MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
EVGENIJA TANCHEVA
od 3. travnja 2019. (1)
Predmet C‑654/17 P
Bayerische Motoren Werke AG i Freistaat Sachsen
protiv
Europske komisije
„Žalba – Regionalna potpora za velike projekte ulaganja – Potpora koju je Njemačka dodijelila za projekt društva BMW za proizvodnju električnih automobila u Leipzigu – Odluka kojom se mjera potpore proglašava djelomično nespojivom s unutarnjim tržištem – Proporcionalnost potpore – Uredba (EZ) br. 800/2008 – Intervencija pred Općim sudom”
Sadržaj
1. Društvo Bayerische Motoren Werke AG (u daljnjem tekstu: BMW) ovom žalbom zahtijeva od Suda da ukine presudu Općeg suda(2) kojom je potonji odbio tužbu za djelomično poništenje Odluke Komisije C(2014) 4531 final o državnoj potpori koju je Savezna Republika Njemačka planirala dodijeliti društvu BMW za izgradnju, u Leipzigu (Njemačka), novog postrojenja za proizvodnju dvaju novih modela automobila, električnog automobila „i3” i hibridnog automobila „i8” (u daljnjem tekstu: sporna odluka)(3).
2. Komisija je u spornoj odluci zaključila da je društvo BMW zbog dostupnosti državne potpore odlučilo ulaganje izvršiti u Leipzigu umjesto na drugoj lokaciji koju je razmatralo, to jest u Münchenu (Njemačka), gdje bi projekt, sukladno internim dokumentima društva, bio 17 milijuna eura jeftiniji. Komisija je utvrdila da je potpora, koja je prijavljena u iznosu od približno 45 milijuna eura, spojiva s unutarnjim tržištem samo do razlike između troškova – za društvo BMW – ulaganja u Leipzigu i troškova ulaganja u Münchenu, to jest samo do 17 milijuna eura. Iznos potpore koji je premašivao 17 milijuna eura proglašen je nespojivim s unutarnjim tržištem.
3. Opći je sud pobijanom presudom odbio tužbu kojom je društvo BMW zahtijevalo poništenje sporne odluke u dijelu u kojem je iznos prijavljene potpore koji je premašivao 17 milijuna eura njome proglašen nespojivim s unutarnjim tržištem.
4. Žalba podnesena Sudu osobito otvara pitanje proporcionalnosti potpore. Ovaj predmet ujedno otvara pitanje dopuštenosti intervencija pred Općim sudom. Naime, Komisija je podnijela protužalbu kojom zahtijeva od Suda da ukine, kao prvo, rješenje Općeg suda(4) kojim je taj sud odobrio zahtjev za intervenciju koji je uložio Freistaat Sachsen (savezna zemlja Saska, Njemačka), gdje se Leipzig nalazi, i, kao drugo, pobijanu presudu u dijelu u kojem uzima u obzir argumente koje je istaknuo samo intervenijent te time sadržava odluku o dopuštenosti intervencije.
I. Pravni okvir
5. Članak 6. stavak 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 800/2008 od 6. kolovoza 2008. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora sukladnima sa zajedničkim tržištem u primjeni članaka 87. i 88. Ugovora (Uredba o općem skupnom izuzeću) (u daljnjem tekstu: UOSI)(5) predviđa:
„Regionalne potpore za ulaganja koje se dodjeljuju velikim projektima ulaganja prijavljuju se Komisiji ako ukupan iznos potpora iz svih izvora premašuje 75 % maksimalnog iznosa potpora koje može primiti ulaganje s opravdanim troškovima u iznosu od 100 milijuna eura, primjenjujući standardni prag potpore koji vrijedi za velika poduzeća na odobrenoj karti regionalnih potpora na datum kada se potpora treba dodijeliti.”
6. Članak 13. stavak 1. UOSI‑ja predviđa:
„Programi regionalnih potpora za ulaganje i zapošljavanje sukladni su sa zajedničkim tržištem u smislu članka 87. stavka 3. Ugovora i izuzeti su od obveze prijave iz članka 88. stavka 3. Ugovora, ako su ispunjeni uvjeti utvrđeni u ovom članku.
[…]”
II. Pozadina postupka
7. Njemačka je 30. studenoga 2010. obavijestila Komisiju da namjerava društvu BMW dodijeliti potporu, u obliku porezne olakšice za ulaganje, u ukupnom iznosu do 45 257 273 eura(6), u skladu s Investitionszulagengesetzom 2010 (Zakon o subvencioniranju ulaganja) od 7. prosinca 2008., kako je izmijenjen (u daljnjem tekstu: IZG)(7), u svrhu izgradnje, u Leipzigu, postrojenja za proizvodnju električnog automobila „i3” i hibridnog automobila „i8”.
8. Komisija je 13. srpnja 2011. odlučila pokrenuti formalni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.
9. Komisija je 9. srpnja 2014. donijela spornu odluku, kojom je, kako je spomenuto u točki 2. ovog mišljenja, utvrdila da je prijavljena potpora s unutarnjim tržištem spojiva samo do iznosa od 17 milijuna eura, koji je odgovarao razlici između troškova ulaganja u Leipzigu i troškova ulaganja u Münchenu. Dio prijavljene potpore koji je premašivao 17 milijuna eura, to jest iznos od 28 257 273 eura, bio je nespojiv s unutarnjim tržištem.
III. Postupak pred Općim sudom, rješenje od 11. svibnja 2015. i pobijana presuda
10. Društvo BMW uložilo je 19. rujna 2014. tužbu za poništenje sporne odluke u dijelu u kojem je njome iznos koji je premašivao 17 milijuna eura proglašen nespojivim s unutarnjim tržištem. Društvo BMW podredno je zahtijevalo poništenje sporne odluke u dijelu u kojem je njome kao nespojiv s unutarnjim tržištem proglašen iznos koji je premašivao 17 milijuna eura, ali nije premašivao iznos koji je izuzet od obveze prijave predviđene člankom 6. stavkom 2. UOSI‑ja (u predmetnom slučaju je to 22,5 milijuna eura).
11. Freistaat Sachsen podnio je 16. siječnja 2015. zahtjev za intervenciju u potporu društvu BMW. Predsjednik petog vijeća Općeg suda odobrio je rješenjem od 11. svibnja 2015. taj zahtjev. Predsjednik petog vijeća Općeg suda utvrdio je da je Freistaat Sachsen imao interes za ishod postupka u smislu članka 40. Statuta Suda Europske unije jer je Komisija, utvrdivši da je s unutarnjim tržištem spojiv samo iznos potpore od 17 milijuna eura, uskratila Freistaatu Sachsen pozitivne učinke dodjele potpore u prijavljenom iznosu, zbog čega je sporna odluka imala stvaran utjecaj na gospodarstvo te regije.
12. Opći je sud pobijanom presudom odbio tužbu kojom se zahtijevalo djelomično poništenje sporne odluke.
13. Opći je sud odbio prvi tužbeni razlog, kojim se navodila povreda članka 108. stavka 3. UFEU‑a. Kao prvo, Opći je sud utvrdio da je Komisija provela pažljivo i nepristrano ispitivanje tijekom prethodnog ispitnog postupka te da je bila ovlaštena pokrenuti formalni istražni postupak zato što se nije mogla isključiti mogućnost da su pragovi utvrđeni u točki 68. Smjernica za nacionalne regionalne potpore za 2007. – 2013. (u daljnjem tekstu: Smjernice o regionalnim potporama)(8) premašeni. Kao drugo, Opći je sud utvrdio da je Komisija pažljivo i nepristrano ispitivanje provela i tijekom formalnog istražnog postupka te da je bila ovlaštena ispitati jesu li ispunjeni kriteriji iz Komunikacije Komisije o kriterijima dubinske ocjene regionalnih potpora za velike projekte ulaganja (u daljnjem tekstu: Komunikacija iz 2009.)(9), neovisno o tome jesu li navedeni pragovi premašeni. Kao treće, Komisija nije počinila očitu pogrešku prilikom primjene Komunikacije iz 2009.
14. Opći je sud odbio drugi tužbeni razlog, kojim se navodila povreda članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a. Kao prvo, Komisija je pravilno utvrdila, u skladu s točkom 22. podtočkom 2. Komunikacije iz 2009., da je potpora imala poticajan učinak jer je društvo BMW poticala da ulaganje izvrši u Leipzigu umjesto u Münchenu. Kao drugo, Komisija nije pogriješila utvrdivši da je razlika između troškova ulaganja u Leipzigu i troškova ulaganja u Münchenu iznosila 17 milijuna eura te da je potpora bila proporcionalna samo do tog iznosa. Kao treće, kako bi utvrdila da dio potpore koji je premašivao 17 milijuna eura nije spojiv s unutarnjim tržištem, Komisija nije bila dužna provesti gospodarsku analizu i dokazati da bi taj dio imao negativne učinke na tržišno natjecanje. Kao četvrto, Komisija je pravilno zaključila da se procjena stvarnih troškova, koju je Njemačka dostavila nakon što je potpora prijavljena, nije mogla uzeti u obzir.
15. Naposljetku, Opći sud odbio je i treći tužbeni razlog, koji je podredno istaknut te kojim se navodilo da je Komisija povrijedila članak 108. stavak 3. UFEU‑a i UOSI utvrdivši da je potpora spojiva s unutarnjim tržištem do iznosa od 17 milijuna eura, to jest do iznosa nižeg od onog koji je izuzet od obveze prijave predviđene člankom 6. stavkom 2. UOSI‑ja (u predmetnom slučaju je to 22,5 milijuna eura). Regionalna potpora koja je, poput one u ovom predmetu, premašivala pojedinačni prag prijave predviđen člankom 6. stavkom 2. UOSI‑ja morala se ispitati ne prema UOSI‑ju, nego s obzirom na kriterije utvrđene u Komunikaciji iz 2009. Komisija nije prekoračila svoje ovlasti ograničivši iznos potpore na iznos niži od onog koji je izuzet od obveze prijave, jer se za potporu izuzetu od obveze prijave samo pretpostavlja da je spojiva s unutarnjim tržištem.
IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
16. Društvo BMW, koje podupire Freistaat Sachsen, svojom žalbom od Suda zahtijeva da:
– ukine pobijanu presudu;
– poništi spornu odluku u dijelu u kojem je njome dio potpore u iznosu od 28 257 273 eura, to jest dio prijavljene potpore koji premašuje iznos od 17 milijuna eura, proglašen nespojivim s unutarnjim tržištem;
– podredno, poništi spornu odluku u dijelu u kojem je njome dio potpore koji premašuje iznos od 17 milijuna eura, ali ne premašuje iznos izuzet od obveze prijave predviđene člankom 6. stavkom 2. UOSI‑ja, zabranjen i proglašen nespojivim s unutarnjim tržištem;
– naloži Komisiji snošenje troškova postupka.
17. Komisija od Suda zahtijeva da:
– žalbu odbije kao nedopuštenu i, u svakom slučaju, neosnovanu;
– naloži društvu BMW snošenje troškova.
18. Komisija je uložila protužalbu, zahtijevajući od Suda da:
– ukine rješenje od 11. svibnja 2015.;
– ukine odluku sadržanu u pobijanoj presudi u pogledu dopuštenosti intervencije i uzimanja u obzir argumenata koje je Freistaat Sachsen istaknuo pored onih koje je istaknulo društvo BMW;
– odluči, djelujući kao prvostupanjski sud, o zahtjevu za intervenciju i taj zahtjev odbije kao neosnovan;
– naloži društvu BMW snošenje troškova.
19. Freistaat Sachsen od Suda zahtijeva da:
– odbije protužalbu;
– naloži Komisiji snošenje troškova žalbenog postupka.
