ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN
VAN DE EUROPESE UNIE
(Derde kamer)
12 december 2012
Zaak F‑43/10
Maria Concetta Cerafogli
tegen
Europese Centrale Bank (ECB)
„Openbare dienst – Personeel van de ECB – Klacht wegens psychisch geweld – Administratief onderzoek – Toegang tot onderzoeksdossier – Onderzoeksrapport – Kennelijk onjuiste beoordeling”
Betreft: Beroep, ingesteld krachtens artikel 36.2 van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank, gehecht aan het VEU en het VWEU, waarmee Cerafogli in wezen de nietigverklaring vordert van het besluit van de directie van de Europese Centrale Bank (ECB) van 17 november 2009 tot beëindiging van het interne administratieve onderzoek dat was ingeleid naar aanleiding van haar klacht wegens discriminatie (hierna: „bestreden besluit”).
Beslissing: Het beroep wordt verworpen. Verzoekster draagt haar eigen kosten en wordt verwezen in de kosten van de ECB.
Samenvatting
1. Beroepen van ambtenaren – Personeelsleden van de Europese Centrale Bank – Voorwerp – Bevel aan administratie – Verklaring voor recht – Niet-ontvankelijkheid
(Arbeidsvoorwaarden voor het personeel van de Europese Centrale Bank, art. 42)
2. Beroepen van ambtenaren – Personeelsleden van de Europese Centrale Bank – Bijzonder beroep – Vormvereisten – Voldoende nauwkeurigheid – Uiteenzetting van bepaalde klachten in na afloop van termijn overgelegde bijlagen – Niet-ontvankelijkheid
(Ambtenarenstatuut, art. 90, lid 2; arbeidsvoorwaarden voor het personeel van de Europese Centrale Bank, art. 41; personeelsverordeningen en -regelingen van de Europese Centrale Bank, art. 8.1.6)
3. Beroepen van ambtenaren – Personeelsleden van de Europese Centrale Bank – Bijzonder beroep – Overeenstemming tussen bijzonder beroep en verzoekschrift – Gelijkheid van grond en voorwerp – Wijziging van voorwerp van geding – Niet-ontvankelijkheid
(Ambtenarenstatuut, art. 91; arbeidsvoorwaarden voor het personeel van de Europese Centrale Bank, art. 41)
4. Gerechtelijke procedure – Gezag van gewijsde – Draagwijdte – Niet-ontvankelijkheid van tweede beroep – Voorwaarden – Identiteit van voorwerp – Betwisting van besluit dat in wezen gelijk is aan in eerste beroep bestreden besluit, maar die wordt ondersteund door andere middelen feitelijk en rechtens – Ontbreken van gezag van gewijsde
5. Ambtenaren – Personeelsleden van de Europese Centrale Bank – Rechten en verplichtingen – Intern onderzoek aangaande vermeend psychisch geweld – Rechten van klager om te worden gehoord en toegang te krijgen tot onderzoeksdossier – Grenzen
(Verordening nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art 20)
6. Beroepen van ambtenaren – Middelen – Middel ontleend aan schending van recht om te worden gehoord – Vaststelling ambtshalve
7. Ambtenaren – Bezwarend besluit – Motiveringsplicht – Besluit genomen in aan adressaat bekende context – Inaanmerkingneming van juridische context
(Ambtenarenstatuut, art. 25)
8. Europese Centrale Bank – Directie – Vergaderingen – Termijn voor toezending aan leden van documenten betreffende agenda – Niet-inachtneming – Onregelmatigheid die niet kan leiden tot nietigverklaring van besluit van directie – Bewijslast
(Reglement van orde van de directie van de Europese Centrale Bank, art. 3, lid 1)
9. Beroepen van ambtenaren – Middelen – Kennelijk onjuiste beoordeling – Begrip – Bewijslast
10. Ambtenaren – Psychisch geweld – Begrip – Collega die negatieve mening heeft over ambtenaar en die meerderen inlicht over klachten betreffende de kwaliteit van diens prestaties en betreffende diens gedrag – Daarvan uitgesloten – Vereiste van objectief karakter van gevoelens van vermeend slachtoffer
(Ambtenarenstatuut, art. 12 bis)
11. Gerechtelijke procedure – Kosten – Begroting – Invorderbare kosten – Begrip – Aan advocaat van ambtenaar verschuldigde honoraria voor prestaties in het kader van precontentieuze procedure – Daarvan uitgesloten
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht voor ambtenarenzaken, art. 86 en 91)
1. Het is niet de taak van de rechter van de Unie om in het kader van zijn wettigheidscontrole op basis van artikel 42 van de arbeidsvoorwaarden voor het personeel van de Europese Centrale Bank, bevelen aan de administratie te richten of verklaringen voor recht te doen.
