NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
YVES BOT
prednesené 5. mája 2011 (1)
Spojené veci C‑244/10 a C‑245/10
Mesopotamia Broadcast A/S METV a Roj TV A/S
proti
Spolkovej republike Nemecko
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Bundesverwaltungsgericht (Nemecko)]
„Koordinácia určitých ustanovení zákonov, iných právnych predpisov alebo správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa vykonávania činností televízneho vysielania – Možnosť členského štátu zakázať na svojom území činnosť prevádzkovateľa televízneho vysielania so sídlom v inom členskom štáte z dôvodu rozporu s myšlienkou porozumenia medzi národmi“
1. V prejednávaných veciach sa má Súdny dvor vyjadriť k pôsobnosti podmienky stanovenej v článku 22a smernice Rady 89/552/EHS(2), podľa ktorej televízne vysielania šírené z členského štátu nesmú obsahovať nijaké podnecovanie k nenávisti na základe rasy, pohlavia, náboženstva alebo národnosti.
2. Bundesverwaltungsgericht (Nemecko) sa pýta, či sa má táto podmienka vykladať v tom zmysle, že zahŕňa požiadavku stanovenú nemeckým právom, podľa ktorej televízne vysielanie nesmie odporovať myšlienke porozumenia medzi národmi.
3. Význam tejto otázky spočíva v tom, že podľa systému upraveného smernicou členský štát nemôže obmedziť retransmisiu televízneho vysielania, ktoré pochádza z iného členského štátu, z dôvodu, ktorý patrí do oblastí koordinovaných smernicou, okrem prípadu, ak ide o výnimočné okolnosti stanovené touto smernicou, pokiaľ členský štát Európskej komisii oznámil opatrenia, ktoré zamýšľa prijať.
4. Uvedená otázka vyplýva z toho, že v Nemecku bolo zakázané vysielanie dánskeho televízneho kanála z dôvodu, že toto vysielanie oslavuje Stranu kurdských pracujúcich (PKK), a preto odporuje myšlienke porozumenia medzi národmi v zmysle nemeckého zákona, zatiaľ čo príslušné dánske orgány dospeli k záveru, že toto vysielanie neporušuje článok 22a smernice.
5. V týchto návrhoch uvediem dôvody, pre ktoré sa má zákaz akéhokoľvek podnecovania k nenávisti na základe rasy a národnosti stanovený v článku 22a smernice zo sémantického hľadiska chápať v tom zmysle, že zakazuje aj vysielanie, ktoré tým, že obhajuje skupinu, ktorú Európska únia označuje za „teroristickú“, môže vyvolať nepriateľské alebo odmietavé reakcie v spoločenstvách rozdielneho etnického alebo kultúrneho pôvodu.
6. Tiež uvediem, že tento výklad najväčšmi zodpovedá cieľu smernice spočívajúcemu v zabezpečení slobody televízneho vysielania prostredníctvom zrušenia prekážok vyplývajúcich z odlišností vnútroštátnych právnych predpisov v oblasti ochrany verejného poriadku, pokiaľ ide o vysielanie diskriminačnej povahy.
I – Právny rámec
A – Smernica
7. Smernica vychádza z konštatovania, že existujúce rozdiely medzi právnymi predpismi členských štátov, ktoré sa týkajú vykonávania činností televízneho vysielania, môžu brániť voľnému pohybu vysielaní v Európskom spoločenstve a že tieto obmedzenia sa podľa Zmluvy ES musia odstrániť(3). Cieľom tejto smernice je teda dosiahnuť harmonizáciu, ktorá je potrebná a dostačujúca na zabezpečenie tohto voľného pohybu(4).
8. Okrem toho sloboda pohybu služieb televízneho vysielania je podľa ôsmeho odôvodnenia smernice v rámci práva Spoločenstva osobitným vyjadrením článku 10 ods. 1 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného 4. novembra 1950 v Ríme (ďalej len „EDĽP“)(5).
9. Smernica je založená na „zásade členského štátu pôvodu“, ktorá je ďalším prejavom zásady vzájomného uznávania, podľa ktorej, ako sa uvádza v dvanástom odôvodnení smernice, je potrebné a dostačujúce, aby boli všetky vysielania v súlade s právom členského štátu, z ktorého pochádzajú.
10. Štrnáste a pätnáste odôvodnenie smernice stanovujú:
„keďže v spoločnom trhu je potrebné, aby všetky vysielania vychádzajúce zo spoločenstva a určené pre príjem v rámci spoločenstva a najmä také, ktoré sú určené na príjem v inom členskom štáte, by mali rešpektovať [v inom členskom štáte, rešpektovali – neoficiálny preklad] právo členského štátu, z ktorého pochádzajú, ktoré sú uplatniteľné [ktoré sa vzťahuje – neoficiálny preklad] na vysielania určené na príjem verejnosťou v tom členskom štáte, a taktiež ustanovenia tejto smernice;
keďže požiadavka, aby členský štát, z ktorého vysielania pochádzajú, preveroval, či vysielania sú v súlade s vnútroštátnym právom, ako to koordinuje táto smernica, postačuje podľa práva spoločenstva na zabezpečenie voľného pohybu vysielaní bez sekundárnej kontroly na takom istom základe [kontroly z tých istých dôvodov – neoficiálny preklad] v prijímajúcich členských štátoch; keďže však členský štát môže výnimočne a podľa osobitných podmienok dočasne zastaviť retransmisiu (opakovaný prenos) televíznych vysielaní“.
