SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 20 de noviembre de 2008 (*)
«Competencia – Artículo 81 CE, apartado 1 – Concepto de “acuerdo que tiene por objeto restringir la competencia” – Acuerdo de reducción de capacidad de producción – Carne de vacuno»
En el asunto C‑209/07,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por la Supreme Court (Irlanda), mediante resolución de 8 de marzo de 2007, recibida en el Tribunal de Justicia el 20 de abril de 2007, en el procedimiento entre
Competition Authority
y
Beef Industry Development Society Ltd,
Barry Brothers (Carrigmore) Meats Ltd,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. A. Rosas, Presidente de Sala, y los Sres. A. Ó Caoimh, J.N. Cunha Rodrigues y U. Lõhmus y la Sra. P. Lindh (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sra. V. Trstenjak;
Secretaria: Sra. C. Strömholm, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 4 de junio de 2008;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de la Competition Authority, por la Sra. V. Balaguer, en calidad de agente, los Sres. D. McDonald y A. Collins, SC, y la Sra. Ú. Tighe, BL, designados por el Sr. D. McFadden, Solicitor;
– en nombre de Beef Industry Development Society Ltd, por los Sres. D. O’Donnell, M. Collins y D. Barniville, SC, y por la Sra. I. McGrath, BL;
– en nombre del Gobierno belga, por la Sra. C. Pochet, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas por el Sr. X. Lewis y la Sra. J. Samnadda, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 4 de septiembre de 2008;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 81 CE, apartado 1.
2 Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre, por una parte, la Competition Authority y, por otra parte, la Beef Industry Development Society Ltd (en lo sucesivo, «BIDS») y Barry Brothers (Carrigmore) Meats Ltd (en lo sucesivo, «Barry Brothers»), relativo a las decisiones de la BIDS que organizan la racionalización del sector de transformación de carne de vacuno en Irlanda.
Litigio principal y cuestión prejudicial
3 De la resolución de remisión se desprende que el litigio del que conoce la Supreme Court se inscribe en el contexto del exceso de capacidad que afecta al sector bovino en Irlanda y, más en particular, a la rama de la transformación (sacrificio y deshuesado de la carne).
4 Un estudio realizado en 1998 a petición conjunta del Gobierno irlandés y de los representantes del sector bovino concluyó que era necesario reducir el número de transformadores de 20 a un número comprendido entre 4 y 6. Este informe recomendaba además que las empresas que continuaran en el mercado (en lo sucesivo, «transformadores que continúan con su actividad») indemnizaran a las que tuvieran que retirarse (en lo sucesivo, «transformadores que cesan su actividad»).
5 En 1999, un grupo de trabajo constituido por el Ministro de Agricultura y de Alimentación llegó a conclusiones análogas y recomendó que los transformadores crearan un fondo de indemnización.
6 De acuerdo con estas conclusiones, los diez principales transformadores crearon la BIDS el 2 de mayo de 2002. Esta última preparó un proyecto de plan de racionalización que preveía, en particular, una reducción de la capacidad de transformación del orden del 25 %, es decir, el equivalente a un volumen anual aproximado de 420.000 cabezas de bovino.
7 La BIDS pretendía alcanzar este objetivo mediante acuerdos celebrados entre los transformadores que continúan y los que cesan su actividad, según lo estipulado en un acuerdo tipo cuyas principales características se resumen en el siguiente apartado.
8 Este acuerdo tipo establece que los transformadores que continúan con su actividad indemnicen a los que la cesan y que las partes fijen la cuantía de estas indemnizaciones. La BIDS abona estas indemnizaciones a los transformadores que cesan su actividad. Los transformadores que continúan con su actividad reembolsan a la BIDS abonando una contribución de dos euros por cabeza de ganado hasta el límite de su volumen de transformación habitual y de once euros por cuanto exceda dicho volumen. En contrapartida, los transformadores que cesan su actividad se comprometen:
– a desguazar o a inutilizar sus equipamientos de transformación o a venderlos únicamente a personas residentes fuera de la isla de Irlanda o, en su caso, a los transformadores que continúan con su actividad, con la condición de que éstos los utilicen como material de sustitución o para piezas de recambio;
– a no utilizar el terreno en que se situaban las instalaciones desmanteladas para la actividad de transformación de carne de vacuno durante cinco años, y
– a no competir durante dos años en el mercado de transformación de carne de vacuno en Irlanda con los transformadores que continúan con su actividad.
