepirkuma jomā un kuru uzdevums ir aizstāvēt sabiedrības intereses, var tikt piešķirtas pirmajā līdz ceturtajā jautājumā minētās pilnvaras, – valsts tiesa var izvērtēt tā laikposma saprātīgumu un samērīgumu, kāds pagājis starp pārkāpuma izdarīšanu, iepriekš paredzētā pārbaudes ierosināšanas termiņa beigām un pārkāpuma izmeklēšanas uzsākšanu, un no tā izdarīt secinājumus par apstrīdētā lēmuma spēkā neesamības juridiskajām sekām vai citām dalībvalsts tiesībās noteiktajām sekām?”
36. Ar 2018. gada 18. septembra lēmumu Tiesas priekšsēdētājs izdeva rīkojumu abas lietas apvienot.
37. Rakstveida apsvērumus iesniedza līgumslēdzēja iestāde, Arbitrāžas komiteja, PIB priekšsēdētājs, Ungārijas valdība un Eiropas Komisija. Visi lietas dalībnieki sniedza mutvārdu paskaidrojumus 2019. gada 4. septembra tiesas sēdē.
IV. Analīze
38. Šie secinājumi ir strukturēti šādi. Es sākšu ar vairākām ievadpiezīmēm par Ungārijas sistēmas specifiku, proti, ka valsts iestādes ex officio pārskata publisko iepirkumu līgumus. Iesākumā būs arī jānosaka ES tiesību aktu normas, kas piemērojamas šajā lietā, un jāpārfrāzē iesniedzējtiesas uzdotie jautājumi (A). Pēc tam es pievērsīšos otrajam jautājumam par Direktīvu 89/665 un 92/13 (turpmāk tekstā – “Tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvas”), kas grozītas ar Direktīvu 2007/66, un Direktīvu 2014/24 un 2014/25 piemērošanas jomu, proti, vai publisko līgumu ex officio pārskatīšana, ko ierosinājušas valsts iestādes, ietilpst šo direktīvu piemērošanas jomā (B). Pēc tam es pievērsīšos pirmajam, trešajam un ceturtajam jautājumam, kurus es novērtēšu kopā, jo tie visi pamatā attiecas uz vienu jautājumu, proti, vai ES tiesības, it īpaši tiesiskās drošības princips, liedz ex officio ierosināt šādas pārskatīšanas procedūras pēc tam, kad ir beidzies pārskatīšanas termiņš, kas noteikts valsts tiesību aktos, kuri bija spēkā laikā, kad tika veikti iespējami prettiesiskie līgumu grozījumi (C). Visbeidzot, es noslēgšu ar piekto jautājumu par valsts tiesu pilnvarām izvērtēt iespējamos pārkāpumus, uz kuriem ex officio norādījušas valsts iestādes (D).
A. Ievada apsvērumi
1. Ungārijas publisko iepirkumu jautājumu pārskatīšanas sistēma un šeit skatītās lietas
39. Ungārijas tiesībās ir paredzēti divi publisko līgumu pārskatīšanas veidi atkarībā no pārskatīšanu ierosinošās personas identitātes.
40. Pirmkārt, pārskatīšanu var lūgt personas, kurām ir subjektīva interese (reālas un individuālas intereses izpratnē) par attiecīgo publisko līgumu, piemēram, izraudzītais pretendents, neizraudzītie (faktiskie vai iespējamie) pretendenti vai pat attiecīgā līgumslēdzēja iestāde. Šāda veida pārskatīšana veicina publiskā iepirkuma noteikumu privātu piemērošanu.
41. Otrkārt, Ungārijas tiesībās ir paredzēta arī pārskatīšanu, ko ex officio var ierosināt vairākas valsts iestādes, kas atbild par vispārējo interešu aizsardzību, tostarp, piemēram, likumības principa nodrošināšanu un/vai valsts līdzekļu izlietojuma uzraudzību. Šāda veida pārskatīšana ir publiskā iepirkuma noteikumu publiska izpilde.
42. PIB priekšsēdētājs ir viens no šīm valsts iestādēm. Viņam ir tiesības pēc savas ierosmes uzsākt procedūru saskaņā ar 2015. gada Publiskā iepirkuma likuma 153. panta 1. punktu. Tiklīdz šāda ex officio pārskatīšanas procedūra tiek ierosināta, Arbitrāžas komitejai ir jāveic pārskatīšana attiecībā uz tās pieņemamību un būtību. Ja tiek konstatēts publiskā iepirkuma noteikumu pārkāpums, Arbitrāžas komiteja par pārkāpumu var uzlikt naudas sodu atbildīgajām personām. Šķiet, naudas soda uzlikšana ir obligāta, ja pārkāpums tiek konstatēts ex officio pārskatīšanas rezultātā, ko ierosinājis PIB priekšsēdētājs saskaņā ar 2015. gada Publiskā iepirkuma likuma 153. pantu. Turklāt tiesas sēdē tika paskaidrots, ka gadījumā, ja tiek konstatēts pārkāpums, var tikt atcelts arī līgums, taču tikai pēc tiesas lēmuma.
43. Šajā gadījumā PIB priekšsēdētājs bija ierosinājis divu attiecīgo publiskā iepirkuma līgumu grozījumu ex officio pārskatīšanu. Grozījumi tika veikti attiecīgi 2009. un 2010. gadā. Grozījumu izdarīšanas laikā piemērojamais valsts tiesību akts bija 2003. gada Publiskā iepirkuma likums. Tomēr 2015. gada Publiskā iepirkuma likuma pārejas noteikumi (197. pantā) tika interpretēti tādējādi, ka šā likuma procesuālie noteikumi ir piemērojami publisko līgumu grozījumiem, kas veikti pirms šā likuma stāšanās spēkā.
44. Saskaņā ar šo argumentāciju PIB priekšsēdētājs ierosināja ex officio pārskatīšanas procedūru Arbitrāžas komitejā 2017. gadā, kas ir attiecīgi 7 un 8 gadus pēc iespējamo pārkāpumu izdarīšanas. Tajā laikā 2003. gada Publiskā iepirkuma likumā noteiktie pārskatīšanas termiņi jau bija beigušies. PIB priekšsēdētājs pamatoja šādas acīmredzami novēlotas pārskatīšanas ar to, ka viņš par attiecīgajiem pārkāpumiem bija uzzinājis tikai 2017. gadā. Arbitrāžas komiteja pēc tam novērtēja, vai šīs pārskatīšanas procedūras ir ierosinātas pienācīgā laikā, atsaucoties uz 2015. gada Publiskā iepirkuma likumu, un secināja, ka jā. Abās lietās Arbitrāžas komiteja visbeidzot uzlika apstrīdētos naudas sodus abām līgumslēdzējām iestādēm un pretendentiem. Tomēr ne līgumi, ne iespējami prettiesiskie grozījumi netika atzīti par spēkā neesošiem.