11. Zámery normotvorcu Spoločenstva vyjadrené v týchto odôvodneniach sú premietnuté do normatívnych ustanovení smernice, ako je uvedené ďalej.
12. Podľa článku 2 ods. 1 smernice každý členský štát zabezpečí, aby všetky televízne vysielania prenášané prevádzkovateľmi, na ktorých sa vzťahuje ich právomoc, boli v súlade s pravidlami právneho systému uplatniteľného na vysielanie určené pre verejnosť v tomto členskom štáte.
13. Pojem „prevádzkovateľ vysielania“ vymedzuje článok 1 písm. b) smernice ako fyzickú alebo právnickú osobu, ktorá má edičnú zodpovednosť za zostavenie programovej skladby televíznych vysielaní v zmysle písmena a) tohto článku a ktorá ich prenáša sama alebo prostredníctvom tretích osôb.
14. Podľa článku 2 ods. 2 a 3 smernice sa právomoc členského štátu vzťahuje na prevádzkovateľov vysielania usadených v tomto členskom štáte, čiže na prevádzkovateľov vysielania, ktorí majú ústredie v tomto členskom štáte a ktorých edičné rozhodnutia o programovej skladbe sa uskutočňujú v tomto členskom štáte.
15. Podľa článku 3 ods. 2 smernice členské štáty vhodnými prostriedkami v rámci svojich právnych predpisov zabezpečia, aby sa prevádzkovatelia vysielania, na ktorých sa vzťahuje ich právomoc, účinne prispôsobili ustanoveniam tejto smernice.
16. Článok 2a smernice znie:
„1. Členské štáty zabezpečia voľný príjem a neobmedzia retransmisiu televíznych vysielaní z iných členských štátov na ich územie z dôvodov, ktoré patria do oblastí koordinovaných touto smernicou.
2. Členský štát môže dočasne urobiť výnimku odseku 1 [Členské štáty sa môžu dočasne odchýliť od odseku 1 – neoficiálny preklad], ak sa splnia nasledovné podmienky:
a) televízne vysielanie prichádzajúce z iného členského štátu zjavne, závažne a hlboko porušuje článok 22 ods. 1 alebo 2 a/alebo článok 22a;
b) prevádzkovateľ vysielania počas predchádzajúcich 12 mesiacov najmenej dvakrát porušil ustanovenie (ustanovenia) uvedené v písmene a);
c) dotknutý členský štát písomne oznámil prevádzkovateľovi vysielania a Komisii údajné porušenia a opatrenia, ktoré zamýšľa podniknúť, ak by sa také porušenia znovu vyskytli;
d) porady s vysielajúcim členským štátom a s Komisiou nepriniesli priateľské urovnanie sporu [nepriniesli urovnanie sporu zmierom – neoficiálny preklad] do 15 dní od oznámenia ustanoveného v písmene c) a uvádzané porušovanie trvá.
Komisia rozhodne do dvoch mesiacov po oznámení opatrení, ktoré prijal členský štát, o tom, či sú opatrenia zlučiteľné s právnymi predpismi spoločenstva. Ak rozhodne, že nie sú, nariadi sa členskému štátu ukončiť príslušné opatrenia ako súrnu záležitosť [nariadi sa členskému štátu bezodkladne ukončiť príslušné opatrenia – neoficiálny preklad].
3. Odsekom 2 nie je dotknuté uplatňovanie akéhokoľvek postupu, opravného prostriedku alebo sankcie za príslušné porušenia v členskom štáte, ktorý má právomoc nad príslušným prevádzkovateľom vysielania.“
17. Články 22 a 22a smernice sú súčasťou kapitoly V, ktorá je nazvaná „Ochrana maloletých osôb a verejného poriadku“. Tieto články stanovujú:
„Článok 22
1. Členské štáty prijmú vhodné opatrenia, aby zabezpečili, že televízne vysielanie spadajúce pod ich právomoc [televízne vysielanie prevádzkovateľov vysielania, na ktorých sa vzťahuje ich právomoc, – neoficiálny preklad] nezahŕňa žiadne programy, ktoré by vážne poškodzovali [ktoré by mohli vážne poškodiť – neoficiálny preklad] telesný, duševný alebo mravný vývoj maloletých osôb, a to najmä programy, ktoré obsahujú pornografiu alebo svojvoľné násilie.
…
Článok 22a
Členské štáty zabezpečia, že vysielania nebudú obsahovať žiadne podnecovanie k nenávisti na základe rasy, pohlavia, náboženstva alebo národnosti.“
B – Vnútroštátne právo
18. Zákon o združeniach (Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts) z 5. augusta 1964(6) v § 3 stanovuje, že združenie možno považovať za zakázané, ak príslušné orgány rozhodnutím určili, že jeho ciele alebo činnosť odporujú trestnoprávnym predpisom alebo že je namierené proti ústavnému poriadku alebo myšlienke porozumenia medzi národmi.
