GENERALINĖS ADVOKATĖS
ELEANOR SHARPSTON IŠVADA,
pateikta 2009 m. gruodžio 10 d.(1)
Byla C‑578/08
Rhimou Chakroun
prieš
Minister van Buitenlandse Zaken
(Raad van State (Nyderlandai) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Teisė į šeimos susijungimą – „Naudojimosi socialinės paramos sistema“ reikšmė – Šeimos santykių atsiradimo momento svarba“
1. Tarybos direktyvoje 2003/86/EB(2) nustatytos valstybių narių teritorijoje teisėtai gyvenančių trečiųjų šalių piliečių teisės į šeimos susijungimą įgyvendinimo sąlygos. Vienas iš reikalavimų, kurį valstybė narė gali nustatyti, jei šeimos narys kreipiasi dėl leidimo prisijungti prie tokio gyventojo, yra tas, kad pastarasis turi turėti pastovių ir nuolatinių lėšų, kurių pakaktų šeimai išlaikyti „nesinaudojant atitinkamos valstybės narės socialinės paramos sistema“.
2. Pagrindinė byla susijusi su Maroko pilietės prašymu prisijungti prie savo vyro, taip pat Maroko piliečio, nuo 1970 m. teisėtai gyvenančio Nyderlanduose, su kuriuo ji susituokė 1972 metais. Sutuoktinis turi pastovių ir nuolatinių lėšų, kurių pakanka padengti bendras būtinas pragyvenimo išlaidas, tačiau šios lėšos nėra tokios, dėl kurių jis neturėtų teisės į tam tikrų rūšių specialią paramą. Šiomis aplinkybėmis Valstybės Taryba (Raad van State) nori gauti išsamesnį kriterijaus „nesinaudojant atitinkamos valstybės narės socialinės paramos sistema“ paaiškinimą ir klausia, ar pagal direktyvą leidžiama daryti skirtumą atsižvelgiant į tai, ar šeimos santykiai atsirado prieš gyventojui atvykstant į valstybę narę, ar jam atvykus.
Teisės aktai
Direktyva 2003/86
3. Direktyvos konstatuojamosiose dalyse, be kita ko, nurodyta:
– 2 konstatuojamojoje dalyje pabrėžiamas įsipareigojimas saugoti šeimą ir gerbti šeimos gyvenimą, visų pirma įtvirtintas Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 8 straipsnyje bei Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje,
– 3 konstatuojamojoje dalyje nurodomas 1999 m. spalio mėn. Europos Vadovų Tarybos posėdis Tamperėje ir 2001 m. gruodžio mėn. posėdis Lakene, kuriuose pažymėta, kad Europos Sąjunga turėtų užtikrinti deramas sąlygas valstybių narių teritorijoje teisėtai gyvenantiems trečiųjų šalių piliečiams ir kad turėtų būti siekiama suteikti jiems teises ir pareigas, panašias į tas, kurias turi Europos Sąjungos piliečiai,
– 5 konstatuojamojoje dalyje patvirtinama, kad valstybės narės turėtų įgyvendinti šios direktyvos nuostatas vengdamos diskriminacijos dėl lyties, rasės, odos spalvos, etninės ar socialinės kilmės, genetinių ypatybių, kalbos, religijos ar tikėjimo, politinių ir kitų pažiūrų, priklausymo nacionalinėms mažumoms, turto, prigimties, negalių, amžiaus ar lytinės orientacijos,
– 6 konstatuojamojoje dalyje kalbama apie šeimos apsaugą ir šeimos gyvenimo kūrimą ar išlaikymą remiantis bendrais kriterijais, pagal kuriuos turėtų būti nustatytos materialinės sąlygos naudotis teise į šeimos susijungimą,
– 8 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad atsižvelgiant į priežastis, privertusias pabėgėlius palikti savo šalį ir neleidusias jiems ten normaliai gyventi su šeima, pabėgėliams turėtų būti sudarytos palankesnės sąlygos naudotis teise į šeimos susijungimą,
– 11 konstatuojamojoje dalyje patvirtinama, kad teise į šeimos susijungimą turėtų būti naudojamasi laikantis valstybių narių pripažintų vertybių ir principų.
4. Pagal direktyvos 2 straipsnio d punktą „šeimos susijungimas“ – valstybėje narėje teisėtai gyvenančio trečiosios šalies piliečio šeimos narių atvykimas ir gyvenimas toje valstybėje narėje, kad būtų išsaugota šeima, nepaisant, ar šeimos santykiai atsirado prieš atvykstant tam gyventojui, ar jam atvykus“. Tokiu atveju pagal 2 straipsnio c punktą gyventojas vadinamas „globėju“.
5. 3 straipsnio 5 dalyje nurodyta, kad ši direktyva neturi poveikio valstybių narių galimybei priimti palankesnes nuostatas.
6. 4 straipsnio 1 dalyje numatyta:
Pagal šią direktyvą ir laikydamosi IV skyriuje, taip pat 16 straipsnyje nustatytų sąlygų valstybės narės leidžia atvykti ir gyventi šiems šeimos nariams:
a) globėjo sutuoktiniui;
<…>.“
7. IV skyrių sudaro 6–8 straipsniai. Nors 6 straipsnis šioje byloje nėra tiesiogiai nagrinėjamas, pagal jį valstybės narės gali atmesti prašymą šeimos nariams atvykti ir gyventi, panaikinti arba atsisakyti atnaujinti šeimos nario leidimą gyventi dėl viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar visuomenės sveikatos interesų, apsvarsčiusios 17 straipsnyje išvardytus veiksnius ir šeimos nario padaryto nusikaltimo viešajai tvarkai ar visuomenės saugumui sunkumą ar rūšį arba tokio asmens keliamus pavojus.