45. Šādā faktu un procesuālajā kontekstā iesniedzējtiesa ir iesniegusi Tiesai jautājumu virkni. Šai Tiesai nav jāinterpretē visai sarežģītā valsts tiesiskā regulējuma aina un procesuālais konteksts. Tomēr es vēlos uzsvērt divus punktus, kas, šķiet, netiek apstrīdēti un kas šajos secinājumos tiks izmantoti kā atspēriena punkti.
46. Pirmkārt, gan 2003. gada Publiskā iepirkuma likumā, gan 2015. gada Publiskā iepirkuma likumā ir ietverts termiņš, līdz kuram iestādei, kas ir tiesīga uzsākt ex officio pārskatīšanas procedūru, ir jārīkojas. Es saprotu, ka šie noteikumi ir ietverti 2003. gada Publiskā iepirkuma likuma 327. panta 2. punktā un 2015. gada Publiskā iepirkuma likuma 152. panta 2. punktā (7). Abu noteikumu struktūra ir līdzīga. Katrā ir ietverts subjektīvu un objektīvu termiņu apvienojums. Tomēr šo termiņu ilgums 2003. gada un 2015. gada noteikumos ir atšķirīgs, proti, 2015. gada Publiskā iepirkuma likumā tas ir vairāk nekā divkāršots.
47. Otrkārt, un, manuprāt, visai svarīgi, iesniedzējtiesa norāda, un šajā jautājumā to neapstrīd neviena šīs tiesvedības puse (8), ka pārskatīšanas termiņi, kas bija spēkā un bija piemērojami grozījumu izdarīšanas laikā, jau bija beigušies pirms 2015. gada Publiskā iepirkuma likuma stāšanās spēkā (9).
2. Attiecīgie ES tiesību noteikumi un jautājumu pārfrāzēšana
48. Abās apvienotajās lietās iesniedzējtiesa iesniedz piecus gandrīz identiskus jautājumus (10). Diemžēl šo jautājumu formulējums nav visai skaidrs. Arī to saturs zināmā mērā pārklājas. Tādējādi, lai sniegtu iesniedzējtiesai noderīgu atbildi, ņemot vērā šo lietu faktisko un juridisko kontekstu, būtu nepieciešams tos pārfrāzēt.
49. Pirms es to daru, ir jāsniedz dažas norādes par attiecīgajām ES tiesību normām. Iesniedzējtiesa savos jautājumos min vairākus Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”) un vairāku publiskā iepirkuma direktīvu noteikumus, kā arī dažus vispārējus ES tiesību principus. Tomēr, šķiet, tikai daži pilnībā attiecas uz šīm izskatāmajām lietām. Savukārt nav minētas citas ES tiesību normas, kas faktiski varētu būt attiecināmas.
50. Pirmkārt, es neuzskatu, ka uz šīm lietām attiecas Hartas 41. un 47. pants. Hartas 41. pants par tiesībām uz labu pārvaldību attiecas tikai uz Eiropas Savienības iestādēm, struktūrām, birojiem un aģentūrām (11). Tāpat arī šajās lietās nav piemērojams Hartas 47. pants. Norādot šo pantu, iesniedzējtiesa jautā, vai pārskatīšanas procedūras ierosināšana 7 un 8 gadus pēc iespējamo pārkāpumu izdarīšanas ir saderīga ar prasību par lietas izskatīšanu tiesā saprātīgā laikā. Tomēr, ņemot vērā šo lietu faktus, šķiet, netiek izvirzīts jautājums par tiesībām uz efektīvu tiesību aizsardzību tiesā 47. panta izpratnē. Patiesais jautājums, šķiet, ir par to, vai administratīvā iestāde ir ievērojusi termiņus.
51. Otrkārt, attiecībā uz ES tiesību vispārējiem principiem, uz kuriem atsaukusies iesniedzējtiesa, tiesiskās drošības princips ir būtisks, lai atbildētu uz pirmo, trešo un ceturto jautājumu, savukārt samērīguma princips zināmā mērā attiecas uz piekto jautājumu. Prasība, ka ir jābūt ātriem un efektīviem tiesiskās aizsardzības līdzekļiem pret līgumslēdzēju iestāžu lēmumiem, ir konkrēti noteikta Tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvu 1. panta 1. punktā.
52. Treškārt, tā kā iesniedzējtiesa vispārīgi ir atsaukusies uz Savienības finanšu interešu aizsardzību, es izskatīšu šo lietas aspektu, ņemot vērā ES tiesību noteikumus, kurus iesniedzējtiesa nav norādījusi, bet kas tika apspriesti tiesas sēdē, proti, Regulu Nr. 2988/95 (12) un Regulu Nr. 1083/2006 (13).
53. Tagad pievēršoties iesniedzējtiesas uzdotajiem konkrētajiem jautājumiem, manuprāt, tos var pārgrupēt šādi.
54. Ar otro jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai ES tiesības – it īpaši Tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvas, kas grozītas ar Direktīvu 2007/66, un Direktīvas 2014/24 un 2014/25 – reglamentē vai jebkādi ierobežo iespēju valsts iestādēm veikt pārskatīšanas procedūras sabiedrības interesēs. Precīzāk, es šo jautājumu saprotu tādējādi, ka Tiesai tiek vaicāts, vai tādas pārskatīšanas procedūras kā pamatlietās ietilpst kādas no šīm direktīvām piemērošanas jomā.
55. Ar pirmo jautājumu Tiesai tiek lūgts noteikt, vai ES tiesības, it īpaši vispārējais tiesiskās drošības princips, ļauj valsts iestādēm ierosināt publisko līgumu grozījumu pārskatīšanu – un attiecīgā gadījumā uzlikt sodus –, pat ja šādas pārskatīšanas termiņš saskaņā ar spēkā esošajiem valsts tiesību aktiem grozījumu izdarīšanas laikā jau ir beidzies. Trešais un ceturtais jautājums ir par vajadzības aizsargāt Savienības finanšu intereses ietekmi uz atbildi uz pirmo jautājumu. Tādējādi pirmais, trešais un ceturtais jautājums tiks skatīts kopā.
56. Savukārt piektajam jautājumam ir nozīme vienīgi tad, ja tiek pieņemts, ka ES tiesības neliedz ex officio pārskatīšanas procedūru tādos apstākļos, kādi ir šajās lietās. Tādā gadījumā, vai ES tiesības, it īpaši samērīguma princips, dod valsts tiesām pilnvaras pārskatīt uzliktos sodus?
