STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MELCHIORA WATHELETA
přednesené dne 6. září 2017(1)
Věc C‑384/16 P
European Union Copper Task Force
proti
Evropské komisi
„Kasační opravný prostředek – Žaloba směřující na částečné zrušení – Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU – Právní akt s obecnou působností, který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření – Osobní dotčení – Námitka částečné protiprávnosti – Přípravky na ochranu rostlin – Nařízení (ES) č. 1107/2009 – Prováděcí nařízení (EU) č. 540/2011 – Prováděcí nařízení (EU) 2015/408 – Uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a sestavení seznamu látek, které se mají nahradit – Sloučeniny mědi“
I. Úvod
1. Předmětem projednávané věci je kasační opravný prostředek, který podala European Union Copper Task Force (dále jen „EUCuTF“) proti usnesení Tribunálu Evropské unie ze dne 27. dubna 2016, European Union Copper Task Force v. Komise (T‑310/15, nezveřejněné, dále jen „napadené usnesení“, EU:T:2016:265).
2. Napadeným usnesením Tribunál odmítl jako nepřípustnou žalobu, jejímž prostřednictvím se EUCuTF domáhala částečného zrušení prováděcího nařízení Komise (EU) 2015/408 ze dne 11. března 2015 o provádění čl. 80 odst. 7 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a o sestavení seznamu látek, které se mají nahradit (dále jen „sporné nařízení“)(2). Tribunál rozhodl v podstatě v tom smyslu, že zaprvé se navrhovatelka nemůže dovolávat vlastního zájmu a zadruhé její členové nemají aktivní legitimaci, neboť nejsou sporným nařízením osobně dotčeni. Dále Tribunál konstatoval, že žaloba, kterou podala EUCuTF, nemohla vycházet ani z čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU, neboť sporné nařízení vyžaduje přijetí prováděcích opatření ve smyslu zmíněného ustanovení.
3. Kasační opravný prostředek, který podala EUCuTF, skýtá Soudnímu dvoru příležitost k upřesnění výkladu výrazu „vyžadovat přijetí“, který je ve výše uvedeném ustanovení použit(3). Přestože má totiž tento výraz zásadní význam pro aplikaci výše uvedeného ustanovení, jeho výkladem se Soudní dvůr ve skutečnosti nezabýval, a to například ani ve věcech, v nichž byly vydány rozsudky ze dne 19. prosince 2013, Telefónica v. Komise (C‑274/12 P, EU:C:2013:852) nebo ze dne 28. dubna 2015, T & L Sugars a Sidul Açúcares v. Komise (C‑456/13 P, EU:C:2015:284).
II. Právní rámec
A. Směrnice 91/414/EHS
4. Součástí přílohy I směrnice Rady 91/414/EHS ze dne 15. července 1991 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh(4) je seznam účinných látek povolených pro použití v přípravcích na ochranu rostlin.
5. V souladu s článkem 1 a s přílohou směrnice Komise 2009/37/ES ze dne 23. dubna 2009, kterou se mění směrnice Rady 91/414 za účelem zařazení chlormekvátu, sloučenin mědi, propachizafopu, chizalofopu-P, teflubenzuronu a zeta-cypermethrinu jako účinných látek(5), byl změněn seznam uvedený v příloze I směrnice 91/414, a to zejména ve smyslu zahrnutí sloučenin mědi.
B. Nařízení (ES) č. 1107/2009
6. Článek 50 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 ze dne 21. října 2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a o zrušení směrnic Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS(6), který je nadepsán „Srovnávací posouzení přípravků na ochranu rostlin obsahujících látky, které se mají nahradit“, stanoví:
„1. Srovnávací posouzení provádějí členské státy při hodnocení žádosti o povolení přípravku na ochranu rostlin obsahujícího účinnou látku, jež byla schválena jako látka, která se má nahradit. Členské státy nepovolí přípravek na ochranu rostlin obsahující látku, která se má nahradit, nebo omezí jeho použití na pěstování určité plodiny, pokud ze srovnávacího posouzení rizik a výhod podle přílohy IV vyplývá, že:
[…]
4. U přípravků na ochranu rostlin obsahujících látku, která se má nahradit, členské státy provádějí srovnávací posouzení podle odstavce 1 pravidelně a nejpozději při obnovení nebo změně povolení.
Na základě výsledků srovnávacího posouzení členské státy dané povolení zachovají, odejmou či změní.“
7. Součástí kapitoly XI nařízení č. 1107/2009, která je nadepsána „Přechodná a závěrečná ustanovení“, je článek 80, nadepsaný „Přechodná ustanovení“, v jehož odstavci 7 se stanoví:
„Do 14. prosince 2013 sestaví Komise seznam látek zařazených v příloze I směrnice 91/414/EHS, které splňují kritéria stanovená v bodě 4 přílohy II tohoto nařízení a na něž se vztahuje článek 50 tohoto nařízení.“
8. Článek 83 nařízení č. 1107/2009, který je nadepsán „Zrušení“, zní takto:
„Aniž je dotčen článek 80, směrnice [Rady ze dne 21. prosince 1978, kterou se zakazuje uvádění na trh a používání přípravků na ochranu rostlin obsahujících určité účinné látky (Úř. věst. 1978, L 33, s. 36; Zvl. vyd. 03/04, s. 33)] 79/117/EHS a 91/414/EHS ve znění aktů uvedených v příloze V se zrušují s účinkem ode dne 14. června 2011, aniž jsou dotčeny povinnosti členských států týkající se lhůt pro provedení směrnic uvedených ve zmíněné příloze ve vnitrostátním právu a jejich použitelnost.
Odkazy na zrušené směrnice se považují za odkazy na toto nařízení […].“
C. Prováděcí nařízení
1. Prováděcí nařízení (EU) č. 540/2011
9. V bodě 1 odůvodnění a v článku 1 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 540/2011 ze dne 25. května 2011, kterým se provádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009, pokud jde o seznam schválených účinných látek(7), se uvádí, že účinné látky uvedené v příloze I směrnice 91/414/EHS se považují za schválené podle nařízení č. 1107/2009.
