SODBA SODIŠČA ZA USLUŽBENCE EVROPSKE UNIJE
(drugi senat)
z dne 11. decembra 2013
Zadeva F‑15/10
Carlos Andres in drugi
proti
Evropski centralni banki (ECB)
„Javni uslužbenci – Uslužbenci ECB – Reforma pokojninskega sistema – Zamrznitev pokojninskega načrta – Izvajanje pokojninskega sistema – Posvetovanje z nadzornim odborom – Posvetovanje z odborom zaposlenih – Posvetovanje z razširjenim svetom – Posvetovanje s svetom ECB – Triletno preverjanje pokojninskega načrta – Kršitev Pogojev o zaposlitvi – Očitna napaka pri presoji – Načelo sorazmernosti – Pridobljene pravice – Načeli pravne varnosti in predvidljivosti – Obveznost obveščanja“
Predmet: Tožba, vložena na podlagi člena 36.2 Protokola o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, priloženega Pogodbi EU in Pogodbi DEU, s katero C. Andres in 168 drugih tožečih strank v bistvu predlagajo, na eni strani razglasitev ničnosti njihovih plačilnih listov za mesec junij 2009, ker je ta plačilni list prva oblika izvajanja reforme pokojninskega sistema Evropske centralne banke (ECB), ki je bila sprejeta 4. maja 2009, in razglasitev ničnosti vseh kasnejših plačilnih listov in bodočih pokojninskih odrezkov ter po drugi strani naložitev ECB, naj izplača razliko med plačo ali pokojnino, ki bi jo dobili na podlagi prejšnje ureditve zavarovanja, in plačo ali pokojnino, pri kateri je bila uporabljena nova ureditev zavarovanja, in plačilo odškodnine za škodo, za katero trdijo, da so jo utrpeli zaradi zmanjšanja kupne moči.
Odločitev: Tožba se zavrne. C. Andreas in 168 drugih tožečih strank, katerih imena so navedena v prilogi, nosijo svoje stroške in naloži se jim plačilo stroškov, ki jih je priglasila Evropska centralna banka.
Povzetek
1. Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Zastopanje – Odbor za nadzor pokojninskega načrta – Obvezno posvetovanje – Obseg – Reforma pokojninskega sistema – Vključitev – Meje
(Pogoji za zaposlitev osebja Evropske centralne banke, Priloga III, člen 2.2)
2. Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Zastopanje – Odbor za nadzor pokojninskega načrta – Obvezno posvetovanje – Obseg – Obveznost predložitve odboru vseh upoštevnih informacij – Meje – Notranji pripravljalni dokumenti in zapisniki s sestankov organov odločanja – Izključitev
(Protokol o Statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, člen 10.4; Poslovnik Evropske centralne banke, člen 23.1)
3. Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Zastopanje – Odbor zaposlenih – Obvezno posvetovanje – Obseg – Razlog
(Pogoji za zaposlitev v Evropski centralni banki, člena 48 in 49)
4. Evropska centralna banka – Izvršilni odbor – Sestanki – Sklic – Obveznost predsednika Banke, da skliče sestanek, da bi se obravnaval dopis odbora zaposlenih Banke – Neobstoj
(Poslovnik Evropske centralne banke, člen 6; Poslovnik izvršilnega odbora Evropske centralne banke, člen 4)
5. Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Pokojnine – financiranje pokojninskega sistema – Obveznost sveta ECB, da dopolni strukturni primanjkljaj pokojninskega načrta tako, da nakaže dodatne prispevke iz splošnih sredstev Banke – Neobstoj
(Pogoji za zaposlitev osebja Evropske centralne banke, Priloga III, členi 5.1, 6.3 in 6.6)
6. Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Pokojnine – Financiranje pokojninskega sistema – Način ohranitve aktuarskega ravnotežja pokojninskega sistema Banke – Določitev – Diskrecijska pravica sveta ECB – Sodni nadzor – Meje – Reforma pokojninskega sistema, ki ima drugačne posledice glede prispevkov uslužbencev in Banke – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj
(Kadrovski predpisi, Priloga XII; Pogoji za zaposlitev osebja Evropske centralne banke, Priloga IIIa, člen 23)
7. Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Narava delovnega razmerja – Pogodbena in ne na podlagi kadrovskih predpisov – Sprememba pogojev za zaposlitev glede pokojninskega načrta Banke s strani sveta ECB – Obveznost pridobitve predhodnega soglasja zadevnih uslužbencev – Neobstoj
Protokol o Statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, člen 36.1; Pogoji za zaposlitev osebja Evropske centralne banke, člena 9(a) in 10(a) ter Priloga III; Direktiva Sveta 91/533, člen 2(2)(j)(i))
8. Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Pokojnine – Nadomestitev pokojninskega načrta s pokojninskim sistemom – Odprava pravice do predčasne upokojitve brez zmanjšanja pokojnine z dopolnitvijo 60 let – Uporaba novih določb za uslužbence, ki te starosti niso dopolnili ob začetku veljavnosti reforme – Kršitev načela ohranitve pridobljenih pravic – Neobstoj – Obstoj pravice do ohranitve nekdanjih pokojninskih konverzijskih faktorjev – Neobstoj
(Pogoji za zaposlitev osebja Evropske centralne banke, Priloga III, člena 11.1 in 11.5)
9. Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Pokojnine – Nadomestitev pokojninskega načrta s pokojninskim sistemom – Uvedba manj ugodnih določb – Dopustnost – Zahteva – Določitev dovolj dolgega prehodnega obdobja
(Pogoji za zaposlitev osebja Evropske centralne banke, Priloga III, člen 6.3 in Priloga IIIa, člen 6.3)
1. Ker se naloge nadzornega odbora Evropske centralne banke nanašajo le na delovanje pokojninskega načrta, ne pa na njegovo zasnovo, lahko ta odbor izda le mnenje, ki je v zvezi s splošnim delovanjem pokojninskega načrta, in nima nobene pristojnosti za izdajo mnenja glede sprememb ureditve zavarovanja, ki jih na splošno načrtuje Evropska centralna banka. Zato pristojnosti nadzornega odbora niso kršene, če je njegovo posvetovanje omejeno na tisti del reforme, ki se nanaša na zamrznitev pokojninskega načrta.
Čeprav ima Evropska centralna banka ob sprejetju splošnega akta, ki se nanaša na njene uslužbence, dolžnost skrbnega ravnanja, ta dolžnost uprave ne more zavezovati k nespoštovanju področja uporabe določb, ki jih je treba uporabiti. Čeprav je res, da niti nekdanja Priloga III k Pogojem za zaposlitev uslužbencev niti mandat nadzornega odbora izrecno ne prepovedujeta posvetovanja z navedenim odborom glede nameravanih sprememb v okviru reforme ureditve zavarovanja, je še vedno tudi res, da po eni strani te določbe ne določajo obveznosti, da se opravi tako posvetovanje, in da ima po drugi strani nadzorni odbor zgolj pravico, da poda mnenje o vprašanjih, ki se nanašajo na splošno delovanje pokojninskega načrta. V teh okoliščinah Evropski centralni banki ni mogoče očitati, da ni upoštevala interesa zaposlenih s tem, da je odločila, da ne bo zaprosila za mnenje nadzornega odbora glede izvedbe pokojninskega sistema.
(Glej točke 141, 143, 146 in 147.)
Napotitev na:
Sodišče za uslužbence: 15. december 2010, Saracco/ECB, F‑66/09, točka 106; 29. september 2011, Angé Serrano/Parlament, F‑9/07, točka 89.