B. Par otro jautājumu
57. Ar otro jautājumu iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai ES tiesības reglamentē vai ierobežo iespēju valsts iestādēm, rīkojoties sabiedrības interesēs, ierosināt ex officio publiskā iepirkuma līgumu grozījumu pārskatīšanu. Proti, vai šīs pārskatīšanas procedūras ietilpst Tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvu, kas grozītas ar Direktīvu 2007/66, vai Direktīvu 2014/24 un 2014/25 piemērošanas jomā?
58. Saskaņā ar PIB priekšsēdētāja teikto Tiesiskās aizsardzības direktīvas nereglamentē pārskatīšanas procedūras, ko valsts iestādes ir ierosinājušas sabiedrības interesēs. Šādu noteikumu pieņemšana ir tikai dalībvalstu ziņā. Tas nozīmē, ka šīs lietas neietilpst ES tiesību piemērošanas jomā.
59. Ungārijas valdība arī uzskata, ka ar valsts noteikumiem, kas attiecas uz termiņiem, kādos ex officio ierosināma pārskatīšanas procedūra valsts interesēs, netiek nedz īstenotas Tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvas, nedz arī tie ietilpst to piemērošanas jomā. Tā pamatojas uz Direktīvas 2014/24 83. pantu un Direktīvas 2014/25 99. pantu, lai paskaidrotu, ka uzraudzības iestāžu prerogatīvas pēc savas būtības pilnīgi atšķiras no pārskatīšanas procedūrām, kas ir saimnieciskās darbības subjektu, kam ir interese noslēgt līgumu, rīcībā.
60. Saskaņā ar Komisijas teikto, ja nav attiecīgo noteikumu, Tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvās dalībvalstīm nav ne uzlikts pienākums, ne arī aizliegts tām paredzēt līgumslēdzēju iestāžu pieņemto lēmumu ex officio pārskatīšanas procedūras. Tāpat arī Direktīvas 2014/24 83. pantā un Direktīvas 2014/25 99. pantā dalībvalstīm nav prasīts paredzēt ex officio pārskatīšanas procedūras sabiedrības interesēs. Taču dalībvalstīm katrā ziņā ir jāievēro ES tiesību vispārējie principi, tostarp tiesiskās drošības princips.
61. Es kopumā piekrītu Komisijai. Manuprāt, Tiesību aizsardzības līdzekļu direktīvās, Direktīvā 2014/24 un Direktīvā 2014/25 dalībvalstīm nav nedz uzlikts pienākums nodrošināt ex officio pārskatīšanas procedūras, ko ierosinājušas valsts iestādes sabiedrības interesēs, nedz arī liegts tām to darīt. Tomēr, lai arī šajās direktīvās nav paredzēts pienākums veikt šādas pārskatīšanas procedūras, ja dalībvalsts nolemj izveidot šādus mehānismus, tie ietilpst šo direktīvu (materiālās) piemērošanas jomā. Tāpēc iesniedzējtiesas iesniegtie jautājumi, it īpaši otrais jautājums, ir pieņemami.
62. Tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvās ir vienīgi prasīts dalībvalstīm nodrošināt šādas pārskatīšanas procedūras pēc skarto uzņēmumu iniciatīvas. Direktīvu 1. panta 3. punktā tiešām ir prasīts dalībvalstīm nodrošināt, lai izskatīšanas procedūras būtu pieejamas “vismaz ikvienai personai, kura ir vai ir bijusi ieinteresēta iegūt konkrēta līguma slēgšanas tiesības un kurai ar varbūtējo pārkāpumu ir vai var tikt nodarīts kaitējums” (14).
63. Ņemot vērā šā noteikuma formulējumu, Tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvās netiek prasīta visaptveroša pārskatīšanas sistēma ar publiskajiem iepirkumiem saistītajos jautājumos. Kā norādījusi Tiesa, “Direktīvā 89/665, kā izriet tostarp no tās 1. panta 3. punkta, nav paredzēts pilnībā saskaņot atbilstošās valstu normas” (15). Tajā ir noteikta minimālā prasība dalībvalstīm (“vismaz”) nodrošināt pārskatīšanas mehānismu uzņēmumiem, bet ne obligāti arī valsts iestādēm, kas rīkojas sabiedrības interesēs.
64. Minētais formulējums pēc tam ir apstiprināts ar Tiesību aizsardzības līdzekļu direktīvu, kas grozītas ar Direktīvu 2007/66, 1. panta 3. punkta kontekstu un mērķi. Pirmkārt, attiecībā uz 1. panta 3. punkta kopējo kontekstu ES likumdevējs ir ieviesis mehānismu, kura mērķis ir stiprināt sistēmu, kas attiecas uz pārskatīšanas procedūrām, kuras ir ierosinājuši uzņēmumi (16). Otrkārt, saistībā ar Tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvu sistēmu un mērķi pastāvīgajā judikatūrā ir noteikts, ka to mērķis ir aizsargāt pretendentus no līgumslēdzējas iestādes patvaļas un nodrošināt efektīvu Savienības noteikumu publiskā iepirkuma jomā piemērošanu, it īpaši tādā stadijā, kad pārkāpumus vēl var izlabot (17). Tas nozīmē, ka, lai gan Tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvu galvenais mērķis noteikti ir arī tiesiskuma nostiprināšana, ir skaidri redzams, ka šajās direktīvās minētās pārskatīšanas procedūras šā mērķa sasniegšanai, kā tas norādīts Direktīvas 2007/66 27. apsvērumā, ir tās, ko ierosina uzņēmēji (18).
65. Fakts, ka Direktīvā 2007/66 ir paredzēts arī tā saucamais “koriģēšanas mehānisms” (19), nemaina šo secinājumu. Saskaņā ar šo mehānismu Komisija ir tiesīga pieprasīt labot būtiskus ES tiesību pārkāpumus, kas notikuši līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrā. Pat ja šis mehānisms, teiksim, attiecas uz publiskā iepirkuma noteikumu publisku izpildi, no tā nevar secināt, ka Tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvās, kas grozītas ar Direktīvu 2007/66, dalībvalstīm tiek prasīts izstrādāt pārskatīšanas procedūras sabiedrības interesēs. Šis mehānisms drīzāk, a contrario, parāda, ka Tiesību aizsardzības līdzekļu direktīvās nav paredzēta nekāda citu veidu pārskatīšana sabiedrības interesēs.
66. Tieši tāpat Direktīvas 2014/24 83. pants un Direktīvas 2014/25 99. pants, kas abi ir formulēti identiski, nevar tikt interpretēti tādējādi, ka dalībvalstīm tiek prasīts izveidot tādu pārskatīšanas mehānismu sabiedrības interesēs kā pamatlietās.
