ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
G. PITRUZZELLA
представено на 28 февруари 2019 година(1)
Дело C‑254/18
Syndicat des cadres de la sécurité intérieure
срещу
Premier ministre
Ministre de l’Intérieur
Ministre de l’Action et des Comptes publics
(Преюдициално запитване, отправено от Conseil d’État (Държавен съвет, Франция)
„Преюдициално запитване — Социална политика — Организация на работното време — Директива 2003/88/ЕО — Член 6, буква б) и член 16 — Максимална продължителност на седмичното работно време — Дерогация — Член 17, параграфи 2 и 3 и член 19, първа алинея — Полицейски служители — Референтен период — Гъвкав или фиксиран период — Защита на безопасността и здравето на работниците“
1. Трябва ли „референтният период“, който по смисъла на Директива 2003/88/ЕО(2) държавите членки могат да предвидят за изчисляване на средната максимална продължителност на седмичното работно време, да се разглежда като „гъвкав“ период, а именно период, чието начало се измества в зависимост от изтеклия период от време, или той може да бъде определен и като „фиксиран“ период в смисъл, че посоченият период може да започне и да завърши на определена календарна дата?
2. Такъв по същество е въпросът, на който трябва да отговори Съдът по настоящото дело, което е свързано с преюдициално запитване, отправено от Conseil d’État (Държавен съвет, Франция), относно тълкуването на няколко разпоредби на Директива 2003/88.
3. Този въпрос се поставя в рамките на производство, образувано по искане на Syndicat des cadres de la sécurité intérieure (Синдикат на служителите към вътрешната сигурност, наричан по-нататък „SCSI“), синдикат на полицейски служители, който иска от Conseil d’État (Държавен съвет) да отмени декрет за изменение на разпоредбите за дерогация от минималните гаранции за продължителността на работното време и на почивките, приложими към служителите във френската Национална полиция. SCSI посочва, че този декрет нарушава разпоредбите на Директива 2003/88, доколкото предвижда „фиксиран“ референтен период за изчисляване на средната максимална продължителност на седмичното работно време.
4. Изборът на референтен период, предвиден на „гъвкава“ или „фиксирана“ основа, действително има несъмнено отражение върху условията за определяне на максималната продължителност на седмичното работно време, предвидена от разпоредбите от Директива 2003/88. Всъщност използването на „гъвкав“ референтен период осигурява спазването във всеки момент на средната максимална продължителност на седмичното работно време, докато използването на „фиксиран“ период „замразява“ периода, който трябва да се вземе предвид, за да се приспаднат часовете, действително изработени от работника.
5. Поради това по настоящото дело Съдът трябва да уточни обхвата на понятието „референтен период“ за целите на изчисляване на максималната продължителност на седмичното работно време, така както е предвидена в Директива 2003/88, с оглед на основната ѝ цел, а именно защитата на безопасността и здравето на работниците.
I. Правна уредба
1. Правото на Съюза
6. Член 6 от Директива 2003/88, озаглавен „Максимална продължителност на седмично работно време“, гласи:
„Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че при съблюдаване на необходимостта от опазване на безопасността и здравето на работниците:
[…]
б) средното работно време за всеки седемдневен период, включително извънредния труд, не надвишава 48 часа“.
7. Член 16 от Директива 2003/88, който се отнася до референтните периоди, гласи:
„Държавите членки могат да определят:
[…]
б) за прилагането на член 6 (максимална продължителност на седмичното работно време), референтен период, който не надвишава четири месеца. […].
[…]“.
8. В член 17, параграфи 2 и 3 от тази директива се предвиждат по-специално следните дерогации:
„2. Дерогациите, предвидени в параграфи 3, 4 и 5, могат да се приемат със законови, подзаконови или административни разпоредби или с колективни трудови договори, или със споразумения между социалните партньори при условие че съответните работници се компенсират с равностойни периоди за почивка, или че в изключителни случаи, когато по обективни причини е невъзможно съответните работници да бъдат компенсирани с такива равностойни периоди за почивка, на тях се осигурява подходяща защита.
3. В съответствие с параграф 2 от настоящия член, се допуска дерогиране на разпоредбите [на член]16:
[…]
б) в случай на дейности по охрана и надзор, които изискват постоянно присъствие с цел опазване на имущество и лица, особено охранители и болногледачи или охранителни фирми;
в) в случай на дейности, свързани с непрекъснато обслужване или производство […]
[…]“.
9. Член 19 от Директива 2003/88, озаглавен „Ограничения за дерогации от референтните периоди“, съдържа следната разпоредба:
„Предвидената в член 17, параграф 3 […] възможност за дерогация от разпоредбите на член 16, буква б) не може да води до установяването на референтен период, който надвишава шест месеца. […]“.