20. Društvo BMW od Suda zahtijeva da:
– odbije protužalbu;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
21. Društvo BMW, Komisija i Freistaat Sachsen iznijeli su usmena očitovanja na raspravi održanoj 23. siječnja 2019.
V. Glavna žalba
22. Društvo BMW ističe dva žalbena razloga. Kao prvo, navodi da je Opći sud povrijedio članak 107. stavak 3. UFEU‑a utvrdivši da je Komisija bila ovlaštena iznos potpore ograničiti na 17 milijuna eura, a da ne provede gospodarsku analizu namijenjenu tomu da se provjeri bi li dio potpore koji premašuje 17 milijuna eura rezultirao narušavanjem tržišnog natjecanja. Kao drugo, društvo BMW ističe da je Opći sud povrijedio članak 288. UFEU‑a, članak 3. i članak 13. stavak 1. UOSI‑ja i zabranu diskriminacije utvrdivši da Komisija nije pogriješila ograničivši iznos potpore na iznos niži od onog koji je izuzet od obveze prijave predviđene člankom 6. stavkom 2. UOSI‑ja, to jest na iznos niži od 22,5 milijuna eura.
A. Prvi žalbeni razlog, kojim se navodi povreda članka 107. stavka 3. UFEU‑a
1. Argumenti stranaka
23. Društvo BMW svojim prvim žalbenim razlogom ističe da je Opći sud povrijedio članak 107. stavak 3. UFEU‑a utvrdivši, u točkama 145. do 149. pobijane presude, da je Komisija bila ovlaštena iznos potpore ograničiti na 17 milijuna eura, to jest na iznos koji odgovara razlici između troškova ulaganja u Leipzigu i troškova ulaganja u Münchenu, a da ne provjeri bi li dio potpore koji premašuje 17 milijuna eura rezultirao narušavanjem tržišnog natjecanja.
24. Prvi žalbeni razlog podijeljen je na četiri dijela.
25. Društvo BMW u prvom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga ističe da se ne može pretpostaviti da ijedan iznos potpore koji premašuje iznos koji je u skladu s točkom 33. Komunikacije iz 2009. utvrđen kao proporcionalan, to jest ijedan iznos veći od razlike između troškova, rezultira narušavanjem tržišnog natjecanja. Naime, članak 107. stavak 3. točka (c) UFEU‑a zabranjuje samo potpore koje „utječu negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu”. Stoga, Komisija iznos potpore veći od razlike između troškova nije mogla proglasiti nespojivim s unutarnjim tržištem, a da ne odredi mjerodavno tržište i položaj koji korisnik potpore ima na tom tržištu.
26. Društvo BMW u drugom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga navodi da utvrđenje Suda, u točki 149. pobijane presude, da Komisija nije bila dužna provjeriti narušava li dio potpore koji premašuje iznos od 17 milijuna eura tržišno natjecanje nije u skladu sa sudskom praksom.
27. Društvo BMW u trećem dijelu svojeg prvog žalbenog razloga tvrdi da je Opći sud trebao kritizirati Komisiju zato što nije odagnala dvojbe u vezi s točnim određenjem mjerodavnog tržišta i položaja korisnika potpore na tom tržištu.
28. Društvo BMW u četvrtom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga ističe da je Opći sud, utvrdivši da je potpora u iznosu od 17 milijuna eura bila dovoljna da to društvo ponuka na ulaganje u Leipzigu, iskrivio činjenice. To je zato što je ono tu odluku donijelo vodeći se pretpostavkom da će se potpora dodijeliti u iznosu do gotovo 50 milijuna eura.
29. Komisija navodi da je prvi žalbeni razlog u cijelosti nedopušten i djelomično neosnovan.
30. Prema mišljenju Komisije, prvi dio prvog žalbenog razloga nije dopušten jer predstavlja novi pravni navod. Društvo BMW u prvom dijelu prvog žalbenog razloga ističe, pred Sudom, da je Opći sud povrijedio stavak 1. članka 107. UFEU‑a utvrdivši da Komisija nije bila dužna ocijeniti negativne učinke na tržišno natjecanje. Međutim, to je društvo pred Općim sudom navodilo povredu stavka 3., a ne stavka 1. članka 107. UFEU‑a.
31. Komisija smatra da ni drugi dio prvog žalbenog razloga nije dopušten. Žalitelj navodi povredu stavka 1. članka 107. UFEU‑a, što je novi pravni navod te je kao takav nedopušten. Ili navodi povredu stavka 3. članka 107. UFEU‑a. Međutim, u potonjem slučaju, iz sudske prakse koju žalitelj navodi jasno proizlazi da on u biti osporava kvalifikaciju predmetne državne mjere kao državne potpore u smislu stavka 1. tog članka, što, kao što je navedeno, predstavlja novi pravni navod. U svakom slučaju, drugi dio prvog žalbenog razloga neosnovan je jer Komisija, da bi iznos potpore veći od 17 milijuna eura proglasila nespojivim s unutarnjim tržištem, nije bila dužna ocijeniti bi li taj iznos doveo do narušavanja tržišnog natjecanja.
32. Prema mišljenju Komisije, treći dio prvog žalbenog razloga nije dopušten. Ponovno, u dijelu u kojem se njime navodi povreda stavka 1. članka 107. UFEU‑a on predstavlja novi pravni navod. U dijelu u kojem se njime navodi povreda stavka 3. tog članka, on ne zadovoljava zahtjeve iz članka 168. stavka 1. točke (d) i članka 169. stavka 2. Poslovnika Suda. U svakom slučaju, treći dio prvog žalbenog razloga nije osnovan.
33. Komisija smatra da četvrti dio prvog žalbenog razloga nije dopušten jer žalitelj nije naveo točke pobijane presude koje osporava. U svakom slučaju, četvrti dio prvog žalbenog razloga nije osnovan jer je Opći sud, u točki 154. pobijane presude, utvrdio da su dokumenti koji su navodno pokazivali da je razlika između troškova ulaganja u Leipzigu i troškova ulaganja u Münchenu iznosila gotovo 50 milijuna eura, a ne 17 milijuna eura, pripremljeni nakon odluke da se ulaganje izvrši u Leipzigu te ih Komisija stoga nije mogla upotrijebiti. Osim toga, država članica mora pružiti sve informacije kako bi Komisija mogla provjeriti jesu li uvjeti spojivosti s unutarnjim tržištem ispunjeni.
34. Društvo BMW odgovara da je prvi žalbeni razlog dopušten.
35. Freistaat Sachsen se u potpunosti slaže s navodima društva BMW. Tvrdi da je Opći sud povrijedio članak 107. stavak 3. UFEU‑a. Kao prvo, Komisija je pogriješila zaključivši da bi moguće tržište proizvoda trebalo obuhvaćati najnižu razinu za koju postoje statistički podaci, a to je tržište električnih automobila, te ne odredivši mjerodavno zemljopisno tržište. Opći je sud pogrešno utvrdio da tržište nije bilo potrebno odrediti jer je Komisija formalni istražni postupak mogla pokrenuti čak i ako pragovi iz točke 68. Smjernica o regionalnim potporama nisu bili premašeni. Kao drugo, utvrdivši da je Komisija iznos potpore bila ovlaštena ograničiti na razliku između troškova, Opći je sud pogrešno izjednačio pojmove poticajnog učinka i proporcionalnosti potpore. Kao treće, Opći je sud pogriješio utvrdivši da je Komisija negativne učinke na tržišno natjecanje dužna provjeriti tek nakon što dokaže da je potpora potrebna.
2. Ocjena
36. Komisija je u spornoj odluci kao nespojiv s unutarnjim tržištem proglasila dio prijavljene potpore koji je premašivao razliku između troškova ulaganja u Leipzigu i troškova ulaganja u Münchenu, to jest dio prijavljene potpore koji je premašivao 17 milijuna eura. Društvo BMW svojim prvim žalbenim razlogom navodi da je Opći sud povrijedio članak 107. stavak 3. UFEU‑a utvrdivši da je Komisija bila ovlaštena iznos potpore ograničiti na razliku u troškovima, a da ne provede gospodarsku analizu namijenjenu tomu da se provjeri bi li dio potpore koji je premašivao tu razliku rezultirao narušavanjem tržišnog natjecanja.
a) Dopuštenost
37. Kao prvo, mora se odbiti Komisijin prigovor da su prvi, drugi i treći dio prvog žalbenog razloga nedopušteni zbog činjenice da se njima navodi povreda stavka 1. članka 107. UFEU‑a, što se pred Općim sudom nije navodilo. Točno je da se u žalbi upućuje na stavak 1. članka 107. UFEU‑a te da povreda tog stavka nije istaknuta pred Općim sudom. Međutim, u žalbi se upućuje i na stavak 3. tog članka, a njegova je povreda istaknuta pred Općim sudom. Iz argumenata društva BMW, koji se tiču ocjene proporcionalnosti potpore, jasno proizlazi da se prvim žalbenim razlogom navodi povreda stavka 3. članka 107. UFEU‑a, a ne njegova stavka 1.
38. Kao drugo, mora se odbiti Komisijin prigovor da je treći dio prvog žalbenog razloga nedopušten zbog činjenice da u tom pogledu nisu izneseni nikakvi argumenti, kako zahtijeva članak 168. stavak 1. točka (d) Poslovnika Suda. Društvo BMW u trećem dijelu svojeg prvog žalbenog razloga tvrdi da Komisija, da bi mjeru potpore proglasila nespojivom s unutarnjim tržištem, mora dokazati da ta mjera ima negativne učinke na tržišno natjecanje te da, u tu svrhu, mora odrediti mjerodavno tržište i položaj korisnika potpore na tom tržištu. Dakle, društvo BMW ne iznosi nikakve argumente u prilog navodu da je Komisija, ne odagnavši dvojbe u pogledu određenja tržišta, povrijedila članak 107. stavak 3. UFEU‑a.
39. Slično tomu, mora se odbiti i Komisijin prigovor da je treći dio prvog žalbenog razloga nedopušten zbog činjenice da u njemu nisu navedene točke pobijane presude koje se osporavaju, kako zahtijeva članak 169. stavak 2. Poslovnika Suda. U prvom žalbenom razlogu upućuje se na točke 145. do 149. pobijane presude. Opći je sud u tim točkama utvrdio da Komisija, da bi mjeru potpore ograničila na iznos koji se smatra proporcionalnim, nije dužna dokazati da dio potpore koji premašuje taj iznos ima negativne učinke na tržišno natjecanje te da bi osnažio položaj koji korisnik potpore ima na tržištu. Dakle, u trećem dijelu prvog žalbenog razloga, kako je sažet u prethodnoj točki, pravilno se osporavaju točke 145. do 149. pobijane presude.
40. Kao treće, smatram da treba prihvatiti Komisijin prigovor da je četvrti dio prvog žalbenog razloga nedopušten jer u njemu nisu određene točke pobijane presude koje se osporavaju. To je zato što društvo BMW u četvrtom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga tvrdi da je Opći sud iskrivio činjenice i dokaze utvrdivši da je odluka o ulaganju u Leipzigu donesena pod pretpostavkom da će se potpora dodijeliti u iznosu od 17 milijuna eura, a ne gotovo 50 milijuna eura. Opći sud se na to pitanje osvrnuo u točkama 154. do 161. pobijane presude. Međutim, u prvom žalbenom razlogu upućuje se samo na točke 145. do 149. pobijane presude.
41. Zaključujem da su prvi, drugi i treći dio prvog žalbenog razloga dopušteni, ali da njegov četvrti dio nije dopušten.
b) Meritum
1) Prvi dio prvog žalbenog razloga
42. Društvo BMW u prvom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga navodi da je Opći sud povrijedio članak 107. stavak 3. UFEU‑a utvrdivši da je Komisija mogla pretpostaviti da je dio prijavljene potpore koji je premašivao razliku između troškova ulaganja u Leipzigu i troškova ulaganja u Münchenu rezultirao narušavanjem tržišnog natjecanja. Prema mišljenju društva BMW, Komisija je morala dokazati da je taj dio potpore rezultirao narušavanjem tržišnog natjecanja i u tu svrhu provesti gospodarsku analizu.
43. Smatram da prvi dio prvog žalbenog razloga treba odbiti.
44. U skladu s Komunikacijom iz 2009., da bi proglasila mjeru potpore nespojivom s unutarnjim tržištem, Komisija nije dužna dokazati da bi odnosna mjera narušila tržišno natjecanje.