67. Direktīvas 2014/24 83. pantā un Direktīvas 2014/25 99. pantā ir tikai prasīts, lai konkrētus pārkāpumus vai sistēmiskas problēmas saistībā ar publiskā iepirkuma noteikumu piemērošanu varētu “norādīt” tiesām vai citām atbilstīgām iestādēm vai struktūrām. Tāpēc gadījumos, ja ir konstatēti konkrēti pārkāpumi, nav pienākuma, bet ir tikai iespēja ierosināt faktisku tiesvedību. Valsts iestāžu galvenais uzdevums saskaņā ar Direktīvas 2014/24 83. pantu un Direktīvas 2014/25 99. pantu, šķiet, drīzāk ir ziņot par strukturālām problēmām un ieteikt atbilstošus to novēršanas pasākumus (20).
68. Tādējādi, lai arī Direktīvas 2014/24 83. pantā un Direktīvas 2014/25 99. pantā ir skaidri veicināta publiskā iepirkuma noteikumu publiska izpilde (21), tajos netiek prasīts, lai dalībvalstis izstrādātu tādus pārskatīšanas mehānismus kā pamatlietās.
69. No tā izriet, ka Tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvās, Direktīvā 2014/24 un Direktīvā 2014/25 nav nedz pieprasīts, nedz arī aizliegts dalībvalstīm izstrādāt citu veidu pārskatīšanas procedūras, piemēram, valsts iestāžu ierosināto ex officio pārskatīšanu likumības un valsts līdzekļu aizsardzības interesēs.
70. Taču, ja dalībvalsts faktiski ir izstrādājusi šādus pārskatīšanas mehānismus, uz šīm pārskatīšanas procedūrām, it īpaši to ietekmi un iznākumu, joprojām attieksies ES tiesību piemērošanas joma.
71. Pirmkārt, tā kā publiskie līgumi ietilpst publiskā iepirkuma direktīvu ratione materiae piemērošanas jomā, arī to grozījumus reglamentē ES tiesības (22). Loģiski, šādu grozījumu pārskatīšana ietilpst ES tiesību piemērošanas jomā tiktāl, ciktāl ar šīm procedūrām cenšas nodrošināt atbilstību materiālajām ES publiskā iepirkuma normām par publiskā iepirkuma līgumu grozījumiem.
72. Otrkārt un kā pakārtots arguments, konkrētais šajās lietās skatītais pārskatīšanas veids attiecas uz Direktīvu 2014/24 un Direktīvu 2014/25. Lai arī šo direktīvu attiecīgi 83. pantā un 99. pantā netiek prasīts, lai dalībvalstis paredzētu tādu pārskatīšanas procedūru kā pamatlietās, šādas pārskatīšanas procedūras joprojām ir viena no iespējamajām jaunās lomas izpausmēm (pēc dalībvalsts ieskatiem), kas noteikta uzraudzības iestādēm ar Direktīvas 2014/24 83. pantu un Direktīvas 2014/25 99. pantu.
73. Jebkuram citam secinājumam būtu savdabīgas sekas, proti, regulējuma priekšmets – ex officio pārskatīšanas procedūra (proti, pats publisko iepirkumu līgums un tā grozījumi) – ES tiesībās būtu saskaņota, savukārt pārskatīšanas procedūras iespējamās būtiskās sekas (līgumslēdzējai iestādei vai pretendentiem piemērotie sodi vai publiskā līguma anulēšana), kas varētu ietekmēt visu konkursa procedūru, būtu pilnīgi ārpus citādi saskaņotās jomas tikai tāpēc, ka procedūru ir ierosinājusi valsts iestāde. To tomēr ir grūti iedomāties.
74. Savukārt fakts, ka nav konkrēta ES saskaņošanas pasākuma, kas reglamentētu tāda veida pārskatīšanas procedūras, nozīmē, ka uz šādām pārskatīšanas procedūrām attiecas tikai ES tiesību vispārējie principi.
75. No tā izriet, ka uz otro jautājumu ir jāatbild šādi: Tiesiskās aizsardzības līdzekļu direktīvās, Direktīvā 2014/24 un Direktīvā 2014/25 dalībvalstīm nav nedz prasīts, nedz aizliegts paredzēt valsts iestāžu īstenotas ex officio pārskatīšanas procedūras par publiskā iepirkuma noteikumu iespējamiem pārkāpumiem. Tomēr, ja šādas pārskatīšanas procedūras ir paredzētas un ierosinātas, tās ietilpst ES tiesību piemērošanas jomā.
C. Par pirmo, trešo un ceturto jautājumu
76. Ar pirmo, trešo un ceturto jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas uzzināt, vai ES tiesības – it īpaši tiesiskās drošības un Savienības finanšu interešu aizsardzības vispārējie principi – ļauj valsts iestādēm, pamatojoties uz jauniem valsts tiesību aktu vai ES tiesību noteikumiem, ierosināt publiska līguma grozījumu pārskatīšanu un attiecīgajā gadījumā piemērot naudas sodu, lai arī pārskatīšanas termiņi, kas noteikti valsts tiesību aktos, kuri bija spēkā grozījumu veikšanas laikā, jau ir beigušies.
77. Manuprāt, atbilde ir skaidrs “nē”.
1. Par ES tiesiskās drošības principu
78. Iesniedzējtiesa atzīst, ka Direktīvas 2014/24 83. pantā un Direktīvas 2014/25 99. pantā ir uzsvērta uzraudzības iestāžu loma. Tomēr tā vēlas zināt, vai ES tiesības, it īpaši tiesiskās drošības princips, ierobežo tām piešķirtās pilnvaras un vai var balstīties uz 2015. gada Publiskā iepirkuma likuma 194. pantu, ar kuru transponēti šie noteikumi, lai “atkārtoti atvērtu” termiņu, kas jau bija beidzies, nolūkā ļaut šīm iestādēm īstenot to jaunās kompetences.
79. Saskaņā ar līgumslēdzējas iestādes pausto ex officio pārskatīšanas procedūras pamatlietās ir tiesiskās drošības principa pārkāpums. Lai gan ar 2015. gada Publiskā iepirkuma likumu valsts iestādēm ir noteiktas jaunas kompetences, tā rezultātā nevar tikt atkārtoti atvērts termiņš, kas jau ir beidzies.
80. Saskaņā ar Arbitrāžas komitejas teikto Ungārijas tiesībās PIB priekšsēdētājam ir piešķirtas 60 dienas ex officio pārskatīšanas procedūras ierosināšanai no brīža, kad viņš ir uzzinājis par pārkāpumu. Šāda pārskatīšanas procedūra var tikt ierosināta līdz 2020. gada 31. decembrim, kas atbilst datumam, kurā beidzas pienākums nodrošināt attiecīgo dokumentu pieejamību.
81. Ungārijas valdība atzīst tiesiskās drošības principa nozīmi. Saskaņā ar šo principu tiesību normām ir jābūt skaidrām un precīzām un to sekām ir jābūt paredzamām. Tomēr šī valdība uzskata, ka attiecīgie valsts tiesību aktu noteikumi ir paredzami.