8. 7 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad tuo metu, kai yra pateiktas prašymas susijungti su šeima, atitinkama valstybė narė gali reikalauti pateikti įrodymus, kad globėjas turi: a) normalias gyvenamąsias patalpas šeimai, atitinkančias bendrus sveikatingumo ir saugos standartus; b) ligos draudimą visai šeimai; ir
„c) pastovių ir nuolatinių lėšų, kurių pakanka sau ir savo šeimos nariams išlaikyti nesinaudojant atitinkamos valstybės narės socialinės paramos sistema. Valstybės narės įvertina šias lėšas atsižvelgdamos į jų pobūdį ir reguliarumą bei minimalų nacionalinį darbo užmokestį ir pensijas, taip pat šeimos narių skaičių.
9. Pagal 7 straipsnio 2 dalį valstybėms narėms leidžiama reikalauti laikytis integracijos priemonių, o pagal 8 straipsnį joms leidžiama nustatyti reikalavimą globėjui būti pragyvenus šalyje atitinkamą laiką. Šios nuostatos šioje byloje taip pat nėra nagrinėjamos.
10. Direktyvos V skyriuje pateikiamos specialios ir palankesnės nuostatos, susijusios su valstybių narių pripažintų pabėgėlių šeimos susijungimu, jos yra netiesiogiai susijusios su šia byla. Pagal 9 straipsnio 2 dalį valstybės narės gali šį skyrių taikyti tik pabėgėliams, kurių šeimos santykiai atsirado iki jų atvykimo. Pagal 12 straipsnio 1 dalį valstybės narės nereikalauja pateikti įrodymų, kad pabėgėlis atitinka 7 straipsnyje nustatytus reikalavimus, nors jos gali reikalauti, kad pabėgėlis atitiktų 7 straipsnio 1 dalyje nurodytas sąlygas, jei prašymas dėl šeimos susijungimo nepateikiamas per tris mėnesius nuo pabėgėlio statuso suteikimo.
11. Pagal VII skyriaus (susijusio su sankcijomis ir teisės gynimo būdais) 16 straipsnį valstybei narei dėl tam tikrų priežasčių leidžiama atmesti prašymą atvykti ir gyventi šeimos susijungimo tikslu arba prireikus panaikinti ar atsisakyti atnaujinti šeimos nario leidimą gyventi iš esmės tais atvejais, kai šeimos santykiai nėra tikri arba jei nesilaikoma arba daugiau nebesilaikoma direktyvoje nustatytų reikalavimų. Visų pirma šiuo atžvilgiu direktyvos 16 straipsnio 1 dalies a punkto antrojoje įtraukoje nustatyta:
„Atnaujindama leidimą gyventi, jei globėjas neturi pakankamai lėšų nesinaudodamas atitinkamos valstybės narės socialinės paramos sistema, kaip nurodyta 7 straipsnio 1 dalies c punkte, valstybė narė atsižvelgia į šeimos narių įnašus į namų ūkio pajamas.“
12. To paties skyriaus 17 straipsnyje numatyta:
„Valstybės narės, atmesdamos prašymą, panaikindamos ar atsisakydamos atnaujinti leidimą gyventi arba spręsdamos klausimą dėl globėjo ar jo šeimos nario išsiuntimo, deramai atsižvelgia į asmens šeimos santykių pobūdį ir tvirtumą, jo gyvenimo valstybėje narėje trukmę, šeimos, kultūrinių ir socialinių ryšių su jo ar jos kilmės šalimi buvimą.“
Nyderlandų teisės aktai
13. Užsieniečių teisė gyventi Nyderlanduose visų pirma reglamentuojama 2000 m. Užsieniečių įstatyme (Vreemdelingenwet, toliau – Vw 2000) ir jį įgyvendinančiame 2000 m. Nutarime dėl užsieniečių (Vreemdelingenbesluit, toliau – Vb 2000). Skirtingai nei Bendrijos teisės aktuose, Nyderlandų teisės aktuose daromas skirtumas tarp šeimos susijungimo ir šeimos sukūrimo.
14. Vw 2000 3 skyrius susijęs su leidimais gyventi šalyje. Išduodami įvairūs leidimai, visų pirma terminuoti ir neterminuoti, taip pat pabėgėliams ir kitiems asmenims. 14 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad leidimas suteikiamas nustatytam terminui, laikantis su tokio leidimo išdavimo tikslu susijusių apribojimų, nustatytų administracinėse nuostatose. Pagal Vw 2000 15 straipsnį tarp atitinkamų tikslų yra šeimos susijungimas ir šeimos sukūrimas. Pagal 16 straipsnio 1 dalies c punktą prašymas suteikti terminuotą leidimą gyventi gali būti atmestas, jei užsienietis pats arba asmuo, su kuriuo jis nori gyventi, neturi nepriklausomų, nuolatinių ir pakankamų pragyvenimo lėšų.
15. Su 2005 m. spalio 3 d. įsigaliojusiais pakeitimais, padarytais siekiant Vb 2000 suderinti su direktyvos reikalavimais, jame yra tokios šiai bylai reikšmingos nuostatos.
16. Pagal 1.1 straipsnio r punktą „šeimos sukūrimas“ yra „sutuoktinių, įsiregistravusių partnerių ar neįsiregistravusių partnerių šeimos susijungimas, jeigu šeimos santykiai atsirado tuo metu, kai pagrindinio asmens(3) pagrindinė gyvenamoji vieta buvo Nyderlanduose“. Pati „šeimos susijungimo“ sąvoka neapibrėžta.
