PAOLO MENGOZZI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2010. március 4.1(1)
C‑316/07., C‑358/07–C‑360/07., C‑409/07. és C‑410/07. sz. egyesített ügyek
Markus Stoß
kontra
Wetteraukreis
(A Verwaltungsgericht Gießen [Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
Kulpa Automatenservice Asperg GmbH
kontra
Land Baden‑Württemberg
(A Verwaltungsgericht Stuttgart [Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
SOBO Sport & Entertainment GmbH
kontra
Land Baden‑Württemberg
(A Verwaltungsgericht Stuttgart [Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
Andreas Kunert
kontra
Land Baden‑Württemberg
(A Verwaltungsgericht Stuttgart [Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
Avalon Service‑Online‑Dienste GmbH
kontra
Wetteraukreis
(A Verwaltungsgericht Gießen [Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
Olaf Amadeus Wilhelm Happel
kontra
Wetteraukreis
(A Verwaltungsgericht Gießen [Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„A szolgáltatásnyújtás szabadsága – Szerencsejátékok – A nemzeti szerencsejáték‑politika következetessége – Sportfogadás szervezésének engedélyköteles tevékenysége – Kölcsönös elismerés”
I – Bevezetés
1. Milliárdos iparág, amely veszélyes és kulturálisan érzékeny tevékenységet érint. Szolgáltatás, amely az új kommunikációs eszközöknek köszönhetően könnyen átlépi a határokat. Olyan nem harmonizált ágazat, amelyben csak eseti ítélkezési gyakorlat létezik.
2. Mindezek a tényezők együtt vannak jelen a játékágazat esetében: ezért nem meglepő, hogy az ágazatban gyakoriak a jogviták, valamint a konfliktusok, amelyeket az a jövőben is várhatóan generálni fog. Az itt vizsgált kérdések jó bizonyítékként szolgálnak erre, csakúgy mint számos más, jelenleg a Bíróság elé terjesztett kérdés(2).
3. A másodlagos jog hiánya a jelen ügyben meghatározó tényező, ami miatt a bíróságoknak közvetlenül a szerződésekre kell támaszkodniuk. A területet érintő ítélkezési gyakorlatnak az utóbbi években tapasztalható enyhe növekedése ellenére még mindig nincs megfelelő alapja az ítélkezési gyakorlatnak a nemzeti bíróságok előtt rendszerint felmerülő különböző esetek rendezésére. Ez utóbbiak feladata végső fokon megvizsgálni közösségi szemszögből a tagállamban a játékpiacra jutást korlátozó rendelkezéseket. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések megválaszolásával a Bíróságnak utat kell mutatnia e nehéz feladat teljesítéséhez.
4. A jelen ügyben érintett esetekben a Verwaltungsgericht Gießen és a Verwaltungsgericht Stuttgart (közigazgatási bíróságok, Németország) elsősorban azt kérik a Bíróságtól, hogy döntsön a sportfogadások és a lottójátékok Németországban fennálló monopóliumának közösségi joggal való összhangjáról, mivel úgy vélik, hogy a játékok korlátozásával kapcsolatos nemzeti politika feltételezhetően nem koherens. Másodszor a Bíróságnak döntenie kell a kölcsönös elismerés elvének a sportfogadások nemzeti engedélyezésére való alkalmazása lehetőségéről.
II – Jogi háttér
A – A közösségi szabályozás
5. Jelenleg az uniós jogban a szerencsejáték‑ágazat jogi szabályozása nem harmonizált. A belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(3) kifejezetten kizárja azt a hatálya alól: „[e]z az irányelv nem alkalmazandó a következő tevékenységekre: […] h) szerencsejátékok, amelyek pénzértékkel rendelkező tétekkel járnak, beleértve a sorsolásos játékokat, a játékkaszinókban folytatott szerencsejátékot és a fogadási ügyleteket” (a 2. cikk (2) bekezdése).
6. A másodlagos jog hiányában az elsődleges joghoz, és a jelen ügyben különösen az EK 49. cikkhez kell folyamodni, amelynek első bekezdése megtilt „a Közösségen belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás[t] a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik a Közösségnek nem abban a tagállamában letelepedettek, mint a szolgáltatást igénybe vevő személy”.
B – A német jog
7. Németországban a játékok szabályozásával kapcsolatos hatáskörök megoszlanak a szövetségi állam és a tartományok között. A tartományok többségében a sportfogadások és lottójátékok szervezése regionális monopólium, míg a játékautomatákat és kaszinókat a megfelelő engedéllyel rendelkező magánszolgáltatók üzemeltethetik.
1. A szövetségi jog
8. A Strafgesetzbuch (német büntető törvénykönyv, a továbbiakban: StGB) 284. §‑a zerint:
„(1) Aki nyilvánosan és a hatóság engedélye nélkül szerencsejátékot szervez, bonyolít, vagy ilyen célra biztosítja a szükséges berendezéseket, két évig terjedő szabadságvesztéssel vagy pénzbírsággal büntetendő.
[...]
(3) Aki az (1) bekezdésben meghatározott cselekményt
1. üzletszerűen követi el
[...]
három hónaptól öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
[...]”.
9. A StGB 284. §‑ában említett engedély megadásának feltételeit a tartományok állapítják meg, kivéve a hivatalos lóversenyek szervezésére vonatkozó engedélyt, valamint a pénznyerő automaták telepítésére és üzemeltetésére vonatkozó engedélyt, amelyeket a tartományok adják ki, de a Rennwett‑ und Lotteriegesetzben (a lóversenyfogadásokról és lottójátékokról szóló törvény, a továbbiakban: RWLG), valamint a Gewerbeordnungban (a kézműves, kereskedelmi és ipari tevékenységekre irányadó rendelet, a továbbiakban: GewO) rögzített feltételekre tekintettel.
10. A lóversenyekre történő fogadás engedélyezésével kapcsolatban az RWLG 1. §‑a szerint:
„Annak a szervezetnek, amely nyilvános lóversenyeken vagy egyéb nyilvános lovas rendezvényeken fogadást lebonyolító vállalkozást kíván működtetni, meg kell szereznie a tartományi jog szerint illetékes hatóság engedélyét.
[…]
(3) Engedély kizárólag azon szervezetek részére adható, amelyek vállalják, hogy bevételüket teljes egészében a tartomány lótenyésztésének fejlesztésére fordítják.”
11. Az RWLG 2. §‑ának (1) bekezdése szerint:
„Aki lovas rendezvényeken megrendezésre kerülő nyilvános versenyeken üzletszerűen fogadásokat kíván kötni, vagy ilyen fogadásokat kíván közvetíteni (bookmakers), annak a tartományi jog szerint illetékes hatóságtól engedélyt kell szereznie.”
2. A tartományi jogok
a) A LottStV
12. A tartományok a kaszinók kivételével a szerencsejátékok üzletszerű szervezésének, üzemeltetésének és elhelyezésének egységes keretét a 2004. július 1‑jén hatályba lépett Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschlandban (a lottójátékról szóló német államszerződés, a továbbiakban: LottStV) határozták meg.
13. A LottStV 1. §‑a határozza meg a tartományok között létrejött megállapodás a céljait. Ezek a célok a következőek:
„1. a lakosság játékra való természetes hajlamának rendezett és ellenőrzött mederbe terelése, és különösen annak elkerülése, hogy az az engedély nélküli játékok felé forduljon,
2. a játékra való túlzott ösztönzés megakadályozása,
3. a játékra való hajlandóság magán‑ vagy kereskedelmi célokra történő felhasználásának kizárása,
4. annak biztosítása, hogy a szerencsejátékok lefolytatására szabályozott módon kerüljön sor, és logikájuk érthető legyen, és
5. annak biztosítása, hogy a szerencsejátékokból származó bevételek jelentős részét közcélok vagy az adózásról szóló törvény értelmében kiváltságos adójogi elbánást élvező célok előmozdítására fordítsák.”