2. Френското право
10. Що се отнася до работното време в държавната публична служба и в съдебната власт, по правило във френското право, „продължителността на действителното седмично работно време, включително извънредният труд, не може да надвишава 48 часа в рамките на една и съща седмица, нито 48 часа средно за какъвто и да било период от дванадесет последователни седмици“ (член 3, I. от Декрет № 2000‑815)(3). Дерогация от тази норма може да се предвиди само с декрет на Conseil d’État (Държавен съвет), приет след получаване на становище на определени административни комитети и на Висшия съвет на публичната служба, който определя обезщетенията, предоставяни на съответните категории служители, по-специално когато самият предмет на разглежданата публична служба налага постоянното ѝ осъществяване и по-конкретно за опазването на лица и имущество (член 3, II., буква a) от Декрет № 2000‑815).
11. Дерогациите от минималните гаранции за продължителността на работното време и на почивките, приложими по отношение на служителите в Националната полиция, са уредени в Декрет № 2002‑1279 от 23 октомври 2002 г. Член 1 от този Декрет е изменен с Декрет № 2017‑109 от 30 януари 2017 г. (наричан по-нататък „Декрет № 2017‑109“). Измененият текст на тази разпоредба гласи:
„За организацията на работа на действащите служители в Националната полиция се приемат дерогации от минималните гаранции, предвидени в параграф I на член 3 от посочения по-горе Декрет от 25 август 2000 г., когато това се налага за изпълнението на поверените им задачи по опазване на обществената сигурност и ред, по разследване и предоставяне на сведения и информация.
Тази дерогация трябва обаче да бъде съобразена със следните условия:
1) Продължителността на седмичното работно време, пресмятана за всеки седемдневен период, включително извънредния труд, не може да надвишава 48 часа средно за шестмесечие от календарната година;
[…]“.
II. Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
12. На 28 март 2017 г. SCSI подава жалба до Conseil d’État (Държавен съвет), с която иска отмяната на член 1 от Декрет № 2017‑109. SCSI поддържа, наред с другото, че като приема за изчисляване на средната продължителност на седмичното работно време фиксиран референтен период в шестмесечия от календарната година вместо неопределен шестмесечен период, уреден на гъвкава основа, посочената разпоредба нарушава нормите на Директива 2003/88.
13. Запитващата юрисдикция иска да установи дали разпоредбите на член 6 във връзка с член 16 от Директива 2003/88 трябва да се тълкуват в смисъл, че налагат гъвкав референтен период или че оставят свобода на държавите членки да уредят този период като гъвкав или фиксиран.
14. Тя иска да установи също дали, ако е възможен само гъвкаво определен референтен период, когато той е продължен в рамките на шест месеца съгласно дерогацията, предвидена в член 17, параграф 3, буква б) от Директива 2003/88, този период трябва да запази гъвкавия си характер.
15. При това положение Conseil d’État (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли разпоредбите на членове 6 и 16 от [Директива 2003/88] да се тълкуват в смисъл, че предвиждат гъвкаво определен референтен период или че оставят свобода на държавите членки да го уредят като гъвкав или фиксиран период?
2) В случай че тези разпоредби трябва да се тълкуват в смисъл, че предвиждат гъвкав референтен период, може ли посочената в член 17 възможност за дерогация на член 16, буква б) да се отнася не само до продължителността на референтния период, но и до неговото гъвкаво определяне?“.
III. Правен анализ
1. Предварителни бележки
16. Преюдициалните въпроси, поставени от запитващата юрисдикция по настоящото дело, се отнасят до понятието „референтен период“, който държавите членки могат да предвидят за прилагането на разпоредбите на Директива 2003/88 относно максималната продължителност на седмичното работно време.
17. Що се отнася до максималната средна продължителност на седмичното работно време, в самото начало следва да се посочи, че Директива 2003/88 предвижда два правни режима: обикновен и дерогационен.
18. По-конкретно, във връзка с обикновения режим максималната продължителност на седмичното работно време е определена в член 6, буква б) и в член 16, буква б) от Директива 2003/88. Така съгласно първата от тези разпоредби средното работно време за всеки седемдневен период, включително извънредния труд, не надвишава 48 часа. Съгласно втората разпоредба за изчисляване на тази максимална средна продължителност държавите членки могат да определят референтен период, който не надвишава четири месеца.
19. Директива 2003/88 съдържа обаче и разпоредби, с които на държавите членки се предоставя възможност за дерогация на обикновения режим, уреждащ максималната продължителност на седмичното работно време. Така съгласно член 17, параграф 3, букви б) и в) от Директива 2003/88 държавите членки имат възможност за дерогация по-специално на член 16 от същата директива в случай на „дейности по охрана и надзор, които изискват постоянно присъствие с цел опазване на имущество и лица, особено охранители и болногледачи или охранителни фирми“, и „в случай на дейности, свързани с непрекъснато обслужване или производство“. Съгласно член 19, първа алинея тази възможност обаче „не може да води до установяването на референтен период, който надвишава шест месеца“.