17. Pagal 3.13 ir 3.14 straipsnius terminuotas leidimas gyventi šeimos susijungimo ar šeimos sukūrimo atveju, taikant su šiuo tikslu susijusius apribojimus, tam tikriems nurodytiems pagrindinio asmens šeimos nariams (įskaitant sutuoktinį) suteikiamas, jei įvykdytos 3.16–3.22 straipsniuose nustatytos sąlygos. Šioje byloje nagrinėjamas 3.22 straipsnis.
18. Pagal 3.22 straipsnio 1 dalį leidimas gyventi suteikiamas, jei pagrindinis asmuo pats turi nuolatinių ir nepriklausomų grynųjų pajamų, apibrėžtų 3.74 straipsnio a punkte. Tačiau pagal 3.22 straipsnio 2 dalį, „nukrypstant nuo 1 dalies“, šeimos sukūrimo atveju šios pajamos turi sudaryti bent 120 % įstatymo numatyto minimalaus darbo užmokesčio, įskaitant atostogų išmoką.
19. Nors tai nėra tiesiogiai susiję su pagrindinės bylos aplinkybėmis jų atsiradimo metu, galima pažymėti, jog, nukrypstant nuo 3.22 straipsnio 1 ir 2 dalių, šio straipsnio 3 dalyje numatyta, kad leidimas gyventi taip pat suteikiamas, jei pagrindinis asmuo yra vyresnis nei 65 metų amžiaus arba jam nustatytas visiškas ir nuolatinis nedarbingumas, ir tokiomis aplinkybėmis pajamų reikalavimas netaikomas(4). Pagal 3.22 straipsnio 4 dalį šis reikalavimas taip pat netaikomas, jei prašymas dėl šeimos narių prisijungimo prie pabėgėlio pateikiamas per tris mėnesius nuo pabėgėlio statuso suteikimo.
20. Pagal 3.74 straipsnį, kuriame apibrėžiamas 3.22 straipsnio 1 dalies a punkte įtvirtintas pajamų reikalavimas, Vw 2000 16 straipsnio 1 dalies c punkte nurodytų pragyvenimo lėšų pakanka, jei grynosios pajamos atitinka, be kita ko: a) įstatyme numatytą paramos skyrimo kriterijų, įskaitant atostogų išmoką atitinkamai kategorijai (vienišiems asmenims, vienišiems tėvams ar sutuoktinių poroms); arba d) šeimos sukūrimo atveju – 120 % minimalaus darbo užmokesčio, įskaitant atostogų išmoką.
21. 3.74 straipsnio a punkte nurodytas paramos skyrimo kriterijus nustatytas Darbo ir socialinės paramos įstatymo (Wet werk en bijstand, toliau – Wwb) 21 straipsnyje, kuris yra šio įstatymo 3 skyriuje, reglamentuojančiame „bendrą paramą“. 21 straipsnis yra viena iš nuostatų, kurioje nustatyti „paramos skyrimo kriterijai“, t. y. pajamų lygiai, žemiau kurių asmuo turi teisę į bendrą paramą. Be to, Wwb 4 skyriuje, visų pirma 35 straipsnio 1 dalyje, numatyta laikina „speciali parama“, kurią vietos valdžios institucijos teikia paramos prašantiems asmenims, jeigu šie neturi pakankamai lėšų padengti „svarbiausias pragyvenimo išlaidas, atsiradusias dėl išimtinių aplinkybių“.
22. Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nurodyta, kad bylos aplinkybių atsiradimo metu taikytas įstatymo nustatytas paramos skyrimo kriterijus buvo 1 207,91 EUR per mėnesį, o atitinkama suma šeimos susijungimo atveju (120 % minimalaus darbo užmokesčio) sudarė 1 441,44 EUR(5).
Faktinės aplinkybės, procesas ir prejudiciniai klausimai
23. Apeliantė pagrindinėje byloje Rhimou Chakroun gimė 1948 m. ir yra Maroko pilietė. 1972 m. ji susituokė su 1944 m. liepos 1 d. gimusiu taip pat Maroko piliečiu M. Chakroun.
24. M. Chakroun nuo 1970 m. gruodžio 21 d. gyvena Nyderlanduose ir nuo 1975 m. turi neterminuotą leidimą gyventi. Nuo 2005 m. liepos mėn. jis gauna bedarbio pašalpą, kuri, jei aplinkybės nepasikeis, jam bus mokama iki 2010 m. liepos mėnesio. Neginčijama, kad nagrinėjama išmoka, mokama todėl, kad M. Chakroun dirbdamas mokėjo nedarbo draudimo įmokas, nėra „socialinė parama“, dėl kurios jo sutuoktinė pagal direktyvą įgyvendinančius Nyderlandų teisės aktus negalėtų prie jo prisijungti.
25. Po santuokos R. Chakroun toliau gyveno Maroke, tačiau 2006 m. kovo 10 d. pateikė Nyderlandų ambasadai Rabate prašymą suteikti laikinąjį leidimą gyventi(6), kad galėtų apsigyventi su sutuoktiniu.
26. 2006 m. liepos 17 d. Sprendimu (jis buvo apskųstas, tačiau skundas 2007 m. vasario 21 d. atmestas) Nyderlandų užsienio reikalų ministras atsisakė patenkinti prašymą, remdamasis tuo, kad bylos aplinkybių atsiradimo laikotarpiu sutuoktinio bedarbio pašalpa sudarė tik 1 322,73 EUR grynųjų pajamų per mėnesį, įskaitant atostogų išmoką, o reikalaujama pajamų suma šeimos sukūrimo atveju buvo 1 441,44 EUR grynųjų pajamų per mėnesį, įskaitant atostogų išmoką.