(cf. punt 43)
Referentie:
Gerecht voor ambtenarenzaken: 15 december 2010, Saracco/ECB, F‑66/09, punt 39
2. De precontentieuze procedure die is geregeld in artikel 41 van de arbeidsvoorwaarden voor het personeel van de Europese Centrale Bank en in artikel 8.1.6 van de personeelsverordeningen en -regelingen van de Bank, heeft een informeel karakter, net als de bij artikel 90, lid 2, van het Ambtenarenstatuut ingevoerde klachtprocedure.
Bijgevolg hoeft het bijzondere beroep van artikel 41 van de arbeidsvoorwaarden, aangevuld met artikel 8.1.6 van de personeelsverordeningen en -regelingen, om ontvankelijk te zijn niet te voldoen aan de gebruikelijke vormvereisten, en is de Bank gehouden het met openheid van geest te beoordelen. Voor deze ontvankelijkheid is het voldoende dat het beroep voldoende nauwkeurig is om de Bank in staat te stellen kennis te nemen van de middelen en argumenten die de betrokkene tegen het bestreden besluit heeft ingebracht.
In deze omstandigheden kan de te late overlegging van een bijlage niet a priori worden aangemerkt als een schending van het beginsel dat termijnen van openbare orde zijn, indien het bijzondere beroep zelf is ingesteld binnen de gestelde termijn.
Binnen de specifieke context waarin na afloop van de gestelde termijn overgelegde bijlagen niet slechts als bewijsmiddel dienen, maar daarentegen gedetailleerd de grieven van het personeelslid uiteenzetten en moeten worden geacht integrerend deel uit te maken van zijn bijzondere beroep, eerbiedigt de te late verzending van deze bijlagen evenwel niet de voor het instellen van een bijzonder beroep gestelde termijn.
Bovendien gaat het hier om een stap die, ook al heeft de precontentieuze procedure een informeel karakter, moet leiden tot een minnelijke regeling, hetgeen niet verenigbaar is met de situatie waarin het personeelslid, ofschoon beschikkend over een redelijke termijn van twee maanden voor het instellen van het bijzondere beroep, de administratie ertoe dwingt om in de tekst van dit bijzondere beroep en in omvangrijke bijlagen op te zoek te gaan naar de verspreide elementen van zijn verschillende argumenten.
(cf. punten 50‑52 en 54‑56)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 22 juni 1990, Marcopoulos/Hof van Justitie, T‑32/89 en T‑39/89, punt 28; 7 maart 1996, Williams/Rekenkamer, T‑146/94, punt 48; 13 januari 1998, Volger/Parlement, T‑176/96, punt 65
Gerecht voor ambtenarenzaken: 1 juli 2010, Mandt/Parlement, F‑45/07, punten 111 en 113
3. De regel van overeenstemming tussen het bijzondere beroep en het verzoekschrift moet aldus worden begrepen dat, onder voorbehoud van excepties van onwettigheid en van middelen van openbare orde, normaliter alleen sprake is van wijziging van de grond van het geding en, dientengevolge, van niet-ontvankelijkheid wegens niet-inachtneming van deze regel, indien de verzoeker die in zijn bijzondere beroep alleen bezwaren heeft geuit tegen de formele geldigheid van het voor hem bezwarende besluit, daaronder begrepen de procedurele aspecten ervan, in het verzoekschrift middelen ten gronde aanvoert of, in het omgekeerde geval, wanneer de verzoeker, na in zijn bijzondere beroep uitsluitend de wettigheid ten gronde van het voor hem bezwarende besluit te hebben betwist, een verzoekschrift indient dat middelen betreffende de formele geldigheid ervan bevat, daaronder begrepen de procedurele aspecten ervan.