2. Prováděcí nařízení (EU) 2015/232
10. V bodě 8 odůvodnění prováděcího nařízení Komise (EU) 2015/232 ze dne 13. února 2015, kterým se mění a opravuje prováděcí nařízení (EU) č. 540/2011, pokud jde o podmínky schválení účinné látky sloučeniny mědi(8), je uvedeno, že se „[p]otvrzuje […], že účinná látka sloučeniny mědi se považuje za schválenou podle nařízení […] č. 1107/2009. […]“
11. Článek 1 prováděcího nařízení 2015/232, který je nadepsán „Změna prováděcího nařízení (EU) č. 540/2011“, stanoví toto:
„Část A přílohy prováděcího nařízení (EU) č. 540/2011 se mění v souladu s přílohou tohoto nařízení.“
12. Příloha prováděcího nařízení 2015/232 stanoví, že část A přílohy prováděcího nařízení č. 540/2011 se mění následovně:
„[…]
Oznamovatelé předloží Komisi, úřadu a členským státům program monitorování pro oblasti, kde hrozí kontaminace půdy a vody (včetně sedimentů) mědí, nebo kde by taková kontaminace mohla hrozit.
[…]“
3. Sporné nařízení
13. Článek 1 sporného nařízení, který je nadepsán „Látky, které se mají nahradit“, zní následovně:
„Účinné látky zařazené v příloze I směrnice 91/414/EHS, které splňují kritéria stanovená v příloze II bodě 4 nařízení (ES) č. 1107/2009, jsou látky uvedené na seznamu v příloze tohoto nařízení.
První pododstavec se použije rovněž na účinné látky schválené na základě přechodných ustanovení čl. 80 odst. 1 nařízení (ES) č. 1107/2009.“
14. Seznam uvedený v příloze tohoto nařízení obsahuje:
„[…]
sloučeniny mědi (varianty hydroxid měďnatý, chlorid-oxid měďnatý, oxid měďnatý, bordeauxská jícha a trojsytný síran měďnatý)
[…]“
III. Skutečnosti předcházející sporu
15. Stručný popis skutečností předcházejících sporu uvedl Tribunál v bodech 1 až 6 napadeného usnesení. Níže uvádím jejich shrnutí.
16. EUCuTF je sdružením výrobců sloučenin mědi, z nichž někteří mají povoleno uvádět na trh přípravky na ochranu rostlin, které tuto látku obsahují. Toto sdružení bylo zřízeno za účelem podání žádosti o zapsání těchto látek do přílohy I směrnice 91/414, jež obsahovala seznam účinných látek povolených pro použití v přípravcích na ochranu rostlin.
17. Přijetím směrnice 2009/37 změnila Komise seznam uvedený v příloze I směrnice 91/414 a zařadila do něj sloučeniny mědi. Tato směrnice byla zrušena nařízením č. 1107/2009. Podle bodu 1 odůvodnění a článku 1 prováděcího nařízení č. 540/2011 se účinné látky uvedené v příloze I směrnice 91/414/EHS považují za schválené podle nařízení č. 1107/2009.
18. Poté, co navrhovatelka poskytla dodatečné informace o rizicích vyplývajících z vdechování mědi a o posouzení rizik, jimiž mohou tyto látky ohrozit necílové organismy, půdu a vodu, přijala Komise prováděcí nařízení 2015/232. Tímto nařízením Komise zaprvé potvrdila, že sloučeniny mědi mají být schváleny podle nařízení č. 1107/2009, a zadruhé změnila přílohu prováděcího nařízení č. 540/2011 zvláště v tom smyslu, že navrhovatelce uložila povinnost předložit Komisi, Evropskému úřadu pro bezpečnost potravin (EFSA) a členským státům program monitorování pro oblasti, kde hrozí kontaminace půdy a vody mědí nebo kde by taková kontaminace mohla hrozit.
19. Dne 11. března 2015 přijala Komise sporné nařízení za účelem provedení čl. 80 odst. 7 nařízení č. 1107/2009, v němž se stanoví, že Komise sestaví seznam látek zařazených v příloze I směrnice 91/414/EHS, které splňují kritéria, jež musí splňovat látky považované za látky, které se mají nahradit, a na něž se vztahuje článek 50 tohoto nařízení. Uvedený seznam, který je součástí přílohy sporného nařízení, zahrnuje sloučeniny mědi jakožto látky, které tato kritéria splňují.
IV. Řízení před Tribunálem a napadené usnesení
20. Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 5. června 2015 podala navrhovatelka žalobu, kterou se domáhá částečného zrušení sporného nařízení. Na podporu své žaloby uplatnila navrhovatelka zejména námitku protiprávnosti vůči článku 24 a bodu 4 přílohy II nařízení č. 1107/2009.
21. Napadeným usnesením vyhověl Tribunál námitce nepřípustnosti, kterou vznesla Komise. Prohlásil, že zaprvé se navrhovatelka nemůže dovolávat vlastního zájmu a zadruhé její členové nemají aktivní legitimaci. V této souvislosti měl Tribunál za to, že zaprvé členové navrhovatelky nejsou sporným nařízením osobně dotčeni ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU a zadruhé toto nařízení představuje právní akt s obecnou působností, který vyžaduje přijetí prováděcích opatření ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU.
22. Tribunál dále zamítl argumenty, jež vznesla navrhovatelka v souvislosti s porušením svého práva na účinnou soudní ochranu.
V. Návrhová žádání účastnic řízení a řízení před Soudním dvorem
23. Navrhovatelka se prostřednictvím svého kasačního opravného prostředku domáhá, aby Soudní dvůr zrušil napadené usnesení; aby prohlásil, že žaloba na neplatnost, jíž navrhovatelka napadla sporné nařízení, je přípustná, a aby vrátil věc Tribunálu k rozhodnutí ve věci samé. Kromě toho navrhuje, aby byla Komisi uložena náhrada nákladů řízení o kasačním opravném prostředku.
24. Komise navrhuje Soudnímu dvoru, aby zamítl kasační opravný prostředek a uložil navrhovatelce náhradu nákladů řízení.
VI. Ke kasačnímu opravnému prostředku
25. Na podporu svého kasačního opravného prostředku uplatňuje navrhovatelka tři důvody. Zaprvé se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že konstatoval, že sporné nařízení je právním aktem s obecnou působností, který vyžaduje přijetí prováděcích opatření ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU. Zadruhé se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že konstatoval, že odmítnutím její žaloby nebude porušeno její právo na účinnou soudní ochranu ani právo na účinnou soudní ochranu, které náleží jejím členům. A konečně zatřetí se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že konstatoval, že navrhovatelka a její členové nebyli sporným nařízením osobně dotčeni.