45. U Komunikaciji iz 2009. predviđeni su kriteriji koji se primjenjuju u ocjeni spojivosti s unutarnjim tržištem regionalne potpore dodijeljene za velike projekte ulaganja(10) kada je, kao u predmetnom slučaju(11), pokrenut formalni istražni postupak(12). U skladu s tom komunikacijom, Komisija mora pozitivne učinke koje regionalna potpora može imati, „osobito u smislu promicanja kohezije putem privlačenja ulaganja u nerazvijena područja”, usporediti s „potencijalnim negativnim učincima” [neslužbeni prijevod](13).
46. S jedne strane, Komisija treba ocijeniti pozitivne učinke mjere regionalne potpore. Ta mjera treba, kao prvo, težiti smanjenju jaza između razina razvijenosti pojedinih regija u Uniji; kao drugo, biti prikladan instrument za postizanje tog cilja; kao treće, imati poticajan učinak; i, kao četvrto, biti proporcionalna(14). Što se tiče, osobito, trećeg uvjeta, on je ispunjen u dvama mogućim scenarijima: ili kada ulaganje bez potpore ne bi bilo izvršeno (prvi scenarij); ili kada bi ulaganje bez potpore bilo izvršeno na drugoj lokaciji (drugi scenarij). U predmetnom je slučaju utvrđeno da je potpora imala poticajan učinak na temelju drugog scenarija jer bi ulaganje bilo izvršeno u Münchenu, a ne u Leipzigu da nije bilo potpore(15). Što se tiče četvrtog uvjeta, potporu se, u situaciji iz drugog scenarija, smatra proporcionalnom ako je jednaka razlici između troškova koje bi njezin korisnik imao da ulaganje izvrši u potpomognutoj regiji i troškova koje bi imao da to ulaganje izvrši u nekoj drugoj regiji. Iznos potpore u predmetnom je slučaju ograničen na 17 milijuna eura jer je razlika između troškova – za društvo BMW – ulaganja u Leipzigu i troškova ulaganja u Münchenu iznosila 17 milijuna eura(16).
47. S druge strane, pozitivne učinke opisane u prethodnoj točki treba usporediti s negativnim učincima koje mjera potpore može imati na tržišno natjecanje, u smislu stvaranja tržišne snage i stvaranja ili održavanja neučinkovitih tržišnih struktura, i njezinim negativnim učincima na trgovinu(17).
48. Međutim, u skladu s Komunikacijom iz 2009., Komisija usporedbu može izvršiti samo ako je dokazala da je mjera potpore potrebna da bi se ulaganje izvršilo u potpomognutoj regiji u pitanju, kako je opisano u točki 46. ovog mišljenja. Naime, u skladu s točkom 52. te komunikacije, „nakon što je dokazano da je potpora potrebna zbog poticanja provedbe ulaganja u razmatranoj regiji, Komisija će pozitivne učinke usporediti […] s njezinim negativnim učincima” [neslužbeni prijevod](18).
49. Nasuprot tomu, ako Komisija utvrdi da mjera potpore nije potrebna, može je proglasiti nespojivom s unutarnjim tržištem, a da ne provjeri narušava li tržišno natjecanje.
50. Iz toga proizlazi da je mjeru potpore, kada ona nije potrebna da bi se ulaganje izvršilo u potpomognutoj regiji, moguće proglasiti nespojivom s unutarnjim tržištem čak i ako postoje dokazi (koje je pružila država članica) da ona ne bi rezultirala narušavanjem tržišnog natjecanja ili da bi osnažila tržišno natjecanje. Učinci na tržišno natjecanje, negativni ili pozitivni, mjere koju se ne smatra potrebnom jednostavno se ne uzimaju u obzir na temelju Komunikacije iz 2009.
51. Trebam naglasiti da se upućivanje, u točki 52. Komunikacije iz 2009., na potporu za koju je dokazano da je „potrebna zbog poticanja provedbe ulaganja u razmatranoj regiji” mora shvatiti kao upućivanje na potporu za koju je dokazano ne samo da ima poticajan učinak, nego i da je proporcionalna. Ako je potpora potrebna, ali neproporcionalna, dio potpore koji premašuje proporcionalan iznos moguće je proglasiti nespojivim s unutarnjim tržištem čak i ako postoje dokazi da ne bi rezultirao narušavanjem tržišnog natjecanja. U tom pogledu trebam istaknuti da je za dio potpore koji premašuje proporcionalan iznos moguće smatrati da nema poticajan učinak. Osim toga, utvrđenje da nepostojanje negativnih učinaka mjere potpore na tržišno natjecanje kompenzira njezin neproporcionalan iznos – zbog čega je se mora proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem – protivilo bi se smislu regionalne potpore.
52. Zaključujem da Komisija, u skladu s Komunikacijom iz 2009., nije dužna, kako bi ograničila iznos prijavljene potpore na razliku između troškova ulaganja u regiji u pitanju i troškova ulaganja na nekoj drugoj lokaciji, dokazati da bi dio potpore koji premašuje tu razliku rezultirao narušavanjem tržišnog natjecanja.
53. Ističem da društvo BMW nije osporilo zakonitost Komunikacije iz 2009.
54. Iz toga proizlazi da Opći sud nije pogriješio utvrdivši, u točki 146. pobijane presude, da je Komisija, u pogledu dijela potpore za koji je utvrđeno da je neproporcionalan jer je premašivao razliku između troškova ulaganja u Leipzigu i troškova ulaganja u Münchenu, mogla „pretpostaviti” da će narušiti tržišno natjecanje te da nije bila dužna, prije nego što je taj dio proglasila nespojivim s unutarnjim tržištem, „analizira[ti] eventualne […] pozitivne učinke”.
2) Drugi dio prvog žalbenog razloga
55. Društvo BMW u drugom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga navodi da utvrđenje Općeg suda da Komisija može dio potpore koji premašuje razliku između troškova proglasiti nespojivim s unutarnjim tržištem, a da ne dokaže da taj dio narušava tržišno natjecanje, nije u skladu sa sudskom praksom.
56. Prema mojemu mišljenju, drugi dio prvog žalbenog razloga treba odbiti.
57. Društvo BMW poziva se na presudu Wam, u kojoj je Sud utvrdio da je Komisija „obvezna ispitati može li potpora […] narušiti tržišno natjecanje”(19). Međutim, taj se navod odnosi na kvalifikaciju mjere potpore kao državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, a ne na ocjenu spojivosti te potpore s unutarnjim tržištem. Nadalje, Sud je u presudi Wam, u točki nakon one koja sadržava gore citirani navod, utvrdio da Komisija „nije bila obvezna provesti gospodarsku analizu stvarne situacije na mjerodavnom tržištu” [neslužbeni prijevod] kako bi državnu mjeru kvalificirala kao državnu potporu(20).
58. Istina, Opći se sud, u točki 149. pobijane presude, nije trebao pozvati na potonji navod iz presude Wam, jer se on odnosi na kvalifikaciju državne mjere kao državne potpore, a ne na ocjenu spojivosti potpore s unutarnjim tržištem. Međutim, ostaje činjenica da je Opći sud pravilno utvrdio, u točki 146. pobijane presude, da Komisija, kako bi utvrdila da neproporcionalna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, ne mora analizirati pozitivne učinke koje ta potpora može imati na tržišno natjecanje; drugim riječima, Komisija ne mora provesti gospodarsku analizu u tom pogledu.
59. Društvo BMW poziva se i na presudu Smurfit Kappa, koja se odnosila na regionalnu potporu za veliki projekt ulaganja (izgradnja tvornice papira u regiji Brandenburg‑Nordost). Točno je da je Opći sud u toj presudi utvrdio da Komisija, kako bi potporu proglasila nespojivom s unutarnjim tržištem, nije mogla „provjeriti samo hoće li problemi koje će subvencionirani projekt uzrokovati u smislu narušavanja tržišnog natjecanja ostati ograničenih razmjera, a pritom ne provjeriti hoće li prednosti u smislu regionalnog razvoja nadmašiti probleme, koliko god minimalni potonji bili” [neslužbeni prijevod](21). Međutim, ističem da je sam Opći sud u presudi Smurfit Kappa naveo da Komunikacija iz 2009. još nije bila usvojena u vrijeme kada je donesena odluka koju se razmatralo u toj presudi(22).
60. Nadalje, društvo BMW poziva se na presudu Kotnik, u kojoj je Sud utvrdio da „[d]onošenje komunikacije […] Komisiju ne oslobađa obveze ispitivanja specifičnih iznimnih okolnosti na koje se država članica u određenom slučaju poziva kako bi zatražila izravnu primjenu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a i obrazlaganja, po potrebi, svoje odluke o odbijanju takvog zahtjeva”(23). Međutim, iz toga ne proizlazi da je Komisija u predmetnom slučaju trebala spojivost potpore s unutarnjem tržištem ocijeniti s obzirom na članak 107. stavak 3. UFEU‑a, a ne s obzirom na Komunikaciju iz 2009. Naime, ako su u komunikaciji utvrđeni kriteriji ocjene spojivosti određene potpore s unutarnjim tržištem, ta se spojivost može ocijeniti izravno s obzirom na članak 107. stavak 3. UFEU‑a samo na zahtjev države članice, koja mora u dovoljnoj pravnoj mjeri dokazati da postoje iznimne okolnosti koje zahtijevaju izravnu primjenu te odredbe(24). U ovom predmetu nije navedeno da je Njemačka zatražila izravnu primjenu članka 107. stavka 3. UFEU‑a.
61. Zaključujem da se drugi dio prvog žalbenog razloga mora odbiti.
3) Treći dio prvog žalbenog razloga
62. Društvo BMW u trećem dijelu svojeg prvog žalbenog razloga navodi da je Opći sud povrijedio članak 107. stavak 3. UFEU‑a jer nije kritizirao Komisiju zato što nije odagnala dvojbe u pogledu mjerodavnog tržišta i položaja korisnika potpore na tom tržištu. Da je Komisija odredila mjerodavno tržište, zaključila bi da korisnik nije imao nikakvu moć na tom tržištu, zbog čega iznos prijavljene potpore nije bilo potrebno ograničiti na 17 milijuna eura.
63. Točno je da, u skladu s točkom 37. Komunikacije iz 2009., „Komisija mora odrediti mjerodavno tržište proizvoda i zemljopisno tržište kako bi ocijenila tržišne udjele i mogući višak kapaciteta na tržištu koje je u strukturnom padu” [neslužbeni prijevod]. Međutim, ta je točka dio odjeljka 3. Komunikacije iz 2009., koji se odnosi na negativne učinke potpore. Došao sam do zaključka da te učinke nije potrebno ocjenjivati kada je utvrđeno da je potpora neproporcionalna. Komisija u toj situaciji stoga ne „treba” odrediti mjerodavno tržište.
64. Posljedično, treći dio prvog žalbenog razloga mora se odbiti.
4) Četvrti dio prvog žalbenog razloga
65. Društvo BMW u četvrtom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga ističe da je Opći sud iskrivio činjenice i dokaze utvrdivši da je odluka o ulaganju u Leipzigu donesena pod pretpostavkom da će se potpora dodijeliti u iznosu do 17 milijuna eura, a ne gotovo 50 milijuna eura.
66. Kako je spomenuto u točki 40. ovog mišljenja, smatram da četvrti dio prvog žalbenog razloga nije dopušten. Međutim, za slučaj da ga Sud bude smatrao dopuštenim, pokazat ću da je u svakom slučaju neosnovan.
67. U tom je pogledu dovoljno reći da je u dokumentima društva BMW iz prosinca 2009. procijenjeno da razlika između troškova ulaganja na tim dvjema lokacijama iznosi 17 milijuna eura(25) te da je Njemačka tek u rujnu 2012., to jest nakon što je projekt ulaganja u Leipzigu prijavljen Komisiji 30. studenoga 2010.(26), navela da prvotnom iznosu od 17 milijuna eura treba dodati još 29 milijuna eura troškova(27). Dakle, Opći sud nije iskrivio činjenice ili dokaze utvrdivši, u točki 160. pobijane presude, da je odluka o ulaganju u Leipzigu donesena na temelju razlike između troškova u iznosu od 17 milijuna eura te da dodatne troškove od 29 milijuna eura ne treba uzeti u obzir.