19. § 18 zákona o združeniach v súvislosti so zákazom združení, ktoré majú sídlo v zahraničí, stanovuje:
„Zákazy vzťahujúce sa na združenia, ktorých sídlo nepatrí do územnej pôsobnosti tohto zákona, ale do jeho územnej pôsobnosti patria ich pobočky, sa vzťahujú iba na pobočky, ktoré patria do územnej pôsobnosti tohto zákona. Ak združenie nemá pobočku, ktorá patrí do územnej pôsobnosti tohto zákona, zákaz sa týka… jeho činnosti, ktorá patrí do územnej pôsobnosti tohto zákona.“
II – Skutkový rámec a prejudiciálna otázka
20. Mesopotamia Broadcast A/S METV (ďalej len „Mesopotamia Broadcast METV“) je holdingová akciová spoločnosť založená podľa dánskeho práva so sídlom v Dánsku. Je držiteľkou viacerých dánskych televíznych licencií a prevádzkuje okrem iného televízny kanál Roj TV A/S (ďalej len „Roj TV“), ktorý má tiež právnu formu dánskej akciovej spoločnosti.
21. Od 1. marca 2004 sa program Roj TV, ktorý sa vysiela prevažne v kurdskom jazyku, šíri prostredníctvom satelitu do celej Európy, ako aj na Blízky východ, najmä do Turecka. Roj TV zabezpečuje výrobu vysielaní prostredníctvom produkčnej spoločnosti VIKO so sídlom vo Wuppertale (Nemecko), ako aj vo vlastných produkčných centrách, ktoré sa nachádzajú v Denderleeuwe (Belgicko).
22. V rokoch 2006 a 2007 podali turecké orgány na dánsky výbor pre rozhlasové a televízne vysielanie, ktorý zodpovedá za uplatňovanie vnútroštátnych predpisov prijatých na prebratie smernice, sťažnosti, v ktorých namietali, že Roj TV vo svojom vysielaní podporuje ciele PKK, ktorú Únia označuje za „teroristickú“.
23. Tento výbor vo svojich rozhodnutiach z 3. mája 2007 a 23. apríla 2008 uviedol, že Roj TV neporušila dánske predpisy prijaté na prebratie článkov 22 a 22a smernice. Podľa tohto výboru programové príspevky televízie Roj TV, ktorých sa sťažnosti týkali, nepodnecujú k nenávisti na základe rasy, národnosti alebo náboženstva. Tieto príspevky sprostredkúvajú informácie, správy a názory v rámci informačných a diskusných programov. Vysielané obrazové záznamy týkajúce sa násilných udalostí odrážajú násilie, ktoré skutočne existuje v tureckej spoločnosti a na kurdských územiach.
24. Rozhodnutím z 13. júna 2008 nemecké spolkové ministerstvo vnútra zakázalo spoločnosti Mesopotamia Broadcast METV vykonávať prostredníctvom televízie Roj TV akúkoľvek činnosť, na ktorú sa vzťahuje zákon o združeniach. Uvedené ministerstvo uložilo zákaz činnosti aj televízii Roj TV.
25. Nemecké spolkové ministerstvo vnútra odôvodnilo tieto zákazy okrem iného tým, že vysielania televízie Roj TV schvaľujú použitie násilia pri dosahovaní politických cieľov PKK, ako aj vo vzťahoch medzi Turkami a Kurdmi, čím porušujú myšlienku porozumenia medzi národmi v zmysle zákona o združeniach.
26. Mesopotamia Broadcast METV a Roj TV tieto rozhodnutia o uložení zákazu činnosti napadli na Bundesverwaltungsgericht.
27. Žalobkyne v konaní vo veci samej uviedli, že ich cezhraničné činnosti v oblasti televízneho vysielania patria do pôsobnosti smernice a že podľa nej môže nad týmito činnosťami vykonávať kontrolu iba Dánske kráľovstvo, na ktorého území majú sídlo.
28. Bundesverwaltungsgericht vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania poukazuje na to, že programy, ktoré vysiela Mesopotamia Broadcast METV prostredníctvom televízie Roj TV, skutočne oslavujú ozbrojený boj, ktorý vedie PKK proti Tureckej republike, a teda patria do pôsobnosti zákazu porušovania myšlienky porozumenia medzi národmi v zmysle zákona o združeniach.
29. Tento súd uvádza, že podľa citovaného zákona možno tento dôvod zákazu použiť v prípade, ak určitá skupina podporuje hnutie, ktoré použitím násilia narúša pokojné spolužitie medzi národmi.
30. Uvedený súd však pripomína, že podľa smernice členský štát nie je oprávnený zakázať retransmisiu vysielaní, ktoré pochádzajú z iného členského štátu, z dôvodu, ktorý patrí do oblastí koordinovaných touto smernicou.
31. Preto Bundesverwaltungsgericht prerušil tieto dve konania a položil Súdnemu dvoru otázku, „či a prípadne za akých podmienok patrí uplatňovanie vnútroštátneho právneho predpisu o zákaze združenia pre rozpor s myšlienkou porozumenia medzi národmi do oblasti koordinovanej [smernicou], a preto je podľa článku 2a [tejto smernice] vylúčené z jej pôsobnosti“.