14. A LottStV 5. §‑a alapján,
„(1) A tartományok az 1. §‑ban felsorolt célok érdekében kötelesek a szerencsejátékok megfelelő kínálatát biztosítani.
(2) A törvény alapján a tartományok maguk is elláthatják ezt a feladatot, vagy rábízhatják ennek ellátását közjogi jogi személyekre, vagy olyan magánjogi társaságokra, amelyekben közjogi jogi személyek közvetlenül vagy közvetve meghatározó részesedéssel rendelkeznek.
(3) A (2) bekezdésben említett személyek csak abban a tartományban működhetnek szervezőként vagy lebonyolítóként […], amelyben feladataikat a (2) bekezdésnek megfelelően végzik. Csak ebben a tartományban hozhatnak vagy hozathatnak kereskedelmi forgalomba szerencsejátékokat. Más tartományban csak ez utóbbi tartomány engedélyével szervezhetnek vagy bonyolíthatnak le szerencsejátékokat. Ez a beleegyezés nem minősül szerzett jognak.
(4) A (2) bekezdésben említett személyektől eltérő személyek csak a harmadik részben foglaltaknak megfelelően szervezhetnek lottójátékot és sorsolást.”
15. A LottStV harmadik részében található 6. §‑a a lottójátéknak az 5. § (2) bekezdése alá nem tartozó nyilvános szervezését előzetes engedélyhez köti, és felsorolja az ennek megadásához szükséges feltételeket. A LottStV 7. §‑ának (1) bekezdése kizárja az engedély megadását, amennyiben a lottójáték szervezése a létező szerencsejáték‑kínálatra tekintettel különösen táplálhatja a játékszenvedélyt.
16. A LottStV által meghatározott keretek között minden tartomány megalkotta saját szerencsejátékokra vonatkozó szabályozását oly módon, hogy a lottójátékok és a sportfogadások szervezését saját maga számára tartotta fenn, vagy azt az ellenőrzése alatt álló magánjogi társaságokra bízta.
b) Hessen tartomány szabályozása
17. A Gesetz über staatliche Sportwetten, Zahlenlotterien und Zusatzlotterien in Hessen (az állami sportfogadásokról, lottójátékokról és a lottóhoz kapcsolódó játékokról szóló hesseni törvény) szerint egyedül a tartomány jogosult saját területén sportfogadásokat szervezni, kivéve a lóversenyekre kötött fogadásokat (az (1) bekezdés). Az ilyen fogadások és lottójátékok szervezésével megbízhat azonban magánjogi jogi személyt is (a (4) bekezdés). A sportfogadásokat és lottójátékokat csak az engedéllyel ellátott gyűjtőhelyeken lehet üzletszerűen közvetíteni (az (5) bekezdés).
c) Baden‑Württemberg tartomány szabályozása
18. A baden‑württembergi Gesetz über staatliche Lotterien, Wetten und Ausspielungen (az állami lottójátékokról, fogadásokról és sorsolásokról szóló törvény) 2. §‑a szerint a tartomány szervezi a lottót, a sportlottót és a lottójátékokat (az (1) bekezdés), és a tartomány az általa szervezett szerencsejátékok lebonyolításával olyan magánjogi jogi személyt is megbízhat, amelyben közvetlenül vagy közvetve meghatározó részesedéssel rendelkezik (a (4) bekezdés).
3. A Bundesverfassungsgericht 2006. március 28‑i határozata
19. A Bundesverfassungsgericht (német szövetségi alkotmánybíróság) 2006. március 28‑i határozata(4) megállapította, hogy az alaptörvény 12. cikkében foglalt, a vállalkozás szabadságához való alapjoggal összeegyeztethetetlen a bajor tartományi sportfogadási monopólium, mivel annak jogi szerkezete, kereskedelmi forgalomba hozatalának formái, valamint megjelenése nem szolgálja azt a célt, hogy következetes és aktív módon járuljon hozzá a játékszenvedély csökkentéséhez és a függőség elleni harchoz.
20. A határozat, amely Bajorországot érintette, kiterjeszthető mindazonáltal a más tartományokban fennálló és hasonló sajátosságokkal rendelkező sportfogadási monopóliumokra is.
21. A Bundesverfassungsgericht 2007. december 31‑ig tartó átmeneti időszakot adott az illetékes jogalkotóknak, hogy átalakítsák az érintett monopólium szerkezetét annak érdekében, hogy legalább minimális összhangot teremtsenek a függőség elleni küzdelem céljával(5).
22. A tartományok ezzel a céllal fogadták el az új szerződést, a német tartományok szerencsejátékokról szóló szerződését (Staatsvertrag zum Glückspielwesen in Deutschland), amely 2008. január 1‑jén lépett hatályba(6).
III – Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
23. A hat alapeljárás felperesei(7) Hessen és Baden‑Württemberg tartományokban rendelkeznek üzlethelyiségekkel, amelyekben sportfogadás‑közvetítői tevékenységet végeznek(8) más tagállamokban letelepedett szerencsejáték‑szervezők javára. Ezek a szervezők két osztrák vállalkozás – a Happybet Sportwetten GmbH(9) és web.coin Handelsges.mbH(10) –, egy máltai székhelyű vállalkozás – a Fa. Tipico Co. Ltd(11) –, és két brit társaság, amelyek közül az egyik – a Fa. Digibet Ltd(12) – Gibraltáron van bejegyezve, a másik – a Happy Bet Ltd(13) – pedig Londonban. Ezen társaságok mindegyike megkapta a székhelyük szerint illetékes helyi hatóságok engedélyét tevékenységük sportfogadási ágazatban való gyakorláshoz.
24. 2005‑ben, 2006‑ban és 2007‑ben Hessen és Baden‑Württemberg tartományok illetékes hatóságai (a Landrat Wetterau és a Regierungspräsidium Karlsruhe) több olyan határozatot hoztak, amelyben megtiltották a felpereseknek, hogy a hivatkozott tartományokban sportfogadásokat szervezzenek.
25. Ezeket a közigazgatási határozatokat a Verwaltungsgericht Gießen és a Verwaltungsgericht Stuttgart előtt két jogalapra támaszkodva támadták meg: egyrészt azért, mert az érintett tartományokban fennálló, a sportfogadásokat érintő monopólium ellentétes a letelepedés szabadságával (EK 43. cikk) és a szolgáltatásnyújtás szabadságával (EK 49. cikk); másrészt azért, mert a vállalkozások, amelyek érdekében a felperesek eljártak, rendelkeztek más tagállamok által kibocsátott, szerencsejáték szervezésére feljogosító engedéllyel, amelynek elegendőnek kellett volna lennie ahhoz, hogy ezt a tevékenységet Németországban is végezhessék.
26. A Verwaltungsgericht Gießen és a Verwaltungsgericht Stuttgart az előzetes döntéshozatalra utaló végzésükben a német játékszabályozásnak a közösségi joggal való összhangját kérdőjelezik meg, és az EK 234. cikk értelmében a következő kérdéseket(14) terjesztik a Bíróság elé:
„1. Úgy kell‑e értelmezni az EK 43. és az EK 49. cikket, hogy azokkal ellentétes a bizonyos szerencsejátékokkal, mint például a sportfogadással kapcsolatos belföldi monopólium, ha az érintett tagállamban nincsen a szerencsejátékok korlátozására vonatkozó koherens és módszeres politika, különösen mivel a koncesszióval rendelkező belföldi szervezők egyéb szerencsejátékokban – mint az állami lottó‑ és kaszinójátékokban – való részvételre ösztönöznek, továbbá a szenvedélybetegség kialakulásának veszélyét azonos vagy nagyobb mértékben magukban hordozó egyéb játékokat – mint a bizonyos sporteseményekre (lóversenyekre) kötött fogadásokat és az automatákkal történő játékokat – magánszolgáltatók szervezhetik?