68. Zaključujem da prvi žalbeni razlog treba odbiti kao djelomično nedopušten (kada je riječ o četvrtom dijelu) i kao djelomično neosnovan (kada je riječ o prvom, drugom i trećem dijelu).
B. Drugi žalbeni razlog, kojim se navodi povreda članka 288. UFEU‑a, članka 3. i članka 13. stavka 1. UOSI‑ja i načela nediskriminacije
1. Argumenti stranaka
69. Drugi žalbeni razlog podupire podredno iznesen zahtjev da se sporna odluka poništi u dijelu u kojem je njome dio potpore koji premašuje 17 milijuna eura, ali ne premašuje prag prijave predviđen člankom 6. stavkom 2. UOSI‑ja, koji u predmetnom slučaju iznosi 22,5 milijuna eura, proglašen nespojivim s unutarnjim tržištem.
70. Drugi žalbeni razlog podijeljen je na dva dijela.
71. Društvo BMW u prvom dijelu drugog žalbenog razloga ističe da je Opći sud povrijedio, kao prvo, članak 288. UFEU‑a i, kao drugo, članak 3. i članak 13. stavak 1. UOSI‑ja prihvativši ograničenje, utvrđeno spornom odlukom, iznosa potpore na iznos niži od onoga koji je izuzet od obveze prijave.
72. Kao prvo, društvo BMW navodi da je Opći sud povrijedio članak 288. UFEU‑a. Prihvativši ograničenje, utvrđeno spornom odlukom, iznosa potpore na iznos niži od onoga koji je predviđen člankom 6. stavkom 2. UOSI‑ja, Opći je sud dopustio da odluka odstupi od uredbe, čime je povrijedio članak 288. UFEU‑a. To je u skladu s ciljem regionalne potpore i sustavom UOSI‑ja.
73. Kao drugo, društvo BMW tvrdi da je Opći sud povrijedio članak 3. i članak 13. stavak 1. UOSI‑ja. Potporu u iznosu nižem od praga iz članka 6. stavka 2. te uredbe mora se smatrati spojivom s unutarnjim tržištem i, kao takvu, postojećom potporom u smislu članka 1. točke (b) Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999(28).
74. Društvo BMW u drugom dijelu svojeg drugog žalbenog razloga ističe da je Opći sud povrijedio načelo nediskriminacije prihvativši ograničenje, utvrđeno spornom odlukom, iznosa potpore na iznos niži od onoga koji je izuzet od obveze prijave. To je zato što je bilo kojem konkurentu društva BMW mogla biti dodijeljena potpora u iznosu jednakom onom koji je predviđen u članku 6. stavku 2. UOSI‑ja.
75. Komisija navodi da je drugi žalbeni razlog nedopušten jer čini novi pravni navod te da je, u svakom slučaju, neosnovan.
76. Komisija smatra da prvi dio drugog žalbenog razloga nije osnovan. Potpora izuzeta od obveze prijave u skladu s člankom 3. i člankom 13. stavkom 1. UOSI‑ja nije postojeća potpora u smislu članka 1. točke (b) Uredbe br. 659/1999. Osobito, ona ne čini odobrenu potporu u smislu podtočke ii. te odredbe.
77. Prema Komisijinu mišljenju, drugi dio drugog žalbenog razloga nije osnovan. Kao prvo, argument društva BMW je hipotetski. Kao drugo, hipotetski konkurent bi potporu u iznosu jednakom onom koji je predviđen u članku 6. stavku 2. UOSI‑ja mogao dobiti samo ako bi svi uvjeti iz te uredbe bili ispunjeni. Kao treće, društvo BMW ne bi bilo u istoj situaciji kao taj konkurent, jer bi potonji dobio izuzetu potporu dok bi društvo BMW dobilo odobrenu potporu. Kao četvrto, ako nejednako postupanje postoji, odgovornost za njega treba pripisati državi članici u pitanju, ne Komisiji.
78. Društvo BMW odgovara da su prvi i drugi dio drugog žalbenog razloga dopušteni jer ne čine nove pravne navode.
79. Freistaat Sachsen tvrdi da je Opći sud povrijedio, kao prvo, članak 288. UFEU‑a i, kao drugo, članak 3. i članak 13. stavak 1. UOSI‑ja prihvativši ograničenje, utvrđeno spornom odlukom, iznosa potpore na iznos niži od onoga koji je izuzet od obveze prijave. Freistaat Sachsen smatra da potpora koja ne prelazi prag prijave predviđen člankom 6. stavkom 2. UOSI‑ja ne može izazvati zabrinutost iz perspektive tržišnog natjecanja. Potpora se treba dodijeliti do tog praga, u skladu s bilješkom uz točku 56. Komunikacije iz 2009. Drukčije rješenje dovelo bi do nepovoljnog postupanja prema prijavljenoj potpori te bi se protivilo načelima pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja.
2. Ocjena
80. Drugi žalbeni razlog podupire podredno iznesen zahtjev da se sporna odluka poništi u dijelu u kojem je njome dio potpore koji premašuje 17 milijuna eura, ali ne premašuje prag prijave predviđen člankom 6. stavkom 2. UOSI‑ja, proglašen nespojivim s unutarnjim tržištem. Društvo BMW tim žalbenim razlogom navodi povredu, kao prvo, članka 288. UFEU‑a i članka 3. i članka 13. stavka 1. UOSI‑ja te, kao drugo, načela nediskriminacije.
a) Dopuštenost
81. Komisija tvrdi da prvi i drugi dio drugog žalbenog razloga nisu dopušteni jer nisu istaknuti pred Općim sudom.
82. Prema mojemu mišljenju, te prigovore nedopuštenosti treba odbiti.
83. Kao prvo, Komisija navodi da je navod o povredi članka 3. i članka 13. stavka 1. UOSI‑ja novi pravni navod.
84. Točno je da je društvo BMW u tužbi koju je podnijelo Općem sudu navodilo samo povredu UOSI‑ja. Osobito, ono nije spomenulo članak 3. i članak 13. stavak 1. te uredbe. Međutim, njegov navod pred Općim sudom da se, „čak i u slučaju prijave, potporu u iznosu do praga prijave uvijek mora smatrati spojivom s unutarnjim tržištem”, moguće je tumačiti samo kao upućivanje na članak 3. i članak 13. stavak 1. UOSI‑ja, jer je upravo u tim odredbama navedeno da je potpora koja ispunjava uvjete iz te uredbe (osobito potpora u iznosu nižem od praga prijave predviđenog u članku 6. stavku 2. te uredbe) spojiva s unutarnjim tržištem. Stoga, navod o povredi članka 3. i članka 13. stavka 1. UOSI‑ja nije moguće smatrati novim pravnim navodom.
85. Kao drugo, Komisija ističe da navod društva BMW o povredi članka 288. UFEU‑a nije istaknut pred Općim sudom.
86. Argument koji društvo BMW iznosi pred Sudom je sljedeći. UOSI‑jem je državama članicama dodijeljena ovlast da ocjenjuju spojivost s unutarnjim tržištem potpora koje ne premašuju prag iz članka 6. stavka 2. te uredbe, čime je Komisiju lišila ovlasti u tom pogledu. Posljedično, ako Komisija, kao u predmetnom slučaju, izvrši tu ovlast i ocijeni spojivost s unutarnjim tržištem potpore koja ne premašuje taj prag, odluka te institucije povrjeđuje članak 288. UFEU‑a. Naime, iz te odredbe proizlazi da uredbe, za razliku od odluka, imaju opću primjenu te da su prvonavedene stoga nadređene potonjima.
87. Točno je da društvo BMW pred Općim sudom nije iznijelo navod o povredi članka 288. UFEU‑a. Međutim, ono je u tužbi koju je podnijelo tom sudu tvrdilo da je, ograničivši iznos potpore na iznos niži od onog koji je izuzet od obveze prijave, „Komisija prekoračila svoje ovlasti i nezakonito ograničila ovlast [Njemačke] da potporu dodijeli bez prethodne prijave u skladu sa sustavom IZG‑a”. Stoga, iako članak 288. UFEU‑a nije spomenut, navod da Komisija nije bila ovlaštena ocijeniti spojivost s unutarnjim tržištem dijela potpore koji nije premašivao prag iz članka 6. stavka 2. UOSI‑ja te da je povrijeđena hijerarhija propisa nije moguće smatrati novim pravnim navodom.
88. Kao treće, Komisija ističe da je navod o povredi načela nediskriminacije nov.
89. U tom je pogledu dovoljno reći da je društvo BWM u tužbi koju je podnijelo Općem sudu navelo da bi utvrđenje Suda da Komisija nije pogriješila ograničivši potporu na iznos niži od praga prijave „rezultiralo nezakonitom diskriminacijom društva BMW u usporedbi s ostalim primateljima potpore koji bi mogli dobiti, na temelju IZG‑a, potporu do 22,5 milijuna eura”. Posljedično, navod o povredi načela nediskriminacije nije nov.
90. Stoga smatram da je drugi žalbeni razlog dopušten.
b) Meritum
91. Društvo BMW svojim drugim žalbenim razlogom, koji podredno iznosi, tvrdi da se potpora prijavljena u iznosu od 45 257 273 eura trebala proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem do praga iz članka 6. stavka 2. UOSI‑ja, koji u predmetnom slučaju iznosi 22,5 milijuna eura(29). Međutim, Komisija je samo dio potpore do 17 milijuna eura, to jest do razlike između troškova ulaganja u Leipzigu i troškova ulaganja u Münchenu, proglasila spojivim s unutarnjim tržištem. Društvo BMW stoga ističe da je Opći sud, utvrdivši da Komisija nije pogriješila proglasivši da je prijavljena potpora s unutarnjim tržištem spojiva samo do iznosa od 17 milijuna eura, a ne 22,5 milijuna eura, povrijedio, kao prvo, članak 288. UFEU‑a i članak 3. i članak 13. stavak 1. UOSI‑ja te, kao drugo, načelo nediskriminacije.
1) Prvi dio drugog žalbenog razloga
i) Uvod
92. Prema društvu BMW, razlog zbog kojeg je potpora u pitanju trebala biti proglašena spojivom s unutarnjim tržištem do praga prijave iz članka 6. stavka 2. UOSI‑ja jest činjenica da Komisija nije ovlaštena ocjenjivati spojivost s unutarnjim tržištem mjera potpore čiji iznos ne premašuje taj prag. Naime, prema navodu društva BMW, ta je ovlast usvajanjem UOSI‑ja prenesena na države članice. Posljedično, ako iznos mjere potpore ne premašuje prag prijave iz članka 6. stavka 2. UOSI‑ja te država članica utvrdi da su svi uvjeti iz te uredbe ispunjeni, ta je potpora spojiva s unutarnjim tržištem. Komisija ne može ocjenjivati spojivost te potpore s unutarnjim tržištem, a kamoli utvrditi da nije s njime spojiva. S druge strane, ako iznos mjere potpore premašuje prag prijave iz članka 6. stavka 2. UOSI‑ja, Komisija može ocjenjivati samo je li dio potpore koji premašuje taj prag spojiv s unutarnjim tržištem te samo taj dio može proglasiti s njime nespojivim. Što se tiče dijela potpore koji je ispod tog praga, Komisija ga mora proglasiti spojivim s unutarnjim tržištem. Posljedično, kako društvo BMW navodi, Opći je sud pogriješio utvrdivši da je Komisija bila ovlaštena u spornoj odluci iznos potpore ograničiti na iznos niži od praga prijave iz članka 6. stavka 2. UOSI‑ja.
93. Komisija pak ističe da ima isključivu ovlast ocjenjivanja spojivosti potpora s unutarnjim tržištem. U tom pogledu nije relevantno premašuje li iznos potpore prag prijave iz članka 6. stavka 2. UOSI‑ja. Stoga, s jedne strane, ako iznos mjere potpore ne premašuje taj prag te država članica utvrdi da su ispunjeni svi uvjeti iz te uredbe, Komisija ipak može utvrditi da ta potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem. To je zato što potporu za koju država članica utvrdi da ispunjava sve uvjete UOSI‑ja nije moguće smatrati odobrenom potporom. S druge strane, ako iznos mjere potpore premašuje prag prijave iz članka 6. stavka 2. UOSI‑ja, Komisija može ocjenjivati spojivost čitavog iznosa te potpore s unutarnjim tržištem. Može utvrditi da je ta potpora u cijelosti nespojiva s unutarnjim tržištem.