(cf. punt 61)
Referentie:
Gerecht voor ambtenarenzaken: Mandt/Parlement, reeds aangehaald, punten 110, 119 en 120; 29 september 2011, da Silva Tenreiro/Commissie, F‑72/10, punt 59, waartegen hogere voorziening is ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie, zaak T‑643/11 P
4. Om zowel de stabiliteit van het recht en van de rechtsbetrekkingen, als een goede rechtsbedeling te garanderen, is het van belang dat rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden nadat de beschikbare beroepsmogelijkheden zijn uitgeput of nadat de beroepstermijnen zijn verstreken, niet meer opnieuw aan de orde kunnen worden gesteld.
Dienaangaande is een beroep niet-ontvankelijk wegens het gezag van gewijsde dat toekomt aan een eerder arrest waarbij is beslist over een beroep waarin dezelfde partijen tegenover elkaar stonden, dat hetzelfde voorwerp had en dat op dezelfde middelen berustte. Het besluit waarvan de nietigverklaring wordt gevorderd, vormt een wezenlijk element op grond waarvan het voorwerp van een beroep kan worden gekenmerkt, maar in het geval waarin meerdere beroepen zijn gericht tegen afzonderlijke besluiten, die de administratie formeel heeft vastgesteld, volstaat die enkele omstandigheid niet voor de vaststelling dat er geen sprake is van hetzelfde voorwerp, wanneer die besluiten een inhoud hebben die substantieel dezelfde is en zij gebaseerd zijn op dezelfde gronden.
Het tweede beroep vormt ten slotte, zelfs al vallen de ter onderbouwing van een beroep aangevoerde grieven gedeeltelijk samen met die welke in het kader van een eerder beroep zijn aangevoerd, geen herhaling van het eerste, maar een nieuw beroep, voor zover het eveneens op andere middelen feitelijk en rechtens is gebaseerd.
(cf. punten 68 en 69)
Referentie:
Hof: 19 september 1985, Hoogovens Groep/Commissie, 172/83 en 226/83, punt 9; 30 september 2003, Köbler, C‑224/01, punt 38
Gerecht van eerste aanleg: 5 juni 1996, NMB France e.a./Commissie, T‑162/94, punt 37; 12 december 1996, Altmann e.a./Commissie, T‑177/94 en T‑377/94, punt 52
Gerecht van de Europese Unie: 25 juni 2010, Imperial Chemical Industries/Commissie, T‑66/01, punten 197, 207 en 208
5. Aangezien een onderzoeksprocedure die is ingeleid naar aanleiding van een door een ambtenaar met een klacht wegens psychisch geweld ingediend verzoek om bijstand, niet kan worden aangemerkt als een tegen deze ambtenaar ingeleide onderzoeksprocedure, kan de betrokkene geen beroep doen op de verplichting voor de instelling om de rechten van de verdediging te eerbiedigen, welke verplichting een algemeen beginsel van Unierecht is in elke tegen deze persoon ingestelde procedure die kan uitmonden in een voor deze bezwarend besluit. Uit het feit dat een besluit uit procedureel oogpunt een bezwarend besluit is, kan niet automatisch worden afgeleid, zonder rekening te houden met de aard van de procedure die tegen de betrokkene is ingeleid, dat het tot aanstelling bevoegd gezag verplicht is om de betrokkene vóór de vaststelling ervan naar behoren te horen. Uit de beginselen die ten grondslag liggen aan de wettelijke regeling, de administratieve praktijk en de rechtspraak van de Unie op de gebieden van mededinging, staatssteun en concentraties van ondernemingen, blijkt dat er een gradatie is aangebracht tussen de belanghebbende derden, om de omvang van hun recht om te worden gehoord te kunnen vaststellen naargelang van de intensiteit van de mogelijke inbreuk op hun belangen. Bij gebreke evenwel van enigerlei bepaling of context die noopt tot toepassing van de rechten van de verdediging, dient de belanghebbende in de loop van een administratieve procedure in de gelegenheid te worden gesteld naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken aangaande de op hem betrekking hebbende gegevens. De belanghebbende is immers zelf de meest aangewezen persoon om deze gegevens te verstrekken, en het staat niet vast dat het gezag er op een andere wijze over had kunnen beschikken.