27. Atsisakyme patenkinti prašymą buvo nurodytas administracinis aplinkraštis, kuriame nustatyta, kad pagal direktyvos 7 straipsnio 1 dalį valstybių narių nereikalaujama pasirinkti, ar atlikti vertinimą pagal socialinės paramos skyrimo kriterijus, minimalų darbo užmokestį ar jo procentinę dalį. Valstybėms narėms suteikta veiksmų laisve pasinaudota Vb 2000 3.22 straipsnyje ir 3.74 straipsnio d punkte. Ir nors direktyva buvo vienodai taikoma ir šeimos susijungimui, ir šeimos sukūrimui, pagal „pagrindinės gyvenamosios vietos“ kriterijų „šeimos susijungimo“ sąvoka neįmanoma remtis, jei Nyderlandų gyventojas sudarė santuoką atostogaudamas užsienyje.
28. 2007 m. spalio 15 d. Ziutfene posėdžiaujantis Hagos apylinkės teismas (Rechtbank ’s‑Gravenhage) atmetė R. Chakroun skundą dėl ministro sprendimų. Dar vienas jos skundas šiuo metu nagrinėjamas Raad van State.
29. Vienas iš toje byloje nagrinėjamų klausimų susijęs su tuo, kaip apibrėžiamas taikytinas pajamų kriterijus. R. Chakroun neginčija, kad pagal direktyvos 7 straipsnio 1 dalies c punktą toks kriterijus yra leidžiamas, tačiau iš esmės teigia, kad pagal direktyvą neleidžiama nustatyti didesnės ribos nei ta, kuri yra bendrai taikoma apibrėžiant būtiniausių pragyvenimo išlaidų kriterijų, t. y. Nyderlanduose – įstatymo nustatytą minimalų darbo užmokestį atitinkamos kategorijos asmenims ir šeiminei padėčiai, ir jei gaunamos pajamos yra mažesnės už šią sumą, asmuo turi teisę į bendrą paramą. Tačiau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad vietos valdžios institucijos taip pat gali suteikti įvairių rūšių specialią paramą (taip pat atleisti nuo vietos mokesčių) ne tik asmenims, kurių pajamos yra mažesnės už minimalų darbo užmokestį, bet ir tiems, kurie, gaudami šiam užmokesčiui prilygstančias arba didesnes pajamas, negali padengti dėl išimtinių aplinkybių atsiradusių būtiniausių išlaidų. Tokia speciali parama skiriama pagal slankiąją skalę ir nebeteikiama, kai pajamos pasiekia 120–130 % minimalaus darbo užmokesčio. Todėl kyla klausimas, ar pagal 7 straipsnio 1 dalies c punktą valstybei narei leidžiama nustatyti tokio dydžio pajamų ribą, kuriai esant netenkama galimybės pasinaudoti jokia tokio pobūdžio specialia parama.
30. Kitas klausimas susijęs su Nyderlanduose daromu skirtumu tarp šeimos susijungimo ir šeimos sukūrimo. 120 % minimalaus darbo užmokesčio riba taikoma tik antruoju atveju. R. Chakroun mano, kad pagal direktyvos 2 straipsnio d punktą negali būti daromas joks skirtumas, atsižvelgiant į tai, ar šeimos santykiai atsirado prieš globėjui atvykstant į atitinkamą valstybę narę, ar jam ten jau atvykus. Ministras savo ruožtu teigia, kad tokį skirtumą galima daryti pabėgėlių atveju (direktyvos 9 straipsnio 2 dalis) ir jis taip pat daromas trečiųjų šalių piliečių, ilgalaikių Bendrijos gyventojų, įgyvendinančių savo teisę apsigyventi antrojoje valstybėje narėje, atveju(7).
31. Todėl Raad van State pateikė Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1. Ar (direktyvos) 7 straipsnio 1 dalies c punkto formuluotė „naudojimasis socialinės paramos sistema“ reiškia, kad ji leidžia valstybei narei priimti tokius teisės aktus dėl šeimos susijungimo, pagal kuriuos neleidžiama susijungti globėjo, įrodžiusio, kad jis turi pastovių ir nuolatinių lėšų, kurių pakanka sau ir savo šeimos nariams išlaikyti, bet, nepaisant savo pajamų, vis tiek turinčio teisę kreiptis dėl specialios paramos padengti specialias ir individualiai įvertintas būtinas pragyvenimo išlaidas, dėl su pajamomis susijusio atleidimo nuo vietos valdžios institucijų nustatytų mokesčių ar dėl pajamų palaikymo priemonių, taikomų vykdant vietos politiką dėl minimalių pajamų, šeimai?
2. Ar (direktyva), visų pirma jos 2 straipsnio d punktas turi būti aiškinamas taip, jog ši nuostata draudžia nacionalinės teisės aktus, pagal kuriuos, taikant 7 straipsnio 1 dalies c punkte numatytą pajamų reikalavimą, daromas skirtumas pagal tai, ar šeimos santykiai atsirado prieš valstybėje narėje nuolat gyvenančiam asmeniu atvykstant į valstybę narę, ar jam jau atvykus?“
32. Rašytines pastabas pateikė R. Chakroun, Graikijos ir Nyderlandų vyriausybės bei Komisija. 2009 m. spalio 21 d. posėdyje žodinės pastabos buvo pateiktos R. Chakroun, Nyderlandų vyriausybės ir Komisijos vardu.
Vertinimas
Įžanginės pastabos
33. Pažymiu, kad nuo to laiko, kai buvo priimta nutartis dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, M. Chakroun sukako 65 metai, todėl dabar, nagrinėjant prašymą dėl šeimos susijungimo, jokia pajamų riba neturėtų būti taikoma(8). Tačiau pagrindinė byla susijusi su sprendimu, priimtu tuo metu, kai ši riba buvo taikoma, ir Teisingumo Teismui nebuvo nurodyta (net per posėdį uždavus klausimą), kad padėties pasikeitimas turi įtakos pagrindinei bylai. Todėl toliau savo nagrinėjimą tęsiu remdamasi tuo, kad ribos taikymas vis dar yra aktualus Raad van State nagrinėjamam ginčui išspręsti.