2. Úgy kell‑e értelmezni az EK 43. és EK 49. cikket, hogy a tagállamok erre hivatott hatóságai által a nem kizárólag az adott tagállam területére korlátozódó sportfogadások szervezésével összefüggésben kiállított engedélyek az engedély jogosultját és az általa megbízott harmadik felet is feljogosítják arra, hogy más tagállamok területén a szükséges nemzeti engedélyek pótlólagos beszerzése nélkül tegyenek szerződéskötésre vonatkozó ajánlatokat és kössenek szerződést?”
IV – A Bíróság előtti eljárás
27. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket a Bíróság hivatala 2007. július 9‑én (C‑316/07. sz. ügy), 2007. augusztus 2‑án (C‑358/07., C‑359/07., és C‑360/07. sz. ügy) és 2007. szeptember 3‑án (C‑409/07. és C‑410/07. sz. ügy) vette nyilvántartásba.
28. Markus Stoß, a Kulpa Automatenservice Asperg GmbH, a SOBO Sport & Entertainment GmbH, a Wetteraukreis, a német, belga, dán, spanyol, francia, olasz, litván, holland, osztrák, portugál, szlovén, finn és norvég kormány, valamint az Európai Közösségek Bizottsága terjesztett elő írásbeli észrevételeket.
29. A 2009. december 8‑án tartott tárgyaláson szóbeli észrevételeik előadása érdekében az alapeljárások felpereseinek, a Wetterauskreis, a Land Baden‑Württemberg, a német, belga, görög, olasz, portugál és norvég kormány, valamint a Bizottság képviselői jelentek meg.
V – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről
A – A játékokra vonatkozó ítélkezési gyakorlat alapvető elvei
30. A közösségi szabadságok és a tagállamok különböző, játékokra vonatkozó politikáinak összefüggésével a Bíróság gazdag ítélkezési gyakorlatban foglalkozott, amely a Schindler‑ügyben hozott ítélet(15) óta az Unión belül a szolgáltatásnyújtás szabadságát (EK 49. cikk) vagy a letelepedés szabadságát (EK 43. cikk) korlátozó intézkedések igazolásának lehetőségére koncentrál.
31. Ezzel kapcsolatban az ítélkezési gyakorlat különös figyelmet fordít a szerencsejátékokra, egy olyan ágazatra, ahol nem lehet elvonatkoztatni az „erkölcsi, vallási vagy kulturális megfontolásoktól”, valamint amely „a bűncselekmények és a csalás magas kockázatát hordja magában”, és amely játékok „költekezésre ösztönöznek, amelynek káros egyéni és társadalmi következményei lehetnek”.(16) Ennek a tényezőnek a figyelembevételével és a terület közösségi harmonizációjának hiányában a Bíróság elegendő mérlegelési jogkört biztosít a tagállamoknak ahhoz, hogy saját értékrendjüknek megfelelően állapítsák meg a játékosok védelméhez, valamint általánosabban a szociális egyensúly védelméhez szükséges feltételeket(17).
32. Ennek megfelelően az ítélkezési gyakorlat – elismerve, hogy az a nemzeti szabályozás, amely tiltja az egyes szerencsejátékokat(18), vagy azok üzemeltetését korlátozott számú köz‑ vagy magánjogi(19) koncessziós jogosultra korlátozza, akadályozza a szolgáltatásnyújtás szabadságát, függetlenül attól, hogy ez diszkriminatív‑e, vagy sem – engedélyezi az ilyen korlátozásokat, amennyiben azok közérdekű célt szolgálnak(20), mint például a játéklehetőségek számának csökkentése vagy a csalás és bűnözés leküzdése(21).
33. A tagállamok tehát „szabadon állapíthatják meg a szerencsejátékokkal kapcsolatos politikájuk célkitűzéseit”, és „szabadon határozhatják meg a kívánt védelem pontos szintjét”(22). Mindazonáltal nem elegendő ezekre a célkitűzésekre formálisan hivatkozni: a fent hivatkozott Zenatti‑ügyben hozott ítélet óta a Bíróság utal a szóban forgó jogalkotás állítólagos célkitűzésekkel való koherenciája és arányossága igazolásának szükségességére. A fent szintén hivatkozott Gambelli és társai ügyben hozott ítélet óta pedig közelebbről megköveteli, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága vagy a letelepedés szabadsága korlátozásának 1) alkalmazása mentes legyen a hátrányos megkülönböztetéstől, 2) azt nyomós közérdek igazolja, 3) alkalmas legyen ennek a célkitűzésnek a megvalósítására, és 4) ne lépje túl az annak eléréséhez szükséges szintet(23).
34. Ami a harmadik feltételt illeti, emlékeztetni kell arra, hogy „a nemzeti szabályozás csak akkor alkalmas az említett cél megvalósítására, ha azt valóban összefüggő és rendszeres módon kívánja elérni”(24). Következésképpen a játékágazatban a jelen ügyben fennállóhoz hasonló nemzeti monopólium akkor felel meg az EK 43. és az EK 49. cikknek, ha az igazolásként felhozott közérdekű célkitűzéshez képest nem hátrányosan megkülönböztető, azzal arányos és megfelelő (a játékkal kapcsolatos ügyekben kialakított ítélkezési gyakorlat terminológiája szerint koherens).
B – Az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés átfogalmazása
35. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésükben a Verwaltungsgericht Gießen és a Verwaltungsgericht Stuttgart azt kérdezik, hogy a sportfogadások és lottójátékok németországi monopóliuma esetlegesen az EK 43. és az EK 49. cikkbe ütközik‑e a koherencia azon vélelmezett hiányára tekintettel, amely – megítélésük szerint – a játék korlátozásának nemzeti politikáját jellemzi.
36. Mindazonáltal véleményem szerint ez a megfogalmazás két ponton sem megfelelő.
37. Először is a kérdés megfogalmazása helytelen, mivel az érintett szabályozás előzetesen megállapított nem megfelelő jellegéből indul ki, amelynek tüneteként jelöli meg a monopólium alá eső játékokban való részvételre, valamint a szenvedélybetegség kialakulásának veszélyét azonos vagy nagyobb mértékben magukban hordozó egyéb játékokat szervező magánvállalkozások indítására való nyilvános ösztönzést. Márpedig a fent hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a koherencia ilyen hiányára való utalás önmagában is elegendő lenne ahhoz, hogy érvénytelenítse a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának esetleges igazolását.
38. Ebből következően, tekintettel arra, hogy a gießeni és a stuttgarti bíróságok arra keresik a választ, hogy a lottójátékokra és sportfogadásokra vonatkozó monopólium rendszere tiszteletben tartja‑e a Szerződést, a játékokkal kapcsolatos német szabályozás koherenciájának a hiányát nem lehet alapul venni, fel kell azonban tenni azt a kérdést, hogy a jelzett körülmények (más játékok részleges megnyitása és széles körű reklámozás) a koherencia ilyen jellegű hiányához és ebből következően az uniós joggal való összeütközéshez vezetnek‑e.
39. Másodszor úgy gondolom, hogy a német jogalkotásnak ezt a vizsgálatát kizárólag a Szerződés szolgáltatásnyújtás szabadságával kapcsolatos rendelkezéseinek fényében (EK 49. cikk) kell lefolytatni. A letelepedés szabadsága (EK 43. cikk), amelyet a német közigazgatási bíróságok szintén említenek, a jelen ügyben nem releváns.
40. A jelen ügyekben mindegyik felperes német természetes vagy jogi személy, akik és amelyek sportfogadás‑közvetítői tevékenységet kívánnak végezni más tagállamokban letelepedett társaságok javára, amelyeknek a jelek szerint nem áll szándékában Németországban letelepedni. Ebből következően a letelepedés szabadsága nem merül fel, csak a szolgáltatásnyújtás szabadsága kérdéses a jelen ügyben.