32. Uznesením z 3. augusta 2010 boli tieto dve veci spojené.
III – Moja analýza
A – Úvodné poznámky
33. Pred analýzou položenej otázky považujem za potrebné vymedziť jej význam.
34. Ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a z vysvetlení, ktoré poskytli účastníci konania na pojednávaní, sporné opatrenia prijaté nemeckými orgánmi mali za následok zákaz akejkoľvek činnosti televízie Roj TV v Nemecku, ako aj verejnej retransmisie televízneho vysielania tejto spoločnosti vysielaného z Dánska na území Nemecka.
35. Mesopotamia Broadcast METV, ktorá prevádzkuje televízny kanál Roj TV, je oprávnená odvolávať sa vo vzťahu k príslušným nemeckým orgánom na ustanovenia smernice, ktoré majú zabezpečiť voľný pohyb jej televízneho vysielania.
36. Ako totiž uvádza vnútroštátny súd, táto dánska spoločnosť je prevádzkovateľom vysielania v zmysle článku 1 písm. b) smernice, ktorý vysiela televízne programy určené pre verejnosť v zmysle článku 1 písm. a) tejto smernice a na ktorého sa podľa ustanovení článku 2 ods. 2 a 3 tejto smernice vzťahuje právomoc Dánskeho kráľovstva, keďže jeho ústredie, v ktorom sa prijímajú rozhodnutia o programovej skladbe, sa nachádza na území tohto členského štátu.
37. Okrem toho vnútroštátny súd uviedol, že na rozdiel od toho, čo sa príslušné nemecké orgány zrejme domnievali, zo spisového materiálu nevyplýva, že činnosť tejto spoločnosti bola výhradne alebo primárne zameraná na Nemecko. Vnútroštátny súd uviedol, že Roj TV vysiela v celej západnej Európe, ako aj na Blízkom východe, a nielen pre Kurdov žijúcich v Nemecku.
38. Príslušné nemecké orgány teda nemali dostatočné podklady, ktoré by odôvodňovali záver, že spoločnosť Mesopotamia Broadcast METV možno považovať za vnútroštátneho prevádzkovateľa vysielania na základe judikatúry uvedenej v odôvodnení č. 14 smernice 97/36(7).
39. Preto je táto spoločnosť oprávnená odvolávať sa na článok 2a smernice, podľa ktorého členský štát, ako je Spolková republika Nemecko, nemôže brániť retransmisii televízneho vysielania, ktoré táto spoločnosť vysiela prostredníctvom svojho televízneho kanála Roj TV, na svojom území z dôvodov, ktoré patria do oblastí koordinovaných smernicou, čiže v prejednávaných veciach z dôvodu, že toto vysielanie obsahuje podnecovanie k nenávisti na základe rasy, pohlavia, náboženstva alebo národnosti.
40. Ako vyplýva z pätnásteho odôvodnenia smernice, podľa systému vytvoreného touto smernicou sa kontrola, ktorú vykonáva členský štát pôvodu nad televíznym vysielaním prevádzkovateľov vysielania, na ktorých sa vzťahuje jeho právomoc, považuje za dostačujúcu na zabezpečenie dodržiavania požiadaviek smernice, ktoré sú uvedené v článku 22a tejto smernice. Prijímajúce členské štáty nie sú oprávnené vykonávať sekundárnu kontrolu dodržiavania týchto požiadaviek.
41. Podľa tohto systému, ak prijímajúci členský štát posúdi dodržiavanie uvedených požiadaviek odlišne, môže konať iba v rámci postupu upraveného v článku 2a ods. 2 smernice, podľa ktorého tento členský štát musí príslušnému prevádzkovateľovi vysielania, ako aj Komisii oznámiť opatrenia, ktoré zamýšľa prijať a ktorý v prípade, ak nedôjde k urovnaniu sporu zmierom, v prípade prijatia týchto opatrení stanovuje, že Komisia môže členský štát vyzvať na zrušenie týchto opatrení.
42. Ako sa však uvádza v článku 2a ods. 1 smernice, sekundárna kontrola zo strany prijímajúceho členského štátu je neprípustná iba v oblastiach koordinovaných smernicou. Inak povedané, zákaz sekundárnej kontroly zo strany prijímajúcich členských štátov platí iba v prípade, ak túto kontrolu mal vykonať členský štát pôvodu. Ako bolo viackrát uvedené v judikatúre, smernicou nebola vykonaná úplná harmonizáciu pravidiel týkajúcich sa oblastí, ktoré táto smernica upravuje.(8)
43. Preto sa vnútroštátny súd pýta, či možno konštatovať, že taký zákaz, aký stanovuje zákon o združeniach, ktorý umožňuje zabrániť šíreniu televízneho vysielania, ktoré odporuje myšlienke porozumenia medzi národmi, je už obsiahnutý v povinnosti stanovenej v článku 22a smernice, podľa ktorej takéto vysielanie nesmie obsahovať nijaké podnecovanie k nenávisti na základe rasy, pohlavia, náboženstva alebo národnosti.
44. Význam odpovede na otázku položenú vnútroštátnym súdom je teda zrejmý.
45. Ide o to, či príslušné nemecké orgány mohli jednostranne zakázať retransmisiu predmetných vysielaní alebo či boli povinné dodržať podmienky stanovené v článku 2a ods. 2 smernice.