9 Barry Brothers es una empresa dedicada a la transformación de carne de vacuno. Celebró con BIDS un acuerdo con las características descritas en el apartado anterior.
10 La BIDS notificó a la Competition Authority este acuerdo y el acuerdo tipo (en lo sucesivo, «acuerdos BIDS»).
11 La Competition Authority, tras haber señalado a la BIDS, el 5 y el 26 de junio de 2003, que consideraba que los acuerdos BIDS eran contrarios al artículo 81 CE, apartado 1, el 30 de junio de 2003 solicitó a la High Court que instara a la BIDS y a Barry Brothers a que se abstuvieran de aplicarlos.
12 Mediante sentencia de 27 de julio de 2006, la High Court desestimó esta demanda. Declaró que el acuerdo suscrito entre la BIDS y Barry Brothers no estaba incurso en la prohibición establecida en el artículo 81 CE, apartado 1, y tampoco cumplía las condiciones de exención establecidas en el apartado 3 de dicho artículo.
13 La Competition Authority interpuso un recurso contra esta decisión ante la Supreme Court, que decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial.
«En el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere acreditado que:
a) existe un exceso de capacidad en el sector de la transformación de carne de vacuno que alcanza aproximadamente el 32 %, calculado según el máximo nivel de producción;
b) el efecto de ese exceso de capacidad tendrá graves consecuencias en la rentabilidad del sector en su conjunto a medio plazo;
c) si bien […] los efectos de los excedentes en relación con las necesidades de la demanda no se han manifestado aún en grado significativo, consultores independientes han advertido que es improbable que, a corto plazo, el exceso de capacidad sea eliminado a través de los mecanismos normales de mercado, pero que con el tiempo tal exceso de capacidad dará lugar a pérdidas considerables y, en última instancia, al abandono de la actividad en el sector por algunos operadores e instalaciones;
d) los transformadores de carne de vacuno que representan aproximadamente el 93 % del mercado del suministro de carne de vacuno de dicho sector han acordado tomar medidas para eliminar el exceso de capacidad y están dispuestos a abonar una tasa a fin de financiar los pagos a los transformadores que estén dispuestos a cesar la actividad de producción, y los mencionados transformadores, que comprenden diez empresas, constituyen una entidad jurídica (Sociedad) con objeto de aplicar un convenio de las siguientes características:
– Los [transformadores que cesan su actividad] […], que sacrifican y transforman 420.000 reses al año, y representan aproximadamente el 25 % de la capacidad activa, celebrarán un acuerdo con las empresas que continúen con su actividad en virtud del cual los primeros pondrán fin a su actividad en el sector y contraerán los siguientes compromisos.
– Los transformadores que pongan fin a su actividad suscribirán una cláusula de no competencia durante dos años en relación con la transformación de carne de vacuno en toda la isla de Irlanda.
– Las instalaciones de los transformadores que pongan fin a su actividad serán desmanteladas.
– El terreno vinculado a las instalaciones desmanteladas no se utilizará para la actividad de transformación de carne de vacuno durante cinco años.
– Se abonará una indemnización en pagos fraccionados a los transformadores que pongan fin a su actividad, mediante préstamos concedidos a la Sociedad por los transformadores que continúen con su actividad.
– Todos los transformadores que continúen con su actividad abonarán a la Sociedad una tasa voluntaria de dos euros por cabeza del porcentaje de sacrificio tradicional y de once euros por cabeza de ganado sacrificado que exceda de dicho porcentaje.
– Las tasas se aplicarán a la devolución de los préstamos de los transformadores que continúen con su actividad y dejarán de pagarse cuando se hayan devuelto los préstamos.
– El equipamiento de los transformadores que pongan fin a su actividad utilizado en la transformación primaria de carne de vacuno sólo será vendido a los transformadores que continúen con su actividad para servir como equipamiento de reserva o recambio de componentes, o bien será vendido fuera de la isla de Irlanda.
– La libertad de los transformadores que continúen con su actividad en materias de producción, fijación de precios, condiciones de venta, importación y exportación, aumento de capacidad y otros aspectos no resultará afectada.
y que hay conformidad en que dicho acuerdo, a efectos de la aplicación del artículo 81 CE, apartado 1, puede tener un efecto considerable en el comercio entre los Estados miembros, ¿cabe considerar que el citado acuerdo tiene por objeto, como concepto diferente del efecto, impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común y es, en consecuencia, incompatible con el artículo 81, apartado 1, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea?»