20. Впрочем Декрет № 2017‑109, чиято отмяна се иска по делото в главното производство, е свързан с дерогация от обикновения режим относно максималната продължителност на седмичното работно време за държавните служители, и по-конкретно с дерогация, приложима за действащите служители в Националната полиция. Както се установява от преписката, с която разполага Съдът, и както се потвърждава в съдебното заседание от различните страни, представили становища до Съда, приемайки този декрет, Френската република се е възползвала от предоставената ѝ с член 17, параграф 3 от Директива 2003/88 възможност за дерогация на обикновения режим във връзка с максималната продължителност на седмичното работно време.
21. От това следва, че цитираните в точка 19 по-горе разпоредби от Директива 2003/88, които предвиждат възможността за дерогация на обикновения режим относно максималната продължителност на седмичното работно време, са релевантни по настоящото дело(4).
22. Освен това се налага констатацията, че в разпоредбите от Директива 2003/88, които се отнасят както до обикновения, така и до дерогационния режим относно максималната продължителност на седмичното работно време, е използвано едно и също понятие „референтен период“ в член 16, буква б) и в член 19, първа алинея от посочената директива.
23. При това положение следва да се приеме, че понятието „референтен период“ за целите на изчисляване на максималната средна продължителност на седмичното работно време представлява единно понятие в рамките на Директива 2003/88, което има едно и също значение в този контекст и трябва да се тълкува по един и същ начин.
24. Освен това, тъй като посочените разпоредби на Директива 2003/88 не съдържат никакво препращане към националното право на държавите членки, това понятие трябва да се схваща и като самостоятелно понятие на правото на Съюза, което, независимо от това какви квалификации се използват в държавите членки, трябва да се тълкува еднакво на територията на Съюза(5).
25. В този контекст бих искал да отбележа обаче, че от прочита на двата преюдициални въпроса, поставени от Conseil d’État (Държавен съвет), е видно, че те предполагат възможно различно тълкуване на понятието „референтен период“ в зависимост от това дали в даден случай ще е приложим обикновеният или дерогационният режим относно максималната продължителност на седмичното работно време(6).
26. Въпреки това, предвид единното понятие „референтен период“ за целите на изчисляване на максималната средна продължителност на седмичното работно време, следва да се приеме, че в действителност тези два въпроса са насочени към тълкуването на едно и също понятие и поради това те трябва да се разглеждат заедно.
27. При това положение според мен следва да се приеме, че с двата си преюдициални въпроса запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да установи дали релевантните разпоредби от Директива 2003/88 — посочени в точки 18 и 19 по-горе — трябва да се тълкуват в смисъл, че държавите членки трябва да определят референтния период, който ще се използва за изчисляване на тази продължителност, като „гъвкав“, или имат възможност да го уредят и като „фиксиран“, независимо дали това се налага във връзка с обикновения или с дерогационния режим относно максималната продължителност на седмичното работно време.
28. В това отношение сред страните, участвали в производството пред Съда, основно се оформят две становища.
29. Както Европейската комисия и френското правителство, от една страна, така и SCSI, от друга страна, считат, че разпоредбите от Директива 2003/88 трябва да се тълкуват в смисъл, че те оставят свобода на държавите членки да уредят референтния период, използван за изчисляване на продължителността на седмичното работно време, като гъвкав или фиксиран.
30. За разлика от Комисията и от френското правителство обаче SCSI смята, че ако държавата членка се е възползвала от възможността да дерогира обикновения режим, установяващ шестмесечен референтен период съгласно член 19 от Директива 2003/88, тогава може да се приложи само гъвкав референтен период.
31. За да отговоря на отправеното от запитващата юрисдикция запитване, считам, че е уместно, най-напред, системата на Директива 2003/88, в която се вписва понятието „референтен период“, да се анализира с оглед на принципите, установени от Съда в неговата практика в тази област. След това въз основа на този анализ ще бъде възможно да се направи тълкуване на това понятие.
2. Директива 2003/88 в практиката на Съда
32. Съгласно постоянната съдебна практика Директива 2003/88 има за цел да определи минимални изисквания, предназначени да подобрят условията на живот и на труд на работниците посредством сближаване на националните законодателства, отнасящи се по-конкретно до продължителността на работното време(7).