Met betrekking tot een intern administratief onderzoek aangaande vermeend psychisch geweld naar aanleiding van een klacht van een personeelslid van de Europese Centrale Bank, kan de klager, ook al is het onderzoek niet gericht op hem, zich op grond van het beginsel van behoorlijk bestuur beroepen op het recht om te worden gehoord aangaande op hem betrekking hebbende gegevens, aangezien een maatregel of besluit tot afwijzing van een dergelijke klacht ernstige gevolgen kan hebben, daar feiten van psychisch geweld bijzonder vernietigende effecten kunnen hebben op de gezondheid van het slachtoffer, en de eventuele erkenning door de administratie van het bestaan van psychisch geweld op zich een gunstig gevolg kan hebben voor het herstel van het slachtoffer ervan. Het procedurele recht waarop een klager zich kan beroepen en dat losstaat van de rechten van de verdediging, is evenwel niet zo ruim als laatstgenoemde rechten. In dit verband is het voldoende dat de klager voldoende mogelijkheid wordt geboden om zijn standpunt naar behoren kenbaar te maken en, in voorkomend geval, uit te leggen waarom de in het conceptonderzoeksrapport voorgenomen conclusie niet kan worden gerechtvaardigd. Bovendien is het procedurele recht van de klager niet absoluut. Wanneer er binnen de context van een onderzoek naar feiten van psychisch geweld een gedetailleerd onderzoeksrapport bestaat, en geen enkel element in het dossier erop wijst dat dit niet de kern weergeeft van de daarin opgenomen getuigenissen, is het niet onredelijk om, behoudens bijzondere omstandigheden, de getuigen te beschermen, door hun anonimiteit en een vertrouwelijke behandeling te verzekeren van alle gegevens aan de hand waarvan zij kunnen worden geïdentificeerd, teneinde, in het belang van de klagers zelf, een neutraal en objectief onderzoek mogelijk te maken waaraan personeelsleden zonder terughoudendheid kunnen meewerken. Het lijkt evenmin onredelijk om op die manier elk risico van beïnvloeding van getuigen achteraf door beschuldigden, of zelfs door klagers, uit te bannen. Voorts is het evenmin onredelijk om aan te nemen dat de vertrouwelijkheid van getuigen noodzakelijk is voor het behoud van de professionele betrekkingen en daarmee voor het verzekeren van de goede werking van de diensten. Het staat immers niet vast dat, wanneer het onderzoek niet strookt met de opvatting van de personen die ervan overtuigd zijn slachtoffer te zijn van psychisch geweld, een totale transparantie in de zaak een einde zou maken aan de bij deze personen levende gevoelens van frustratie en wantrouwen.
Overigens zijn de beperkingen die het aan de klager toekomende recht afbakenen gerechtvaardigd op grond van artikel 20 van verordening nr. 45/2001 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens. Niet uit het oog mag immers worden verloren dat de in het kader van een onderzoek naar feiten van psychisch geweld ontvangen getuigenissen niet alleen betrekking hebben op de indiener van de klacht, maar ook op de daarbij betrokken personeelsleden en op de personen die in het kader van dat onderzoek zijn gehoord. Een dergelijk geval, waarbij rechten van andere personen dan de indiener van de klacht zijn betrokken, verschilt aanzienlijk van de gevallen waarin de verzoekers toegang vorderen tot feiten die uitsluitend op hen betrekking hebben.