41. Tekintettel a fentiekre, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdést az alábbi vagy ehhez hasonló módon kellett volna megfogalmazni:
„Úgy kell‑e értelmezni az EK 49. cikket, hogy azzal ellentétes a bizonyos szerencsejátékokkal, mint például a sportfogadással kapcsolatos állami monopólium, ha a nemzeti koncessziós jogokkal rendelkező szervezők az e játékokon történő részvételre ösztönöznek(25), továbbá hogy a magánszolgáltatók a szenvedélybetegség kialakulásának azonos vagy nagyobb mértékű veszélyét magukban hordozó játékokat kínálhatnak (például adott sporteseményekre történő fogadás, mint a lóversenyek vagy a pénznyerő automaták)? Úgy kell‑e tekinteni, hogy ezek a körülmények kizárják a játékokkal kapcsolatos, az ítélkezési gyakorlat értelmében vett koherens és módszeres politikát?”
42. Ezzel az első kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróságok azt kérik a Bíróságtól, hogy pontosan határozza meg azt a formát és azokat a feltételeket, amelyek alapján a játékkal kapcsolatos nemzeti szabályozást értékelni kell annak érdekében, hogy ez utóbbit „koherensnek” lehessen minősíteni, mivel ez a minőség szükséges ahhoz, hogy a szabályozás megfeleljen a szerződés céljainak. A kérdést előterjesztő bíróságok különösen arra keresik a választ, hogy ezt az értékelést átfogóan, a játékra vonatkozó általános politikával kapcsolatban kell‑e elvégezni, vagy pedig játékonként egyedileg, úgy, hogy az egyik játék vonatkozásában meghozott normatív határozatok és elfogadott aktusok nem érintik a másik játék szabályozására vonatkozó értékelést.
43. Mindazonáltal az eljárás összes résztvevője és alapkérdést feltevők érveinek mennyiségére és különbözőségére tekintettel úgy vélem, hogy erre a kérdésre csak a jelen ügyben érintett német szabályozás három szempontjának elemzése után lehet hasznos választ adni. Ezek pedig: a szabályozás hátrányosan megkülönböztető vagy azt nélkülöző jellege (C), a közérdekű célkitűzés, amelyet el kíván érni (D), és az e célkitűzéssel való koherenciája vagy ennek való megfelelése (E).
C – A hátrányos megkülönböztetést nélkülöző jelleg
44. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 49. cikk tilt minden olyan hátrányos megkülönböztetést, amely a szolgáltatót honosságánál vagy annál a ténynél fogva érinti, hogy más tagállamban nyújtja szolgáltatását, mint amelyben letelepedett(26).
45. A szerencsejátékok különleges ágazatában a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az olyan nemzeti szabályozás, amely a kizárólagos joggal felruházott közintézmény kivételével mindenki más számára tiltja valamely meghatározott játék szervezését, nem eredményez hátrányos megkülönböztetést, mert különbségtétel nélkül érinti azokat a gazdasági szereplőket, akik az ilyen tevékenység folytatásában érdekeltek lehetnek, függetlenül attól, hogy állampolgárai‑e a szóban forgó tagállamnak, és függetlenül a letelepedésük helyétől(27). Tekinthető úgy, hogy a fogadásokra vonatkozó német monopóliumok ilyen jellegűek, hiszen minden játékot kínáló magánszolgáltatóra nézve hátrányosak állampolgárságuktól, és attól függetlenül, hogy német területen telepedtek‑e le, vagy sem.
D – A közérdekű cél
46. A szerencsejátékokat korlátozó politika elemzésének következő szakasza a közérdekű cél meghatározása, mivel a Bíróság csak világos célkitűzés fényében tudja megítélni, hogy a szóban forgó szabályozás azzal összhangban van‑e.
47. Úgy tűnik, hogy a LottStV 1. §‑ából az következik, hogy a német szabályozás esetében ez a célkitűzés összetett, és magában foglalja a csalás és a játékra való túlzott ösztönzés megelőzését is, amely a Bíróság eddigi álláspontja szerint nyomós közérdeknek minősül, amely bizonyos feltételek mellett igazolhatja a játéktevékenységek korlátozását(28).
48. A LottStV fent hivatkozott cikke utal továbbá „annak biztosítás[ára], hogy a szerencsejátékokból származó bevételek jelentős részét közcélok vagy az adózásról szóló törvény értelmében kiváltságos adójogi elbánást élvező célok előmozdítására fordítsák” (a LottStV 1. §‑ának (5) bekezdése). Az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően semmi sem tiltja az ilyen cél követését, ha a szociális, emberbaráti vagy közérdekű tevékenységek finanszírozásának célja nem „az elfogadott korlátozó intézkedések valódi indoka, hanem annak akaratlan jótékony következménye”.(29)
49. A nemzeti bíróság feladata eldönteni, hogy Németországban ez így van‑e, vagy – amint azt az alapeljárások felperesei közül néhányan előadták – a jelen ügyben a bevételekhez való hozzájutás a szóban forgó monopólium egyetlen célja. Mindazonáltal ennek az ellenőrzése szorosan kapcsolódik a játékpolitika „koherenciatesztjéhez”.
E – A szabályozás megfelelő és arányos jellegének vizsgálata
50. Az előző két pont tisztázását követően el kell végezni az úgynevezett „képmutatás tesztet” a vitatott intézkedésekkel kapcsolatban(30), amely az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés lényege. Pontosabban a szóban forgó szabályozás megfelelő és arányos jellegét vizsgáló klasszikus tesztről van szó, amelyet a játék területén az ítélkezési gyakorlat együttesen alkalmaz.
51. A Verwaltungsgericht Gießen és a Verwaltungsgericht Stuttgart az előzetes döntéshozatalra utaló végzéseikben a német szabályozás körülményeinek olyan összességére és jellegzetességeire utalnak, amelyek kétségessé tehetik annak koherenciáját és arányosságát, ebből következően pedig a Szerződéssel való összhangját is.
52. Ezek közül két tényező mégis különleges jelentőséggel bír, mivel kizárólag ezek szerepelnek az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben: először a monopólium tárgyát képező játékokban való részvételre ösztönző intenzív reklámtevékenység folytatása; és másodszor a szenvedélybetegség kialakulásának magasabb kockázatát magukban foglaló játékoknak a magánszolgáltatók felé történő megnyitása.
1. A monopólium alá tartozó játékok reklámozása
53. Az alapeljárás felperesei és a kérdést előterjesztő bíróságok először is úgy vélik, hogy Németországban a játékpolitika nem koherens, mivel az állam a szolgáltatásaihoz (sportfogadások és lottójátékok) kapcsolódóan „jelentős reklámtevékenységet folytat”(31).
54. A Bíróság már foglalkozott ezzel a kényes kérdéssel a Gambelli és társai ügyben hozott ítéletben, figyelmeztetve a hatóságokat, hogy önmagukkal keverednek ellentmondásba, ha olyan kárt próbálnak elkerülni, amelyre maguk ösztönöztek: „amennyiben valamely tagállam hatóságai – az államkincstár gyarapítása céljából – ösztönzik és támogatják azt, hogy a fogyasztók sorsolásos játékokban, szerencsejátékokban vagy fogadási ügyletekben vegyenek részt, […] nem hivatkozhatnak a fogadási lehetőségek csökkentésének igényére” a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó intézkedések igazolásaként(32).
55. Ezt az érvet megismételte és pontosította a Placanica és társai egyesített ügyekben hozott ítélet, amelyben a Bíróság elfogadta, hogy a Corte suprema di cassazione ítélkezési gyakorlata szerint „az olasz jogalkotó terjeszkedő politikát folytat a szerencsejátékok terén, az adóbevételek növelésének nyilvánvaló szándékával”, és ebből következően a szabályozás semmilyen igazolása nem kereshető a „fogyasztók játékra való hajlamának vagy a játékkínálatnak a csökkentésére irányuló célkitűzésekben(33)”.