34. Minėto teismo suformuluoti du klausimai yra atskiri, tačiau tarpusavyje susiję. Nors atrodo, kad nėra imperatyvios priežasties nagrinėti juos vienokia ar kitokia tvarka, manau, kad prieš nagrinėjant, kokio dydžio pajamų galima reikalauti, pirmiausia būtų naudingiau apsvarstyti, ar gali būti taikomi skirtingi pajamų reikalavimai. Todėl pirmiausia pradėsiu nuo antrojo klausimo.
2 klausimas
35. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar direktyvos 2 straipsnio d punktas, pagal kurį „šeimos susijungimas“ apima visas situacijas, kai prie globėjo prisijungia jo šeimos narys, nepaisant to, ar šeimos santykiai atsirado prieš globėjui atvykstant į atitinkamą valstybę narę, ar jam atvykus(9), draudžia nacionalinės teisės aktus, kuriuose antruoju atveju nustatomas didesnių pajamų reikalavimas.
36. Frazė „nepaisant, ar šeimos santykiai atsirado prieš atvykstant tam gyventojui, ar jam atvykus“ aiškiai nenurodo, kad reikia daryti skirtumą, atsižvelgiant į tai, kada šeimos santykiai atsirado. Iš tikrųjų ši frazė veikiausiai turėtų būti aiškinama taip, kaip iš esmės teigia R. Chakroun, Graikijos vyriausybė ir Komisija, t. y. kad joje pasisakoma prieš bet kokį sistemingą skirtumą tokiu pagrindu, kuris nėra leidžiamas kitose, specialiose nuostatose (pvz., 9 straipsnio 2 dalyje dėl pabėgėlių).
37. Tačiau Nyderlandų vyriausybė teigia, kad 2 straipsnio d punkte toks skirtumas nėra aiškiai draudžiamas. Šioje nuostatoje apibrėžiama tik bendra sąvoka, neatmetant papildomo šios sąvokos padalijimo galimybės.
38. Šis argumentas manęs neįtikina.
39. Darydamas konkrečią nuorodą į direktyvą, Teisingumo Teismas yra priminęs savo nusistovėjusią praktiką, pagal kurią reikalavimai, kylantys iš Bendrijos teisės sistemoje pripažintų bendrųjų principų apsaugos, be kita ko, ir pagrindinių teisių, taip pat taikomi valstybėms narėms, kai jos įgyvendina Bendrijos teisės aktus, ir todėl pastarosios, kiek įmanoma, turi šiuos teisės aktus taikyti nepažeisdamos minėtų reikalavimų(10).
40. Vienas iš šių bendrųjų principų yra vienodo požiūrio arba nediskriminavimo principas, kuris nuosekliai apibrėžiamas kaip reikalaujantis, kad „panašios situacijos nebūtų vertinamos skirtingai, o skirtingos situacijos – vienodai, jeigu toks vertinimas nėra objektyviai pateisinamas“(11).
41. Tokiomis aplinkybėmis gali atrodyti pernelyg drąsu teigti, kad skirtumas tarp šeimos santykių, atsiradusių prieš globėjui atvykstant į valstybę narę, ir vėliau atsiradusių šeimos santykių niekada negali būti pagrindas kai kuriais atžvilgiais pateisinti skirtingą požiūrį.
42. Tačiau, kaip pažymėjo Komisija, atrodo, nėra pagrindo, kuriuo remdamasi ji galėtų pateisinti didesnių pajamų reikalavimo nustatymą vienu, o ne kitu atveju. Aišku, kad sumai, kuri yra būtina išlaikyti globėją ir jo šeimos narius, nesinaudojant socialine parama (pagal 7 straipsnio 1 dalies c punktą valstybėms narėms leidžiama nustatyti būtent šią sąlygą), gali turėti įtakos įvairūs veiksniai, kaip antai šeimos narių skaičius ir amžius, jų priežiūros poreikis ir galėjimas dirbti. Tačiau, nepaisant minėtos sumos dydžio, paprastai jai negali turėti įtakos tai, ar šeimos santykiai atsirado prieš globėjui teisėtai apsigyvenant priimančiojoje valstybėje, ar po to.
43. Todėl jei įgyvendinant direktyvą paisoma vienodo požiūrio arba nediskriminavimo principo, toks skirtumas, koks daromas Nyderlandų teisės aktuose, yra draudžiamas.
44. Tačiau Nyderlandų vyriausybė pateikia dar vieną argumentą. Ji teigia, kad didesnių pajamų reikalavimas iš tikrųjų yra norma. 120 % minimalaus darbo užmokesčio yra tai, ko iš tikrųjų reikia norint išlaikyti šeimą, nesinaudojant socialine parama. Mažesnių pajamų reikalavimas yra šios normos išimtis. Tai yra palankesnė nuostata, kurią aiškiai leidžia direktyvos 3 straipsnio 5 dalis, ir ja siekiama įvykdyti Nyderlandų tarptautinius įsipareigojimus, visų pirma Europos žmogaus teisių konvencijos 8 straipsnyje įtvirtintą teisę į šeimos gyvenimo gerbimą, ir Nyderlandų vyriausybė mano, kad šeimos, kurios jau yra sukurtos globėjui atvykstant į valstybę narę, tokios pagarbos nusipelno labiau nei šeimos, kurios dar tik bus sukurtos.