2. Obveznost posvetovanja, ki jo ima Evropska centralna banka v okviru reforme njenega pokojninskega sistema, pomeni, da mora nadzornemu odboru pokojninskega načrta predložiti upoštevne informacije ves čas postopka posvetovanja, ker je cilj v tem, da se navedenemu odboru omogoči sodelovanje v postopku posvetovanja, ki bo kolikor je mogoče popolno in učinkovito. Za to mu mora Evropska centralna banka predložiti vse nove upoštevne informacije do zadnjega trenutka poteka navedenega postopka.
Iz te obveznosti so izključeni notranji pripravljalni dokumenti, v zvezi s katerimi je Banka upravičena, da zavrne dostop do njih vsem organom, ki niso njeni organi odločanja. Enako velja za pripravljalne dokumente sestankov, ki so jih imeli svet ECB, izvršilni odbor in razširjeni svet, in za predstavitve na zaslonih med temi sestanki. Poleg tega je treba v zvezi z zapisniki s sestankov sveta ECB, izvršilnega odbora in razširjenega sveta, navesti, da so v skladu s členom 10(4) Protokola k Statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke ter členom 23(1) Poslovnika Banke sestanki organov odločanja zaupni, razen če svet ECB predsedniku Banke dovoli, da objavi rezultate njihovega glasovanja. V teh okoliščinah Banka ni dolžna na lastno pobudo posredovati teh dokumentov nadzornemu odboru.
(Glej točke 153, 154, 157, 164 in 220.)
Napotitev na:
Sodišče: 10. september 2009, Akavan Erityisalojen Keskusliitto AEK in drugi, C‑44/08, točka 53.
3. Posvetovanje z odborom zaposlenih vsebuje le pravico do izjave. Čeprav je predhodno posvetovanje z navedenim odborom eden od bistvenih elementov socialnega dialoga, ker odboru omogoča, da na nekaterih področjih, ki se nanašajo na interese zaposlenih, učinkovito sodeluje v postopku odločanja, gre vendarle za skromno obliko sodelovanja pri sprejemanju odločitve, ker ne pomeni, da je uprava dolžna upoštevati stališča, ki jih je odbor zaposlenih podal v okviru posvetovanja. Uprava mora to obveznost, da ne bi škodovala polnemu učinku obveznosti posvetovanja z navedenim odborom, upoštevati vsakokrat, ko bi lahko posvetovanje z odborom uslužbencev vplivalo na vsebino akta, ki bo sprejet.
Zato pravica odbora zaposlenih Evropske centralne banke, da se z njim opravi posvetovanje, ne pomeni zagotovitve, da bo lahko vplival na postopek sprejetja odločitve, ker Banka ni dolžna upoštevati stališč organa, s katerim se je posvetovala. V zvezi s tem odgovor na vprašanje, ali postopek posvetovanja ni imel polnega učinka, ni odvisno od števila in vsebine sprememb, ki jih je na predlog odbora zaposlenih opravila Banka glede svojega prvotnega predloga, temveč od dejanskih možnosti, ki so bile dane navedenemu odboru, da se učinkovito opredeli do predlogov Banke in da preuči druge možnosti.
(Glej točki 191 in 192.)
Napotitev na:
Sodišče prve stopnje: 20. november 2003, Cerafogli in Poloni/ECB, T‑63/02, točka 23 in navedena sodna praksa.
4. Predsednik Evropske centralne banke ni dolžan sprejeti ukrepov, vključno s sklicanjem sestanka izvršilnega odbora Banke, da bi bil dopis odbora zaposlenih lahko predložen članom izvršilnega odbora in članom sveta ECB. Čeprav je res, da v skladu s členom 6 Poslovnika Banka njen predsednik lahko skliče sestanek izvršilnega odbora, kadar meni, da je to potrebno, in da člen 4 Poslovnika izvršilnega odbora določa možnost izvršilnega odbora, da sprejme odločitve na telekonferenci, mora ta predsednik oceniti nujnost sklica takega sestanka izvršilnega odbora ali organizacije telekonference.
(Glej točko 241.)