56. Mindazonáltal a Bíróság fontos pontosítást tett: miután emlékeztetett arra, hogy mind a Corte suprema di cassazione, mind az olasz kormány a „szabályozás valódi céljának […] a szerencsejátékokkal kapcsolatos tevékenységek ellenőrizhető mederbe terelését [tekinti] annak érdekében, hogy így megelőzhető legyen e tevékenységek bűncselekmények elkövetéséhez való felhasználása”, a Bíróság megerősítette, hogy „ilyen szempontból az ellenőrzött terjeszkedési politika megvalósítása a szerencsejáték‑ágazatban teljes mértékben összhangban lehet azzal a célkitűzéssel, hogy az illegális titkos szerencsejátékot és fogadásokat űzőket az engedélyezett és szabályozott tevékenységek felé tereljék”(34). Mindazonáltal a cél elérése érdekében „az engedéllyel rendelkező piaci szereplőknek a tiltott tevékenységgel szemben megbízható, ugyanakkor vonzó alternatívát kell adniuk, amely magában foglalja a szerencsejátékok széles skálájára vonatkozó kínálatot, a meghatározott terjedelmű reklámot, valamint az új terjesztési technikákat”(35).
57. Ennek megfelelően a Bíróság jóváhagyta az olasz játékágazatban kizárólagos jogokkal rendelkezők reklámtevékenységét, mivel az EK 49. cikk érvényesülésének korlátozása a bűnözés elleni harcra irányult.
58. Következésképpen a Placanica és társai egyesített ügyekben hozott ítélet egyértelműen koherensnek találta a visszaélések és bűncselekmények megelőzésére irányuló szabályozást ezen a területen, amely mindazonáltal lehetővé teszi a monopóliummal rendelkező szolgáltató számára a reklámozás eszközeinek alkalmazását is.
59. De mi a helyzet akkor, ha a nemzeti szabályozás célja a játékfüggőség leküzdése és a játéklehetőségek korlátozása? A Gambelli és társai ügyben hozott ítélet 69. pontja és a Placanica és társai egyesített ügyekben hozott ítélet 54. pontja arra engednek következtetni, hogy az ítélkezési gyakorlat teljesen kizárja az olyan norma megfelelő jellegét, amelynek célja a szerencsejátékhoz való hozzáférés korlátozása, ha a monopóliummal rendelkező szolgáltató szolgáltatásait reklámozza. Mindazonáltal a fent hivatkozott határozatok elmélyültebb vizsgálata kiemeli azokat az elővigyázatossági intézkedéseket vagy feltételeket, amelyekkel a Bíróság ezt az eredeti feltevést körülvette. A korábban említett koherencia hiányának meghatározó tényezőjeként figyelembe vette ugyanis azt a tényt is, hogy a szerencsejátékokkal kapcsolatos reklámtevékenységet „az államkincstár gyarapítása céljából” végzik(36).
60. Az Európai Szabadkereskedelmi Társulás Bíróságának ugyanez a gyakorlata. A Ladbrokes kontra Norvégia ügyben hozott ítéletében a játékok iránti kereslet mederbe terelésének érvét használta a függőség elleni harc keretében. A Placanica és társai egyesített ügyekben hozott ítéletre alapozva úgy véli, hogy a reklámintézkedések alkalmazása megfelelő „a játékosok nagyon erősen függőséget okozó, interneten vagy más csatornákon ajánlott játékoktól való elterelése érdekében, amelyeket nehezen lehet felszámolni”(37).
61. A reklámtevékenység egyszerű folytatása nem elegendő ahhoz, hogy megakadályozza a játéklehetőségek korlátozása céljának megvalósulását, amennyiben a reklámozás mértéktartó módon valósul meg, és valóban a játékok szabályozott és ellenőrzött kínálatára összpontosít, nem pedig a tagállamnak az ebből a rendszerből származó kincstári bevételei növelésére irányul. A monopóliumok vagy a nemzeti koncesszióval rendelkező szervezők fenntartása – anélkül, hogy lehetőségük lenne tevékenységük reklámozására – véleményem szerint nem igazán reális lehetőség. Ezért javasolom a Bíróságnak, hogy terjessze ki a Placanica és társai egyesített ügyekben kialakított tételt a játéklehetőségek száma csökkentésének célkitűzésével kapcsolatban, de csak a fent meghatározott szűk keretek között.
62. Ezeknek a feltételeknek az ellenőrzése a nemzeti bíróság feladata. Mindazonáltal a jelen ügyben a Bundesverfassungsgericht 2006. március 28‑i határozata már tartalmazza a német játékágazattal kapcsolatos szabályozás és gyakorlat vizsgálatát(38).
63. Így a fent hivatkozott határozat kimondta, hogy „a Bajorország tartomány által szervezett fogadásoknak semmilyen módon nem célja a játékfüggőség és az ahhoz kapcsolódó magatartások elleni küzdelem”; épp ellenkezőleg, „az ODDSET sportfogadások szervezésének rendszere egyebek között nyilvánvalóan költségvetési célt szolgál”(39). A karlsruhei bíróság ezt különösen az ODDSET értékesítésével kapcsolatban állapította meg, amelynek jelenlegi helyzete, véleménye szerint „alapvetően ártalmatlan szabadidős tevékenység gazdaságilag hatékony értékesítéséhez hasonlít(40)”. Ebben az értelemben hivatkozik egy széles körű reklámkampányra, amely a játékot egyfajta szociálisan elfogadott vagy éppen pozitív megítélésű szórakozásként mutatja be(41).
64. Az ismertetett határozat alapján kétségtelen, hogy a szóban forgó monopólium az alapeljárások tényállásainak megvalósulása idején nem felelt meg azoknak a feltételeknek, amelyek alapján azt koherensnek és szisztematikusnak lehetne tekinteni. A német alkotmánybíróság álláspontja szerint a reklámozás nem volt kellően mérsékelt, és nem a játéklehetőségek csökkentésére, valamint a játékfüggőség csökkentésére, hanem az adóbevételek növelésére irányult.
65. Igaz, hogy 2006 óta számos változás következett be, mind a szabályozást, mind a szervezés feltételeit illetően. Ezekkel a változtatásokkal a tartományok a Bundesverfassungsgericht feltételeinek kívánnak megfelelni. Szintén ezt a célt szolgálja a tartományoknak a németországi szerencsejátékokról szóló, 2008. január 1‑je óta hatályos új megállapodása, csakúgy mint számos más intézkedés, amelyek közül néhány közvetlenül a reklámtevékenységet érinti(42). Mindazonáltal a nemzeti bíróságok feladata annak megállapítása, hogy ezt az új helyzetet figyelembe kell‑e venni Markus Stoß, valamint a többi felperes kérdéseinek megválaszolásához, és az erre adott igenlő válasz esetén az ágazatban feltételezett „átalakulás” elegendő‑e annak megállapításához, hogy a fent hivatkozott feltételek teljesüljenek.
2. Más játékok magánszolgáltatók részére való megnyitása
66. Másodszor a Verwaltungsgericht Gießen és a Verwaltungsgericht Stuttgart hangsúlyozza a koherencia feltételezett hiányát, amely egyrészt a játékfüggőség és a bűnözés elleni harc jegyében a lottójátékok és sportfogadások üzemeltetésére létrehozott monopólium létesítése, másrészt ezzel párhuzamosan annak a magánszolgáltatók részére történő lehetővé tétele között áll fenn, hogy olyan, a szenvedélybetegség kialakulásának veszélyét valószínűleg azonos vagy nagyobb mértékben magukban hordozó játékokat kínáljanak, mint a lóversenyekre történő fogadás és a pénznyerő automaták.
67. E mögött az érv mögött az a kérdés fedezhető fel, hogy a tagállamok játékokra vonatkozó törvényes rendszerei uniós joggal való összhangjának vizsgálatát általánosan kell‑e elvégezni, vagy ágazati megközelítésben, játékonként.
68. Az alapeljárások felperesei úgy vélik, hogy a tagállam szerencsejátékokkal kapcsolatos szabályozása egészének, és nem önállóan, az egyes korlátozások vonatkozásában kell koherensnek lennie. Hivatkoznak ebben a tekintetben a Gambelli és társai ügyben hozott ítéletre, amelynek szövegéből arra a következtetésre jutnak, hogy a Bíróság az olasz játékokkal kapcsolatos szabályozás egészének vizsgálatát követően határozott egy konkrét korlátozó intézkedés jogszerűségéről.