45. Ir šis argumentas manęs neįtikina.
46. Pirma, nors tai yra nacionalinės teisės aiškinimo klausimas ir todėl jį turi spręsti Nyderlandų teismai, atrodo, kad jam prieštarauja paties teisės akto tekstas. Vb 2000 3.22 straipsnio 1 dalyje nustatyta pajamų riba. 3.22 straipsnio 2 dalyje numatyta didesnė pajamų riba, taikoma tik šeimos sukūrimo atvejais, yra aiškiai nustatyta „nukrypstant nuo 1 dalies“. Manau, kad labai sunku šias nuostatas aiškinti taip, jog 2 dalyje nustatoma bendra riba, o 1 dalyje – išimtis.
47. Tačiau jei dėl aiškinimo vingrybių paaiškėtų, kad taip yra, vis tiek nesutikčiau su Nyderlandų vyriausybės argumentu. Valstybės narės gali taikyti palankesnes nuostatas nei reikalaujama ar leidžiama direktyvoje(12), tačiau tai darydamos jos vis tiek turi paisyti vienodo požiūrio arba nediskriminavimo principo. Kadangi klausimas, ar šeimos santykiai atsirado prieš globėjui teisėtai apsigyvenant priimančiojoje valstybėje, ar po to, negali suteikti objektyvaus pagrindo taikyti skirtingas pajamų ribas kitais atžvilgiais panašioms situacijoms, neturi reikšmės tai, ar didesnė pajamų riba yra nustatyta kaip taisyklė, ar kaip išimtis.
48. Toks požiūris neturi įtakos kitoms leidžiančioms nukrypti nuostatoms(13), kuriomis pasinaudodama Nyderlandų vyriausybė siekia patvirtinti savo argumentą. Amžius ir nedarbingumas yra objektyvūs veiksniai, kurie tikrai gali turėti įtakos asmens pajamoms ir todėl jie gali būti pagrindas sumažinti pajamų ribą arba apskritai jos nenustatyti. O jokios ribos nenustatymas tuo atveju, kai pabėgėlio šeimos nariai kreipiasi su prašymu prisijungti prie pabėgėlio per tris mėnesius nuo pabėgėlio statuso suteikimo, yra ne tik objektyviai pateisinamas (labai tikėtina, kad pagrįsta baimė būti persekiojamam, apibūdinanti pabėgėlio statusą(14), gali būti taikoma artimiausiems šeimos nariams ir todėl pagal ją šeimos susijungimas prieš pabėgėliui įgyjant galimybę apsirūpinti pastoviomis ir nuolatinėmis pajamomis priimančiojoje šalyje vertinamas palankiau); to aiškiai reikalaujama ir direktyvos 12 straipsnio 1 dalyje.
49. Toks požiūris taip pat neturi įtakos galimybei atskirais atvejais dėl objektyvių priežasčių pritaikyti tokią ribą. Iš tikrųjų, jei taikomas pajamų reikalavimas, pagal direktyvos 7 straipsnio 1 dalies c punktą valstybės narės turi įvertinti globėjo lėšas atsižvelgdamos į jų pobūdį ir pastovumą; jos taip pat gali atsižvelgti į šeimos narių skaičių. O pagal 17 straipsnį, priimant bet kokį neigiamą sprendimą dėl šeimos susijungimo, reikalaujama atsižvelgti į įvairias individualias aplinkybes. Taigi pagal direktyvą kiekvieną prašymą reikalaujama vertinti individualiai ir draudžiama bendrai, neatsižvelgus į konkretaus atvejo aplinkybes, taikyti bet kokią abstrakčią ribą(15).
50. Be to, reikėtų paminėti sprendime, kuriuo atmestas R. Chakroun prašymas, esantį teiginį, kuriuo skirtumą tarp šeimos susijungimo ir šeimos sukūrimo lyg ir siekiama pateisinti remiantis tuo, kad jeigu Nyderlandų gyventojas susituokia atostogaudamas užsienyje, turi būti taikomas mažiau palankus vertinimas. Tačiau net ir pripažinus šią prielaidą pagrįsta (galbūt dėl to, kad taip galima išvengti fiktyvių santuokų), vis tiek būtinas individualus vertinimas.
51. Nemanau, kad galima būtų sistemingai daryti kokį nors objektyvų skirtumą tarp dviejų trečiosios šalies piliečių, norinčių apsigyventi valstybėje narėje tam, kad joje dirbtų ir sukurtų šeimą, iš kurių vienas susituokia prieš emigruodamas, o kitas – apsilankęs savo kilmės šalyje. Skirtumas tarp šių dviejų piliečių gali priklausyti, pavyzdžiui, vien nuo nuotakos tėvų noro ar nenoro priimti finansiškai dar nesavarankišką žentą.
52. Be to, Nyderlandų vyriausybė rašytinėse pastabose aiškiai nurodo, kad net jei šeimos santykiai atsirado globėjui atvykus ir pajamų reikalavimas nėra įvykdytas, šeimos nariams bus išduoti leidimai gyventi, jei to reikalaujama pagal Europos žmogaus teisių konvencijos 8 straipsnį, o tai reiškia, kad bus atliktas individualus vertinimas.
53. Atrodo, kad atliekant tokį vertinimą galima tinkamai apsisaugoti nuo neteisėtos imigracijos, kai sudaromos fiktyvios santuokos.
54. Tačiau vargu ar beveik 34 metus (bylos aplinkybių atsiradimo laikotarpiu) trunkančią M. ir R. Chakroun santuoką būtų galima lyginti su fiktyvia santuoka arba vadinamuoju „atostogų nuotakos atsivežimu“. Atrodo, kad sprendime, kuriuo atmestas R. Chakroun prašymas, esanti nuoroda į šią gana skirtingą padėtį rodo, jog nagrinėjant prašymą nebuvo paisoma individualaus vertinimo reikalavimo, nustatyto direktyvoje ir Europos žmogaus teisių konvencijos 8 straipsnyje.