94. Zbog razloga navedenih u nastavku, smatram da prvi dio drugog žalbenog razloga treba odbiti. Prema mojemu mišljenju, Komisija je spojivost mjera potpore s unutarnjim tržištem ovlaštena ocjenjivati čak i ako njihov iznos ne premašuje prag prijave iz članka 6. stavka 2. UOSI‑ja. Shodno tomu, ako, kao u predmetnom slučaju, iznos mjere potpore premašuje taj prag, Komisija je ovlaštena ocjenjivati spojivost čitavog iznosa te potpore s unutarnjim tržištem te nije dužna potporu proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem do iznosa koji je izuzet iz obveze prijave.
ii) Komisija ima isključivu ovlast ocjenjivati spojivost potpora s unutarnjim tržištem, neovisno o njihovu iznosu
95. U skladu sa sudskom praksom, provedba sustava prethodnog nadzora planova dodjele novih potpora uspostavljenog člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a u ovlasti je i Komisije i nacionalnih sudova, pri čemu se njihove uloge dopunjavaju, ali su odvojene. Dok je ocjenjivanje spojivosti mjera potpore s unutarnjim tržištem u isključivoj ovlasti Komisije, podložno nadzoru od strane sudova Europske unije, nacionalni sudovi do konačne odluke Komisije paze na zaštitu prava pojedinaca u slučaju eventualnog kršenja zabrane predviđene u članku 108. stavku 3. UFEU‑a od strane državnih vlasti(30).
96. Ne slažem se s tvrdnjom društva BMW da je usvajanjem UOSI‑ja ovlast ocjenjivanja spojivosti s unutarnjim tržištem potpora čiji iznos ne premašuje prag prijave iz članka 6. stavka 2. te uredbe prenesena na države članice.
97. U tom pogledu ističem da UOSI sadržava opći kriterij spojivosti potpore s unutarnjim tržištem, koji se temelji na iskustvu Komisije u područjima na koja se ta uredba primjenjuje(31). U skladu s člankom 3. UOSI‑ja, ako mjera potpore(32) ispunjava uvjete iz poglavlja I. te uredbe i relevantnih odredbi njezina poglavlja II., ona je „sukladn[a] […] [unutarnjem] tržištu u smislu članka [107. stavka 3. UFEU‑a] i izuzet[a] [je] od obveze prijave prema članku [108. stavku 3. UFEU‑a]”. Članak 13. stavak 1. UOSI‑ja, koji se odnosi na regionalnu potporu, ima sličan tekst. Nasuprot tomu, ako mjera potpore ne ispunjava uvjete iz UOSI‑ja, mora se prijaviti Komisiji, koja provodi pojedinačnu ocjenu njezine spojivosti s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavkom 3. UFEU‑a. Tu potporu nije moguće provesti dok Komisija ne donese konačnu odluku. To osobito vrijedi ako iznos mjere potpore premašuje prag prijave iz članka 6. stavka 2. UOSI‑ja, koji u predmetnom slučaju iznosi 22,5 milijuna eura(33).
98. Na državi članici je da ocijeni ispunjava li mjera potpore uvjete iz UOSI‑ja te može li je se stoga provesti bez prethodne prijave Komisiji. Kako je Komisija navela u svojem prijedlogu koji je postao Uredba br. 994/98(34), usvajanje uredbi o skupnim izuzećima kao što je UOSI odražava „decentralizaciju nadzora državnih potpora”(35).
99. Međutim, utvrđenje države članice da mjera potpore ispunjava uvjete iz UOSI‑ja ne znači da Komisija ne može provjeriti je li to doista slučaj i, ako nije, utvrditi da mjera potpore nije spojiva s unutarnjim tržištem.
100. To je zato što, kao prvo, Komisija ovlast ocjenjivanja spojivosti mjera potpore s unutarnjim tržištem ima na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a. Ne vidim na koji je način uredba poput UOSI‑ja mogla lišiti Komisiju ovlasti koja joj je dodijeljena primarnim pravom.
101. Posljedično, ako zainteresirana strana kao što je konkurent korisnika potpore uloži prigovor navodeći, primjerice, da je državna mjera provedena protivno članku 108. stavku 3. UFEU‑a jer ne ispunjava uvjete iz UOSI‑ja, Komisija je dužna ispitati ga(36). To proizlazi iz članka 10. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 659/1999(37).
102. Kao drugo, ako država članica utvrdi da mjera potpore ispunjava uvjete iz UOSI‑ja, to utvrđenje nije proglašenje o spojivosti te mjere s unutarnjim tržištem. Kada provjerava jesu li ispunjeni uvjeti iz UOSI‑ja, nacionalni sud primjenjuje opće kriterije spojivosti mjera potpore s unutarnjim tržištem koje je Komisija odredila na temelju svojeg iskustva(38). Ona ne provodi pojedinačnu ocjenu mjere potpore u skladu s člankom 107. stavkom 3. UFEU‑a ili, kada je riječ o regionalnoj potpori dodijeljenoj za velike projekte ulaganja, Komunikacijom iz 2009. Samo potonja ocjena, za čiju je provedba Komisija isključivo ovlaštena, može dovesti do proglašenja o nespojivosti s unutarnjim tržištem(39). Kako je navedeno u Priopćenju o primjeni propisa o državnim potporama, nacionalni sud „može ocjenjivati samo jesu li ispunjeni svi uvjeti iz [UOSI‑ja]. Ako to nije slučaj, ne može ocjenjivati spojivost mjere potpore s unutarnjim tržištem, jer je to isključiva odgovornost Komisije” [neslužbeni prijevod](40).
103. Posljedično, ako nacionalni sud utvrdi da projekt potpore ispunjava uvjete iz UOSI‑ja, to utvrđenje je tek „pretpostav[ka] spojivosti s unutarnjim tržištem”, kako je Opći sud pravilno zaključio u točki 177. pobijane presude.
iii) Potpora koja ispunjava uvjete iz UOSI‑ja nije postojeća potpora
104. Iz toga proizlazi, kako Komisija ističe te protivno tvrdnji društva BMW, da potpora za koju država članica utvrdi da ispunjava uvjete iz UOSI‑ja ne čini „postojeću potporu” u smislu članka 1. točke (b) Uredbe br. 659/1999. U skladu s podtočkom ii. te odredbe, postojeću potporu može činiti, među ostalim, potpora „koj[u] je odobrila Komisija ili Vijeće”. Potpora za koju je država članica utvrdila da ispunjava uvjete iz UOSI‑ja nije „odobrena” jer se njezina spojivost s unutarnjim tržištem samo pretpostavlja. Nije ju odobrila „Komisija ili Vijeće”(41) jer je ocjenu provela država članica. U tom pogledu trebam istaknuti da ako je država članica utvrdila da mjera potpore ispunjava uvjete iz UOSI‑ja, ta država članica Komisiji mora dostaviti samo sažetak informacija o toj mjeri(42). Naravno, taj sažetak nije isto što i informacije koje se moraju pružiti kada se mjera potpore prijavljuje(43).
105. Posljedično, potpora za koju država članica pogrešno utvrdi da ispunjava uvjete iz UOSI‑ja čini „novu potporu” u smislu članka 1. točke (c) Uredbe br. 659/1999. Kao nova potpora, mora se prijaviti Komisiji(44), koja će ocijeniti njezinu spojivost s unutarnjim tržištem.
106. Opći sud stoga nije pogriješio utvrdivši, u točki 176. pobijane presude, da predmetna potpora nije činila odobrenu postojeću potporu.
107. Osim toga, naglasio bih, protivno tvrdnjama društva BMW, da iz bilješke uz točku 56. Komunikacije iz 2009. ne proizlazi da Njemačka u predmetnom slučaju ima ovlast dodijeliti potporu do visine praga prijave predviđenog u članku 6. stavku 2. UOSI‑ja.
108. Prema bilješci uz točku 56. Komunikacije iz 2009., „kada se potpora dodijeli na temelju postojećeg programa regionalne potpore, treba istaknuti da država članica ima mogućnost tu potporu dodijeliti do visine koja odgovara maksimalno dopuštenom iznosu koji ulaganje s opravdanim troškovima od 100 milijuna eura može primiti sukladno primjenjivim pravilima” [neslužbeni prijevod].
109. Ovlast koju država članica ima prema toj bilješci vrijedi za potporu dodijeljenu na temelju „postojećeg” programa, to jest osobito za potporu koja je odobrena odlukom Komisije, kako članak 1. točka (b) podtočka ii. Uredbe br. 659/1999 predviđa. Ta ovlast ne vrijedi kada se potpora dodijeli na temelju izuzetog programa, to jest na temelju programa čija se spojivost s unutarnjim tržištem samo pretpostavlja zato što je država članica utvrdila da ispunjava uvjete iz UOSI‑ja. Izuzeti program nije „postojeća” potpora.
110. U predmetnom slučaju, pravnu osnovu prijavljene potpore čini IZG(45). Njemačka je zaključila da IZG ispunjava uvjete iz UOSI‑ja te da je izuzet od obveze prijave i spojiv s unutarnjim tržištem(46). IZG stoga nije „postojeći” program potpore te se društvo BMW ne može pozivati na bilješku uz točku 56. Komunikacije iz 2009. u prilog tvrdnji da Njemačka ima ovlast dodijeliti potporu do visine praga prijave predviđenog člankom 6. stavkom 2. UOSI‑ja.
111. Protivno tvrdnjama društva BMW, iz presude Diputación Foral de Álava ne proizlazi da je Komisija ovlaštena ocjenjivati samo dio potpore koji premašuje taj prag. Opći je sud u toj presudi utvrdio da je potpora dodijeljena u okviru odobrenog programa potpore „činila novu potporu u mjeri u kojoj je premašivala prag utvrđen u odluci kojom je program odobren” [neslužbeni prijevod](47). Međutim, Komisija je u predmetu Diputación Foral de Álava donijela odluku o odobrenju odnosnog programa potpore. Nasuprot tomu, u ovom predmetu takva odluka nije donesena. Opći sud stoga je pravilno zaključio, u točki 181. pobijane presude, da je Komisija bila ovlaštena ocijeniti spojivost čitavog iznosa predmetne potpore s unutarnjim tržištem, a da ne povrijedi načela utvrđena u presudi Diputación Foral de Álava.
112. Posljedično, Opći sud nije pogriješio utvrdivši, u točki 179. pobijane presude, da bilješka uz točku 56. Komunikacije iz 2009. nije onemogućavala Komisiji da ocijeni je li predmetna potpora bila proporcionalna, jer se ta potpora „trebala ocijeniti kao pojedinačna potpora, a ne kao potpora dodijeljena na temelju odobrenog programa regionalnih potpora”.
113. Zaključujem da je Komisija ovlaštena ocjenjivati spojivost mjere potpore s unutarnjim tržištem, čak i ako iznos te potpore ne premašuje prag prijave iz članka 6. stavka 2. UOSI‑ja.
114. Iz toga proizlazi da Komisija, ako, kao u predmetnom slučaju, iznos prijavljene potpore premašuje taj prag, može ocijeniti spojivost čitavog iznosa potpore s unutarnjim tržištem te da, protivno tvrdnjama društva BMW, nije obvezna potporu proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem do iznosa koji je izuzet od obveze prijave.
115. Iz toga ujedno proizlazi da Komisija, kako ću pokazati u nastavku, može tu ocjenu spojivosti s unutarnjim tržištem provesti tako da primijeni ne samo kriterije iz UOSI‑ja, nego i druge kriterije, poput onih sadržanih u Komunikaciji iz 2009.
iv) Spojivost s unutarnjim tržištem može se ocijeniti s obzirom na kriterij proporcionalnosti predviđen u Komunikaciji iz 2009.