33. Тази хармонизация на равнището на Съюза в областта на организацията на работното време цели да гарантира по-добра защита на безопасността и здравето на работниците, като им предостави минимално време за почивка — най-вече междудневна и седмична — както и подходящи почивки в работния ден, и като предвиди максимална граница за продължителността на седмичното работно време(8).
34. Затова разпоредбите от Директива 2003/88, цитирани в точки 18 и 19 по-горе, предвиждат правната уредба относно максималната граница за продължителността на седмичното работно време. Впрочем правото на ограничаване на максималната продължителност на труда е изрично прогласено в член 31, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
35. В това отношение Съдът посочва, че максималното средно ограничение от 48 часа, включително извънредният труд, за всеки седемдневен период, за спазването на което съгласно член 6, буква б) от Директива 2003/88 държавите членки са длъжни да предприемат необходимите мерки, се основава на необходимостта от съблюдаване на задължителните изисквания за защита на безопасността и здравето на работниците(9).
36. Той уточнява също, че това максимално ограничение е сред изискванията на Директива 2003/88, които представляват социалноправна норма на Съюза с особено значение, от която трябва да се ползва всеки работник, доколкото това е минимално изискване, предназначено да осигури защитата на неговата безопасност и здраве(10).
37. В този контекст Съдът е уточнил също, че минималните изисквания, установени в Директива 2003/88 с цел осигуряване на защитата на безопасността и здравето на работниците, налагат на държавите членки ясни и точни задължения за резултат, що се отнася до ползването от правата, които им предоставя тази Директива(11). Това е валидно по-специално за правилото, установено в посочената директива, с което се определя таван от 48 часа, включително извънредния труд, във връзка със средната продължителност на седмичното работно време(12).
38. В същата перспектива, като се основава на текста на разпоредбите, които предвиждат посочените минимални изисквания, както и на целите, преследвани с Директива 2003/88 и на установената чрез нея система, Съдът набляга и на необходимостта работниците да се ползват ефективно от правата, предоставени им с посочената директива(13).
39. Така Съдът уточнява, че е необходимо полезното действие на правата, предоставени на работниците с Директива 2003/88, да бъде напълно осигурено, което неизменно предполага задължението за държавите членки да гарантират спазването на всяко от минималните изисквания, предвидени с тази директива. Всъщност единствено това тълкуване е в съответствие с целта на Директива 2003/88 да гарантира ефективна защита на безопасността и здравето на работниците, като им даде възможност да се ползват ефективно от предоставените им с нея права(14).
40. Като се има предвид това, макар минималните изисквания на Директива 2003/88 да налагат на държавите членки задължения за резултат, за да се гарантира полезното действие на предоставените с нея права на работниците, от същата директива, и по-специално от съображение 15 от нея, следва, че тя също така допуска известна гъвкавост за държавите членки при прилагането на нейните разпоредби(15).
41. Така от това следва, че държавите членки разполагат с известна свобода на преценка относно условията за изпълнение на посочените минимални изисквания, като същевременно обаче, както следва изрично от същото съображение от Директива 2003/88, остава задължението им да гарантират спазването на принципите за защита на безопасността и здравето на работниците(16).
3. Тълкуването на понятието „референтен период“ за целите на изчисляване на максималната средна продължителност на седмичното работно време
42. Във връзка с изложеното в предходните параграфи следва да се определи понятието „референтен период“, така както е използвано в Директива 2003/88 за изчисляване на максималната средна продължителност на седмичното работно време, и по-специално да се определи дали съгласно тази директива държавите членки трябва да определят този период като „гъвкав“, или могат да го уредят и като „фиксиран“ период.
43. Според съдебната практика самостоятелно понятие на правото на Съюза като понятието „референтен период“, независимо от това какви квалификации се използват в държавите членки, следва да се тълкува еднакво на територията на Съюза според обективни характеристики, като се отчитат текстът на разпоредбите, в които е използвано, както и контекстът и целта на правната уредба, от която това понятие е част(17). Всъщност само самостоятелно тълкуване може да осигури пълната ефективност на Директива 2003/88, както и еднакво прилагане на такова понятие във всички държави членки(18).
44. В това отношение, на първо място, що се отнася до израза „референтен период“, както и до текста на разпоредбите от Директива 2003/88, в които е използвано това понятие за изчисляване на максималната средна продължителност на седмичното работно време, следва да се направи констатацията, че те не позволяват да се определи дали този период трябва да бъде „гъвкав“ или „фиксиран“.
45. Всъщност нито сам по себе си изразът „референтен период“, нито по-специално текстът на член 16, буква б) и на член 19, първа алинея от Директива 2003/88 предоставят указание, позволяващо да се определи дали началото на този период трябва да бъде фиксирано, или трябва да се променя в зависимост от времето. Следователно тази директива не уточнява как този период би трябвало да се вземе предвид за изчисляване на максималната средна продължителност на седмичното работно време. Анализът на текстовете на различните езици на този израз и на тези разпоредби не променя тази констатация.