26. Navrhovatelka má dále za to, že ona i její členové jsou sporným nařízením bezprostředně dotčeni.
A. K prvnímu důvodu, vycházejícímu z neexistence prováděcích opatření ke spornému nařízení
1. Argumenty účastnic řízení
27. Prostřednictvím prvního důvodu zpochybňuje navrhovatelka body 42 až 44, 46 až 48, 50 až 52, 60 a 61 napadeného usnesení. Vytýká Tribunálu jeho závěr, podle něhož sporné nařízení vyžaduje přijetí prováděcích opatření ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU.
28. Navrhovatelka zastává totiž názor, že k tomu, aby mohly být sloučeniny mědi kvalifikovány jako látky, které se mají nahradit, a aby mohl být následně použit režim zavedený nařízením č. 1107/2009, není nutné přijetí prováděcích opatření.
29. Zaprvé, ačkoli z formálního hlediska vyplývá případné obnovení schválení sloučenin mědi z aktu, který přijímá Komise na základě žádosti, jež v tomto smyslu podá EUCuTF, tento akt nelze považovat za akt, jímž se provádí sporné nařízení, nýbrž za akt, jímž se provádí nařízení č. 1107/2009, které upravuje postup obnovení schválení účinných látek. Účinkem sporného nařízení je ostatně to, že sloučeniny mědi podléhají schválení nejméně jednou za sedm let, a nikoli jednou za patnáct let, jako je tomu v případě účinných látek, které se nemají nahradit. Ze způsobu, jakým je ve zmíněném nařízení upraven postup schvalování, tedy vyplývá, že u sloučenin mědi musí být žádosti o obnovení schválení podávány v zásadě dvakrát častěji, což zvyšuje náklady na zachování jejich schválení. Tento účinek je přímý a nevyžaduje žádné prováděcí opatření přijaté Komisí nebo členskými státy.
30. Navrhovatelka má dále za to, že přímým účinkem sporného nařízení je to, že přípravky na ochranu rostlin obsahující sloučeniny mědi i použití těchto přípravků podléhají srovnávacímu posouzení uvedenému v článku 50 nařízení č. 1107/2009. Článek 50 odst. 4 posledně jmenovaného nařízení ukládá totiž členským státům povinnost provádět toto srovnávací posouzení pravidelně a nejpozději při obnovení nebo změně povolení. Dále na rozdíl od toho, co Tribunál konstatoval v bodě 48 napadeného usnesení, nejen nesou žadatelé náklady na provedení srovnávacího posouzení, ale i musí zajistit provedení tohoto posouzení, neboť vnitrostátní orgány mají za úkol pouze přijmout rozhodnutí ohledně žádosti o obnovení povolení přípravku na ochranu rostlin. Z toho vyplývá, že EUCuTF a jeho členové musí splnit povinnosti vyplývající ze srovnávacího posouzení, a to bez ohledu na jeho konečný výsledek.
31. Tím, že Tribunál v bodě 46 napadeného usnesení konstatoval, že provedení srovnávacího posouzení nemá žádný dopad na to, zda členské státy udělí, zamítnou, obnoví, odejmou nebo změní povolení k uvedení na trh, nezohlednil skutečnost, že účinek sporného nařízení nezávisí na žádném rozhodnutí přijatém vnitrostátním orgánem.
32. Vzhledem k tomu, že opatření, jež mohou být přijímána vnitrostátními orgány, nebudou mít žádný dopad na skutečnost, že sloučeniny mědi mají právní postavení látek, které se mají nahradit, ani na režim zavedený nařízením č. 1107/2009, nemohou být považována za opatření, jimiž se provádí sporné nařízení.
33. A konečně má navrhovatelka za to, že k obdobnému závěru je nutné dospět i v souvislosti se zásadou vzájemného uznávání přípravků na ochranu rostlin mezi členskými státy. Vzájemné uznávání výrobku obsahujícího látku, která se má nahradit, přestalo být totiž v důsledku přijetí sporného nařízení automatickým, tak jako je tomu naopak v případě veškerých ostatních účinných látek.
34. Komise tvrdí, že tento první důvod kasačního opravného prostředku je neopodstatněný.
35. Je toho názoru, že Tribunál v bodě 41 napadeného usnesení správně konstatoval, že na látky zařazené na seznam látek, které se mají nahradit, se uplatní tři druhy zvláštních pravidel a uplatnění každého z těchto tří různých pravidel vede k přijetí prováděcích opatření, jejichž legalitu může navrhovatelka zpochybnit(9).
36. Co se zaprvé týče argumentu, podle něhož má být obnovení schválení sloučenin mědi ze strany Komise považováno za opatření, kterým se provádí nařízení č. 1107/2009, a nikoli sporné nařízení, má Komise za to, že závěr, k němuž v tomto ohledu dospěl Tribunál, je zcela v souladu se smyslem čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU v té podobě, jak jej vysvětlil Soudní dvůr v bodě 27 rozsudku ze dne 19. prosince 2013, Telefónica v. Komise (C‑274/12 P, EU:C:2013:852).
37. Z výše uvedené judikatury vyplývá, že požadovaný přezkum se netýká otázky, zda napadený akt představuje v úzkém slova smyslu právní základ pro jakákoli prováděcí opatření. Komise je toho názoru, že řádný přezkum musí spočívat v ověření toho, zda napadený akt mění právní postavení navrhovatelky, a to s konečnou platností a v záporném smyslu. Pokud je tomu skutečně tak, bude zapotřebí zjistit, zda se navrhovatelka může domoci nápravy pouze za cenu porušení ustanovení napadeného aktu, neboť na unijní ani na vnitrostátní úrovni neexistuje žádný jiný již přijatý nebo právě přijímaný akt, který by mohla zpochybnit před soudem.
38. V projednávaném případě se podle Komise právní postavení navrhovatelky nemění, a to až do okamžiku přijetí aktu, jímž by bylo stanoveno ukončení používání některé ze tří kategorií zvláštních pravidel stanovených nařízením č. 1107/2009.
39. Dále Komise tvrdí, že argumenty, jež vznesla navrhovatelka v souvislosti s používáním jednotlivých kategorií pravidel, jež byly zmíněny výše, musí být zamítnuty.