82. Saskaņā ar Komisijas teikto tiesiskās drošības princips liedz ex officio pārskatīt līgumslēdzējas iestādes lēmumu, kura rezultātā ticis piemērots naudas sods, kad jau ir beidzies pārskatīšanas termiņš. Termiņš atkārtoti var tikt atvērts vienīgi ārkārtas apstākļos, kuru nav šajās lietās.
83. Manuprāt, izņemot īpašos ārkārtas apstākļos, ES tiesiskās drošības princips aizliedz “atkārtoti atvērt” termiņu, kas jau ir beidzies.
84. Atbilstoši Tiesas pastāvīgajai judikatūrai jaunie noteikumi principā ir nekavējoties piemērojami tādas situācijas vēlākām sekām, kas radusies iepriekšējā noteikuma pastāvēšanas laikā. Ievērojot tiesību aktu atpakaļejoša spēka aizlieguma principu, citādi var būt tikai tad, ja jaunajai tiesību normai ir pievienoti īpaši noteikumi, kas īpaši paredz tās piemērošanas laikā nosacījumus (23).
85. Pastāvīgajā judikatūrā ir arī noteikts, ka procesuālajiem noteikumiem parasti ir jāattiecas uz visām prāvām, kas ir uzsāktas brīdī, kad tie stājas spēkā, atšķirībā no materiālo tiesību normām, kuras parasti tiek interpretētas tā, ka tās neattiecas uz situācijām, kas izveidojušās pirms to stāšanās spēkā (24). Saskaņā ar Tiesas viedokli “šī interpretācija nodrošina, ka tiek ievēroti tiesiskās drošības un tiesiskās paļāvības aizsardzības principi, saskaņā ar kuriem [ES] tiesību aktu sekām ir jābūt precīzām un paredzamām attiecībā uz tiem, uz kuriem tās attiecas” (25).
86. Vispārīgāk runājot, tiesiskās drošības princips, kas veido daļu no vispārējiem Savienības tiesību principiem, prasa, lai Savienības tiesību normas būtu skaidras un precīzas un to iedarbība būtu paredzama, lai tādējādi ieinteresētās personas varētu novērtēt savu juridisko situāciju un attiecības, ko regulē Savienības tiesības (26). Šis princips ir jāievēro valsts likumdevējam, pieņemot tiesību aktus, kas ietilpst ES tiesību piemērošanas jomā (27).
87. Par noilguma termiņiem runājot, lai tiktu nodrošināta tiesiskā drošība (28) un lai šie termiņi būtu pietiekami paredzami, tie ir jānosaka iepriekš (29).
88. Šajās lietās jautājums nav par jaunu procesuālo noteikumu piemērošanu pašreizējām situācijām. Nevēloties atsākt debates par to, vai noilguma termiņi ir procesuāli vai materiāltiesiski noteikumi (30), manuprāt, svarīgi drīzāk ir tas, ka attiecībā uz termiņiem tiesiskā situācija bija slēgta (un bija iestājies noilgums).
89. Būtu atkal jāatgādina (31), ka saskaņā ar iepriekš piemērojamajiem tiesību aktiem, proti, 2003. gada Publiskā iepirkuma likuma 327. panta 2. punktu, (objektīvais) pārskatīšanas termiņš bija beidzies trīs gadus pēc pārkāpuma izdarīšanas. Tādējādi attiecībā uz lietu C‑496/18 tas bija beidzies 2012. gadā. Lietā C‑497/18 noilgums pārskatīšanas ierosināšanai bija iestājies 2013. gadā. 2015. gadā stājās spēkā jaunais 2015. gada Publiskā iepirkuma likuma 153. panta 1. punkta c) punkts. 2017. gadā tika norādīts, ka šie jaunie termiņi acīmredzami atsāka ritēt 2015. gadā un ka tie ļāva no jauna pārskatīt strīdīgos publiskā iepirkuma līgumu grozījumus (32).
90. Ja es pareizi saprotu faktus un valsts tiesību aktus, kas galu galā abi ir jāpārbauda valsts tiesai, tad, manuprāt, nepastāv nekāda pašreizējā tiesiskā situācija, kurai tiktu piemēroti jauni procesuālie noteikumi. Šis ir faktiska atpakaļejoša spēka gadījums. Tiek meklēts veids, kā atkal atvērt jau beigušos termiņu, ieviešot jaunu tiesību aktu, ar kuru tiek noteikti jauni termiņi.
91. Ja tas tiktu akceptēts, parastos apstākļos varētu tikt atsākts (jeb faktiski noteikts jauns) pārskatīšanas termiņš gadījumos, kad termiņš jau ir beidzies, ikreiz, kad tiktu pieņemti jauni valsts noteikumi, kuros noteikti vispārīgi termiņi, un tā varētu rasties situācija, ka līgumu grozījumi faktiski varētu tikt pārskatīti bez jebkāda laika ierobežojuma (33). Tādējādi ar valsts tiesību aktiem varētu nebeidzami tikt pagriezts atpakaļ pulkstenis, vienkārši nosakot jaunus termiņus. Šāds iznākums acīmredzami nav pieņemams tiesiskās drošības principa gaismā.
92. Nav sniegts neviens nopietns pamatojums (vismaz ne Tiesai), kas varētu attaisnot šāda termiņa atkārtotu atvēršanu un būtībā jauno noteikumu (faktisku) atpakaļejošo spēku. Šāds atpakaļejošs spēks ir iespējams tikai ārkārtas apstākļos, vienīgi tad, ja to prasa sasniedzamais mērķis un ja tiek pienācīgi ņemta vērā iesaistīto personu tiesiskā paļāvība (34).
93. Pirms es pievēršos argumentiem attiecībā uz noteikumu par termiņiem interpretācijas, ko aizstāv Arbitrāžas komiteja un Ungārijas valdība, mērķi (šo secinājumu 2., 3. un 4. sadaļa), es vēlētos atzīmēt, ka jaunu termiņu noteikšana jaunos tiesību aktos, kas piemērojami pagājušiem notikumiem daudzus gadus pēc konkrētā fakta, diez vai ir uzskatāma par paredzamu vai tādu, ar kuru tiek ievērota attiecīgo personu tiesiskā paļāvība. Turklāt es piekrītu Komisijas viedoklim, ka 2015. gada Publiskā iepirkuma likuma 197. pantam, kurā reglamentēta šā likuma rationae temporis piemērojamība, trūkst skaidrības un tādējādi paredzamības attiecībā uz līgumslēdzējām pusēm. Tādējādi šajā noteikumā pamatojums ne tuvu nav tādā līmenī, kāds būtu nepieciešams, lai attaisnotu šādu (faktisku) atpakaļejošu spēku.