Sobre la cuestión prejudicial
14 Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en sustancia, si acuerdos con las características de los acuerdos BIDS deben considerarse restrictivos de la competencia y prohibidos por el artículo 81 CE, apartado 1, meramente por su objeto o si, por el contrario, para llegar a tal conclusión es necesario demostrar previamente la existencia de los efectos contrarios a la competencia de dichos acuerdos.
15 Procede recordar que, para estar incurso en la prohibición establecida en el artículo 81 CE, apartado 1, un acuerdo debe tener «por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común». Es jurisprudencia reiterada, desde la sentencia de 30 de junio de 1966, LTM (56/65, Rec. pp. 337 y ss., especialmente p. 359), que el carácter alternativo de este requisito, como indica la conjunción «o», lleva en primer lugar a la necesidad de considerar el objeto mismo del acuerdo, habida cuenta del contexto económico en el que se debe aplicar. Sin embargo, en caso de que el análisis de las cláusulas de dicho acuerdo no revele un grado suficiente de nocividad respecto de la competencia, es necesario entonces examinar los efectos del acuerdo y, para proceder a su prohibición, exigir que se reúnan los elementos que prueben que el juego de la competencia ha resultado, de hecho, bien impedido, bien restringido o falseado de manera sensible.
16 Para apreciar si un acuerdo está prohibido por el artículo 81 CE, apartado 1, la toma en consideración de sus efectos concretos es superflua cuando resulta que éste tiene por objeto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia en el interior del mercado común (sentencias de 13 de julio de 1966, Consten y Grundig/Comisión, 56/64 y 58/64, Rec. pp. 429 y ss., especialmente p. 496, y de 21 de septiembre de 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comisión, C‑105/04 P, Rec. p. I‑8725, apartado 125). Este examen debe efectuarse a la luz del contenido del acuerdo y del contexto económico en que se inscribe (sentencias de 28 de marzo de 1984, Compagnie royale asturienne des mines y Rheinzink/Comisión, 29/83 y 30/83, Rec. p. 1679, apartado 26, y de 6 de abril de 2006, General Motors/Comisión, C‑551/03 P, Rec. p. I‑3173, apartado 66).
17 La distinción entre «infracciones por objeto» e «infracciones por efecto» reside en el hecho de que determinadas formas de colusión entre empresas pueden considerarse, por su propia naturaleza, perjudiciales para el buen funcionamiento del juego normal de la competencia.
18 En sus observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, tanto la Competition Authority como el Gobierno belga y la Comisión de las Comunidades Europeas estiman que los acuerdos BIDS persiguen manifiestamente un objeto contrario a la competencia, haciendo superfluo el análisis de sus efectos concretos, y consideran que dichos acuerdos se celebraron sin observar la prohibición establecida en el artículo 81 CE, apartado 1.
19 En cambio, la BIDS sostiene que dichos acuerdos no están comprendidos en la categoría de infracciones por objeto sino que, por el contrario, deberían analizarse a la luz de sus efectos concretos en el mercado. Alega que los acuerdos BIDS, por una parte, no persiguen un objeto contrario a la competencia y, por otra parte, no tendrán consecuencias nefastas para los consumidores y, más en general, para la competencia. Precisa que el objeto de estos acuerdos no es menoscabar la competencia y el bienestar de los consumidores, sino racionalizar el sector bovino para hacerlo más competitivo, reduciendo los excesos de capacidad de producción, pero sin eliminarlos.
20 Este último argumento no puede acogerse.
21 En efecto, para determinar si un acuerdo incurre en la prohibición establecida en el artículo 81 CE, apartado 1, procede examinar el contenido de sus disposiciones y la finalidad objetiva que pretende alcanzar. A este respecto, aun cuando se demuestre que las partes de un acuerdo actuaron sin intención subjetiva alguna de restringir la competencia, sino con el propósito de remediar los efectos de una crisis sectorial, tales consideraciones carecen de pertinencia en la aplicación de dicha disposición. En efecto, puede considerarse que un acuerdo tiene carácter restrictivo aun cuando no tenga como único objetivo restringir la competencia, sino que persiga también otros objetivos legítimos (sentencia General Motors/Comisión, antes citada, apartado 64 y jurisprudencia allí citada). Los elementos invocados por la BIDS sólo pueden tomarse en consideración, en su caso, en el marco del artículo 81 CE, apartado 3, a efectos de obtener una exención de la prohibición establecida en el apartado 1 de dicho artículo.