5. V skladu z načelom dobrega finančnega upravljanja mora Evropska centralna banka sprejeti ukrepe, za katere meni, da so primerni za zapolnitev strukturnega deficita njenega pokojninskega načrta.
Vendar čeprav je res, da člen 6.3 nekdanje Priloge III k Pogojem za zaposlitev Banke določa, da mora ta iz svojih splošnih sredstev plačati dodatne prispevke, za katere svet ECB na podlagi aktuarskega mnenja meni, da so primerni, je res tudi, da če navedeni svet meni, da ni primerno v prihodnje ohraniti obveznost Banke, da nakaže dodatne prispevke v načrt, Banka ni dolžna opraviti takega nakazila. Poleg tega ni mogoče upravičeno trditi, da bi Evropska centralna banka morala vzpostaviti finančno ravnovesje načrta z dvigom svojih rednih prispevkov na podlagi člena 6.6 nekdanje Priloge III k Pogojem za zaposlitev. Iz samega besedila te določbe je namreč razvidno, da ima glede take odločitve svet ECB diskrecijsko pravico.
Poleg tega lahko svet ECB v vsakem trenutku ustavi plačevanje prispevkov Banke in pokojninski načrt v skladu s členom 5.1 in členom 6.6 nekdanje Priloge III k Pogojem za zaposlitev. A fortiori lahko sprejme tudi manj korenite odločitve, kot je zavrnitev plačila dodatnih prispevkov ali povečanih rednih prispevkov.
(Glej točke 268, 269, 271 in 272.)
6. Aktuarsko ravnotežje pokojninskega sistema uradnikov Unije, za katerega Priloga XII h Kadrovskim predpisom določa podrobna pravila, mora dolgoročno upoštevati gospodarski razvoj in finančne spremembe ter zahteva zapletene statistične izračune. Zato ima zakonodajalec Unije pri sprejemanju sprememb aktuarskega ravnotežja omenjenega pokojninskega sistema široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. Enako mora veljati za predpise, ki jih sprejme svet Evropske centralne banke, saj ima tudi ta široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, da bi zagotovil aktuarsko ravnotežje pokojninskega sistema, ki se uporablja za uslužbence Banke. Vendar ker gre za področje, na katerem ima zakonodajalec široko diskrecijsko pravico, je nadzor nad sorazmernostjo omejen na preizkus, ali je zadevni ukrep očitno neprimeren glede na cilj, ki ga mora pristojna institucija uresničiti.
V zvezi s tem zgolj to, da so posledice reforme glede prispevkov uslužbencev in Banke kot delodajalca različne, samo po sebi ne pomeni, da je bilo načelo sorazmernosti kršeno, ker nekdanja Priloga III k Pogojem za zaposlitev Banki nikakor ne nalaga, da avtomatično nakaže dodatne prispevke, da bi se zapolnil morebitni primanjkljaj v pokojninskem načrtu, saj je to nakazilo pogojeno s soglasjem sveta ECB, ki je ocenil, da je treba zamrzniti načrt in ga nadomestiti s pokojninskim sistemom.
(Glej točke od 315 do 318 in 321.)
Napotitev na:
Sodišče za uslužbence: 11. julij 2007, Wils/Parlament, F‑105/05, točke 70, 72 in 73.
7. Če so delovna razmerja med Banko in njenimi zaposlenimi pogodbene narave, iz člena 9(a) navedenih pogojev za zaposlitev izhaja, da se za ta razmerja uporabljajo določbe pogodb o zaposlitvi, ki so bile sklenjene v skladu z navedenimi pogoji za zaposlitev. Iz navedenega izhaja, da so določbe navedenih pogojev za zaposlitev in nekdanje Priloge III o ureditvi zavarovanja v Banki, del pogodb o zaposlitvi uslužbencev. V zvezi s tem Pogojev za zaposlitev ni mogoče obravnavati kot kolektivnih sporazumov v smislu člena 2(2)(j)(i) Direktive 91/533 o obveznosti delodajalca, da zaposlene obvesti o pogojih, ki se nanašajo na pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje, ker jih je enostransko sprejel svet ECB pri izvrševanju zakonodajne pristojnosti, ki mu je podeljena s členom 36.1 Protokola o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, in glede njih niso potekala pogajanja med uslužbenci in institucijo.