46. V prvom prípade by opatrenia prijaté týmito orgánmi vo vzťahu k vysielaniu spoločnosti Mesopotamia Broadcast METV patrili do pôsobnosti ustanovení Zmluvy o slobodnom poskytovaní služieb. Prináležalo by teda vnútroštátnemu súdu, aby overil, či zákazy, ktoré sú predmetom konaní vo veci samej, boli odôvodnenie legitímnym dôvodom a či boli primerané vo vzťahu k tomuto cieľu.
47. V tejto súvislosti nemožno opodstatnene spochybňovať skutočnosť, že členský štát, na ktorého území žijú spoločne veľké turecké a kurdské spoločenstvá, sa mohol oprávnene domnievať, že televízne vysielanie, ktoré oslavuje PKK, ktorú Rada Európskej únie označila za „teroristickú skupinu“(9), môže narúšať verejný poriadok. Vnútroštátny súd by musel tiež overiť, či predmetné zákazy boli súčasťou konzistentného a systematického postupu na ochranu verejného poriadku a či boli primerané.
48. V druhom prípade treba jednostranné konanie nemeckých orgánov posúdiť ako konanie v rozpore so smernicou. Tento výklad článku 22a smernice však nemožno chápať v tom zmysle, že vysielania, ktoré odporujú myšlienke porozumenia medzi národmi podľa nemeckého práva, sa majú voľne šíriť v členských štátoch.
49. Treba podotknúť, že tento výklad sa má chápať v tom zmysle, že členský štát pôvodu, ktorý je povinný overiť, či sú vysielania prevádzkovateľov vysielania, na ktorých sa vzťahuje jeho právomoc, v súlade s požiadavkami článku 22a smernice, mal overiť, či tieto vysielania neodporujú myšlienke porozumenia medzi národmi.
50. Pripomínam, že prijímajúce členské štáty, ktoré posudzujú dodržanie požiadaviek tohto článku 22a odlišne, môžu konať iba v rámci postupu uvedeného v článku 2a ods. 2 smernice len preto, lebo sa predpokladá, že takúto kontrolu vykonal členský štát pôvodu.
51. Význam prejednávaných vecí teda nespočíva vo vymedzení obsahu obmedzenia slobody prejavu uvedeného v článku 22a smernice. Je nesporné, že základné právo na slobodu prejavu zakotvené v článku 11 Charty predstavuje zásadu a že také obmedzenia tejto zásady, aké stanovuje článok 22a smernice, sa majú vykladať striktne.
52. Význam prejednávaných vecí spočíva vo vymedzení rozsahu prenesenia právomoci v súvislosti s ochranou verejného poriadku, ktoré členské štáty chceli uskutočniť podľa článku 22a smernice.
53. Navrhujem, aby Súdny dvor skúmal otázku, ktorú položil Bundesverwaltungsgericht, z hľadiska týchto úvah.
B – Skúmanie prejudiciálnej otázky
54. Vnútroštátny súd sa pýta, či sa pôsobnosť článku 22a smernice vzťahuje na vysielania, ktoré môžu tým, že oslavujú PKK, odporovať myšlienke porozumenia medzi spoločenstvami tureckého a kurdského pôvodu žijúcimi v Nemecku.
55. Vnútroštátny súd sa teda v podstate pýta, či sa má článok 22a smernice, podľa ktorého členské štáty zabezpečia, že televízne vysielania nebudú obsahovať nijaké podnecovanie k nenávisti na základe rasy, pohlavia, náboženstva alebo národnosti, vykladať v tom zmysle, že zakazuje aj vysielania, ktoré tým, že oslavujú skupinu, ktorú Únia označuje za „teroristickú“, môžu vyvolať nepriateľské alebo odmietavé reakcie medzi spoločenstvami rozdielneho etnického alebo kultúrneho pôvodu.
56. Vnútroštátny súd má pochybnosti o tom, či na túto otázku možno odpovedať kladne, z nasledujúcich dôvodov.
57. Podľa tohto súdu je po prvé podmienka stanovená v článku 22a smernice na rozdiel od rozporu s myšlienkou porozumenia medzi národmi, ktorý je spojený so všeobecnou zásadou objektívneho práva, podľa znenia tohto článku založená na subjektívnom vplyve na základe individuálnych znakov, ktoré majú za následok vylúčenie.
58. Po druhé článok 22a smernice sa tým, že odkazuje na podnecovanie k nenávisti, týka vážnejšieho porušenia, ako je iba rozpor s myšlienkou porozumenia medzi národmi.
59. Napokon rozdiely medzi tureckými a kurdskými štátnymi príslušníkmi sú predovšetkým etnickej a kultúrnej povahy a netýkajú sa rasy alebo národnosti.
60. S výhradami vnútroštátneho súdu sa nestotožňujem. Rovnako ako Komisia, na rozdiel od spoločnosti Mesopotamia Broadcast METV a od nemeckej a francúzskej vlády, zastávam názor, že dôvod zákazu uvedený v článku 22a smernice sa môže vzťahovať na vysielanie, ktoré je v rozpore s myšlienkou porozumenia medzi národmi v zmysle vymedzenia tohto pojmu v nemeckom práve.