40. Zaprvé, jak uvedl Tribunál v bodě 44 napadeného usnesení, má-li být obnoveno schválení látek, které mají být nahrazeny, je nutné, aby Komise přijala nařízení, jímž dotyčnou látku buď schválí, nebo neschválí, což obnáší účinné uplatnění sporného nařízení. V takovém případě by tudíž navrhovatelka měla možnost zpochybnit první ze jmenovaných nařízení a na základě článku 277 SFEU se při této příležitosti dovolávat nepoužitelnosti sporného nařízení.
41. Zadruhé, pokud jde o použití pravidel týkajících se vzájemného uznávání povolení k uvedení na trh, Komise zastává názor, že Tribunál v bodě 50 napadeného usnesení správně rozhodl, že účinky změny, která byla v této souvislosti zavedena, se projevují pouze při uplatnění prostoru pro uvážení, který je přiznán členským státům v okamžiku, kdy jejich vnitrostátní orgány přijímají akty za účelem rozhodnutí o žádostech o vzájemné uznávání. Navrhovatelka neprokázala, že přiznáním prostoru pro uvážení vnitrostátním orgánům by bylo v této souvislosti ovlivněno právní postavení jejích členů jinak než v návaznosti na přijetí vnitrostátního rozhodnutí o povolení nebo zamítnutí vzájemného uznávání. Dále neprokázala, že sporné nařízení zavedlo jakoukoli další změnu systému vzájemného uznávání, která by měla dopad na její právní postavení.
42. Co se zatřetí týče použití pravidel týkajících se podmínek udělení nebo obnovení povolení k uvedení na trh, navrhovatelka nesprávně vykládá bod 46 napadeného usnesení. Tribunál dospěl podle Komise ke správnému závěru, že srovnávací posouzení je součástí procesu, v němž se provádí analýza povolení k uvedení na trh. Aktem ovlivňujícím právní postavení navrhovatelky je rozhodnutí, jímž je zachováno, odejmuto nebo změněno povolení k uvedení na trh, které je skutečným uplatněním sporného nařízení v praxi.
43. Argument, podle něhož jsou žadatelé o povolení v současnosti povinni zajistit provedení srovnávacího posouzení, nemá na výše uvedený závěr žádný dopad. V bodě 48 napadeného usnesení Tribunál tento argument správně zamítl. Komise je toho názoru, že případné přenesení povinnosti zajistit provedení srovnávacího posouzení se týká pouze postupu a nemění nic na tom, že dané akty musí být přijímány vnitrostátními orgány za účelem provedení tohoto srovnávacího posouzení a že tyto akty mohou být napadeny. Zaprvé je možné napadnout rozhodnutí vnitrostátního orgánu provést z moci úřední srovnávací posouzení. Zadruhé, pokud by toto posouzení skončilo v neprospěch sloučenin mědi, a mělo by tudíž dopad na právní postavení navrhovatelky, bylo by rozhodnutí o odejmutí povolení k uvedení na trh aktem, jejž by bylo možné napadnout.
2. Analýza
a) Úvodní poznámka k výkladu čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU
44. EUCuTF ve svém kasačním opravném prostředku tvrdí, že kvalifikace sloučenin mědi jako „látek, které se mají nahradit“, i následné uplatnění režimu zavedeného nařízením č. 1107/2009 nastává „bezprostředně a přímo“, aniž je nutné přijmout prováděcí opatření(10).
45. Podstatou výkladové otázky, která je položena Soudnímu dvoru, je tedy určení, zda skutečnost, že sloučeniny mědi podléhají zvláštním pravidlům stanoveným nařízením č. 1107/2009, je pouhým „účinkem“ sporného nařízení, což by znamenalo, že přijetí prováděcích opatření stricto sensu není nutné, nebo zda naopak musí být akty přijaté Komisí nebo členskými státy považovány na základě zvláštních pravidel stanovených v nařízení č. 1107/2009 za opatření, jimiž se provádí sporné nařízení, vzhledem k tomu, že tato pravidla zakládají konkrétní účinky ve vztahu k navrhovatelce jedině prostřednictvím těchto aktů.
46. Z teoretického hlediska tkví otázka v tom, zda výraz „vyžadovat přijetí“, který je použit v čl. 263 čtvrtém pododstavci poslední části věty SFEU, zahrnuje pouze prováděcí opatření, jejichž bezprostředním základem je právní akt „B“, nebo zda může být jeho působnost rozšířena v rámci nepřímého navazujícího řetězce či na základě určitého odkazu i na akty přijímané na základě staršího nařízení „A“, které je z důvodu přijetí nařízení „B“ nezbytné k jeho použití.
47. Není již nutné připomínat, že čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU byl změněn Lisabonskou smlouvou, která zavedla třetí formu přímého přístupu k soudnímu přezkumu legality. Znamená to, že nadále „[k]aždá fyzická nebo právnická osoba může […] podat žalobu proti aktům, které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti právním aktům s obecnou působností [nařizovacím aktům], které se jí bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření.“(11)
48. Ačkoli Soudní dvůr uznal, že tato třetí možnost, kterou nabízí čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU, „zmírnila podmínky přípustnosti žalob na neplatnost podaných fyzickými a právnickými osobami“(12), nemění to nic na tom, že ji vykládá restriktivně.
49. Zaprvé pojem „nařizovací akt“ Soudní dvůr vykládá v tom smyslu, že „cílem změny práva fyzických a právnických osob na podání žaloby, stanoveného v čl. 230 čtvrtém pododstavci ES, bylo umožnit těmto osobám podat za méně přísných podmínek žalobu na neplatnost proti aktům s obecnou působností [, avšak] s výjimkou legislativních aktů“(13).
50. Co se dále týče podmínky požadující neexistenci prováděcích opatření, obecná pravidla pro analýzu byla vymezena ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 19. prosince 2013, Telefónica v. Komise (C‑274/12 P, EU:C:2013:852):
– zaprvé má Soudní dvůr za to, že vyžaduje-li nařizovací akt přijetí prováděcích opatření, „je soudní přezkum dodržení unijního právního řádu zajištěn nezávisle na otázce, zda uvedená opatření byla přijata Unií či členskými státy“(14). V prvně jmenovaném případě může totiž jednotlivec napadnout prováděcí opatření přímo před unijním soudem a na podporu své žaloby se na základě článku 277 SFEU může dovolávat protiprávnosti dotčeného základního aktu, a ve druhém případě může uplatňovat neplatnost dotčeného základního aktu u vnitrostátního soudu, který může na základě článku 267 SFEU předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce(15);
– zadruhé Soudní dvůr se při posouzení existence prováděcích opatření omezuje na „postavení té osoby, která se na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU dovolává práva podat žalobu. Otázka, zda vůči ostatním osobám vyžaduje dotčený akt přijetí prováděcích opatření, je proto irelevantní“(16).