69. Ez a Gambelli és társai ügyben hozott ítéletről alkotott első feltevés téves. A 69. pontban a különböző, a szóban forgó korlátozással érintett játékok reklámozására történő utalás azt jelenti, hogy egy adott játékra (fogadás, lottójáték vagy egyéb) való túlzott ösztönzés megfosztja az államot attól a lehetőségtől, hogy az e játékkal kapcsolatos függőség elleni harcra hivatkozhasson, és ezzel igazolhassa a verseny korlátozását ezen a konkrét területen.
70. A Placanica és társai egyesített ügyekben hozott ítéletben, amely az előzőt követte, a Bíróság még egyértelműbben külön vizsgálatot követelt meg, kiemelve, hogy „a nemzeti szabályozás által alkalmazott minden korlátozás esetében külön kell vizsgálni [a koherenciát és az arányosságot](43)”. Szintén ezt az elgondolást erősíti meg az a tény, hogy az e tárgykörben hozott első ítéleteitől kezdve a Bíróság az érintett tagállam összes szerencsejátékra vonatkozó szabályozásának elemzése nélkül, kizárólag a vitatott korlátozást vizsgálta. A Schindler‑ügyben hozott ítélet például a Szerződéssel összhangban lévőnek találta a brit szabályozásban a lottójátékok tilalmát, anélkül hogy vizsgálta volna az ebben az államban érvényes, az Európai Unió egyik legliberálisabb szabályozásaként ismert, sportfogadásokkal kapcsolatos szabályozást.
71. Ugyanebben az értelemben hivatkozni lehet a Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. július 13‑án hozott ítéletre(44), amely szintén az EK 49. cikk korlátozására vonatkozott, bár ez utóbbit a közegészségügy védelmére vonatkozó érvekkel igazolták: „azon érvre, miszerint a francia televíziósreklám‑szabályozás következetlen, mivel kizárólag az 1,2 foknál magasabb alkoholtartalmú italokra alkalmazható, kizárólag a televíziós reklámra vonatkozik, és nem terjed ki a dohányreklámra, elégséges válasz az, hogy a tagállamok jogosultak arra, hogy meghatározzák a biztosítani kívánt közegészség‑védelmi szintet, illetve hogy e szintet hogyan kell elérni” (a fent hivatkozott ítélet 33. pontja).
72. A fent hivatkozott határozatok alapján úgy vélem, hogy az egyes tagállamokban létező, a különböző szerencsejátékokra vonatkozó szabályozást nem lehet összességében kezelni, és hogy mindegyik korlátozást és mindegyik játékot külön kell megvizsgálni(45). A Bíróság soha nem állította, hogy „mindent vagy semmit” módon kell liberalizálni, az ítéleteiben használt kifejezések világosan utalnak arra, hogy olyan területről van szó, ahol a problémákat esetről esetre kell megoldani.
73. Ez az értelmezés sokkal közelebb áll a szerencsejátékokkal kapcsolatos ítélkezési gyakorlat alapgondolatához, amely szerint el kell ismerni a tagállamok mérlegelési jogkörét, amelynek keretében saját értékrendjük szerint állapíthatják meg a játékosok és a szociális egyensúly védelméhez szükséges feltételeket(46). Erkölcsi vagy kulturális okokból a különböző szerencsejátékok megítélése tagállamonként eltér, amely a függőség veszélyétől függetlenül és a közhatalmi szerveknek a polgárok védelmére irányuló őszinte szándékának kétségbe vonása nélkül is indokolja azt, hogy az egyes játékokban való részvétel bizonyos államokban szabadabb, mint másokban.
74. Mindenesetre azon a vitán kívül, hogy a korlátozó intézkedések megfelelőségének vizsgálatát ágazati keretben kell‑e lefolytatni, vagy nem, úgy gondolom, hogy az a jogalkotói döntés, hogy egyes játékok vonatkozásában monopóliumot létesítenek, más játékokat pedig a magánszektor kezében hagynak, alapvetően nem ellentétes sem a csalás megelőzésére, sem pedig az arra irányuló céllal, hogy az adott tagállamban csökkentsék a játéklehetőségeket, feltéve hogy a hatóságok a szolgáltatók fölött bizonyos ellenőrzést gyakorolnak, és a monopólium alá tartozó játékok kínálata szűkebb, mint egy magánszolgáltató esetében lenne(47).
75. Ezenkívül egyes szerencsejátékok függőséget okozó jellege véleményem szerint nem az egyetlen szempont, amely alapján értékelhető az a veszély, amit a játékpolitika célkitűzéseivel kapcsolatban a szerencsejátékok magukban hordoznak. Bár számos tanulmány mutatott rá, hogy a kaszinók és a pénznyerő automaták gyakrabban okoznak játékfüggőséget, mint a lottójátékok és a sportfogadások, ez nem jelenti azt, hogy az első kettő nagyobb veszélyt jelent a bűnelkövetés elleni küzdelem céljának megvalósítására (ez minden államban attól függ, hogy melyik ágazatban a leggyakoribbak a visszaélések), sem a játéklehetőségek csökkentésére irányuló célkitűzésre. Ahogy arra a dán kormány helyesen rámutat, a játékok két csoportja között az a különbség, hogy a kaszinók és játékgépek megkövetelik a játékos fizikai jelenlétét, ami a lottójátékokban és sportfogadásokban való részvételhez nem szükséges. Ezért még abban az esetben is, ha a kaszinókra (vagy a pénznyerő automatákra) vonatkozó koncessziónak több vállalkozás a jogosultja, mindegyikük korlátozott területen működik: a kínálat növelése az esetleges monopolhelyzethez képest korlátozott. Ezzel ellentétben a nemzeti szintű játékok szervezésére jogosultak számának növelése, mint a lottójátékoknál vagy a sportfogadásoknál (amelyek egyre inkább játszhatóak az interneten keresztül is), a versenyhelyzet jelentős növekedését és nagy valószínűséggel a játéklehetőségek számának tekintélyes növekedését vonná maga után.
76. A fenti megfontolásokra tekintettel nincs szükség a szenvedélybetegség kialakulásának veszélyét nagyobb mértékben magukban hordozó játékokkal kapcsolatos politikák összehasonlító vizsgálatára sem. A valamely játékkal kapcsolatos monopóliumnak az EK 49. cikkel való összhangját külön, illetve az elérni kívánt célnak való megfelelése és koherenciája szempontjából kell vizsgálni.
3. Egyéb tényezők
77. A kérdést előterjesztő bíróságok és az alapeljárások felei olyan további körülményekre is hivatkoztak, amelyek veszélyeztethetik a német játékokkal kapcsolatos szabályozás koherenciáját. Az alábbiakban röviden elemzem ezeket a tényezőket és körülményeket.
a) Az internet lehetővé teszi a monopólium megkerülését
78. A Verwaltungsgericht Stuttgart álláspontja szerint a sportfogadásokkal kapcsolatos német monopóliumban foglalt korlátozás kikerülhető olyan szolgáltatások igénybevételével, amelyeket más tagállamban engedéllyel rendelkező szolgáltatók nyújtanak az interneten keresztül, ami „nyilvánvalóvá teszi a nemzeti intézkedések korlátait és kikerülhetetlen hiányosságait”.
79. Amint arra a francia kormány észrevételeiben rámutat, azok a nehézségek, amelyekkel az állam a nemzeti szabályozás végrehajtása során találkozik, nem relevánsak a szabályozás uniós joggal való összhangjának megítélése szempontjából. A nemzeti jogalkotás által létrehozott korlátozás önmagában áll összhangban a szerződéssel, vagy ellentétes azzal; az, hogy mennyire könnyű olyan magatartást találni, amely a nemzeti szabályozással ellentétes, ebből a szempontból közömbös, annál is inkább – ahogy arra észrevételeiben a finn kormány is rámutatott –, hogy ezek a rendelkezések irányulhatnak az internetes játékok csökkentésére is azok jelentős függőségi kockázata miatt.
b) Nincs előzetes tanulmány az intézkedések koherenciájáról és arányosságáról
80. A kérdést előterjesztő bíróságok szerint a német szabályozás koherenciáját és arányosságát nem bizonyította a függőség kockázatának és az annak elkerülésére szolgáló alternatíváknak az előzetes vizsgálata, ahogy azt a Bíróság a Lindman‑ügyben hozott ítélet óta megköveteli(48).