Ker so pogodbe o zaposlitvi na podlagi navedenega člena 9(a) sklenjene v skladu s Pogoji za zaposlitev, uslužbenci s tem, ko tudi sami podpišejo dopis o imenovanju, določen v členu 10(a) Pogojev za zaposlitev, pristanejo na pogoje za zaposlitev, pri čemer se ni mogoče individualno pogajati o nobeni od sestavin. Soglasje je tako deloma omejeno na sprejetje pravic in obveznosti, določenih s pogoji za zaposlitev. Te pogodbe o zaposlitvi so v veliki meri določene s kadrovskimi predpisi in že v fazi sklenitve teh pogodb je avtonomija volje bodočih uslužbencev zelo omejena. Pogodbe lahko dejansko vsebujejo elemente, ki jih zadevni uslužbenec sprejme na podlagi pogajanj, ki se nanašajo na primer na bistvene značilnosti nalog, ki so mu zaupane. Vendar pa obstoj takih elementov sam po sebi ne preprečuje, da bi vodstveni organi ECB izvajali pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, ki ga imajo za izvedbo ukrepov, ki jih narekujejo obveznosti v splošnem interesu, ki izhajajo iz posebne naloge, zaupane ECB. Ti organi so tako, da ugodijo takšnim zahtevam službe in predvsem, da slednji omogočijo prilagoditev novim potrebam, lahko prisiljeni sprejeti enostranske odločitve ali ukrepe, ki lahko med drugim spremenijo pogoje za izvedbo pogodb o zaposlitvi. Iz navedenega izhaja, da se položaj vodstvenih organov ECB glede izvrševanja teh pooblastil namreč v ničemer ne razlikuje od položaja vodstvenih organov drugih ustanov in institucij Unije glede odnosov z njihovimi uslužbenci.
Zato določb Pogojev za zaposlitev uslužbencev Evropske centralne banke ter določb nekdanje Priloge III o pokojninskem načrtu ni mogoče obravnavati kot nedotakljivih pogojev delovnega razmerja med Banko in njenimi uslužbenci, tako da bi bila Evropska centralna banka v položaju, ko jih pravno ne bi mogla spremeniti brez soglasja zaposlenih in ko bi Banka s takim ravnanjem kršila temeljne pogoje njihovih pogodb o zaposlitvi.
(Glej točke od 373 do 375 in 377 do 380.)
Napotitev na:
Sodišče prve stopnje: 18. oktober 2001, X/BCE, T‑333/99, točka 61;
Splošno sodišče Evropske unije: 14. oktober 2004, Pflugradt/BCE, C‑409/02 P, točke od 34 do 37, 49 in 53.
8. Uradnik se lahko sklicuje na pridobljene pravice le, če je dejstvo, na podlagi katerega je nastala njegova pravica, nastalo, ko so veljali še stari kadrovski predpisi, to je pred tem, ko je bila uvedena sprememba teh predpisov, ki jo s svojo tožbo izpodbija.
Glede reforme Pogojev za zaposlitev uslužbencev Evropske centralne banke, ki vsebuje spremembo nekdanje Priloge III navedenih pogojev, uvedene z namenom zamrznitve pokojninskega načrta Banke in njegove zamenjave z novim sistemom zavarovanja, to je s pokojninskim sistemom, in glede pridobljene pravice navedenih uslužbencev, da se upokojijo s 60. letom brez zmanjšanja dajatev na podlagi členov 11.1 in 11.5 navedene nekdanje Priloge III, iz navedenih določb izhaja, da je dejstvo, da je uslužbenec dopolnil starost 60 let, tisto, na podlagi katerega nastane pravica in ki mu omogoča, da zaprosi za takojšnjo uresničevanje svojih pokojninskih pravic in izplačilo pokojnine, ne da bi bila ta zmanjšana. Zato ima uslužbenec Banke, ki ni dosegel te starosti na datum začetka veljavnosti reforme, na ta datum le pravico, ki je v fazi nastanjanja, ne pa pridobljeno pravico do izvrševanja svojih pokojninskih pravic brez zmanjšanja pokojnine.