22 La BIDS añade que el concepto de infracción por objeto debería interpretase de modo restrictivo. Sólo pertenecen a esta categoría los acuerdos que tengan por objeto la fijación de precios horizontal, la limitación de la producción o el reparto de los mercados, cuyos efectos anticompetitivos son tan evidentes que no requieren análisis económico alguno. Los acuerdos BIDS no son asimilables a este tipo de acuerdos ni a otras formas de prácticas colusorias complejas. La BIDS sostiene que un acuerdo que verse sobre la reducción del exceso de capacidad sectorial no puede asimilarse a un acuerdo que pretenda «limitar la producción» en el sentido del artículo 81 CE, apartado 1, letra b). En efecto, este concepto debería interpretarse en el sentido de que persigue una limitación de la producción total del mercado, y no de la producción de determinados operadores que se retiran voluntariamente del mercado, sin provocar una disminución de la producción.
23 Sin embargo, tal como la Abogado General ha señalado en el punto 48 de sus conclusiones, los tipos de acuerdos contemplados en el artículo 81 CE, apartado 1, letras a) a e), no forman una lista exhaustiva de prácticas colusorias prohibidas.
24 Por tanto, procede examinar si acuerdos con las características descritas por el órgano jurisdiccional remitente tienen por objeto restringir la competencia.
25 Según la BIDS, puede excluirse todo impacto contrario a la competencia de un acuerdo si no afecta a la producción total en un mercado ni obstaculiza la libertad de los operadores para actuar de modo autónomo. En el asunto principal, carece de pertinencia la salida de determinados operadores del mercado, pues los que continúan con su actividad pueden satisfacer la demanda.
26 La BIDS añade que la estructura del mercado no permite que los transformadores influyan en él, pues la demanda, hasta el 90 %, es exterior a Irlanda. En el mercado irlandés, el poder de compra de los cuatro grandes distribuidores contrarresta ampliamente el poder de los transformadores. También procede tomar en consideración la competencia que podrían ejercer nuevos operadores que entraran en el mercado de referencia.
27 La BIDS señala que los casos en que se ha declarado que una limitación de la oferta está comprendida en las infracciones por objeto versaban sobre acuerdos accesorios a acuerdos de fijación de precios horizontal o de producción [Decisiones de la Comisión 80/1334/CEE, de 17 de diciembre de 1980, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo [81] del Tratado de la CEE (IV/29.869 – Vidrio colado en Italia) (DO L 383, p. 19), y 94/601/CE, de 13 de julio de 1994, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo [81] del Tratado CE (IV/C/33.833 – cartoncillo) (DO L 243, p. 1)] a los que no son comparables los acuerdos BIDS.
28 Según la BIDS, ni la práctica de la Comisión en decisiones anteriores ni la jurisprudencia permiten concluir que exista una restricción por objeto [véanse, en particular, las Decisiones de la Comisión 84/380/CEE, de 4 de julio de 1984, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo [81] del Tratado CE (IV/30.810 – Fibras sintéticas) (DO L 207, p. 17), y 94/296/CE, de 29 de abril de 1994, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo [81] del Tratado CE (Asunto IV/34.456 - Stichting Baksteen) (DO L 131, p. 15), así como la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 31 de enero de 2001, Weyl Beef Products y otros/Comisión, T‑197/97 y T‑198/97, Rec. p. II‑303].
29 Los acuerdos BIDS no pueden compararse con la congelación de capacidad abordada por las conferencias marítimas en la Decisión 94/980/CE de la Comisión, de 19 de octubre de 1994, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo [81] del Tratado CE (IV/34.446 – Trans Atlantic Agreement) (DO L 376, p. 1), ya que no era suficiente para eliminar los excesos de capacidad sectorial.
30 Finalmente, los acuerdos BIDS no prevén ni congelación o no utilización de capacidades ni intercambio de información ni cuotas u otras medidas que tengan por objeto preservar las cuotas de mercado de los transformadores que continúan con su actividad.
31 A este respecto, de los autos y de las informaciones proporcionadas por el órgano jurisdiccional remitente se desprende que el objeto de los acuerdos BIDS es modificar de manera sensible la estructura del mercado mediante un mecanismo destinado a fomentar la salida del mercado de empresas competidoras.
32 Los datos proporcionados al Tribunal de Justicia demuestran que los acuerdos BIDS pretenden mejorar la rentabilidad global de las empresas que ofrecen más del 90 % de los servicios de transformación de carne de vacuno en el mercado irlandés, al permitirles aproximarse, incluso alcanzar, su escala de eficiencia mínima. Para ello, estos acuerdos persiguen dos objetivos principales. Se trata, por una parte, de aumentar el grado de concentración del mercado de referencia reduciendo de modo significativo el número de empresas que ofrecen servicios de transformación y, por otra parte, de eliminar cerca del 75 % de la capacidad excedentaria de producción.