– zatřetí je nutné se „řídit jen předmětem žaloby, a pokud žalobce navrhuje jen částečné zrušení určitého aktu, musí se případně vzít v úvahu jen ta prováděcí opatření, jejichž přijetí vyžaduje tato část aktu“(17).
51. Tento restriktivní výklad Soudní dvůr uplatnil i v rozsudku ze dne 28. dubna 2015, T & L Sugars a Sidul Açúcares v. Komise (C‑456/13 P, EU:C:2015:284), v němž měl za to, že údajná mechanická povaha opatření přijatých na vnitrostátní úrovni představuje otázku, která „postrádá relevanci pro určení, zda [dotčená] […] nařízení vyžadují přijetí prováděcích opatření ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU“(18). Konkrétně to znamená, že „podmínku týkající se neexistence prováděcích opatření nelze zaměňovat za podmínku týkající se bezprostředního dotčení“(19).
52. Tím, že Soudní dvůr vyjmul z působnosti pojmu „nařizovací akt“ legislativní akty a do působnosti pojmu „prováděcí opatření“ zahrnul veškeré akty přijímané Unií nebo členskými státy na základě unijního právního aktu s obecnou působností, omezil působnost čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU pouze na nejzákladnější smysl tohoto ustanovení.
53. Pokud by ostatně bylo nutné vykládat výraz „vyžadovat přijetí“ v tom smyslu, že zahrnuje veškeré akty přijaté na základě unijního aktu, museli bychom dát za pravdu těm, kdo dospěli bez váhání k závěru, že výklad čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU, který jsem připomněl v bodech 49 až 51 tohoto stanoviska, nemění v podstatě nic na přístupu jednotlivců k Soudnímu dvoru na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU(20).
54. V nedávné době Soudní dvůr potvrdil pravomoc, která mu náleží v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky, konstatováním, podle něhož zaprvé „[č]lánek 47 Listiny, který je potvrzením zásady účinné soudní ochrany, kromě toho podle svého prvního pododstavce vyžaduje, aby každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, měl za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem [, a zadruhé] […] samotná existence účinného soudního přezkumu sloužícího k zajištění dodržování ustanovení unijního práva je přitom inherentní existenci právního státu“(21). Z judikatury Soudního dvora v této souvislosti vyplývá, že procesní znevýhodnění, zejména pokud jde o náklady, délku řízení a pravidla zastupování, mají určitou souvislost s posouzením dodržení této účinné soudní ochrany, a to přinejmenším ve vztahu k členským státům(22). Nedokážu si představit, že v rámci Unie by tomu mělo být jinak. Není pochyb o tom, že taková procesní znevýhodnění by vyplývala ze situace, kdy jsou jednotlivci nuceni uplatnit incidenční procesní prostředky – za předpokladu, že existují – přestože by jim mohlo být umožněno podat přímou žalobu, aniž by přitom došlo k porušení podmínek stanovených Smlouvou.
b) K pojmu „vyžadovat přijetí“
55. S ohledem na závěry plynoucí z mé úvodní poznámky mám za to, že výraz „vyžadovat přijetí“, který je použit v čl. 263 čtvrtém pododstavci poslední části věty SFEU, musí být vykládán v tom smyslu, že zahrnuje pouze prováděcí opatření, jež musí být nutně přijata bezprostředně na základě určitého nařizovacího aktu.
56. Ve prospěch výše uvedeného výkladu výrazu „vyžadovat přijetí“ hovoří i gramatický výklad, jakož i cíl sledovaný změnou článku 230 ES spolu se zásadou právní jistoty.
57. Povšimneme-li si nejprve smyslu slova, které bylo použito ve francouzské jazykové verzi, zjistíme, že slovo „comporter“ („obnášet“) lze chápat ve smyslu „inclure en soi“ („zahrnovat v sobě“)(23). Nařizovací akt, který nevyžaduje prováděcí opatření, musí být proto považován za akt, k jehož provedení není nutný ani potřebný žádný další akt, tj. za akt, který je postačující sám o sobě(24).
58. Pouhá okolnost, že bylo na základě sporného nařizovacího aktu přijato určité opatření, nepostačuje tudíž k tomu, aby mohla být odmítnuta žaloba, která byla proti němu podána. Ze skutečnosti, že právní akt s obecnou působností, který je napadnutelný na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU, může být jako takový přímo napaden pouze za předpokladu, že představuje akt, který je postačující sám o sobě, naopak vyplývá, že použití slova „vyžadovat přijetí“ musí být chápáno v tom smyslu, že dané opatření musí mít bezprostřední příčinnou souvislost s normou obecné působnosti(25). Pokud mezi oběma akty žádná taková souvislost neexistuje, nelze tvrdit, že druhý z nich je nutný či potřebný k prvnímu.
59. Aby bylo v nejvyšší možné míře zabráněno jakýmkoli rozporům a potížím, měla by být tato příčinná souvislost postavena na roveň právnímu základu. Nemůže se tudíž jednat o nepřímý zásah napadeného aktu do postupu přijímání daného prováděcího opatření, což se liší od způsobu, jakým je vykládána právní vazba nezbytná k použití článku 277 SFEU(26). V projednávané věci by bylo sporné nařízení pouze nepřímo použitelné na spor, který by vyvstal na základě opatření, jež by Komise a členské státy případně přijaly přímo na základě nařízení č. 1107/2009.
60. Ve prospěch tohoto doslovného výkladu dále hovoří i cíl sledovaný doplněním třetí možnosti přístupu k soudnímu přezkumu legality do čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Jak totiž uvedl Soudní dvůr v bodě 60 svého rozsudku ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), cílem změny práva fyzických a právnických osob na podání žaloby, stanoveného v čl. 230 čtvrtém pododstavci ES, bylo umožnit těmto osobám podat za méně přísných podmínek žalobu na neplatnost. Znamená to, že „[z]a účelem posílení soudní ochrany fyzických nebo právnických osob ve vztahu k unijním aktům Lisabonská smlouva zajisté rozšířila podmínky přípustnosti žaloby na neplatnost přijetím čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, který povoluje takovou žalobu rovněž proti nařizovacím aktům, které se takové osoby bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření“(27).