116. U tom pogledu treba uputiti na presudu Freistaat Sachsen(48).
117. Prema zaključku Suda u toj presudi, ako iznos potpore premašuje prag pojedinačne prijave predviđen uredbom o skupnom izuzeću(49), Komisija tu potporu može ocijeniti ne samo s obzirom na kriterije iz te uredbe, nego i s obzirom na druge kriterije ili druge akte prava Unije. Kao prvo, kriteriji iz te uredbe o skupnom izuzeću mogu se primijeniti jer se materijalne odredbe te uredbe, za razliku od odredbe kojom se predviđa izuzeće od obveze prijave, primjenjuju. Kao drugo, moguće je primijeniti i kriterije koji se ne nalaze u toj uredbi o skupnom izuzeću. Sud se u tom pogledu pozvao na uvodnu izjavu 4. Uredbe br. 68/2001, u kojoj je navedeno da ta uredba ne dovodi u pitanje mogućnost država članica da prijave projekte potpore te da će „Komisija takve prijave ocijeniti osobito s obzirom na kriterije iz ove Uredbe, ili u skladu s primjenjivim smjernicama i okvirima Zajednice, ako takve smjernice i okviri postoje” [neslužbeni prijevod](50). Prema navodu Suda, upotreba riječi „osobito” u uvodnoj izjavi 4. Uredbe br. 68/2001 značila je da je potporu trebalo ispitati osobito, ali ne isključivo s obzirom na kriterije iz te uredbe(51). Komisija je stoga mogla primijeniti kriterij koji nije bio predviđen Uredbom br. 68/2001 i zahtijevati da potpora bude potrebna za provedbu odnosnih mjera osposobljavanja(52).
118. Slično tomu, u predmetnom slučaju, da bi potporu u pitanju proglasila spojivom s unutarnjim tržištem, Komisija može zahtijevati da zadovoljava kriterij iz točke 33. Komunikacije iz 2009., to jest da iznos bude ograničen na razliku između troškova ulaganja u Leipzigu i troškova ulaganja u Münchenu (17 milijuna eura). U tom pogledu ističem da je u uvodnoj izjavi 7. UOSI‑ja navedeno, kao u uvodnoj izjavi 4. Uredbe br. 68/2001, da ta uredba ne dovodi „u pitanje mogućnost da države članice prijave” mjere regionalne potpore te da takve mjere potpore „Komisija ocjenjuje posebno na temelju uvjeta navedenih u ovoj Uredbi i u skladu s kriterijima utvrđenim u pojedinim smjernicama ili okvirima koje je donijela Komisija”(53).
119. Stoga, Opći sud nije pogriješio utvrdivši, u točki 173. pobijane presude, da se predmetna potpora trebala ocijeniti na temelju Komunikacije iz 2009., Smjernica o regionalnim potporama i članka 107. stavka 3. UFEU‑a.
v) Zaključak
120. Iz toga proizlazi da Opći sud, utvrdivši da je Komisija bila ovlaštena potporu ograničiti na iznos niži od onog koji je izuzet od obveze prijave predviđene člankom 6. stavkom 2. UOSI‑ja, nije povrijedio članak 3. i članak 13. stavak 1. UOSI‑ja, jer te odredbe predviđaju samo pretpostavku spojivosti s unutarnjim tržištem potpore koja ispunjava uvjete iz te uredbe. Ako iznos mjere potpore premašuje navedeni prag, te odredbe ne onemogućuju Komisiji da spojivost te mjere s unutarnjim tržištem ocjenjuje s obzirom na kriterije različite od onih sadržanih u UOSI‑ju i da utvrdi, na temelju takvih kriterija, da je potpora spojiva s unutarnjim tržištem do iznosa nižeg od onog koji je izuzet od obveze prijave predviđene člankom 6. stavkom 2. UOSI‑ja.
121. Iz toga proizlazi da Opći sud nije povrijedio članak 288. UFEU‑a, jer je sporna odluka u skladu s UOSI‑jem.
122. Zaključujem da se prvi dio drugog žalbenog razloga mora odbiti.
2) Drugi dio drugog žalbenog razloga
123. Društvo BMW u drugom dijelu svojeg drugog žalbenog razloga navodi da je Opći sud povrijedio načelo nediskriminacije utvrdivši da je Komisija bila ovlaštena potporu dodijeljenu društvu BMW ograničiti na iznos niži od onog koji je izuzet od obveze prijave, pri čemu se svakom konkurentu društva BMW mogla dodijeliti, na temelju IZG‑a, potpora do visine praga prijave predviđenog člankom 6. stavkom 2. UOSI‑ja.
124. U tom je pogledu dovoljno reći da potpora dodijeljena hipotetskom konkurentu društva BMW na temelju IZG‑a bez prethodne prijave Komisiji ne bi činila postojeću potporu u smislu članka 1. točke (b) Uredbe br. 659/1999. Nasuprot tomu, u predmetnom slučaju, Komisija je potporu dodijeljenu društvu BMW proglasila spojivom s unutarnjim tržištem (makar samo do iznosa od 17 milijuna eura) te ona stoga čini postojeću potporu. Iz toga proizlazi, kako Komisija ističe, da taj hipotetski konkurent i društvo BMW nisu u sličnoj situaciji te da se drugi dio drugog žalbenog razloga mora odbiti kao neosnovan.
125. Zaključujem da se drugi dio drugog žalbenog razloga mora u cijelosti odbiti kao neosnovan. Žalba se stoga mora odbiti.
VI. Protužalba
A. Argumenti stranaka
126. Komisija je uložila protužalbu. Zahtijeva od Suda da ukine, s jedne strane, rješenje od 11. svibnja 2015., kojim je Freistaatu Sachsen dopušteno da intervenira u postupak za poništenje sporne odluke, i, s druge strane, odluku iz pobijane presude da se intervencija proglasi dopuštenom te da se u obzir uzmu argumenti intervenijenta. Komisija od Suda zahtijeva i da konačno odluči o predmetu te da odbije zahtjev Freistaata Sachsen za intervenciju.
127. Komisija ističe da je njezina protužalba dopuštena.
128. Komisija u tom pogledu navodi da rješenje od 11. svibnja 2015. i odluka iz pobijane presude u pogledu dopuštenosti intervencije mogu biti predmet protužalbe u skladu s člankom 178. stavkom 1. ili 2. Poslovnika Suda. Komisija tvrdi da je odluku kojom je Opći sud pogrešno dopustio intervenciju moguće pobijati u okviru žalbe protiv konačne presude, kao povredu postupka koja je naštetila Komisijinim interesima. Uzevši u obzir, u točkama 20., 21., 27., 31., 55., 57., 77., 97., 98., 124., 152., 163., 176., 177. i 180. pobijane presude, argumente koje je iznio Freistaat Sachsen, Opći je sud proširio predmet postupka i naštetio Komisijinim postupovnim interesima.
129. Komisija u prilog svojoj protužalbi ističe tri žalbena razloga.
130. Komisija svojim prvim žalbenim razlogom ističe da je Opći sud povrijedio drugi stavak članka 40. Statuta Europske unije utvrdivši, u točki 20. rješenja od 11. svibnja 2015., da je Freistaat Sachsen imao interes za ishod postupka zbog navodnih gospodarskih posljedica ulaganja u Leipzigu. Prema mišljenju Komisije, stranka ima interes za ishod postupka samo ako taj ishod može promijeniti njezin pravni položaj.
131. Komisija svojim drugim žalbenim razlogom navodi, za slučaj da Sud zaključi da interes za ishod postupka pokrenutog pred Općim sudom može biti gospodarske naravi, da je Opći sud pogriješio utvrdivši da je Freistaat Sachsen imao takav interes. On interes može imati samo u pogledu postupka za poništenje sporne odluke u cijelosti, ne u pogledu postupka za poništenje sporne odluke u dijelu u kojem je njome iznos potpore koji je premašivao 17 milijuna eura proglašen nespojivim s unutarnjim tržištem.
132. Komisija svojim trećim žalbenim razlogom tvrdi da je Opći sud povrijedio pravila o teretu dokazivanja jer nije od Freistaata Sachsen zatražio dokaze u prilog navodu da je potonji imao interes za ishod postupka.
133. Freistaat Sachsen navodi da je protužalba nedopuštena te, u svakom slučaju, neosnovana. Tvrdi da je protužalba nedopuštena jer, kao prvo, odluka Općeg suda da dopusti intervenciju ne spada u područje primjene članka 178. stavka 1. ili 2. Poslovnika Suda te, kao drugo, jer prvi stavak članka 57. Statuta Suda Europske unije predviđa mogućnost podnošenja žalbe protiv odluke kojom je zahtjev za intervenciju odbijen, a ne dopušten. U svakom slučaju, protužalba nije osnovana jer je dovoljno da osoba ima gospodarski interes za ishod postupka pred Općim sudom da bi u njega intervenirala.
134. Društvo BMW ističe da protužalba nije dopuštena jer Komisija ne objašnjava na koji je način Opći sud, time što je u pobijanoj presudi uzeo u obzir argumente Freistaata Sachsen, naštetio Komisijinim postupovnim interesima. Društvo BMW dalje ističe da je protužalba bespredmetna jer je i ono istaknulo odnosne argumente, ne samo Freistaat Sachsen. U svakom slučaju, protužalba je neosnovana.
B. Ocjena
135. Komisija svojom protužalbom zahtijeva ukidanje, kao prvo, rješenja od 11. svibnja 2015. i, kao drugo, pobijane presude u dijelu u kojem je u njoj utvrđeno (i.) da je intervencija dopuštena te su, (ii.) u točkama 20., 21., 27., 31., 55., 57., 77., 97., 98., 124., 152., 163., 176., 177. i 180., uzeti u obzir argumenti koje je istaknuo samo Freistaat Sachsen (a ne argumenti koje su istaknuli i Freistaat Sachsen i društvo BMW).
136. Društvo BMW i Freistaat Sachsen navode da je protužalba nedopuštena i, u svakom slučaju, neosnovana.
137. Trebam istaknuti da Sud, ako utvrdi, kako ja predlažem, da žalbu treba odbiti, može zaključiti da nije potrebno odlučiti o protužalbi.
138. To je zato što se pobijana presuda u predmetnom slučaju protužalbom želi ukinuti u dijelu u kojem sadržava odluku kojom je intervencija dopuštena te stoga u dijelu u kojem su u njoj uzeti u obzir argumenti intervenijenta. Ako Sud utvrdi da je Opći sud u tom pogledu pogriješio, to neće značiti da pobijanu presudu treba ukinuti. Moguće ju je ukinuti samo ako Sud utvrdi da je Opći sud pogriješio odbivši zahtjev ili navod stranke, ne intervenijenta. To je zato što intervenijent ne može istaknuti vlastite zahtjeve ili navode(54). Posljedično, ako Sud utvrdi da se žalbu mora odbiti, pobijana bi se presuda potvrdila čak i ako bi Sud utvrdio da je Opći sud pogriješio dopustivši Freistaatu Sachsen da intervenira(55). Naglašavam da sama Komisija ističe da pobijanu presudu, ako Sud utvrdi da je Opći sud pogriješio dopustivši Freistaatu Sachsen da intervenira, ne treba ukinuti (ali da bi povreda postupka pred Općim sudom time bila ispravljena).
139. Međutim, radi cjelovitosti ću razmotriti protužalbu. Smatram da nije dopuštena te da je, osim što je bespredmetna, u svakom slučaju neosnovana.
1. Dopuštenost protužalbe
140. Freistaat Sachsen navodi da protužalba nije dopuštena jer, kao prvo, prvi stavak članka 57. Statuta Suda Europske unije predviđa mogućnost podnošenja žalbe protiv odluke Općeg suda kojom je zahtjev za intervenciju odbijen, a ne protiv odluke tog suda kojom je takav zahtjev dopušten; te, kao drugo, jer nije moguće smatrati da je protiv potonje odluke moguće podnijeti žalbu u smislu članka 178. stavka 1. ili 2. Poslovnika Suda.
141. Prema mojemu mišljenju, protužalba je u cijelosti nedopuštena. U nastavku ću iznijeti razloge zbog kojih sam došao do tog zaključka.