55. Atsižvelgdama į pirma pateiktus svarstymus, manau, kad pagal direktyvą draudžiama daryti tokį skirtumą, koks nagrinėjamas šioje byloje, jeigu jis nėra grindžiamas objektyviu veiksniu, susijusiu su pajamų, kurios yra būtinos globėjui ir jo šeimos nariams išlaikyti, dydžiu ir jei jis taikomas neatsižvelgiant į kiekvieno konkretaus atvejo aplinkybes.
1 klausimas
56. Atsižvelgiant į mano siūlomą 2 klausimo atsakymą, bet koks 1 klausimo nagrinėjimas turi būti paremtas hipoteze, kad valstybė narė taiko vieną ribą, dėl kurios „neleidžiama susijungti globėjo, įrodžiusio, kad jis turi pastovių ir nuolatinių lėšų, kurių pakanka sau ir savo šeimos nariams išlaikyti, bet, nepaisant savo pajamų, vis tiek turinčio teisę kreiptis dėl specialios paramos padengti specialias ir individualiai įvertintas būtiniausias pragyvenimo išlaidas, dėl su pajamomis susijusio atleidimo nuo vietos valdžios institucijų nustatytų mokesčių ar dėl pajamų palaikymo priemonių, taikomų vykdant vietos politiką dėl minimalių pajamų, šeimai“.
57. Visų pirma manau, kad pagal direktyvos 7 straipsnio 1 dalies c punktą valstybei narei nedraudžiama nustatyti konkrečios pajamų ribos, jei tik ši riba gali būti taikoma taip, kad būtų galima atsižvelgti į konkrečias kiekvieno atvejo aplinkybes.
58. Antra, direktyvos 7 straipsnio 1 dalies c punkte nurodyta, kad valstybės narės gali atsižvelgti „į minimalų nacionalinį darbo užmokestį ir pensijas“. Akivaizdu, jog šioje nuostatoje nereikalaujama, kad nustatyta riba sudarytų 100 % (ar kitą procentinę dalį) minimalaus nacionalinio darbo užmokesčio, tačiau to ir negalėtų būti reikalaujama, nes septynios valstybės narės neturi nacionalinės teisės aktų, kuriuose būtų nustatytas minimalus darbo užmokestis(16).
59. Be to, kriterijus, kuris gali būti taikomas, yra lėšų, kurių pakanka susijungusiai šeimai išlaikyti nesinaudojant socialine parama, kriterijus. Nors ten, kur minimalus nacionalinis darbo užmokestis egzistuoja, jis gali būti naudingas kriterijus šiuo atžvilgiu (nes viena iš tokio užmokesčio funkcijų gali būti garantija, kad darbuotojų pragyvenimo poreikius užtikrintų darbdavys, o ne valstybė), negalima daryti prielaidos, kad jis sutampa su pajamų lygiu, kuriam esant socialinė parama nebeteikiama. Dėl įvairių politinių ar ekonominių priežasčių teisės į socialinę paramą galima netekti žemiau minimalaus darbo užmokesčio lygio arba toliau ją turėti esant didesniam pajamų lygiui(17). Tačiau aišku, kad direktyvos 7 straipsnio 1 dalies c punkte valstybėms narėms neleidžiama reikalauti didesnių lėšų nei tos, kurios yra būtinos visai šeimai išlaikyti nesinaudojant socialine parama.
60. Savo pastabose R. Chakroun ir Nyderlandų vyriausybė siūlė tiksliau apibrėžti „atitinkamos valstybės narės socialinės paramos sistemą“.
61. Pasak R. Chakroun, kadangi 7 straipsnio 1 dalies c punkte daroma nuoroda į valstybės narės socialinės paramos sistemą bei minimalų nacionalinio darbo užmokesčio ir pensijų dydį(18), šioje nuostatoje neleidžiama taikyti kriterijaus, grindžiamo parama, kuri kiekvienoje vietos bendruomenėje skirtinga, kaip yra šioje byloje nagrinėjamos visų rūšių specialios paramos atveju.
62. Šis argumentas manęs iki galo neįtikina.
63. Viena vertus, nors galima manyti, kad „valstybės narės“ socialinės paramos sistemos sąvoka neapima išimtinai vietos iniciatyvų, kai kuriose valstybėse narėse yra federacinė arba kvazifederacinė valdymo sistema, kurioje atsakomybė už tokias sritis, kaip antai socialinė parama, gali būti perduota regionų ar lygiavertėms valdžios institucijoms. O šioje byloje paramos rūšys, su kuriomis susijęs Raad van State klausimas, yra numatytos nacionalinės teisės aktuose, nors už jų išsamesnį taikymą yra atsakingos vietos valdžios institucijos.
64. Kita vertus, Nyderlandų vyriausybė per posėdį nurodė, kad 120 % riba pasirinkta kaip nacionalinis vidurkis, kurį viršijus netenkama teisės reikalauti specialios socialinės paramos, tačiau, atsižvelgiant į atsakingą savivaldybę, šios teisės iš tikrųjų galima netekti esant 110 % arba 130 % minimalaus darbo užmokesčio pajamų lygiui. Todėl atrodo, kad dėl vienodos 120 % ribos teisės į specialią socialinę paramą neturinčios šeimos negalėtų susijungti, o kitos, tokią teisę turinčios šeimos, susijungti galėtų. Tai neatrodo suderinama su direktyvos 7 straipsnio 1 dalies c punktu ar individualaus vertinimo poreikiu.