61. Čím více se přitom rozšiřuje působnost podmínky týkající se existence prováděcích opatření, tím více se zužuje působnost rozšíření doplněného do čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
62. A konečně je s ohledem na zajištění právní jistoty nezbytné, aby byl rozsah výrazu „vyžadovat přijetí“ konkrétně vymezen. Nelze totiž zapomínat na to, že podle rozsudku ze dne 9. března 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), není možné, aby jednotlivec, který má nepochybně aktivní legitimaci ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, pokud jde o podání žaloby na neplatnost proti unijnímu aktu, zpochybnil před vnitrostátním soudem platnost tohoto aktu po ukončení lhůty pro podání žaloby stanovené v čl. 263 šestého pododstavce SFEU. Totéž pravidlo platí i pro námitku protiprávnosti uvedenou v článku 277 SFEU(28). Soudní dvůr měl ostatně nedávno příležitost potvrdit, že již zmíněné rozšíření podmínek přípustnosti žaloby na neplatnost, které vyplývá z Lisabonské smlouvy, nemá za následek odklon od výše uvedené judikatury(29).
63. Znamená to tedy, že čím je vazba mezi nařizovacím aktem a prováděcím opatřením volnější, tím obtížněji může jednotlivec určit, zda je oprávněn prvně uvedený akt přímo napadnout před Tribunálem na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Z této nejednoznačnosti plyne nejen určité riziko pro jednotlivce – který se může ocitnout v situaci, kdy Tribunál prohlásí nepřípustnost jeho žaloby na neplatnost daného právního aktu s obecnou působností nebo kdy vnitrostátní soud odmítne podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – ale i nejistota v unijním právním řádu způsobená tím, že vymezení prováděcího opatření souvisejícího se sporným nařizovacím aktem se může u různých jednotlivců a soudů lišit.
64. S ohledem na doslovný a teleologický výklad i na zásadu právní jistoty se tudíž domnívám, že výraz „vyžadovat přijetí“, který je použit v čl. 263 čtvrtém pododstavci poslední části věty SFEU, musí být vykládán v tom smyslu, že se týká pouze těch prováděcích opatření, která musí být přijata bezprostředně na základě určitého nařizovacího aktu.
65. Je pravda, že izolované posouzení sporného nařízení se může jevit jako umělé. Není totiž pochyb o tom, že pokud by byl seznam látek, které se mají nahradit, součástí přílohy nařízení č. 1107/2009, a nikoli jiného nařízení, otázka existence prováděcích opatření by zřejmě nevyvstala, neboť kvalifikace sloučenin mědi „jako látky, která se má nahradit“, by nutně musela zakládat účinky přijetím prováděcích opatření k tomuto konkrétnímu nařízení. Tato úvaha nemůže však podle mého názoru analýzu nijak ovlivnit. S výhradou zneužití pravomoci nebo porušení pravidla o rozdělení pravomoci, jež by zakládalo neplatnost dotčeného aktu, nespadá výběr právního nástroje do pravomoci Soudního dvora, nýbrž do výlučné pravomoci autora daného aktu.
c) Ke způsobu, jakým Tribunál použil čl. 263 čtvrtý pododstavec poslední část věty SFEU
66. Tribunál konstatoval, že sporné nařízení je nařizovacím aktem ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU. Tato kvalifikace není zpochybňována.
67. Jak Tribunál správně uvedl v bodech 34 a 35 napadeného usnesení, jedná se zaprvé o akt s obecnou působností, který se použije na objektivně vymezené situace a který zakládá právní účinky ve vztahu k obecně a abstraktně určeným kategoriím osob. Zadruhé sporné nařízení musí být považováno za nelegislativní akt, neboť podle kritérií, jež zavedl Soudní dvůr pro účely použití čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU, nebyl přijat řádným ani zvláštním legislativním postupem.
68. Na druhou stranu mám za to, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že dospěl v bodech 44, 47 a 50 napadeného usnesení k následujícím závěrům:
– „účinky [sporného] nařízení týkající se doby platnosti obnovení schválení takových již schválených látek, které se mají nahradit, jako jsou sloučeniny mědi, se ve vztahu ke členům žalobkyně mohou uplatnit pouze prostřednictvím nařízení, jež přijme Komise v rámci obnovení zmíněného schválení“, takže toto nařízení musí být považováno za prováděcí opatření ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU;
– „účinky [sporného] nařízení týkající se srovnávacího posouzení, jež provádějí členské státy z hlediska rizik pro zdraví nebo životní prostředí, jež představují přípravky na ochranu rostlin obsahující sloučeniny mědi v porovnání s alternativními přípravky nebo s nechemickou metodou regulace nebo ochrany před škodlivými organismy, se ve vztahu ke členům žalobkyně mohou uplatnit pouze prostřednictvím aktů, jež přijmou příslušné orgány členských států“, takže tyto akty musí být považovány za prováděcí opatření ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU, a že
– „účinky [sporného] nařízení týkající se postupu vzájemného uznávání povolení uvádět na trh přípravky na ochranu rostlin obsahující látku, která se má nahradit, se týkají výlučně prostoru pro uvážení, který byl přiznán členským státům, pokud jde o vyřizování žádostí podaných v tomto smyslu. Tyto účinky se proto ve vztahu ke členům žalobkyně mohou případně uplatnit pouze prostřednictvím aktů, jimiž vnitrostátní orgány rozhodují o žádostech o vzájemné uznávání, jež podávají tito členové“, takže tyto akty musí být považovány za prováděcí opatření ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU.
69. Na rozdíl od toho, co konstatoval Tribunál, mám za to, že jednotlivé výše uvedené akty nepředstavují opatření, jimiž se provádí sporné nařízení ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU, neboť nebyly přijaty bezprostředně na základě sporného nařízení. Každý z těchto aktů naopak vychází z právního základu, jímž je určité ustanovení nařízení č. 1107/2009.
70. Je pravda, že přijetí sporného nařízení bylo nezbytnou podmínkou použití ustanovení obsažených v nařízení č. 1107/2009, jež se týkají látek, které se mají nahradit. Jakmile je však účinná látka prostřednictvím sporného nařízení zařazena na seznam látek, které se mají nahradit, použijí se bez dalšího ustanovení nařízení č. 1107/2009, jež se konkrétně týkají těchto látek. Opatření přijímaná Komisí nebo členskými státy tudíž bezprostředně nevycházejí ze sporného nařízení.