46. Макар мълчанието на посочената директива по този въпрос да не позволява да се направят окончателни изводи, струва ми се, че това мълчание все пак подкрепя по-скоро тълкуване, според което на държавите членки се предоставя известна свобода на действие, като им се дава възможност да изберат дали да определят референтния период за изчисляване на максималната средна продължителност на седмичното работно време на „фиксирана“ или на „гъвкава“ основа.
47. На второ място, що се отнася до контекста, в който се вписва понятието „референтен период“, най-напред следва да се отбележи, че законодателят на Съюза е използвал това понятие в няколко разпоредби от Директива 2003/88, за да определи периода, в рамките на който трябва да се изчисли максималната средна продължителност на седмичното работно време.
48. Така е в член 16, буква б) от Директива 2003/88, който гласи, че държавите членки могат да определят референтен период, който не надвишава четири месеца, за прилагането на максималната продължителност на седмично работно време по смисъла на член 6 от същата директива, както и в член 19, първа алинея от нея, който предвижда, че възможността за дерогация на разпоредбите на член 16, буква б), предвидена по-специално в член 17, параграф 3, не може да води до установяването на референтен период, който надвишава шест месеца.
49. В Директива 2003/88 понятието „референтен период“ е използвано изрично за изчисляването на максималната продължителност на седмичното работно време, по-специално в член 17, параграф 5 с оглед на дерогациите във връзка с обучаващи се лекари, в член 20, параграф 2 по отношение на работници, които извършват главно офшорна работа, в член 21, параграф 1, втора алинея по отношение на работници на морски риболовен плавателен съд, плаващ под флага на държава членка, и в член 22, параграф 1, букви a) и д), който се отнася до предоставената на държавите членки при строги условия възможност да не прилагат член 6 от Директива 2003/88. Тези разпоредби обаче не дават никакво точно указание за това дали понятието „референтен период“ е „гъвкаво“ или „фиксирано“.
50. От гледна точка на контекста следва да се посочи също, че Директива 2003/88 използва понятието „референтен период“ и за цели, различни от изчисляването на максималната средна продължителност на седмичното работно време. Така, от една страна, член 16, буква a) от тази директива определя референтния период, който държавите членки могат да уредят за прилагането на член 5 от посочената директива относно минималната продължителност на междуседмичната почивка, и от друга страна, член 16, буква в) от същата директива използва същото понятие за целите на прилагането на член 8 от тази директива относно продължителността на нощния труд.
51. Що се отнася специално до понятието „референтен период“ във връзка с изчисляване на минималната продължителност на междуседмичната почивка по смисъла на член 5 и член 16, буква a) от Директива 2003/88, следва да се отбележи, че в решение на Съда от 9 ноември 2017 г., Maio Marques da Rosa (C‑306/16, EU:C:2017:844), по-специално в точка 43, Съдът е постановил, че „в този контекст референтният период може да бъде определен като фиксиран период, в рамките на който трябва да се предоставят, независимо в кой момент, определен брой последователни часове почивка“(19).
52. Като се основава на това определение, възприето от Съда, което обаче се отнася до минималната продължителност на междуседмичната почивка съгласно член 5 от Директива 2003/88, Френската република посочва, че референтният период по член 16, буква б) от тази директива за изчисляването на максималната средна продължителност на седмичното работно време би трябвало по аналогия да се определи като фиксиран период.
53. В това отношение следва да се посочи обаче, че въпросът, който е обсъден пред Съда по дело Maio Marques da Rosa, е различен от поставения по настоящото дело. Всъщност по посоченото дело Съдът е трябвало да определи дали минималната седмична почивка от 24 часа без прекъсване, на която работник има право по смисъла на член 5, първа алинея от Директива 2003/88, трябва да бъде предоставена най-късно в деня, който следва период от шест последователни работни дни.
54. Във връзка с това Съдът приема, че седемдневният период по член 5 може да се разглежда като „референтен период“, и както е видно от предходната точка 51, определя понятието „референтен период“ за тази цел, използвайки думите „фиксиран период“.
55. Считам обаче, че като използва понятието „фиксиран“ в това определение, разбирането на Съда не е било, че понятието „референтен период“ би трябвало да се тълкува в смисъл, че началото на този период непременно трябва да бъде фиксирано, тоест че трябва да съответства на твърдо определена дата. Впрочем този въпрос не е бил предмет на висящото пред него дело. За разлика от това, като използва понятието „фиксиран“, Съдът според мен иска да каже, че референтният период е фиксиран в смисъл, че той има определена продължителност, в случая съгласно член 5 от Директива 2003/88, продължителност от седем дни. От друга страна, бих добавил, че в точка 43 от посоченото решение Maio Marques da Rosa Съдът изрично ограничава обхвата на определението до „този контекст“, тоест до контекста на разпоредбата относно междуседмичната почивка.