94. Tādējādi uz pirmo jautājumu ir jāatbild šādi: tiesiskās drošības princips aizliedz piemērot valsts noteikumus, kas ļauj ex officio pārskatīt publiskā iepirkuma noteikumu pārkāpumu, kurš noticis pirms šo noteikumu stāšanās spēkā, ja ir jau beidzies pārskatīšanas termiņš, kas noteikts iepriekš piemērojamajos valsts tiesību aktos.
2. Uzraudzības iestāžu jaunā loma saskaņā ar Direktīvas 2014/24 83. pantu un Direktīvas 2014/25 99. pantu
95. Arbitrāžas komiteja apgalvo, ka šīs lietas nav par tāda termiņa atsākšanu, kas jau ir beidzies saskaņā ar iepriekšējiem procesuāliem noteikumiem, kuri bija spēkā grozījumu izdarīšanas laikā, bet gan par to, ka administratīvās pārskatīšanas kontekstā tiek ļauts pildīt jaunās uzraudzības kompetences, kas noteiktas Direktīvas 2014/24 83. pantā un Direktīvas 2014/25 99. pantā. Publisko iepirkumu biroja priekšgājējam nebija šādas pārskatīšanas kompetences. Tādējādi 2015. gada Publiskā iepirkuma likumā nav ļauts atsākt termiņu, kas jau ir beidzies, bet ir ļauts īstenot pilnīgi jaunu kompetenci. PIB priekšsēdētājs un Ungārijas valdība kopumā uzskata tāpat, vien ar nelielām variācijām.
96. Jāatzīst, ka man šis arguments ir ļoti neizprotams.
97. Valsts tiesai tas ir jāpārbauda, taču man šķiet, ka 2003. gada Likumā par publisko iepirkumu jau bija ietverta iespēja noteiktām valsts iestādēm ierosināt ex officio pārskatīšanas procedūras sabiedrības interesēs (35). Proti, 2015. gada likuma pārstrādātajā redakcijā ir sniegti tikai daži šīs kompetences grozījumi un, kas ir svarīgi, noteikti ilgāki šīs kompetences īstenošanas termiņi (36). Tikai kompetence veikt šādā veida pārskatīšanas procedūru diezin vai varētu tikt raksturota kā jauna.
98. Papildus ir jāatzīmē, ka Direktīvas 2014/24 83. pants un Direktīvas 2014/25 99. pants nav piemērojami ratione temporis šajās lietās. Turklāt, kā tas tika apstiprināts tiesas sēdē, šie noteikumi tika transponēti ar 2015. gada Publiskā iepirkuma likuma 194. pantu. Savukārt pārskatīšanas procedūras pamatlietās tika ierosinātas, pamatojoties uz 153. pantu, nevis uz 194. pantu.
3. Savienības finanšu interešu aizsardzība
99. Ar trešo jautājumu iesniedzējtiesa konkrēti vaicā, vai atbildi uz pirmo jautājumu var ietekmēt tas, ka attiecīgie iepirkumi bija saņēmuši ES subsīdijas. Citiem vārdiem, kā to formulē iesniedzējtiesa: vai, izņemot tiesisko drošību, pastāv citas sabiedrības intereses, piemēram, Savienības finanšu interešu aizsardzība, kas varētu attaisnot to, ka tiek atļauts pārskatīt publiskos līgumus pēc pārskatīšanas termiņa beigām – iespējami līdz 2020. gadam? (37)
100. Saistībā ar trešo jautājumu iesniedzējtiesa balstās uz Direktīvas 2014/24 83. pantu un Direktīvas 2014/25 99. pantu. Tā arī paskaidro, ka saskaņā ar 2015. gada Publiskā iepirkuma likumu sabiedrības interesēs veicamās pārskatīšanas termiņš attiecībā uz publiskiem līgumiem, kas tiek īstenoti, izmantojot ES subsīdijas, bija saistīts ar dokumentu pieejamības nodrošināšanas obligāto termiņu (saistībā ar ES subsīdijām), tādējādi valsts likumdevējs varēja rezultātā pagarināt šos termiņus.
101. Saskaņā ar līgumslēdzējas iestādes teikto Savienības finanšu interešu aizsardzība var tikt nodrošināta ar citiem līdzekļiem, nevis ex officio pārskatīšanas procedūru sabiedrības interesēs, piemēram, izmantojot finanšu korekcijas, kas ir iespējamas jebkurā laikā. Finanšu korekcijas jau tika piemērotas šajās lietās, tādējādi naudas sodu uzlikšana praktiski ir otrs sods par to pašu iespējamo pārkāpumu.
102. Saskaņā ar Arbitrāžas komitejas viedokli šeit aplūkoto ex officio pārskatīšanas procedūru mērķis ir aizsargāt publiskos līdzekļus, it īpaši Savienības finanšu intereses.
103. Saskaņā ar Ungārijas valdības viedokli viens no 2015. gada Publiskā iepirkuma likuma 152. panta 2. punkta c) apakšpunkta mērķiem ir tāds, ka ex officio procedūru var ierosināt jebkurā laikā periodā, kurā saskaņā ar Regulas Nr. 1083/2006 90. pantu ir noteikts pienākums nodrošināt pieejamus visus dokumentus, kas apliecina izlietojumu un revīzijas attiecīgās darbības programmas ietvaros. Turklāt Direktīvas 2014/24 83. pants un Direktīvas 2014/25 99. pants parāda, cik svarīgi no ES tiesību aspekta ir nodrošināt publisko līdzekļu izlietojuma uzraudzību.
104. Saskaņā ar Komisijas pausto fakts, ka publiskā iepirkuma noteikumu pārkāpums attiecas uz projektu, kas daļēji finansēts no ES fondiem, nenozīmējot, ka dalībvalstīm ir jāatver termiņi, lai izmeklētu šo pārkāpumu. Pat ja tās to dara Savienības finanšu interešu aizsardzības vārdā, dalībvalstīm joprojām esot jāievēro vispārējais ES tiesiskās drošības princips.
105. Es piekrītu Komisijas viedoklim.
106. Būtu arī jāatzīmē, ka Direktīvas 2014/24 83. pants un Direktīvas 2014/25 99. pants tieši neattiecas uz Savienības finanšu interešu aizsardzību. Protams, direktīvas priekšlikumos, ko sākotnēji bija piedāvājusi Komisija, bija uzstāts uz šo priekšlikumu ES budžeta dimensiju (38). Tomēr šobrīd spēkā esošajā redakcijā Direktīvas 2014/24 83. pantā un Direktīvas 2014/25 99. pantā nav minēta Savienības finanšu interešu aizsardzība.