81. A fent hivatkozott ítélet az EK 49. cikkel ellentétesnek találta a finn adójogi szabályozást, amely kizárta a jövedelemadózásból a Finnországban szervezett lottójátékok nyereményeit, és megadóztatta a más tagállamokból származó nyereményeket, arra hivatkozva többek között, hogy „a tagállamok által hivatkozott igazolások mellé csatolni kell az ezen állam által elfogadott korlátozó intézkedés célszerűségére és arányosságára vonatkozó elemzést”, amely a jelen esetben nem történt meg, mivel az átadott irat „nem tartalmaz semmi olyan statisztikai vagy más jellegű tényezőt, amely alapján a szerencsejátékokkal kapcsolatos függőségi kockázat súlyosságára lehetne következtetni, sem ebből következően az ilyen kockázatok és az érintett tagállam lakosainak más tagállamban szervezett lottójátékokban való részvétele közötti kapcsolatra”(49).
82. Ebből az ítéletből csupán annyi következik, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó szabályozás arányosságának és koherenciájának bizonyítása kizárólag a tagállamot terheli, anélkül hogy a Bíróság valaha arra kívánt volna kötelezni, hogy ezt a dokumentumot a vitatott szabályozás elfogadását megelőzően nyilvánosságra hozzák, vagy hogy ennek statisztikai tanulmányokban kellene testet öltenie, amint arra az egyik felperes utal(50).
83. A fent hivatkozott Placanica és társai egyesített ügyekben hozott ítélet 50. pontja nem mond ellent a korábbi állításnak: a tagállam által az igazolás alapjaként benyújtott előtanulmány vagy előzetes felmérés, ahogy az az olasz esetben előfordult, előnyt jelent, de nem minősül elengedhetetlen feltételnek. Ennek megfelelően a Bizottság helyesen hivatkozik arra, hogy pusztán a Szerződésből fakadó alapvető szabadságoknak való megfelelés előzetes ellenőrzésének hiánya nem jelenti azt, hogy lehetetlen lenne igazolni a korlátozó nemzeti rendelkezést.
c) Más tartományok elfogadják a monopólium alóli kivételeket
84. Az alapeljárás felperesei a rendszer koherenciáját veszélyeztető tényezőként hivatkoznak továbbá néhány, a monopólium rendszere alóli indokolatlan kivételre, mint annak a négy engedélynek a fennmaradására, amelyet annak idején a Német Demokratikus Köztársaság adott ki magánvállalkozások számára, vagy a Rajna‑vidék‑Pfalz tartományban ma is hatályban levő, magánszemélyeknek adható koncessziók rendszerére(51).
85. Ha ezek indokoltak, nehéz lenne azt állítani, hogy ilyen sajátosságok összeegyeztethetőek az olyan rendszerrel, amely a játéklehetőségek számának csökkentésére és a bűnelkövetés elleni harcra hivatkozik a szolgáltatók száma korlátozásának igazolásaként(52). Mindazonáltal a német bíróságok feladata a vizsgálatnak a felek érveire tekintettel való lefolytatása.
F – Következtetések
86. Az eddigiekre tekintettel úgy vélem, hogy az EK 49. cikkel összeegyeztethető bizonyos szerencsejátékok állami monopóliuma, amely nem okoz hátrányos megkülönböztetést az állampolgárság vagy a letelepedés állama alapján, egy vagy több közérdekű célkitűzés megvalósítására törekszik, és amely arányos és koherens, vagy megfelel ezeknek a célkitűzéseknek.
87. E feltételek mérlegelése a nemzeti bíróság feladata. Mindazonáltal ami a koherencia hiányának vizsgálatát illeti, figyelembe kell venni az alábbiakban részletezett körülményeket.
88. Egyrészt az a tény, hogy a monopóliummal rendelkezők a szerencsejátékokban való részvételre ösztönöznek, nem elegendő annak megállapításához, hogy az érintett szabályozás nem koherens vagy nem megfelelő, ha a reklámtevékenység mértéktartó, és valóban a bűnözés elleni harc, illetve a játék iránti vágy szabályozott és ellenőrzött kínálat felé terelése a célja, nem pedig az államkincstár bevételeinek növelése.
89. Másrészt annak a beismerése, hogy a magánszolgáltatók a szenvedélybetegség kialakulásának veszélyét nyilvánvalóan a monopólium alá tartozó játékokkal azonos vagy annál nagyobb mértékben magukban hordozó játékokat kínálnak, önmagában szintén nem inkoherens vagy nem megfelelő a közérdekű célokhoz képest, és nem teszi aránytalanná a fogadások és lottójátékok állami monopólium alá rendelésére vonatkozó döntést, ha a hatóságok biztosítják a magánszolgáltatók megfelelő ellenőrzését, és ha a monopólium alá tartozó játékok kínálata kisebb, mint amely egy magánszolgáltató esetében lenne.
VI – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés
90. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésükben a Verwaltungsgericht Gießen és a Verwaltungsgericht Stuttgart a kölcsönös elismerés elvének a sportfogadások nemzeti engedélyezésére való alkalmazása lehetőségéről kérdezi a Bíróságot.
91. Végső soron arról van szó, hogy az EK 43. és az EK 49. cikket úgy kell‑e értelmezni ebben a tekintetben, hogy a valamely tagállam által kiadott engedélyek, amelyek nem korlátozódnak az adott állam területére, felhatalmazzák az engedély jogosultját ugyanennek a tevékenységnek más tagállamban történő folytatására is, anélkül hogy ehhez új engedély beszerzésére lenne szüksége.
92. Három tényező alapján úgy gondolom, hogy erre a második kérdésre nemleges választ kell adni: 1) a monopóliumokkal és az EK 49. cikket érintő egyéb korlátozásokkal kapcsolatos egyértelmű ítélkezési gyakorlat; 2) a játékágazat harmonizálására tett kísérletek kudarca; 3) a bizalommal ellentétes gyakorlatok általánossá válása.
1. A monopóliumok és az EK 49. cikket érintő egyéb korlátozások elismerése a játékágazatra vonatkozó ítélkezési gyakorlatban
93. Ahogyan azt a jelen indítvány V. címében részletesen kifejtettem, a Bíróság nyíltan és egyértelműen – bár bizonyos feltételekhez kötötten – elismeri a monopóliumokat és a szerencsejáték‑ágazatban működő szolgáltatók számának egyéb korlátozásait: a fent hivatkozott Liga Portuguesa de Futebol Profissional és Bwin International ügyben hozott ítélet ennek az irányvonalnak a világos megerősítése.
94. Ennek az eshetőségnek az elfogadásával a játékok területén kiadott engedélyek kölcsönös elismerésén alapuló rendszer – a teljes Európai Unió vonatkozásában megvalósuló – homogén működtetésének egyszerűen nincs helye. Ha valamely tagállamnak, ahol a játékok vonatkozásában monopóliumot hoztak létre (amely egyébként megfelel a Szerződés által támasztott követelményeknek), figyelembe kellene vennie az Unió más tagállamaiban kiadott engedélyeket, a fent hivatkozott ítélkezési gyakorlat alkalmazhatatlan és értelmetlen lenne.