56. При тези обстоятелства според мен, противно на твърдението на Френската република, от определението на понятието „референтен период“, възприето от Съда в точка 43 от решение Maio Marques da Rosa (C‑306/16, EU:C:2017:844) във връзка с минималната междуседмична почивка, не е възможно да се направи окончателен извод дали референтният период, който съгласно Директива 2003/88 държавите членки могат да използват за изчисляване на максималната продължителност на седмичното работно време, трябва да бъде „фиксиран“ или „гъвкав“.
57. Възможно е обаче за пример да послужи определението, възприето от Съда в посоченото решение Maio Marques da Rosa за определяне на референтния период във връзка с максималната продължителност на седмичното работно време, като определен период, в рамките на който средната седмична продължителност на работното време не може да надвишава определен брой часове.
58. От изложеното по-горе следва, че и анализът на контекста не позволява да се направи извод дали понятието „референтен период“ за целите на изчисляването на максималната средна продължителност на седмичното работно време трябва да се разбира в смисъл, че задължава държавите членки да го определят като гъвкав референтен период, или държавите членки все пак имат и възможност да го определят като „фиксиран“ период.
59. На трето място, що се отнася до целта на Директива 2003/88, както припомних в точки 32 и 33 по-горе, тя е насочена към ефективна защита на безопасността и здравето на работниците.
60. Централното място на тази основна цел на Директива 2003/88 в контекста на правната уредба относно максималната продължителност на седмичното работно време се потвърждава както от съдържащото се в член 6 от Директива 2003/88 изрично изискване държавите членки да предприемат необходимите мерки относно максималната продължителност на седмичното работно време „при съблюдаване на необходимостта от опазване на безопасността и здравето на работниците“(20), така и от начина, по който Съдът няколкократно характеризира разпоредбата на член 6, буква б) от Директива 2003/88 като разпоредба, чиято пълна ефективност трябва да се спазва от държавите членки, които са длъжни да препятстват всяко превишаване на максималното седмично работно време, определено в член 6, буква б) от Директива 2003/88(21).
61. Поради това разглежданото понятие „референтен период“ следва да се тълкува именно с оглед на тази основна цел на Директива 2003/88 и на задължението на държавите членки за нейното постигане да гарантират пълната ефективност на изискванията на Директива 2003/88 относно максималната продължителност на седмичното работно време.
62. В това отношение следва да се посочи, че както правилно изтъква Комисията, метод за изчисляване на максималната продължителност на седмичното работно време, при който се използва референтен период на гъвкава основа, отговаря най-добре на основната цел на Директива 2003/88 за защита на безопасността и здравето на работниците.
63. Всъщност, от една страна, като се прилага такъв метод за изчисляване, началото на референтния период не е твърдо определено, а се измества в зависимост от изтеклия период от време, така че спазването на максималната средна продължителност на седмичното работно време в такъв случай е гарантирано, независимо от избрания начален момент на периода. С други думи, такъв метод гарантира, че максималната средна продължителност на седмичното работно време ще бъде осигурена във всеки момент.
64. От друга страна, изборът на такъв метод позволява да не се допуска работник да има последователни периоди на интензивен труд през два последователни референтни периода и следователно премахва опасността работникът да превиши средно седмичното ограничение от 48 работни часа в рамките на дълги периоди, както и опасността от възникване на положения, при които, независимо от формалното спазване на максималната продължителност на работното време, безопасността и здравето на работника са застрашени(22).
65. Въпросът обаче не изглежда толкова ясен, ако се използва метод за изчисляване на максималната средна продължителност на седмичното работно време, при който референтният период е „фиксиран“ и следователно началото му е твърдо определена дата. За да се прецени дали използването на такъв метод е съвместимо с Директива 2003/88, считам, че следва да се изхожда от две разсъждения.
66. Първо, както посочих в точки 40 и 41 по-горе, Директива 2003/88 признава на държавите членки известна гъвкавост при прилагането на нейните разпоредби, така че те разполагат с известна свобода на преценка относно условията на това прилагане. Тази гъвкавост позволява на държавите членки в националните разпоредби за транспониране на посочената директива да се съобразяват с изисквания, свързани по-специално със защитата на общи интереси като защитата на обществения ред или със спецификата на особени дейности, изискващи определена степен на гъвкавост при организацията на работния график. Впрочем именно с оглед на това глава 5 от Директива 2003/88 предвижда възможности за дерогация и за изключения от някои нейни разпоредби.