107. ES tiesību attiecīgie sekundārie akti tādējādi drīzāk ir Regula Nr. 1083/2006 un Regula Nr. 2988/95 (39).
108. Pirmkārt, saistībā ar Regulas Nr. 1083/2006 90. pantā noteikto pienākumu noteiktu laiku nodrošināt attiecīgo izlietojumu apliecinošo dokumentu pieejamību tas nebūt nenozīmē, ka jābūt iespējai nodrošināt pārskatīšanas procedūras – un sodu uzlikšanu – tikpat ilgu laiku.
109. Kā līgumslēdzēja iestāde tiesas sēdē ir pareizi norādījusi, pārskatīšanas procedūru ierosināšanas periods vienkārši atšķiras no dokumentu obligātās glabāšanas perioda. Protams, izstrādājot tiesību aktu, valsts (vai ES) likumdevējs varētu izlemt piemērot abiem vienādus periodus. Taču šādai izvēlei būtu jābūt skaidri un nepārprotami sniegtai piemērojamajā tiesību aktā, jo tas neizriet automātiski viens no otra. Tādā pašā veidā Regulas Nr. 1083/2006 98. pantā ir tikai prasīts, lai dalībvalstis izmeklētu neatbilstības un veiktu prasītās finanšu korekcijas šajā periodā. Tajā nav paredzētas pārskatīšanas procedūras vai, vēl jo vairāk, sodi kā ar ES fondu izlietojumu konstatēto neatbilstību labošanas līdzekļi.
110. Otrkārt, nevar vienkārši pieņemt, ka pats par sevi ir saprotams, ka Savienības finanšu interešu aizsardzība ir prioritārāka par ES tiesiskās drošības principu. Savienības finanšu interešu aizsardzība ir drīzāk jālīdzsvaro ar ES tiesiskās drošības principu. Parasti to sasniedz, pieņemot skaidrus un paredzamus termiņus. Tādējādi, lai arī ir jāatzīst finanšu interešu aizsardzības nozīme, kādā noteiktā brīdī pat nelikumīgiem lēmumiem ir jākļūst galīgiem.
111. Neieņemot nekādu nostāju par Regulas Nr. 2988/95 piemērojamību konkrētajām šeit skatītajām lietām, tā ir noderīga kā šāda līdzsvarošanas uzdevuma ilustrācija (40). Saskaņā ar Regulas 2988/95 3. panta 1. punktu parastais lietas noilguma termiņš ir četri gadi no pārkāpuma izdarīšanas brīža. Noilguma termiņš beidzas vēlākais dienā, kad beidzas laika periods, kas ir divreiz ilgāks par noilguma termiņu, ja kompetentā iestāde nav piemērojusi naudas sodu (41). Uzskatāms, ka tas atbilst Savienības finanšu interešu aizsardzības mērķim (42).
112. Šie noteikumi parāda, ka saskaņā ar ES tiesībām finanšu interešu aizsardzība neattaisno ne noilguma termiņu pagarināšanu, ne laika ziņā bezgalīgas pārskatīšanas procedūras. Kā norādījusi Tiesa, pat ja dalībvalstis patur iespēju piemērot par četriem gadiem ilgāku termiņu, valsts noteiktais ilgākais noilguma termiņš acīmredzami nedrīkst pārsniegt to, kas nepieciešams Savienības finanšu interešu aizsardzības mērķa sasniegšanai. Novērtējot noilguma termiņa pamatotību, ir jāievēro “šo valstu juridisk[ās] tradīcij[as], kā arī [tas], kas to tiesiskajās kārtībās tiek atzīts par laika posmu, kurš [ir] vajadzīgs un pietiekams, lai izmeklētu pret valsts iestādēm un valstu budžetiem vērstos pārkāpumus” (43).
113. Tādējādi, ciktāl jautājums attiecas uz valstu noteiktajiem noilguma termiņiem, patiešām ir jāievēro piesardzība attiecībā uz sākotnējā noilguma termiņa saprātīgu ilgumu. Ārējā robeža ir pamatotība. Tikai tad, ja sākotnējie termiņi ir bijuši tik īsi, ka nevar tikt garantēta pārskatīšanas efektivitāte (44), var rasties jautājums par to atvēršanas atbilstīgumu. Katrā ziņā šis princips noteikti automātiski negarantē ne faktisku atpakaļejošu spēku, ne (pat mazāk) selektīvu piemērojamo termiņu neievērošanu tā iemesla dēļ, ka administratīvās iestādes jebkādu iemeslu dēļ nav varējušas savlaicīgi rīkoties.
114. Es neuzskatu, ka saistībā ar pamatlietām ir jāiesaistās diskusijā par spriedumu Taricco (45) un tā iespējamo saistību ar šeit skatīto lietu. Minētās lietas fakti visai būtiski atšķīrās no pamatlietas faktiem. Lieta Taricco attiecās uz kriminālsodu par krāpšanos ar PVN maksāšanu (PVN ir pašas ES resurss), un noilguma termiņš vēl nebija iestājies, kad tika pieņemts jaunais tiesiskais regulējums. Turklāt galvenais jautājums bija par to, ka noilguma termiņš esot bijis pārāk īss, tādējādi liedzot piemērot efektīvus un atturošu sodus, lai apkarotu krāpniecību, kas ietekmē Savienības finanšu intereses.
115. Katrā ziņā, ņemot vērā skaidrojumus, kas pēc tam tika sniegti spriedumos lietās M.A.S. un Scialdone (46), es vairs neuzskatītu, ka spriedums Taricco ir labs precedents attiecībā uz konkrēto jautājumu, proti, vai parasti piemērojamos termiņus var neņemt vērā Savienības finanšu interešu aizsardzības vārdā un vajadzībām.
4. Pārskatīšanas procedūras nepilnības
116. Ar ceturto jautājumu iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai atbildi uz pirmo jautājumu var ietekmēt fakts, ka laikā, kad tika izdarīts pārkāpums, netika veikta pārbaude par publiskā iepirkuma noteikumu pārkāpumu, un pārbaudes neveikšanas iespējamie iemesli.
117. Saskaņā ar Arbitrāžas komitejas un PIB priekšsēdētāja teikto tas tā esot bijis tāpēc, ka 2003. gada Publiskā iepirkuma likumam piemītošo reglamentējošo nepilnību dēļ nebija iespējams atklāt nelikumīgos līguma grozījumus. Līgumslēdzēja iestāde neesot iesniegusi informatīvo paziņojumu par līgumu izmaiņām, un paziņojumos, kas publicēti saistībā ar līgumu izpildi, nekas neesot liecinājis par pārkāpumu. Tādējādi PIB priekšsēdētāja priekšgājējam nebija informācijas, pamatojoties uz kuru varētu tikt pārbaudīta līguma izpilde un tā grozījumi. Īsumā – 2003. gada Publiskā iepirkuma likumā nebija nodrošināts vajadzīgais pārskatāmības un administratīvās uzraudzības līmenis, kas pēc tam tika sasniegts 2015. gada Publiskā iepirkuma likumā. Tādējādi bija nepieciešams piemērot vēlākā valsts tiesību akta noteikumus.