142. U tom ću pogledu ispitati, kao prvo, dopuštenost protužalbe podnesene protiv rješenja od 11. svibnja 2015.; kao drugo, dopuštenost protužalbe podnesene protiv pobijane presude u dijelu u kojem ta presuda sadržava odluku o dopuštenosti intervencije; i, kao treće, dopuštenost protužalbe podnesene protiv pobijane presude u dijelu u kojem je Sud u njoj uzeo u obzir argumente koje je navodno istaknuo samo Freistaat Sachsen. Naposljetku ću razmotriti Komisijin argument da Sud mora po službenoj dužnosti odlučiti o dopuštenosti zahtjeva za intervenciju podnesenog Općem sudu ako intervenijent iz prvostupanjskog postupka Sudu podnese protužalbu ili ako, kao u predmetnom slučaju, intervenijent iz prvostupanjskog postupka Sudu podnese očitovanja.
a) Dopuštenost protužalbe podnesene protiv rješenja od 11. svibnja 2015.
143. Smatram da Komisijina protužalba protiv rješenja od 11. svibnja 2015., kojim je Opći sud dopustio Freistaatu Sachsen da intervenira, nije dopuštena jer odluku kojom je intervencija odobrena nije moguće pobijati žalbom.
144. Članak 178. stavak 1. Poslovnika Suda u tom pogledu predviđa da se protužalbom može zahtijevati ukidanje „odluke Općeg suda”. U članku 178. stavku 2. tog poslovnika dalje je navedeno da se protužalbom može zahtijevati i ukidanje „izričite ili prešutne odluke o dopuštenosti tužbe pred Općim sudom”.
145. Kao prvo, rješenje od 11. svibnja 2015. nije obuhvaćeno područjem primjene članka 178. stavka 2. Poslovnika Suda jer čini odluku o dopuštenosti intervencije pred Općim sudom, a ne odluku o dopuštenosti tužbe pred tim sudom.
146. Kao drugo, smatram da to rješenje nije obuhvaćeno ni područjem primjene članka 178. stavka 1. Poslovnika Suda.
147. U tom pogledu, članak 178. Poslovnika Suda treba tumačiti u vezi s prvim stavkom članka 56. Statuta Suda Europske unije(56). U potonjoj su odredbi određene odluke koje je moguće pobijati žalbom, a to su, kao prvo, „konačne odluke Općeg suda”; kao drugo, njegove „djelomične odluke o meritornim pitanjima”; i, kao treće, odluke „o postupovnim pitanjima glede prigovora nenadležnosti ili nedopuštenosti”.
148. Odluku kojom se dopušta intervencija nije moguće smatrati konačnom odlukom u smislu prvog stavka članka 56. Statuta Suda Europske unije(57). Nije ju moguće smatrati ni djelomičnom odlukom o meritornim pitanjima(58). Međutim, postavlja se pitanje može li se odluku kojom se dopušta intervencija smatrati odlukom o postupovnom pitanju glede prigovora nedopuštenosti, s obzirom na to da u navedenoj odredbi nije predviđeno odnosi li se na nedopuštenost tužbe ili nedopuštenost intervencije.
149. U skladu sa sudskom praksom, odluka kojom je Opći sud odbio prigovor nedopuštenosti tužbe može biti predmet žalbe (i protužalbe), čak i ako je odbio tužbu kao neosnovanu(59). Tu je odluku moguće smatrati odlukom o postupovnom pitanju glede prigovora nedopuštenosti u smislu prvog stavka članka 56. Statuta Suda Europske unije.
150. Nasuprot tomu, za sljedeće je odluke utvrđeno da ne mogu biti predmet žalbe: odluka predsjednika Općeg suda o nespajanju dvaju predmeta(60); rješenje kojim Opći sud poziva Komisiju da dostavi određene dokumente(61); rješenje kojim Službenički sud utvrđuje da nije nadležan te upućuje predmet Općem sudu, u skladu s člankom 8. stavkom 2. Priloga Statutu Suda Europske unije(62); rješenje kojim Službenički sud nalaže brisanje određenih ulomaka pisanih očitovanja zbog njihove uvredljive naravi(63); odluka kojom tajništvo Općeg suda odbija zahtjev tužitelja da ga zastupa „Trade Mark and Design Litigator”(64); rješenje kojim se odbija zahtjev za pravnu pomoć(65); odluka kojom se odbija zahtjev za izuzeće suca(66); i odluka Općeg suda kojom se prekida postupak dok Sud ne donese presudu u postupku koji je pred njime pokrenut radi poništenja iste one mjere koja se pobija pred Općim sudom(67). Stoga, te odluke nisu odluke o postupovnom pitanju u smislu prvog stavka članka 56. Statuta Suda Europske unije (u suprotnom bi mogle biti predmet žalbe).
151. Prema mojemu mišljenju, odluku kojom se dopušta intervencija nije moguće smatrati odlukom o postupovnom pitanju glede prigovora nedopuštenosti u smislu prvog stavka članka 56. Statuta Suda Europske unije. Istina, za razliku od većine odluka navedenih u prethodnoj točki, odluku kojom se dopušta intervencija nje moguće smatrati jednostavnom organizacijskom mjerom, s obzirom na to (i.) da intervenijent iz prvostupanjskog postupka može podnijeti žalbu protiv presude Općeg suda(68) i (ii.) da, ako žalbu podnese stranka iz prvostupanjskog postupka, tu se stranku smatra strankom postupka pred Sudom(69). Međutim, ostaje činjenica da se odluke navedene u točki 149. ovog mišljenja, za koje je utvrđeno da mogu biti predmet žalbe, odnose na dopuštenost tužbe, ne intervencije. Iz toga proizlazi, prema mojemu mišljenju, da odluku o dopuštanju intervencije nije moguće smatrati odlukom o postupovnom pitanju te da ona stoga nije obuhvaćena područjem primjene prvog stavka članka 56. Statuta Suda Europske unije.
152. Kao treće, trebam naglasiti da prvi stavak članka 57. predviđa da je žalbu moguće podnijeti protiv odluke kojom se odbija zahtjev za intervenciju te da je može podnijeti osoba čiji je zahtjev za intervenciju odbijen. Iz te odredbe proizlazi, ako je tumačimo a contrario, da žalbu nije moguće podnijeti protiv odluke kojom je intervencija dopuštena.
153. Kao četvrto, to je u skladu sa sporednom naravi intervencije. Prema četvrtom stavku članka 40. Statuta Suda Europske unije i članku 132. stavku 2. poslovnika tog suda, zahtjev za intervenciju ograničen je na potporu, u cijelosti ili djelomično, zahtjeva jedne od stranaka(70). Osim toga, intervenijent ne može isticati pravne navode koje stranka u čiju se potporu intervenira nije istaknula(71). Stoga, ako se intervencija pogrešno dopusti, to ne utječe na predmet spora.
154. Posljedično, protužalba podnesena protiv rješenja od 11. svibnja 2015. nije dopuštena.
b) Dopuštenost protužalbe podnesene protiv pobijane presude u dijelu u kojem potonja sadržava odluku kojom je dopuštena intervencija
155. Protužalbom se zahtijeva poništenje ne samo rješenja od 11. svibnja 2015., nego i pobijane presude u dijelu u kojem potonja sadržava odluku kojom je Freistaatu Sachsen dopušteno da intervenira.
156. Slažem se s Komisijom da pobijana presuda sadržava (prešutnu) odluku kojom je dopuštena intervencija. U suprotnom se u toj presudi ne bi spominjali argumenti Freistaata Sachsen.
157. Međutim, protivno tvrdnjama Komisije, smatram da tu odluku nije moguće pobijati žalbom.
158. Kako sam pokazao u točkama 148. do 151. ovog mišljenja, odluka kojom Opći sud dopušta intervenciju nije „odluka” u smislu prvog stavka članka 56. Statuta Suda Europske unije. Pri ocjenjivanju mora li se odluku Općeg suda smatrati „odlukom” u smislu te odredbe nije relevantno nalazi li se ona u zasebnom instrumentu kao što je rješenje od 11. svibnja 2015. ili je pak dio pobijane presude.
159. Osim toga, razlozi koji su u točki 153. ovog mišljenja navedeni u pogledu rješenja od 11. svibnja 2015. vrijede i za protužalbu podnesenu protiv pobijane presude u dijelu u kojem potonja sadržava odluku o dopuštenosti intervencije.
160. Stoga, protužalba podnesena protiv pobijane presude u dijelu u kojem potonja sadržava odluku kojom je Freistaatu Sachsen dopušteno da intervenira nije dopuštena.
161. Međutim, to samo znači da odluka Općeg suda kojom je intervencija dopuštena ne može biti predmet žalbe, jer ne čini „odluku” u smislu prvog stavka članka 56. Statuta Suda Europske unije. To ne znači da se dopuštenost intervencije u prvostupanjski postupak uopće ne može pobijati pred Sudom.
162. Naime, dopuštenost intervencije u prvostupanjski postupak može se pobijati pravnim navodom o povredi postupka pred Općim sudom u smislu članka 58. Statuta Suda Europske unije. Međutim, Sud će taj navod razmotriti samo ako je istaknut u okviru žalbe koja je dopuštena. Da bi ta žalba bila dopuštena, njome se mora zahtijevati poništenje „odluke” Općeg suda u smislu prvog stavka članka 56. Statuta Suda Europske unije. Drugim riječima, njezin predmet mora biti odluka različita od odluke o dopuštanju intervencije jer, kako sam gore pokazao, potonja ne čini „odluku” u smislu te odredbe.
163. Primjerice, Sud je u predmetu Gaki‑Kakouri razmatrao navode prema kojima je Opći sud, odbivši dokaze koje je stranka ponudila, povrijedio članak 85. stavak 3. svojeg poslovnika, načelo kontradiktornosti i načelo jednakosti oružja. Međutim, u tom se predmetu žalbom nije zahtijevalo poništenje odluke kojom je Opći sud odbio dokaze. Zahtijevalo se poništenje odluke kojom je Opći sud, u izreci svoje presude, odbio tužbu protiv odluke kojom je Sud odbio podnositeljici zahtjeva, udovici bivšeg suca tog suda, priznati mirovinu za nadživjele članove obitelji(72).
164. U predmetnom slučaju, Komisija u svojoj protužalbi navodi ne samo da je odluku iz pobijane presude kojom je Opći sud dopustio Freistaatu Sachsen da intervenira moguće pobijati žalbom(73), nego i da ta odluka čini povredu prvog stavka članka 58. Statuta Suda Europske unije. U tom pogledu naglašavam da je navod da odluka kojom je dopuštena intervencija čini povredu postupka istaknut u protužalbi kojom se zahtijeva poništenje same te odluke. Nasuprot tomu, u predmetu Gaki‑Kakouri, navod da je odluka kojom su odbijeni dokazi činila povredu postupka istaknut je u žalbi kojom se zahtijevalo poništenje druge odluke Općeg suda, koja se nalazila u izreci njegove presude. Stoga, u predmetnom slučaju, Sud ne može razmatrati navod o povredi postupka pred Općim sudom, jer je istaknut u protužalbi koja, s obzirom na to da se njome ne zahtijeva poništenje „odluke” u smislu prvog stavka članka 56. Statuta Suda Europske unije(74), nije dopuštena.
c) Dopuštenost protužalbe podnesene protiv pobijane presude u dijelu u kojem se u potonjoj uzimaju u obzir argumenti koje je istaknuo samo Freistaat Sachsen
165. Naposljetku, protužalbom se zahtijeva poništenje pobijane presude u dijelu u kojem su potonjom, u točkama 20., 21., 27., 31., 55., 57., 77., 97., 98., 124., 152., 163., 176., 177. i 180., uzeti u obzir argumenti koje je istaknuo samo Freistaat Sachsen.
166. Ne vidim na koji se način može smatrati da je Opći sud, prihvativši ili odbivši argumente, ne pravne navode ili zahtjeve, donio „odluku” u smislu prvog stavka članka 56. Statuta Suda Europske unije. Stoga, protužalba podnesena protiv pobijane presude u dijelu u kojem su u potonjoj uzeti u obzir argumenti koje je istaknuo samo Freistaat Sachsen nije dopuštena.