67. Наистина, както изрично се установява от съображение 15 от Директива 2003/88, тази гъвкавост е абсолютно ограничена от изискването за съобразяване с първичната цел на Директива 2003/88 и поради това не може да доведе до случаи на нарушение на гарантираните от посочената директива задължителни изисквания за защита на безопасността и здравето на работника.
68. Второ, изборът на метод за изчисляване на максималната средна продължителност на седмичното работно време, при който се използва „фиксиран“ референтен период, не води автоматично до нарушение на тези задължителни изисквания. Всъщност изборът на „фиксиран“ или „гъвкав“ референтен период, използван за изчисляване на максималната средна продължителност на седмичното работно време, е само един от аспектите — сред които са и максималният седмичен брой работни часове или продължителността на референтния период — които се вземат предвид в националните разпоредби относно организацията на работното време. Така система за организация на работното време, която използва референтен период, изчислен на гъвкава основа, не винаги защитава непременно в по-голяма степен работниците отколкото система, която използва референтен период, изчислен на фиксирана основа, както показват някои от изложените в производството пред Съда примери(23).
69. Наистина, ако държава членка избере система за организация на работното време, която използва по-конкретно продължителен „фиксиран“ референтен период в рамките на дерогационен режим, съществува опасност да възникнат случаи като хипотетично посочения в съдебното заседание(24), при които спазването на задължителните изисквания за защита на безопасността и здравето на работника не е гарантирано. Както е видно обаче от предходните точки 35—39 и 60 от настоящото заключение, държавата членка е длъжна да гарантира, че опасенията от такъв вид случаи няма да се оправдаят. Всъщност тя има задължение за резултат — да гарантира пълната ефективност на нормата на Директива 2003/88, с която се предвижда таван от 48 часа за средната седмична продължителност, и да гарантира правата, която тази норма предоставя на работниците.
70. Според мен от изложените по-горе съображения следва, че макар метод за изчисляване на максималната продължителност на седмичното работно време, при който се използва референтен период на гъвкава основа, да гарантира най-добре спазването на задължителните изисквания за защита на безопасността и здравето и в този смисъл да представлява първият избор за транспониране на релевантните разпоредби на Директива 2003/88 в националното право, особено при дерогационен режим съгласно член 17 от тази директива, това не означава, че в рамките на свободата на преценка, с която разполагат държавите членки, те не могат да предвидят използването на фиксиран референтен период, при условие че спазването на задължителните изисквания за защита на безопасността и здравето на работниците е гарантирано.
71. При това положение според мен спазването на тези задължителни изисквания предполага да се изпълни двойно условие.
72. От една страна, когато реши да предвиди метод за изчисляване на максималната продължителност на седмичното работно време, при който се използва референтен период на фиксирана основа, особено важно е държавата членка да осигури съществуването и прилагането на ефективни предпазни средства за организация на работата, за контрол и за гарантиране предотвратяването на случаи на нарушения на посочените задължителни изисквания за защита на безопасността и здравето на работниците поради организацията на работния график. Държавата членка трябва да избере предпазните механизми, които според нея са годни за постигане на тази цел. Тези средства трябва обаче да гарантират полезното действие на правото на максимална средна седмична продължителност на работното време, което Директива 2003/88 — и член 31, параграф 2 от Хартата на основните права — предоставят на работниците.
73. От друга страна, държавата членка трябва да се увери също, че ако тези предпазни механизми се окажат неефективни и независимо от съществуването им все пак има случаи на нарушение на задължителните изисквания за защита на безопасността и здравето на работника, работникът разполага, ex post, с ефективни средства за правна защита, както вътрешни или административни, така и съдебни, за да може незабавно да се преустанови евентуално допуснато нарушение на посочените задължителни изисквания.
74. Накратко, ако държава членка избере да предвиди в националното си законодателство метод за изчисляване на максималната продължителност на седмичното работно време, при който се използва референтен период на фиксирана основа, особено в случаи, когато този период е дълъг и се отнася до дерогационен режим, тогава тя трябва да гарантира, че съществуват организационни, процесуални и съдебни механизми и че те са годни да осигурят in concreto ефективното спазване на задължителните изисквания за защита на безопасността и здравето на работника при организацията на работното време и да не допускат случаи на нарушение на тези задължителни изисквания при организацията на работното време или, ако такива все пак възникнат, те ще бъдат незабавно отстранени.
75. В крайна сметка националният съд следва да прецени в конкретния висящ пред него случай дали, ако държавата членка е избрала да използва референтен период, определен на „фиксирана“ основа, съществуват такива ефективни механизми и дали посоченото по-горе двойно условие е спазено или не, така че поставеното на разглеждане пред него национално законодателство да може да се счита за съвместимо с правото на Съюза и конкретно с Директива 2003/88.