61. Svoju analýzu zakladám na nasledujúcich úvahách.
62. Na úvod treba v prvom rade uviesť, že smernica neobsahuje definíciu pojmov uvedených v jej článku 22a.
63. Relevantné informácie nevyplývajú ani z prípravných prác k tejto smernici. Prípravné práce k smernici 89/552, v ktorej bola podmienka stanovená v článku 22a smernice uvedená v článku 22 druhom odseku, neposkytujú relevantné informácie týkajúce sa pôsobnosti tejto podmienky. Pokiaľ ide o prípravné práce k smernici 97/36, iba potvrdzujú, že normotvorca Spoločenstva chcel v článku 22a smernice stanoviť dôvod zákazu založený na verejnom poriadku, ktorý by bol odlišný od dôvodov osobitne zameraných na ochranu maloletých.(10)
64. Podľa judikatúry treba teda pôsobnosť článku 22a smernice určiť na základe obvyklého významu jej pojmov v bežnej reči, v závislosti od systému vytvoreného touto smernicou a od cieľov, ktoré táto smernica sleduje.(11)
65. Pripomínam, že článok 22a smernice stanovuje, že televízne vysielania nesmú obsahovať žiadne podnecovanie k nenávisti na základe rasy, pohlavia, náboženstva alebo národnosti. Zákaz uvedený v tomto ustanovení sa teda vzťahuje na televízne vysielanie iba v prípade, ak toto vysielanie kumulatívne spĺňa tieto dve podmienky: po prvé musí podnecovať k nenávisti a po druhé táto nenávisť musí byť založená na jednom z uvedených dôvodov.
66. Po prvé, pokiaľ ide o pojmy „podnecovanie“ a „nenávisť“, prvý z nich v bežnej reči znamená činnosť zameranú na ovplyvnenie správania a druhý z nich znamená silnú emóciu, z ktorej pramení vôľa spôsobiť inému ujmu a tešiť sa z ujmy spôsobenej inému.(12)
67. Na rozdiel od vnútroštátneho súdu podľa môjho názoru z týchto definícií nevyplývajú dôvody, na základe ktorých by bolo možné dospieť k záveru, že obsah pojmu podnecovanie k nenávisti sa značne odlišuje od pojmu rozpor s myšlienkou porozumenia medzi národmi. Podnecovať k nenávisti znamená práve usilovať sa vytvoriť nepriateľský alebo odmietavý pocit voči inému, v dôsledku čoho ten, kto tento pocit pociťuje, nie je schopný žiť s touto inou osobou v súlade, čiže žiť v porozumení s ňou.
68. Ak by sa pojmu rozpor s myšlienkou porozumenia medzi národmi priznal širší obsah v tom zmysle, že by zahŕňal výroky, ktoré nemôžu vyvolať pocit neznášanlivosti, bolo by to navyše v rozpore so základným právom na slobodu prejavu. Inak povedané, ako vyplýva z článku 54 Charty, sloboda prejavu zaručená v článku 11 Charty sa nepoužije, ak je výrok v rozpore s inými základnými zásadami a právami uznanými Chartou, ako je ochrana ľudskej dôstojnosti a zásada zákazu diskriminácie.
69. Pojmy podnecovanie k nenávisti a rozpor s myšlienkou porozumenia medzi národmi sa teda podľa môjho názoru týkajú rovnakého správania.
70. Okrem toho, pokiaľ ide o význam pojmov „rasa“ a „národnosť“ uvedených v článku 22a smernice, tieto pojmy podľa môjho názoru tiež nemožno chápať reštriktívne, ako uvádza vnútroštátny súd, podľa ktorého sa netýkajú rozdielov etnickej alebo kultúrnej povahy, aké môžu existovať medzi Kurdmi a Turkami.
71. Ako Komisia správne zdôrazňuje, pojem „rasa“ v súvislosti s ľudskými bytosťami nemá nijaký objektívny vedecký obsah. Nemožno ho teda vymedziť. Nezodpovedá totiž nijakému genetickému, pokrvnému alebo inému kritériu. V bežnej reči nanajvýš odkazuje na viditeľné a všeobecné vlastnosti, ako je farba pleti, ktoré majú relatívny a čiastkový charakter. Ako sa výslovne uvádza v odôvodnení č. 6 smernice Rady 2000/43/ES(13), právo Únie odmieta akékoľvek teórie, ktoré sa pokúšajú určiť existenciu rozdielnych ľudských rás.
72. Ak teda normotvorca Spoločenstva zakazuje akékoľvek podnecovanie k nenávisti z rasových dôvodov, má tým podľa môjho názoru na mysli formy diskriminácie založené na kritériu, ktoré by podľa teórií, ktoré odmieta, umožňovalo rozdeliť ľudí na rôzne kategórie a považovať jednu alebo niekoľko z nich za prirodzene nadradené alebo podradené ostatným.
73. Podľa článku 10 ods. 1 písm. a) smernice Rady 2004/83/ES(14), ktorá stanovuje spoločné kritériá pre členské štáty na určenie osôb bez štátneho občianstva alebo štátnych príslušníkov tretích štátov, ktorí potrebujú ochranu, pojem „rasa“ zahŕňa najmä „činitele farby, pôvodu alebo príslušnosť ku konkrétnej etnickej skupine“. V rovnakom duchu článok 10 ods. 1 písm. c) smernice 2004/83 stanovuje, že pojem národnosť sa neobmedzuje na občianstvo alebo jeho neexistenciu, ale zahŕňa predovšetkým príslušnosť k skupine určenej svojou kultúrnou, etnickou alebo jazykovou identitou, spoločným geografickým alebo politickým pôvodom alebo svojím vzťahom s obyvateľstvom iného štátu.