118. Šo argumentu var noraidīt relatīvi viegli.
119. Pieņemot kā faktu, ka ir bijuši šādi strukturāli trūkumi, kas lieguši efektīvu ex officio uzraudzību un publiskā iepirkuma noteikumu izpildi (47), šis fakts tomēr neattaisnotu to, ka tiek izvēlēti līdzekļi ar faktisku atpakaļejošu spēku šādu trūkumu novēršanai ex post. Civiltiesībās tradicionāli ir piemērojama romiešu tiesību maksima nemo auditur propriam turpitudinem allegans. Domāju, tā varētu tikt piemērota arī valsts vai publiskai iestādei, kas ir izstrādājusi un piemērojusi noteiktas normas. Tā, varbūt vēlāk atskārtusi, ka šie noteikumi, par kuru izstrādi un piemērošanu tā ir pilnībā atbildīga, nedarbojas optimāli, tomēr nedrīkst mēģināt pagriezt atpakaļ pulksteni un “veikt otru piegājienu”, kaitējot attiecīgo pušu interesēm.
120. Tāpēc dalībvalstu ziņā ir nodrošināt, ka tās pašas efektīvi uzrauga savus likuma pārkāpumus. Trūkumi pašu tiesību aktos vai to izpildē nevar tikt vērsti pret trešajām pusēm, atiestatot noilguma termiņus, kas jau ir iestājušies (48).
D. Par piekto jautājumu
121. Piektā jautājuma formulējums nav visai skaidrs. Es to saprotu šādi. Iesniedzējtiesa sāk ar pieņēmumu, ka Tiesa atbild uz otro jautājumu pretēji tam, kas tiek ieteikts šajos secinājumos. Tādējādi, ja ex officio pārskatīšanas procedūras var tikt veiktas pamatlietu apstākļos, vai ES tiesības (it īpaši samērīguma princips) dod iespēju valsts tiesām, novērtējot sodus, kas tikuši uzlikti šo pārskatīšanas procedūru kontekstā, izvērtēt konkrētos lietas aspektus, lai noteiktu sodu atbilstīgumu?
122. Saskaņā ar Arbitrāžas komitejas viedokli valsts tiesas nevar pasludināt apstrīdēto administratīvo lēmumu par spēkā neesošu vai piemērot jebkādas citas tiesiskās sekas, jo Arbitrāžas komiteja, īstenojot savu kompetenci, jau ir novērtējusi iesniedzējtiesas ierosinātos elementus. Proti, Arbitrāžas komiteja, lemjot par naudas soda apmēru, ņēma vērā, ka no pārkāpuma izdarīšanas un pārskatīšanas procedūras ierosināšanas ir pagājuši vairāki gadi. Valsts tiesai šajā saistībā nebūtu jāveic jauns novērtējums.
123. Saskaņā ar Ungārijas valdības viedokli valsts likumdevēja ziņā ir nolemt, ko valsts tiesas ir tiesīgas darīt attiecībā uz to, kādā apjomā tās novērtē Arbitrāžas komitejas lēmumu, un kāda veida tiesiskās sekas tas var radīt.
124. Komisija uzskata, ka nav vajadzības aplūkot atsevišķi piekto jautājumu, jo tas pārklājas ar pirmo jautājumu.
125. Tā kā uz pirmo jautājumu es iesaku atbildēt noliedzoši (ES tiesiskās drošības princips aizliedz ex officio pārskatīt publiskā iepirkuma noteikumu iespējamos pārkāpumus gadījumos, kad ir beidzies piemērojamais termiņš), patiešām nav vajadzības izvērtēt piekto jautājumu. Tāpēc, ņemot vērā šo lietu apstākļus, nav jāizvērtē, vai valsts tiesas, izskatot šīs lietas, var novērtēt sodus in concreto, ievērojot tādus faktorus kā pagājušais laiks, fakts, ka jau ir iestājies saskaņā ar iepriekšējo tiesību aktu noteiktais noilgums, vai pārkāpuma smaguma pakāpe.
126. Turklāt secinājumu vietā ir tikai jāpiemin, ka attiecībā uz administratīvajiem lēmumiem, kuri ietilpst ES tiesību piemērošanas jomā, konkrētā to pārskatīšanas veida procedūra ir valsts likumdevēja izvēles jautājums (49), ar noteikumu, ka vai nu administratīvās pārskatīšanas procedūras, vai tiesas pārskatīšanas procedūras posmā tiek garantēts, ka soda samērīgums, kas ir ES tiesību vispārējais princips, tiks pienācīgi novērtēts (50).
V. Secinājumi
127. Ierosinu Tiesai uz Fővárosi Törvényszék (Galvaspilsētas Budapeštas tiesa, Ungārija) uzdotajiem jautājumiem atbildēt šādi:
– Padomes Direktīvā 89/665/EEK (1989. gada 21. decembris) par to normatīvo un administratīvo aktu koordinēšanu, kuri attiecas uz izskatīšanas procedūru piemērošanu, piešķirot piegādes un uzņēmuma līgumus valsts vajadzībām, Padomes Direktīvā 92/13/EEK (1992. gada 25. februāris), ar ko koordinē normatīvos un administratīvos aktus par to, kā piemēro Kopienas noteikumus par līgumu piešķiršanas procedūrām, ko piemēro subjekti, kuri darbojas ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un telekomunikāciju nozarē, Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvā 2014/24/ES (2014. gada 26. februāris) par publisko iepirkumu un ar ko atceļ Direktīvu 2004/18/EK, kā arī Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvā 2014/25/ES (2014. gada 26. februāris) par iepirkumu, ko īsteno subjekti, kuri darbojas ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un pasta pakalpojumu nozarēs, un ar ko atceļ Direktīvu 2004/17/EK dalībvalstīm nav pieprasīts, nedz arī aizliegts izstrādāt kārtību, saskaņā ar kuru valsts iestādes ex officio pārskata publiskā iepirkuma noteikumu iespējamos pārkāpumus. Tomēr, tiklīdz šādas pārskatīšanas procedūras ir izstrādātas un ierosinātas, tās un to iznākums ietilpst ES tiesību piemērošanas jomā.
– Tiesiskās drošības princips aizliedz piemērot valsts noteikumus, kas ļauj ex officio pārskatīt publiskā iepirkuma noteikumu pārkāpumus, kuri notikuši pirms to jauno noteikumu stāšanās spēkā, ja ir jau beidzies pārskatīšanas termiņš, kas noteikts iepriekš piemērojamajos valsts tiesību aktos.