4. По преюдициалните въпроси
76. С оглед на изложените по-горе съображения и на тълкуването, което предлагам да се даде на понятието „референтен период“ за целите на изчисляването на максималната средна продължителност на седмичното работно време, използвано в Директива 2003/88, считам, че на поставените от запитващата юрисдикция преюдициални въпроси следва да се отговори в смисъл, че като се ползват от предоставената им от тази директива гъвкавост, държавите членки са свободни да изберат метод за изчисляване на максималната средна продължителност на седмичното работно време, при който се използва референтен период, определен на „гъвкава“ или на „фиксирана“ основа.
77. Ако обаче държава членка реши да използва референтен период, определен на „фиксирана“ основа, тя е длъжна да гарантира, че въведените организационни, процесуални и съдебни механизми са годни да осигурят in concreto ефективното спазване на задължителните изисквания за защита на безопасността и здравето на работника при организацията на работното време и че няма да се допускат случаи на нарушение на тези задължителни изисквания при организацията на работното време или че ако такива възникнат, те ще могат да бъдат ефективно и незабавно отстранени.
78. Запитващата юрисдикция, която единствено е компетентна да тълкува националното право, трябва да прецени дали националната правна уредба отговаря на тези изисквания.
79. Все пак при преценката, която посочената юрисдикция трябва да направи, тя ще може да вземе предвид предоставените ѝ от Съда тълкувателни критерии. С оглед на това, за да се даде на запитващата юрисдикция отговор, който в най-голяма степен да бъде от полза за решаване на висящото пред нея дело, няколко изложени по-долу съображения, биха могли да бъдат от значение.
80. Всъщност въз основа на информацията, представена в хода на проведената пред Съда писмена и устна фаза на производството, допустимо е да е налице съмнение, че в случая е спазено двойното условие, чиято цел е да бъде осигурено съблюдаването на задължителните изисквания за защита на безопасността и здравето на работниците. Така, от една страна, изглежда, че не съществува система за ефективен предпазен контрол, която да може да гарантира, че при дерогационен режим като този, установен съгласно законодателството, поставено на разглеждане пред запитващата юрисдикция, няма да има случаи, при които спазването на задължителните изисквания за защита на безопасността и здравето на съответните работници не е гарантирано. Всъщност беше посочено, че противно на положението в частния сектор, не съществува независима организация, която може пряко да се намеси и да задължи работодателя да преустанови допуснати нарушения на посочените задължителни изисквания и че по същество не е възможно да се сложи край на такива случаи.
81. От друга страна, беше посочено, че системите за обжалване по административен и по съдебен ред ex post за преустановяването на случаи, при които са налице нарушения на посочените задължителни изисквания, също не са ефективни. Всъщност изглежда, че подадените по административен ред жалби обикновено остават без отговор, обезпечителните мерки са поставени в зависимост от много строги условия и поради това се предприемат много рядко и жалбите, подадени пред административните юрисдикции, се разглеждат в срокове от една до четири години, така че единствената форма на защита, с която работниците действително разполагат, е по същество получаване на евентуално обезщетение ex post.
82. Разбира се, запитващата юрисдикция трябва да прецени дали са въведени подходящи организационни, процесуални и съдебни механизми, които са годни да осигурят in concreto ефективното спазване на задължителните изисквания за защита на безопасността и здравето на работниците. При все това, при липсата на такива гаранции, предвиждането на референтен период, определен на „фиксирана“ основа, като този в разглежданото национално законодателство изглежда несъвместимо с правото на Съюза.
IV. Заключение
83. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Conseil d’État (Държавен съвет, Франция), по следния начин:
„Член 6, буква б), член 16, буква б), член 17 параграф 3 и член 19, първа алинея от Директива 2003/88/ЕО на Европейския Парламент и на Съвета от 4 ноември 2003 година относно някои аспекти на организацията на работното време трябва да се тълкуват в смисъл, че държавите членки са свободни да избират метод за изчисляване на максималната средна продължителност на седмичното работно време, при който се използва референтен период, определен на „гъвкава“ или на „фиксирана“ основа. Ако обаче държава членка реши да използва референтен период, определен на „фиксирана“ основа, тя трябва да гарантира, че са въведени организационни, процесуални и съдебни механизми, годни да осигурят in concreto ефективното спазване на задължителните изисквания за защита на безопасността и здравето на работника при организацията на работното време, и че няма да се допускат случаи на нарушения на тези задължителни изисквания при организацията на работното време или че ако такива възникнат, те ще могат да бъдат ефективно и незабавно отстранени. Запитващата юрисдикция, която единствено е компетентна да тълкува националното право, трябва да прецени дали националната правна уредба отговаря на тези изисквания“.