65. Nyderlandų vyriausybė savo ruožtu mano, kad direktyvoje paisoma socialinės paramos sistemų ir šios paramos dydžių įvairovės skirtingose valstybėse narėse, tačiau vis dėlto galima būtų vadovautis Teisingumo Teismo praktika dėl skirtumo tarp „socialinės išmokos“ ir „socialinės paramos“ atsižvelgiant į Tarybos reglamentą (EEB) Nr. 1408/71(19).
66. Toks siūlymas iš pirmo žvilgsnio atrodo pagrįstas, nors, kaip Komisija pažymėjo per posėdį, tokio skirtumo loginis pagrindas atsižvelgiant į Reglamentą Nr. 1408/71 (susijusio su galimybe eksportuoti išmokas) negali būti pritaikomas kitokioms aplinkybėms. Tačiau manau, kad Teisingumo Teismui nebūtina priimti galutinės pozicijos, nes neginčijama, ir neatrodo ginčytina, jog Raad Van State klausime nurodytos priemonės iš tikrųjų yra socialinė parama direktyvos prasme.
67. Manau, kad daug svarbiau yra tai, jog atitinkama konkrečių rūšių parama galima tik išimtinėmis aplinkybėmis. Nors bendrai pripažįstama, kad šių rūšių paramą gali gauti asmenys, kurių pajamos sudaro 100–120 % minimalaus darbo užmokesčio, taip pat aišku, kad tokią paramą gali gauti ne visi šie asmenys. Iš tikrųjų teisės aktuose vartojamas žodis „išimtinis“ neabejotinai reiškia, kad ši parama prieinama tik nedidelei atitinkamų gyventojų daliai ir tik periodiškai.
68. Per posėdį Nyderlandų vyriausybė nurodė, kad bendra specialios socialinės paramos išmokų suma 2007 m. sudarė 243 mln. EUR, o vidutinė išmoka kiekvienu atveju buvo 150 EUR. Jei kiekvienas mokėjimas būtų skirtas vis kitam asmeniui, tai sudarytų maždaug dešimtadalį Nyderlandų gyventojų, nors metinė 150 EUR išmoka akivaizdžiai neturi jokio ryšio su skirtumu tarp grynųjų metinių pajamų, sudarančių 100 ir 120 % minimalaus darbo užmokesčio, kuris, pagal prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo duomenis, bylos aplinkybių atsiradimo metu sudarė šiek tiek daugiau nei 2 800 EUR. Aišku, Teisingumo Teismas negali iš šių skaičių padaryti jokios tikslios išvados, tačiau tikėtina, kad iš tikrųjų didžiausia dalis išmokų atiteko daug mažesniam skaičiui asmenų, iš kurių dauguma galėjo gauti mažesnes pajamas nei nacionalinis darbo užmokestis.
69. Tačiau, kad ir kaip ten būtų, manau, jog Nyderlandų vyriausybės pateikti skaičiai patikimai nepatvirtina jos teiginio, kad vienoda 120 % minimalaus nacionalinio darbo užmokesčio pajamų riba yra būtina užtikrinti, kad šeimos susijungimas nenulems naudojimosi „atitinkamos valstybės narės socialinės paramos sistema“, ir šis teiginys neatitinka pačios vyriausybės per posėdį išsakyto kito teiginio, kad prašymai skirti specialią socialinę paramą nagrinėjami atsižvelgiant į kiekvieną konkretų atvejį.
70. Atsižvelgiant į iš direktyvos kylančią būtinybę kiekvieną atvejį nagrinėti atskirai, manau, kad vien galimybė išimtinėmis aplinkybėmis (kurios taip pat vertinamos atsižvelgiant į konkretų atvejį) prašyti tam tikrų rūšių socialinės paramos negali būti pagrindas sistemingai atmesti prašymus dėl šeimos susijungimo. Kitaip yra tuo atveju, kai konkretus pajamų dydis reiškia, kad asmuo ar šeima savaime gaus socialinę paramą, ir direktyvos 7 straipsnio 1 dalies c punkte leidžiama sąlyga neabejotinai apima tokią situaciją.
71. Todėl manau, kad į 1 klausimą reikėtų atsakyti taip: pagal direktyvą pajamų reikalavimo neleidžiama apibrėžti taip, kaip jis apibrėžtas šioje byloje nagrinėjamu atveju.
Išvada
72. Atsižvelgdama į visus pateiktus svarstymus, siūlau Teisingumo Teismui į Raad van State pateiktus klausimus atsakyti taip:
1. 2003 m. rugsėjo 22 d. Tarybos direktyvos 2003/86/EB dėl teisės į šeimos susijungimą 2 straipsnio d punktas ir 7 straipsnio 1 dalies c punktas, skaitomi kartu, draudžia tokius nacionalinės teisės aktus, pagal kuriuos taikant pajamų reikalavimą pagal 7 straipsnio 1 dalies c punktą daromas skirtumas atsižvelgiant į tai, ar šeimos santykiai atsirado prieš gyventojui atvykstant į valstybę narę, ar po jo atvykimo, jei šis skirtumas nėra grindžiamas objektyviu veiksniu, susijusiu su pajamų, kurios yra būtinos globėjui ir jo šeimos nariams išlaikyti, dydžiu ir jeigu jis taikomas neatsižvelgiant į kiekvieno konkretaus atvejo aplinkybes.
2. Pagal Direktyvos 2003/86/EB 7 straipsnio 1 dalies c punktą valstybei narei neleidžiama nustatyti tokio pajamų reikalavimo, dėl kurio prašymai dėl šeimos susijungimo būtų sistemingai atmetami tais atvejais, kai susijungusi šeima savaime neįgytų teisės į socialinę paramą, bet išimtinėmis aplinkybėmis turėtų tik potencialią teisę į tokią paramą.