167. Ona je u svakom slučaju bespredmetna. Naime, u točkama pobijane presude koje Komisija navodi, Opći sud ili nije odlučio o argumentima intervenijenta(75) ili je razmotrio argumente i intervenijenta i društva BMW(76) ili je odbio argumente koje je istaknuo samo Freistaat Sachsen(77).
d) Sud nije obvezan po službenoj dužnosti odlučiti o dopuštenosti intervencije u prvostupanjski postupak
168. Sud je u presudi Stadtwerke Schwäbisch Hall utvrdio da mora, kada odlučuje o žalbi u skladu s člankom 56. svojeg statuta, odlučiti, po službenoj dužnosti ako je to potrebno, o dopuštenosti tužbe u prvostupanjskom postupku(78).
169. Komisija se na tu presudu poziva u prilog tvrdnji da Sud mora po službenoj dužnosti odlučiti o dopuštenosti zahtjeva za intervenciju pred Općim sudom ako intervenijent iz prvostupanjskog postupka Sudu podnese protužalbu ili očitovanja.
170. Tu tvrdnju nije moguće prihvatiti.
171. Komisija u ovom predmetu osporava dopuštenost intervencije pred Općim sudom, a ne dopuštenost tužbe pred tim sudom, o čemu se radilo u predmetu Stadtwerke Schwäbisch Hall i kasnijoj sudskoj praksi(79). Trebam naglasiti da ako Sud utvrdi da je Opći sud pogrešno dopustio intervenciju, to ne utječe na dopuštenost tužbe pred Općim sudom(80).
172. Točno je da intervenijent iz prvostupanjskog postupka, ako Opći sud pogrešno dopusti intervenciju, može podnijeti žalbu protiv presude Općeg suda te može, pred Sudom, iznijeti navode koje stranka koju je podupirao intervencijom nije iznijela(81). Međutim, trebam istaknuti da, u skladu s drugim stavkom članka 40. Statuta Suda Europske unije, pred Općim sudom može intervenirati svaka osoba koja može dokazati da ima interes za ishod postupka pokrenutog pred tim sudom. Također trebam naglasiti da, u skladu s drugim stavkom članka 56. Statuta Suda Europske unije, intervenijenti iz prvostupanjskog postupka žalbu protiv presude Općeg suda mogu podnijeti samo ako se ta presuda na njih neposredno odnosi. Prema mojemu mišljenju, nije moguće smatrati da se presuda Općeg suda neposredno odnosi na osobu koja nema interes za ishod postupka pokrenutog pred tim sudom te koja stoga nema pravo pred njime intervenirati. U svakom slučaju, ostale stranke postupka pred Sudom mogu podnijeti očitovanja kao odgovor na očitovanja intervenijenta iz prvostupanjskog postupka.
173. Zaključujem da je protužalba u cijelosti nedopuštena.
174. Međutim, radi cjelovitosti pokazat ću da je u svakom slučaju neosnovana.
2. Meritum
175. Komisija u prilog svojoj protužalbi ističe tri žalbena razloga, kojima navodi povredu drugog stavka članka 40. Statuta Suda Europske unije, pogrešku u pravnoj kvalifikaciji činjenica odnosno povredu pravila o teretu dokazivanja.
a) Prvi žalbeni razlog, kojim se navodi povreda drugog stavka članka 40. Statuta Suda Europske unije
176. Komisija u svojem prvom žalbenom razlogu ističe da je Opći sud povrijedio drugi stavak članka 40. Statuta Suda Europske unije utvrdivši, u točki 20. rješenja od 11. svibnja 2015., da je Freistaat Sachsen imao interes za ishod postupka pokrenutog pred Općim sudom jer je spornom odlukom, time što je njome potpora ograničena na 17 milijuna eura, Freistaat Sachsen uskraćen za gospodarske pogodnosti potpore u iznosu od približno 45 milijuna eura.
177. U skladu s drugim stavkom članka 40. Statuta Suda Europske unije, pred sudovima Europske unije može intervenirati svaka osoba koja dokaže da ima interes za ishod postupka pokrenutog pred nekim od tih sudova.
178. Iz sudske prakse Suda proizlazi da se pojam „interes za ishod postupka”, u smislu te odredbe, mora definirati s obzirom na konkretan predmet postupka i tumačiti kao izravan i postojeć interes u pogledu odluke o zahtjevima, a ne kao interes u pogledu istaknutih pravnih navoda ili argumenata. Izraz „ishod postupka” odnosi se na željenu konačnu odluku, kako je izložena u izreci buduće presude. U tom pogledu osobito treba utvrditi odnosi li se sporna mjera izravno na podnositelja zahtjeva za intervenciju te je li njegov interes za ishod postupka dokazan. Načelno, interes za ishod postupka može se smatrati dovoljno neposrednim samo ako može promijeniti pravni položaj podnositelja zahtjeva za intervenciju(82).
179. Komisija ističe da interes za ishod postupka u smislu drugog stavka članka 40. Statuta Suda Europske unije može biti samo pravni interes, ne i gospodarski interes.
180. Freistaat Sachsen i društvo BMW navode da je gospodarski interes dovoljan. Oni se pozivaju na rješenje u predmetu Ramondín, u kojem je utvrđeno da je Comunidad Autónoma de La Riojahad imala interes za ishod postupka za poništenje odluke kojom je Komisija program potpore koji je usvojio Territorio Histórico de Álava proglasila nespojivim s unutarnjim tržištem. Predsjednik Suda u tom je rješenju istaknuo da Comunidad Autónoma de La Rioja graniči s Territorio Histórico de Álava te da je Ramondín, poduzetnik koji je od 1971. imao poslovni nastan u La Rioji, ostvario korist od spornog programa potpore kada se premjestio u Álavu(83).
181. Točno je da, kako Komisija naglašava, sudska praksa navedena u točki 178. ovog mišljenja zahtijeva da ishod odnosnog postupka promijeni pravni položaj podnositelja zahtjeva za intervenciju ili da ga može promijeniti.
182. Međutim, u skladu s tom sudskom praksom, taj se zahtjev primjenjuje samo „načelno” [neslužbeni prijevod]. Ističem da se u predmetu Ramondín smatralo da Comunidad Autónoma de La Rioja ima interes za ishod postupka iz razloga što je program potpore uzrokovao premještanje određenih poduzetnika s poslovnim nastanom u La Rioji te je štetno utjecao na konkurentnost poduzetnika koji su ostali u La Rioji. U ovom predmetu, sporna se odluka odnosi na izgradnju novog proizvodnog postrojenja u Saskoj te je podnositelj zahtjeva za intervenciju upravo Freistaat Sachsen. Radi se o regionalnoj potpori te je podnositelj zahtjeva za intervenciju potpomognuta regija čiji gospodarski razvoj odnosna potpora pospješuje. Prema mojemu mišljenju, gospodarski interes u ovoj se situaciji može smatrati dovoljno izravnim. Činjenično stanje ovog predmeta razlikuje se od onog u predmetu Provincia di Ascoli Pisceno, u kojem je Sud utvrdio da talijanska regija, čija je gospodarska struktura navodno bitno ovisila o proizvodnji obuće, nije imala interes za ishod postupka za poništenje uredbe kojom je na uvoz obuće s kožnim gornjištem podrijetlom iz Kine nametnuta antidampinška pristojba(84).
183. Točno je da je u predmetu Ramondin, kako Komisija navodi, Comunidad Autónoma de La Rioja podnijela prigovor Komisiji, dok Freistaat Sachsen u ovom predmetu nije. Međutim, Sud se u predmetu Ramondín nije oslonio na taj element. Osim toga, u skladu sa sudskom praksom, sudjelovanje u upravnom postupku i podnošenje prigovora neki su od čimbenika koji mogu dokazati postojanje interesa za ishod postupka(85). Iz toga proizlazi da je podnošenje prigovora uvjet za dokazivanje tog interesa.
184. Posljedično, prvi žalbeni razlog mora se odbiti.
b) Drugi žalbeni razlog, kojim se navodi pogreška u kvalifikaciji činjenica
185. Komisija u drugom žalbenom razlogu ističe da je Opći sud, ako Sud utvrdi da interes za ishod postupka u smislu prvog stavka članka 40. Statuta Suda Europske unije može biti gospodarski interes, pogriješio zaključivši da je Freistaat Sachsen imao takav interes. Komisija navodi da Freistaat Sachsen ima interes za ishod postupka za poništenje sporne odluke u cijelosti. Nema interes za ishod postupka kojim se poništenje sporne odluke zahtijeva u dijelu kojem je njome utvrđeno da iznos potpore veći od 17 milijuna eura nije spojiv s unutarnjim tržištem.
186. Smatram da se drugi žalbeni razlog mora odbiti. Prema mojemu mišljenju, Freistaat Sachsen ima interes za pogodnosti od gospodarskih učinaka iznosa potpore tri puta većeg od onog koji je u spornoj odluci proglašen spojivim s unutarnjim tržištem.
187. Drugi žalbeni razlog stoga treba odbiti kao neosnovan.
c) Treći žalbeni razlog, kojim se navodi povreda pravila o teretu dokazivanja
188. Komisija u svojem trećem žalbenom razlogu tvrdi da je Opći sud, time što od Freistaata Sachsen nije tražio dokaze o tome da je potonji imao interes za ishod postupka, povrijedio pravilo prema kojem obično stranka koja navodi činjenice u prilog svojem zahtjevu mora predočiti dokaze o takvim činjenicama.
189. Ističem da je Opći sud u točki 19. rješenja od 11. svibnja 2015. istaknuo da je Freistaat Sachsen naveo da će odnosna potpora stvoriti 800 radnih mjesta, sinergiju s regionalnim automobilskim industrijama, potaknuti širenje znanja i ubrzati proces inovacija. Točno je da Freistaat Sachsen nije pružio dokaze u prilog tim činjeničnim navodima. Međutim, točno je i da Komisija u svojim očitovanjima o zahtjevu za intervenciju nije osporavala te činjenične navode te da je Opći sud naglasio, u točki 20. rješenja od 11. svibnja 2015., da oni nisu osporeni. S obzirom na te okolnosti, smatram da Opći sud nije povrijedio pravila o teretu dokazivanja.
190. Treći žalbeni razlog stoga se mora odbiti kao neosnovan.
191. Zaključujem da se protužalba mora odbiti.
VII. Troškovi
192. U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima.
193. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, koji se na žalbene postupke primjenjuje na temelju članka 184. stavka 1. tog poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da društvo BMW nije uspjelo u postupku, a Komisija je podnijela zahtjev u pogledu troškova, društvu BMW treba se naložiti snošenje i vlastitih i Komisijinih troškova iz glavnog postupka. U skladu s člankom 184. stavkom 4. Poslovnika Suda, ako je intervenijent iz prvostupanjskog postupka sudjelovao u žalbenom postupku, Sud može odlučiti da sam snosi vlastite troškove iz glavnog postupka. Budući da je Freistaat Sachsen sudjelovao u žalbenom postupku, treba snositi vlastite troškove iz glavnog postupka.
194. Kad je riječ o postupku povodom protužalbe, s obzirom na to da Komisija nije uspjela u tom postupku te da je Freistaat Sachsen podnio zahtjev u pogledu troškova, Komisiji se treba naložiti snošenje i vlastitih troškova i troškova Freistaata Sachsen iz postupka povodom protužalbe. Budući da je društvo BMW sudjelovalo u tom postupku, treba snositi vlastite troškove koje je u njemu imalo.
VIII. Zaključak
195. Stoga smatram da Sud treba:
– odbiti žalbu;
– odbiti protužalbu;
– naložiti društvu Bayerische Motoren Werke AG snošenje vlastitih troškova i troškova Europske komisije u vezi s glavnom žalbom;
– naložiti Freistaatu Sachsen snošenje vlastitih troškova u vezi s glavnom žalbom;
– naložiti Europskoj komisiji snošenje vlastitih troškova i troškova Freistaata Sachsen u vezi s protužalbom;
– naložiti društvu Bayerische Motoren Werke AG snošenje vlastitih troškova u vezi s protužalbom.