(cf. punten 85, 86, 91‑93, 95, 97 en 98)
Referentie:
Hof: 21 november 1991, Technische Universität München, C‑269/90, punten 23‑25; 29 april 2004, Parlement/Reynolds, C‑111/02 P, punt 57; 9 november 2006, Commissie/De Bry, C‑344/05 P, punt 37; 29 juni 2010, Commissie/Alrosa, C‑441/07 P, punt 91
Gerecht van eerste aanleg: 27 november 1997, Kaysersberg/Commissie, T‑290/94, punten 108 en 113; 7 juni 2006, Österreichische Postsparkasse/Commissie, T‑213/01 en T‑214/01, punt 106; 17 oktober 2006, Bonnet/Hof van Justitie, T‑406/04, punt 76
Gerecht voor ambtenarenzaken: 30 november 2009, Wenig/Commissie, F‑80/08, punt 48; 16 mei 2012, Skareby/Commissie, F‑42/10, punten 46 en 48
Gerecht van de Europese Unie: 12 mei 2010, Bui Van/Commissie, T‑491/08 P, punt 75
6. Aangezien een aan het recht om te worden gehoord ontleend middel ambtshalve kan worden opgeworpen, kan een verzoeker zich in de fase van de schriftelijke behandeling op dit beginsel beroepen.
(cf. punt 89)
Referentie:
Gerecht voor ambtenarenzaken: 11 september 2008, Bui Van/Commissie, F‑51/07, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak
7. Een bezwarend besluit is toereikend gemotiveerd, wanneer het tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat deze de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen. Een motivering in de vorm van een verwijzing naar een rapport of een advies dat zelf gemotiveerd is, kan derhalve worden aanvaard.
Bovendien moet de omvang van de motiveringsplicht worden beoordeeld met inachtneming van de context waarin het litigieuze besluit is vastgesteld en, in het bijzonder, van het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. Aangezien de juridische context in een zaak van psychisch geweld zich ertegen kan verzetten dat de klager toegang heeft tot alle getuigenissen die in de loop van de procedure zijn verzameld, kan derhalve niet worden aangenomen dat het besluit tot beëindiging van het onderzoek onvoldoende is gemotiveerd doordat het enkel verwijst naar het onderzoeksrapport waarin die getuigenissen zelf niet zijn opgenomen.
(cf. punten 108, 111 en 112)
Referentie:
Gerecht voor ambtenarenzaken: 23 november 2010, Marcuccio/Commissie, F‑65/09, punt 61
Gerecht van de Europese Unie: 8 juni 2011, Commissie/Marcuccio, T‑20/09 P, punten 67 en 68
8. Uit artikel 3, lid 1, van het Reglement van orde van de directie van de Europese Centrale Bank blijkt dat de documenten betreffende de agenda ten minste twee dagen voor de vergadering van de directie aan haar moeten worden toegezonden. Hieruit volgt dat deze termijn enkel de termijn betreft waarbinnen voornoemde documenten moeten worden toegezonden aan de directieleden, en niet de termijn gedurende welke zij aan deze leden ter beschikking moeten staan.
Om te bewijzen dat een schending van de regels van het Reglement van orde van de directie een wezenlijke onregelmatigheid vormt die de geldigheid van een besluit van die directie kan aantasten, dient de belanghebbende in elk geval aan te tonen dat dit besluit zonder die schending een andere inhoud had kunnen hebben. Aan deze voorwaarde is niet voldaan wanneer de belanghebbende zich beperkt tot de inschatting dat de leden van de directie het document op de dag zelf van de vergadering hebben ontvangen en er daardoor niet naar behoren kennis van hebben kunnen nemen alvorens te besluiten welke conclusies daaruit moesten worden getrokken.