71. Jak správně podotýká EUCuTF, sporné nařízení zakládá konkrétní účinky per se. Jinými slovy, jedná se o akt, který je postačující sám o sobě: k zařazení sloučenin mědi na seznam látek, které se mají nahradit, dochází výlučně na základě sporného nařízení, a to bezprostředně a přímo.
72. Přitom právě výše uvedené zařazení na seznam je předmětem žaloby na neplatnost, kterou podala EUCuTF. Vzhledem k tomu, že opatření, jež mohou Komise nebo členské státy přijmout v souvislosti se sloučeninami mědi na základě nařízení č. 1107/2009, nebudou mít žádný účinek na zařazení sloučenin mědi na seznam látek, které se mají nahradit, není třeba k nim přihlížet. Má-li být posouzena přípustnost žaloby podané na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU, je totiž nutné se při posouzení existence prováděcích opatření omezit jen na postavení té osoby, která se dovolává práva podat žalobu, a řídit se jen předmětem žaloby(30).
73. Dále nemohu souhlasit s tvrzením Komise, podle něhož by měl být zamítnut argument týkající se základu prováděcích opatření – jímž údajně není sporné nařízení, nýbrž nařízení č. 1107/2009 – neboť závěr Tribunálu je „zcela v souladu se smyslem čl. 263 čtvrtým pododstavcem SFEU“(31).
74. Je pravda, že čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU byl změněn s cílem zabránit tomu, aby jednotlivci dosáhli přístupu k soudu pouze za cenu porušení unijního práva. Tuto snahu, stejně jako z ní vyplývající změnu Smlouvy, je ovšem nutné chápat v celkových souvislostech systému procesních prostředků vycházejícího z koncepce zavedené Soudním dvorem, který svou soudržností umožňuje zaručit, že systém přezkumu legality zavedený Smlouvou bude úplný.
75. Prohlášení Soudního dvora, podle něhož „Smlouva o FEU […] zavedla jednak články 263 a 277 a jednak článkem 267 úplný systém procesních prostředků a řízení určený k zajištění přezkumu legality unijních aktů unijním soudem“(32), vychází ze snahy zajistit určitou nápravu. Soudní dvůr totiž tvrdí, že zmíněný systém je úplný proto, že díky možnosti uplatnit námitku protiprávnosti a podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se posouzení platnosti jsou „[f]yzické a právnické osoby tak chráněny před tím, aby vůči nim byly použity akty s obecnou působností, jež nemohou přímo napadnout před Soudním dvorem z důvodu zvláštních podmínek přípustnosti upřesněných v čl. [263 čtvrtém pododstavci SFEU]“(33). Incidenční mechanismy přezkumu legality mají tedy kompenzační účel(34).
76. Mám za to, že logika zmíněného systému by byla narušena, pokud by byl rozsah některé z podmínek vyplývajících z čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU rozšířen natolik, že by byla pravomoc k prohlášení neplatnosti, jež náleží Soudnímu dvoru, vyloučena ve prospěch incidenčních procesních prostředků. Nejedná se totiž o to, že by měly být podmínky přípustnosti, které jsou stanoveny v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU, vykládány ve světle hypotetického kompenzačního procesního prostředku. Cílem je naopak to, aby byly podmínky uplatnění kompenzačních procesních prostředků případně vykládány široce z důvodu nemožnosti přímého přístupu k unijnímu soudu.
77. Mám za to, že výše uvedený přístup potvrdil Soudní dvůr ve věci, v níž bylo vydáno usnesení ze dne 16. listopadu 2000, Schiocchet v. Komise (C‑289/99 P, EU:C:2000:641). Soudní dvůr v něm totiž potvrdil, že možnost dovolávat se nepoužitelnosti nařízení, kterou zavádí článek 277 SFEU, může být považována nanejvýš za důvod uplatněný na podporu žaloby, nikoli však za předmět této žaloby, a že „přípustnost žalob jako takových musí být tedy posuzována ve světle jejich návrhových žádání, bez ohledu na případné námitky protiprávnosti, které mohou být vzneseny na jejich podporu“(35).
78. Tedy uplatnila-li EUCuTF námitku protiprávnosti vůči nařízení č. 1107/2009, nepostrádá podle mého názoru logiku, že je možné se v rámci meritorního přezkumu žaloby podané proti spornému nařízení dovolávat pravidel vyplývajících z tohoto nařízení, která by však neměla být zohledněna při posuzování přípustnosti této žaloby. Mám tedy za to, že EUCuTF v projednávané věci zcela dodržela požadavky kladené na vzájemné provázání procesních prostředků, neboť zaprvé napadla sporné nařízení a zadruhé vznesla na podporu své žaloby námitku protiprávnosti nařízení č. 1107/2009.
79. Tato volba procesních prostředků odlišuje ostatně projednávanou věc od věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 28. dubna 2015, T & L Sugars a Sidul Açúcares v. Komise (C‑456/13 P, EU:C:2015:284).
80. Na první pohled se může zdát, že se posledně jmenovaná věc týká podobného mechanismu, tj. případu, kdy je údaj podstatný k použití prováděcího nařízení X, které má být základem pro přijetí prováděcích opatření, určen prostřednictvím prováděcího nařízení Y.
81. Je nicméně pravda, že navrhovatelky nevznesly námitku protiprávnosti, nýbrž navrhly zrušení dvou nařízení. Prováděcí opatření, jež určil Soudní dvůr v bodě 40 tohoto rozsudku, vycházela výslovně z obou dotčených nařízení: zatímco žádosti o licence vycházely z prováděcího nařízení Komise (EU) č. 302/2011 ze dne 28. března 2011 o otevření výjimečné dovozní celní kvóty pro určité množství cukru pro hospodářský rok 2010/2011(36), v rozhodnutích, jež přijaly vnitrostátní orgány na základě těchto žádostí, byly použity koeficienty stanovené prováděcím nařízením Komise (EU) č. 393/2011 ze dne 19. dubna 2011, kterým se stanoví koeficienty přidělení pro vydávání dovozních licencí na produkty v odvětví cukru v rámci některých celních kvót, o něž bylo zažádáno od 1. do 7. dubna 2011, a kterým se pozastavuje podávání žádostí o tyto licence(37).