74. Preto zastávam názor, že skutočnosť, že normotvorca Spoločenstva v článku 22a smernice uviedol ako diskriminačné kritérium iba rasu a národnosť, zatiaľ čo v mnohých ďalších predpisoch(15) k týmto dvom kritériám výslovne doplnil etnický pôvod, nemožno vykladať tak, že z oblastí koordinovaných smernicou chcel vylúčiť diskrimináciu založenú na etnickom pôvode.(16)
75. Doplnenie pojmu etnický pôvod v iných predpisoch týkajúcich sa diskriminácie na základe pôvodu podľa môjho názoru slúži iba na ilustráciu a spresnenie obsahu pojmu diskriminácia na základe rasy, a nie na rozšírenie jeho pôsobnosti.(17)
76. Napokon zo znenia článku 22a smernice podľa môjho názoru nevyplýva presvedčivý argument v prospech výkladu uvedeného vnútroštátnym súdom, podľa ktorého sa tento článok týka iba diskriminácie na základe subjektívnych kritérií a nevzťahuje sa na vysielania, ktoré môžu narúšať verejnú bezpečnosť.
77. Je nesporné, že článok 22a smernice má tým, že zakazuje vysielania s diskriminačným obsahom, zabezpečiť ochranu ľudskej dôstojnosti. Jeho obsah však neodôvodňuje rozlišovanie diskriminačných vysielaní podľa ich vplyvu na verejný poriadok. Naopak, z použitia pojmu „aucune“ vo francúzskej verzii („žiadne“ v slovenskej verzii) možno vyvodiť, že normotvorca Spoločenstva chcel zakázať všetky vysielania, ktoré obsahujú podnecovanie k nenávisti na základe rasy a národnosti, bez ohľadu na ich možný vplyv na verejný poriadok.(18)
78. Sémantická analýza článku 22a smernice teda podľa môjho názoru svedčí v prospech tézy, ktorú obhajuje Komisia. Túto tézu potvrdzuje systematika a ciele smernice.
79. Ako už bolo uvedené, cieľom smernice je zabezpečiť voľný pohyb televízneho vysielania. V smernici je táto sloboda pohybu realizovaná týmito dvoma spôsobmi: po prvé harmonizáciou nevyhnutných minimálnych podmienok týkajúcich sa obsahu programov a po druhé prostredníctvom zásady uznávania kontroly dodržiavania týchto podmienok, ktorú vykonal členský štát pôvodu, všetkými členskými štátmi.
80. Voľný pohyb televízneho vysielania možno úplne zabezpečiť iba v prípade, ak je jednoznačne určený obsah a pôsobnosť minimálnych podmienok stanovených smernicou. Od jednoznačnosti týchto podmienok závisí právna istota prevádzkovateľov vysielania, ktorí musia byť schopní presne vedieť, aké sú účinky kontroly vykonanej príslušnými orgánmi členského štátu, v ktorom majú sídlo, vo vzťahu k právomociam vyhradeným prijímajúcim členským štátom.
81. Normotvorca Spoločenstva v článkoch 22 a 22a smernice stanovil minimálne normy nevyhnutné na ochranu maloletých a verejného poriadku.
82. Tento článok 22a, samozrejme, nevykonal úplnú harmonizáciu obmedzení voľného pohybu televízneho vysielania, ktoré môžu byť odôvodnené verejným poriadkom. Napríklad na rozdiel od článku 10 ods. 2 EDĽP(19) sa týka iba vysielania diskriminačnej povahy.
83. Napriek tomu však cieľ smernice a systém vytvorený touto smernicou zásadne bránia rozdeleniu kontroly nediskriminačnej povahy televízneho vysielania medzi členský štát pôvodu a prijímajúce členské štáty. Takéto rozdelenie by bolo zlučiteľné s požiadavkou právnej istoty iba v prípade, ak by sa mohlo uskutočniť na základe presných a ľahko uplatniteľných kritérií.
84. Ako som už uviedol, pojem rasa v práve Únie neexistuje, takže by bolo zložité jasne odlíšiť podnecovanie k nenávisti z rasových dôvodov uvedené v článku 22a smernice od podnecovania k nenávisti z etnických dôvodov, ktoré by naďalej patrilo do právomoci každého členského štátu. Bolo by tiež veľmi zložité vymedziť presnú hranicu medzi diskriminačným vysielaním, ktoré porušuje iba ľudskú dôstojnosť, a diskriminačným vysielaním, ktoré môže navyše narúšať vnútornú alebo vonkajšiu bezpečnosť členského štátu.
85. Cieľ, ktorý smernica sleduje prostredníctvom harmonizácie vykonanej článkom 22a tejto smernice, podľa môjho názoru nasvedčuje extenzívnemu výkladu pojmu podnecovanie k nenávisti na základe rasy a národnosti v tom zmysle, že tento pojem zahŕňa aj vysielanie, ktoré môže byť v rozpore s myšlienkou porozumenia medzi rozdielnymi etnickými alebo kultúrnymi spoločenstvami, ako sú kurdské a turecké spoločenstvá žijúce v Nemecku.