Poleg tega ker obstaja jasno razlikovanje med določitvijo pravice do pokojnine in plačilom pokojnine, ki na njej temelji, pridobljene pravice v obliki določitve pokojnine niso kršene, če so spremembe v višini dejansko izplačane pokojnine posledica konverzijskih faktorjev, ker se te spremembe ne nanašajo na samo pravico do pokojnine. Konverzijski faktorji namreč niso del same pokojninske pravice, temveč so instrument, ki zagotavlja, da so pokojnine izračunane na podlagi posodobljenih tabel umrljivosti. Ker pa konverzijski faktorji temeljijo zlasti na tabelah umrljivosti, je redno posodabljanje nujno, da se odrazijo predvidevanja glede pričakovane življenjske dobe. Zato uslužbenec Banke nima pridobljene pravice do ohranitve pokojninskih konverzijskih faktorjev, kakršni so veljali pred začetkom veljavnosti reforme, niti do izplačila v danem trenutku pokojninskih pravic za obdobja, ki so bila dopolnjena v okviru zamrznjenega načrta, v skladu s temi faktorji.
(Glej točke od 385 do 387, 389 in 390.)
Napotitev na:
Sodišče: 11. marec 1982, Grogan/Komisija, 127/80, točki 14 in 15;
Sodišče prve stopnje: 29. november 2006, Campoli/Komisija, T‑135/05, točki 78 in 80; 11. julij 2007, Centeno Mediavilla in drugi/Komisija, T‑58/05, točka 58 in navedena sodna praksa.
9. Zakonodajalec Unije lahko v okviru reforme pokojninskega sistema uradnikov Unije v vsakem trenutku uvede spremembe kadrovskih predpisov, za katere meni, da so v interesu službe, in za naprej sprejme določbe kadrovskih predpisov, ki so manj ugodne za zadevne uradnike, če določi prehodno obdobje, ki je dovolj dolgo, da se prepreči, da bi se pogoji za izplačilo pokojninskih pravic, kot so bile pridobljene ob dopolnitvi starosti za upokojitev, nepričakovano spremenili. Obveznost določitve primernega prehodnega obdobja velja tudi, če se uvede manj ugodno ureditev zavarovanja.
V skladu s to obveznostjo je reforma ureditve zavarovanja uslužbencev Evropske centralne banke, ki določa, da za uslužbence, ki so sklenili delovno razmerje pred začetkom veljavnosti sprememb, ter za nekdanje uslužbence velja nekdanji pokojninski načrt za obdobje dela, ki so ga opravljali v okviru načrta pred začetkom veljavnosti reforme. Poleg tega mora Banka v skladu s členom 6.3 nove Priloge III k Pogojem za zaposlitev financirati vsak morebitni primanjkljaj, ki je v zvezi s prejšnjo ali bodočo pasivo, ki ustreza storitvam, ki so jih opravili uslužbenci v okviru nekdanjega pokojninskega načrta. Določeno je bilo torej prehodno obdobje, ki se bo podaljšalo, dokler ne bo izplačana zadnja pokojnina, ki jo je treba izplačati na podlagi nekdanjega načrta, in v tem obdobju bo Banka jamčila za izplačilo dolgovanih pokojnin.
(Glej točke od 391 do 394.)
Napotitev na:
Sodišče: 17. julij 2008, Campoli/Komisija, C‑71/07 P, točka 74;
Sodišče prve stopnje: zgoraj navedena sodba Campoli/Komisija, točki 85 in 105.