95. Ahogyan azt a Bíróság a Säger‑ügyben hozott ítéletében(53) kimondta, a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozása közérdekű célkitűzésekkel igazolható, „amennyiben ezen érdeket nem védik azok a szabályok, amelyek a szolgáltatásnyújtóra a székhelye szerinti tagállamban vonatkoznak”. Amennyiben az ítélkezési gyakorlatban megállapított feltételekre tekintettel valamely közérdekű célkitűzés miatt a monopóliumrendszert választó nemzeti szabályozás jogszerűnek bizonyul, és tiszteletben tartja a Szerződést, lehetetlen lenne megkövetelni, hogy más, sokkal nyitottabb piaccal rendelkező ország a polgárainak ezen érdek védelmében ezzel azonos védelmi szintet biztosítson (még kevésbé, amennyiben figyelembe vesszük a kulturális és erkölcsi különbségeket, amelyek az egyes államok felfogását ezen a területen meghatározzák). Ellenkező esetben a monopólium aránytalan, és ebből következően jogellenes lenne. Következésképpen a kölcsönös elismerés még a Säger‑ügyben hozott ítélet óvatossága mellett is összeegyeztethetetlen a jelenlegi ítélkezési gyakorlattal.
96. Kizárólag elméleti síkon védhető lenne az engedélyek kölcsönös elismerése azon államok között, amelyek a játékágazat tekintetében egyformán nyitottak, és a hasonló engedélyezési rendszerek célja is azonos. Mindazonáltal az ágazat valós helyzete és harmonizálásának hiánya ellentmond e részleges kölcsönös elismerés életszerűségének(54).
2. A harmonizáció hiánya
97. Másodszor, a kölcsönös elismerésre nem kerülhet sor a játékágazat közösségi harmonizációja nélkül, ami a közeljövőben valószínűleg nem fog bekövetkezni. Ruiz Jarabo‑Colomer főtanácsnok Placanica és társai egyesített ügyekre vonatkozó indítványának 144–148. pontja hűen tükrözi ezt a kívánságot, ami abban az időben még – a korábbi kísérletekből fakadó frusztráció ellenére is – reális volt a szolgáltatási irányelvre vonatkozó úgynevezett „Bolkenstein‑javaslat”(55) tartalmának köszönhetően.
98. Mindazonáltal a szolgáltatási irányelv végleges szövege nem vonta hatálya alá a szerencsejátékokat(56) „figyelemmel a tevékenységek sajátos természetére – amelyek a tagállamok részéről a közrendre és a fogyasztóvédelemre vonatkozó szabályok végrehajtásával járnak együtt”(57).
99. A szerencsejátékoknak ilyenképp történt kizárása semmit nem változtat a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának alkalmazásán ebben az ágazatban(58), és nem ad a tagállamoknak szélesebb mozgásteret annál, mint amit a Bíróság eddig a Szerződések értelmezése során elismert. Mindazonáltal a közösségi jogalkotó ilyen világos akaratnyilvánítását követően – legalábbis a közeljövőt illetően – nem tartható fenn az a remény, hogy sor kerül az ágazat harmonizációjára. Márpedig ez utóbbi nélkül nehéz azt biztosítani, hogy a hatóságok kölcsönösen elismerjék az engedélyeket a játékok területén.
100. A kölcsönös elismerés elve, bár nagyon vonzónak tűnik, távolról sem „csodaszer”(59). Bizonyos ágazatokban a tagállamok szabályozásai közötti hatalmas különbségek lehetetlenné teszik az elv alkalmazását, ami annak ellenére, hogy a belső piac megvalósításának nagy lehetőségekkel rendelkező eszköze, természetszerűleg korlátokkal rendelkezik(60).
101. Következésképpen harmonizáció nélkül a szabad mozgás alkalmazása mindig akadályokba ütközik majd. Az ítélkezési gyakorlat feladata, hogy meghatározza azokat a korlátozásokat, amelyek ezen a nem harmonizált területen összhangban állnak a Szerződés rendelkezéseivel.
102. A szolgáltatási irányelv igazolja, hogy ha azt akarjuk, hogy a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam hatóságai elfogadják a szolgáltatás nyújtójának letelepedése szerinti tagállamban lefolytatott ellenőrzéseket, olyan eszközöket kell biztosítani számukra, hogy azt a lehető legjobb garanciákkal végezhessék el. Ebből a célból az irányelv egész VI. fejezete (a 28–36. cikk) a tagállamok közötti igazgatási együttműködésről szól, amely magában foglalja a szolgáltatást nyújtókra vonatkozó információcserét, a hatáskörök érintett tagállamok közötti világos megosztását, valamint egy riasztási mechanizmust.
103. Az együttműködésnek ez a szintje a jelen pillanatban nem létezik a játékágazatban, amelyben épp ellenkezőleg, olyan gyakorlatok alakultak ki, amelyek ellentétesek a kölcsönös bizalommal.
3. A kölcsönös bizalommal ellentétes gyakorlatok
104. Harmadszor, a Bíróság előtt jelenleg folyamatban lévő ügyek jelzik, hogy léteznek olyan nemzeti gyakorlatok, amelyek önmagukban alkalmasak annak a kölcsönös bizalomnak (EK 10. cikk) a lerombolására, amelyen az ágazat esetleges harmonizálásának, vagy legalább az engedélyek játékok területén való kölcsönös elismerése rendszerének alapulnia kellene(61). Arra a gyakorlatra utalok, amely szerint területen kívüli vagy „offshore” engedélyeket adnak ki, amit például Málta vagy Gibraltár hatóságai alkalmaznak. A kérdés különösen a fent hivatkozott Carmen Media Group ügyben merül fel, ezt ott részletesebben vizsgálom. Mindazonáltal a jelen ügyben ez a valós tény további érv a kölcsönös elismerés kizárásának szükségessége mellett, amely nem jöhet létre olyan helyzetben, amikor megsértik a tagállamok közötti kölcsönös bizalmat.
4. Következtetések
105. Következésképpen a harmonizáció hiánya, az „offshore” engedélyek általánossá válása, valamint a monopóliumok és más korlátozások elfogadása az ítélkezési gyakorlatban ezen a területen arra ösztönöznek, hogy az uniós jog és az ítélkezési gyakorlat jelenlegi állapotában kétségbe vonjam a szerencsejáték‑ágazatban a kölcsönös elismerés rendszerének működőképességét.
VII – Végkövetkeztetések
106. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a következő választ adja a Verwaltungsgericht Gießen és a Verwaltungsgericht Stuttgart által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre:
„Úgy kell értelmezni az EK 49. cikket, hogy azzal nem ellentétes a bizonyos szerencsejátékokkal (mint például a sportfogadások) kapcsolatos állami monopólium,
– még ha a nemzeti koncessziós jogokkal rendelkező szervezők az e játékokon történő részvételre ösztönöznek, amennyiben a reklámtevékenység mértéktartó, és annak valóban a bűnözés elleni harc, illetve a játék szabályozott és ellenőrzött kínálatba gyűjtése a célja, nem pedig az államkincstár bevételeinek növelése;
– és még ha a magánszolgáltatók számára engedélyezték is, hogy olyan játékokat kínáljanak, amelyekről feltételezhető, hogy a szenvedélybetegség kialakulásának veszélyét azonos vagy nagyobb mértékben hordozzák magukban (mint a lóversenyekre való fogadás vagy a pénznyerő automaták), feltéve hogy a hatóságok biztosítják e magánszolgáltatók megfelelő ellenőrzését, és a monopólium alá tartozó játékok kínálata kisebb, mint amely egy magánszolgáltató esetében lenne.
Ha ezek a feltételek teljesülnek, az előadott körülmények nem ellentétesek az ítélkezési gyakorlat értelmében vett koherens és módszeres játékpolitikával. Ennek ellenőrzése a nemzeti bíróság feladata.
2) Az EK 43. és az EK 49. cikket úgy kell értelmezni, hogy a valamely tagállam illetékes szervei által a sportfogadások szervezésére vonatkozóan kiadott engedély, amely nem korlátozódik az adott állam nemzeti területére, nem jogosítja fel az engedély jogosultját, sem az általa megbízott harmadik személyeket arra, hogy más tagállamok területén szerződéskötésre vonatkozó ajánlatot tegyenek és szerződést kössenek.