86. Som si úplne vedomý významu prenesenia právomoci členských štátov, ktoré z takého výkladu vyplýva. Rôzne členské štáty môžu legitímne posudzovať diskriminačnú povahu televízneho vysielania odlišne. Okrem toho každému členskému štátu prináleží v konečnom dôsledku povinnosť a zodpovednosť zabezpečiť ochranu verejného poriadku na svojom území. Napokon vplyv televízneho vysielania, ktoré podnecuje k nenávisti medzi rozdielnymi etnickými alebo kultúrnymi spoločenstvami, na verejný poriadok, samozrejme, závisí od prítomnosti týchto spoločenstiev na vnútroštátnom území a členské štáty sú nepochybne oprávnené prijať všetky opatrenia na zamedzenie prenosu konfliktov, ktoré existujú v tretích štátoch, na svoje územie.
87. Napriek tomu si nemyslím, že tieto argumenty odôvodňujú použitie reštriktívneho výkladu článku 22a smernice, a to z týchto dvoch dôvodov.
88. Po prvé samotným cieľom harmonizovanej normy je, aby bola táto norma spoločná pre všetky členské štáty a aby ju z tohto dôvodu každý z nich uplatňoval. Ak teda Súdny dvor, ako som už uviedol, rozhodne, že článok 22a smernice bráni šíreniu vysielania, ktoré je v rozpore s myšlienkou porozumenia medzi národmi, dodržiavanie tejto podmienky budú musieť overiť príslušné orgány členského štátu, do ktorého právomoci patrí predmetný prevádzkovateľ vysielania, bez ohľadu na prítomnosť dotknutých etnických alebo kultúrnych spoločenstiev na území tohto štátu.
89. Uplatňovanie zákazu stanoveného v článku 22a smernice totiž nezávisí od potenciálneho vplyvu predmetného vysielania v členskom štáte pôvodu alebo v konkrétnom členskom štáte, ale len od splnenia dvoch podmienok uvedených v tomto ustanovení, čiže podnecovania k nenávisti a rasových a národnostných dôvodov.
90. Po druhé členský štát, ktorý sa domnieva, že vysielanie šírené z iného členského štátu nie je v súlade s podmienkami uvedenými v článku 22a smernice, nie je úplne zbavený možností konať. Ako som už uviedol, môže využiť postup upravený v článku 2a ods. 2 smernice, ktorý mu za podmienok uvedených v tomto ustanovení umožňuje prijať obmedzujúce opatrenia vo vzťahu k takému vysielaniu.
91. Táto záruka, ktorou teda disponujú prijímajúce členské štáty a ktorej cieľom je čo najviac zosúladiť výkon základného práva na slobodu prejavu s rovnako legitímnym právom členských štátov chrániť svoj verejný poriadok, podľa môjho názoru tiež svedčí v prospech extenzívneho výkladu prenesenia právomoci stanoveného v článku 22a smernice.
92. Táto záruka svedčí v prospech tohto výkladu tým skôr, že, ako sa ukázalo na pojednávaní, opatrenia, ktoré umožňuje prijať článok 2a ods. 2 smernice, môžu byť účinnejšie ako opatrenia jednostranne prijaté prijímajúcim členským štátom. V prejednávaných veciach by tak realizácia postupu upraveného článkom 2a ods. 2 smernice mohla prípadne viesť k tomu, že Dánske kráľovstvo by zakázalo akékoľvek šírenie televízneho vysielania spoločnosti Mesopotamia Broadcast METV, ktoré oslavuje PKK, zatiaľ čo sporné nemecké opatrenia mali konkrétne za následok iba trestnoprávny zákaz jeho retransmisie na verejnosti v Nemecku, a nie jeho súkromný príjem na tomto území.
93. Vzhľadom na tieto úvahy teda navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na položenú otázku tak, že článok 22a smernice, podľa ktorého členské štáty zabezpečia, že televízne vysielania nebudú obsahovať žiadne podnecovanie k nenávisti na základe rasy, pohlavia, náboženstva alebo národnosti, sa má vykladať v tom zmysle, že zakazuje aj vysielania, ktoré tým, že oslavujú skupinu, ktorú Únia označuje za „teroristickú“, môžu vyvolať nepriateľské alebo odmietavé reakcie medzi spoločenstvami rozdielneho etnického alebo kultúrneho pôvodu.
IV – Návrh
94. Vzhľadom na uvedené úvahy navrhujem na otázku, ktorú položil Bundesverwaltungsgericht, odpovedať takto:
Článok 22a smernice Rady 89/552/EHS z 3. októbra 1989 o koordinácii určitých ustanovení zákonov, iných právnych predpisov alebo správnych opatrení v členských štátoch týkajúcich sa vykonávania činností televízneho vysielania, zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 97/36/ES z 30. júna 1997, podľa ktorého členské štáty zabezpečia, že televízne vysielania nebudú obsahovať žiadne podnecovanie k nenávisti na základe rasy, pohlavia, náboženstva alebo národnosti, sa má vykladať v tom zmysle, že zakazuje aj vysielania, ktoré tým, že oslavujú skupinu, ktorú Európska únia označuje za „teroristickú“, môžu vyvolať nepriateľské alebo odmietavé reakcie medzi spoločenstvami rozdielneho etnického alebo kultúrneho pôvodu.