(cf. punten 116 en 117)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 9 maart 1999, Hubert/Commissie, T‑212/97, punt 53
Gerecht voor ambtenarenzaken: 7 mei 2008, Lebedef/Commissie, F‑36/07, punt 57; 13 september 2011, Behnke/Commissie, F‑68/10, punt 42
9. Een fout kan alleen als een kennelijke fout worden aangemerkt wanneer deze gemakkelijk te herkennen is aan de hand van de criteria waarvan de wetgever de uitoefening van een beslissingsbevoegdheid afhankelijk heeft willen stellen. Bijgevolg moet, om vast te stellen dat de administratie bij de beoordeling van de feiten een kennelijke fout heeft gemaakt die de nietigverklaring van een besluit kan rechtvaardigen, het door de verzoekende partij te leveren bewijs voldoende zijn om de plausibiliteit weg te nemen van de beoordeling door de administratie. Met andere woorden, indien de aan de orde zijnde beoordeling ondanks de door de verzoeker aangevoerde elementen toch waarheidsgetrouw of aannemelijk kan worden geacht, moet het middel ontleend aan een kennelijke fout worden afgewezen. Dit is met name het geval wanneer het betrokken besluit fouten bevat die in hun geheel beschouwd gering zijn en voor de administratie niet doorslaggevend kunnen zijn geweest.
(cf. punt 131)
Referentie:
Gerecht voor ambtenarenzaken: 29 september 2011, AJ/Commissie, F‑80/10, punten 34‑36 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 28 maart 2012, BD/Commissie, F‑36/11, punt 83
10. De negatieve mening van een ambtenaar of personeelslid aangaande een collega en het feit dat deze ambtenaar of dit personeelslid zijn meerderen heeft ingelicht over klachten die betrekking hadden op de werktijd die deze collega aan de dienst besteedde, op diens traagheid bij het uitvoeren van zijn taken en op diens moeite om samen te werken, vormen op zichzelf geen psychisch geweld.
Bovendien moet bij lezing van artikel 12 bis van het Statuut worden geconcludeerd dat, hoewel de gevoelens van een persoon die zich slachtoffer noemt van psychisch geweld, een belangrijk element is, deze gevoelens niettemin een objectief karakter moeten hebben. Afgezien daarvan kan deze persoon zich niet beroepen op zijn zwakke psychische en fysieke gezondheidstoestand om aan te tonen dat het begrip psychisch geweld is miskend. In deze omstandigheden kunnen negatieve opmerkingen van een meerdere over een ambtenaar of personeelslid, bij gebreke van andere elementen, niet doorgaan voor beledigend ten opzichte van die ambtenaar of dat personeelslid.
(cf. punten 167, 171 en 203)
Referentie:
Gerecht voor ambtenarenzaken: 9 december 2008, Q/Commissie, F‑52/05, punt 135, op dit punt niet vernietigd bij arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 12 juli 2011, Commissie/Q, T‑80/09 P; Skareby/Commissie, reeds aangehaald, punt 65
11. De tijdens de contentieuze procedure gemaakte advocatenkosten vormen kosten die onder de in de artikelen 86 en volgende van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht neergelegde voorwaarden kunnen worden ingevorderd en binnen dat kader dienen te worden behandeld. Wat de in de precontentieuze procedure gemaakte advocatenkosten betreft, worden door artikel 91 van ditzelfde Reglement tot de invorderbare kosten enkel die kosten gerekend die inherent zijn aan de procedure voor het Gerecht, met uitzondering van de kosten die zijn gemaakt tijdens de daaraan voorafgaande fase. De in de precontentieuze procedure gemaakte kosten aanmerken als vergoedbare schade in het kader van een beroep tot schadevergoeding, zou derhalve in strijd zijn met de niet-invorderbaarheid van de in dat stadium gemaakte kosten.
(cf. punt 218)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 14 september 2005, Ehcon/Commissie, T‑140/04, punt 79
Gerecht van de Europese Unie: 8 november 2011, Idromacchine e.a./Commissie, T‑88/09, punt 100, waartegen hogere voorziening aanhangig is bij het Hof, zaak C‑34/12 P