33 Por tanto, los acuerdos BIDS pretenden esencialmente permitir que varias empresas apliquen una política común que tiene por objeto favorecer la salida del mercado de algunas de ellas y, consiguientemente, reducir el exceso de capacidad que afecta a su rentabilidad, impidiéndoles realizar economías de escala.
34 Este tipo de acuerdos choca manifiestamente con la concepción inherente a las disposiciones del Tratado CE relativas a la competencia, según la cual los operadores económicos deben determinar de forma independiente la política que vayan a adoptar en el mercado. En efecto, el artículo 81 CE, apartado 1, prohíbe cualquier forma de coordinación que sustituya conscientemente los riesgos de la competencia por una cooperación práctica entre los empresarios.
35 Sin los acuerdos BIDS, en el marco de la competencia, el único medio para mejorar su rentabilidad que habrían tenido las empresas que suscribieron estos acuerdos habría sido intensificar su rivalidad comercial o recurrir a operaciones de concentración. Dichos acuerdos les permiten evitar tal proceso y repartir una parte importante de los costes necesarios para incrementar el grado de concentración del mercado gracias, en particular, al pago de dos euros por unidad producida por cada uno de los transformadores que continúan con su actividad.
36 Además, los medios dispuestos para alcanzar el objetivo de los acuerdos BIDS también conllevan restricciones cuyo objeto tiene carácter anticompetitivo.
37 En primer lugar, la contribución de once euros por cabeza de ganado sacrificada que exceda del volumen de producción habitual de cada uno de los transformadores que continúan con su actividad representa, según la BIDS, la contrapartida que deben pagar los transformadores que continúan con su actividad por la adquisición de la clientela de los transformadores que cesan su actividad. Sin embargo, procede señalar, tal como hizo la Abogado General en el punto 85 de sus conclusiones, que tal medida también constituye un obstáculo al desarrollo natural de las cuotas de mercado respecto de algunos de los transformadores que continúan con su actividad, a los que, debido al carácter disuasorio de esta contribución, se les incita a no exceder su volumen habitual de producción. Por tanto, esta medida puede llevar a determinados operadores a congelar su producción.
38 Por lo que respecta, en segundo lugar, a las restricciones impuestas a los transformadores que cesan su actividad en lo relativo a la disposición y utilización de sus instalaciones de producción, los acuerdos BIDS también implican, por su propio objeto, restricciones a la competencia, en la medida en que pretenden evitar que estas instalaciones puedan volver a ser utilizadas por nuevos operadores que entren en el mercado con el fin de competir con los transformadores que continúan con su actividad. Según señaló la Competition Authority en sus observaciones escritas, dado que las inversiones necesarias para construir una nueva instalación de transformación son muy superiores a los costes de traspaso de una instalación existente, estas restricciones persiguen manifiestamente disuadir cualquier nueva entrada de competidores en todo el territorio de la isla de Irlanda.
39 Finalmente, el hecho de que dichas restricciones, al igual que la cláusula de no competencia impuesta a los que cesan su actividad, estén limitadas en el tiempo no puede cuestionar la afirmación del carácter contrario a la competencia de los acuerdos BIDS. Tal como la Abogado General señaló en el apartado 86 de sus conclusiones, tales elementos pueden ser pertinentes, a lo sumo, a efectos del examen de los cuatro requisitos cuyo cumplimiento exige el artículo 81 CE, apartado 3, para eludir la prohibición establecida en el apartado 1 del mismo artículo.
40 A la vista de las anteriores consideraciones, procede responder a la cuestión planteada que un acuerdo con las características del acuerdo tipo celebrado entre los diez principales transformadores de carne de vacuno en Irlanda, miembros de la BIDS, y que establece, en particular, una reducción de la capacidad de transformación del orden del 25 %, tiene por objeto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia en el sentido del artículo 81 CE, apartado 1.
Costas
41 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
Un acuerdo con las características del acuerdo tipo celebrado entre los diez principales transformadores de carne de vacuno en Irlanda, miembros de la Beef Industry Development Society Ltd, y que establece, en particular, una reducción de la capacidad de transformación del orden del 25 %, tiene por objeto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia en el sentido del artículo 81 CE, apartado 1.
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