82. Soudní dvůr totiž v bodě 40 rozsudku ze dne 28. dubna 2015, T & L Sugars a Sidul Açúcares v. Komise (C‑456/13 P, EU:C:2015:284), konstatoval, že „pokud jde o prováděcí nařízení č. 302/2011 a č. 393/2011, tato nařízení vyvolávají právní účinky ve vztahu k navrhovatelkám pouze prostřednictvím aktů přijatých vnitrostátními orgány v návaznosti na podání žádostí o osvědčení na základě prováděcího nařízení č. 302/2011“. Soudní dvůr nicméně zdůraznil, že „[r]ozhodnutí vnitrostátních orgánů týkající se vydání takových osvědčení […] na dotčené subjekty uplatňují koeficienty stanovené prováděcím nařízením č. 393/2011“, takže „rozhodnutí týkající se odmítnutí vydání takových osvědčení v plném rozsahu či zčásti […] představují prováděcí opatření ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU“.
83. Naproti tomu v projednávané věci EUCuTF nenavrhuje zrušení nařízení, na základě něhož by mohla být přijata případná prováděcí opatření.
3. Závěr k prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
84. Vzhledem k tomu, že prováděcí opatření určená Tribunálem jsou opatřeními, jež nevycházejí bezprostředně ze sporného nařízení, nýbrž z nařízení č. 1107/2009, mám za to, že je namístě vyhovět prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku, který uplatnila EUCuTF. Napadený rozsudek by tudíž měl být zrušen v rozsahu, v němž Tribunál rozhodl, že sporné nařízení vyžaduje přijetí prováděcích opatření ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU.
85. Druhý a třetí důvod kasačního opravného prostředku tedy posoudím pouze podpůrně.
B. Ke třetímu důvodu, vycházejícímu z osobního dotčení EUCuTF nebo jejích členů
86. Nejprve se budu zabývat analýzou třetího důvodu. Druhý důvod se totiž týká otázky, zda EUCuTF a jejím členům nebyla zajištěna účinná soudní ochrana za předpokladu, že výše jmenovaná nemá právo podat přímou žalobu k unijnímu soudu. Třetí důvod se přitom týká podmínky osobního dotčení navrhovatelky. Pokud by byl tedy tento třetí důvod opodstatněný, žaloba na neplatnost, kterou podala EUCuTF k Tribunálem, by mohla být přijata pod podmínkou, že bude výše jmenovaná rovněž bezprostředně dotčena sporným nařízením.
87. Otázka, zda je napadeným usnesením ohroženo právo EUCuTF a jejích členů na účinnou soudní ochranu, vystává tedy pouze tehdy, pokud Tribunál na základě správného výkladu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU prohlásil žalobu podanou EUCuTF za nepřípustnou. Bude tedy logičtější zabývat se nejprve třetím a pak teprve druhým důvodem kasačního opravného prostředku(38).
1. Argumenty účastnic řízení
88. Prostřednictvím třetího důvodu vytýká navrhovatelka Tribunálu, že v bodech 22, 31 a 32 napadeného usnesení rozhodl, že navrhovatelka a její členové nejsou sporným nařízením osobně dotčeni.
89. Navrhovatelka zaprvé uvádí, že EUCuTF je sporným nařízením osobně dotčena s ohledem na zvláštní okolnosti, za nichž působí(39), a na úlohu, kterou hraje v souvislostech právního rámce, který se použije na sloučeniny mědi jakožto na účinné látky obsažené v přípravcích na ochranu rostlin.
90. Zaprvé je EUCuTF jediným subjektem, který oznámil sloučeniny mědi za účelem jejich zapsání do přílohy I směrnice 91/414. EUCuTF rovněž jako jediná požádala o obnovení sloučenin mědi jakožto účinné látky a předložila dokumentaci účinné látky za všechny výrobce, a to v měsíci červenci 2015.
91. Zadruhé se EUCuTF účastnila postupu přijímání právní úpravy použitelné na sloučeniny mědi, který vyústil v přijetí sporného nařízení. Navrhovatelka uvádí konkrétně prováděcí nařízení 2015/232, které bylo přijato na základě studií a dokumentů, jež poskytla sama navrhovatelka poté, co byla vyzvána, aby předložila své vyjádření ke zprávě o přezkoumání sloučenin mědi.
92. Zatřetí navrhovatelka tvrdí, že sporným nařízením schválený seznam látek, které se mají nahradit, byl sestaven výlučně na základě závěrů vyplývajících z dokumentace, jejímž základem byla závěrečná zpráva o přezkoumání sloučenin mědi, kterou přijala Komise a k níž se vyjádřila pouze EUCuTF jakožto žadatelka.
93. Začtvrté po celou dobu vypracovávání sporného nařízení měla EUCuTF úlohu „poradkyně“ Komise, s níž udržovala písemný styk a zúčastnila se společné schůzky s touto institucí, která se týkala kvalifikace sloučenin mědi jako látek, které se mají nahradit.
94. Ve světle výše uvedeného má navrhovatelka za to, že v souladu s tím, co Soudní dvůr konstatoval v rozsudku ze dne 17. ledna 1985, Piraiki-Patraiki a další v. Komise (11/82, EU:C:1985:18), měla být EUCuTF přiznána aktivní legitimace, neboť Komisi bylo s ohledem na zvláštní okolnosti projednávané věci známo, že je navrhovatelka sporným nařízením bezprostředně a osobně dotčena.
95. Zadruhé navrhovatelka tvrdí, že sporným nařízením jsou osobně dotčeni také členové EUCuTF.
96. Zaprvé EUCuTF zastupuje všechny výrobce sloučenin mědi, jež jsou používány jako přípravky na ochranu rostlin užívané v Unii. Tribunál tudíž nesprávně v bodě 31 napadeného usnesení konstatoval, že EUCuTF a její členové jsou sporným nařízením dotčeni stejně jako jakýkoli jiný hospodářský subjekt vzhledem k tomu, že všichni výrobci sloučenin mědi, jež jsou v Unii používány jako přípravky na ochranu rostlin, jsou členy EUCuTF nebo jednají jménem některého z členů EUCuTF v postavení distributora.
97. V návaznosti na výše uvedené stanoví čl. 15 odst. 1 nařízení č. 1107/2009, že žádost o obnovení schválení účinné látky podává výrobce účinné látky. Jak uvedl Tribunál v bodech 41 a 42 napadeného usnesení, sporné nařízení se týká sloučenin mědi a upravuje postup obnovení jejich schválení. Podat žádost o obnovení mohou pouze EUCuTF a její členové, neboť jsou jedinými výrobci sloučenin mědi používaných v Unii jako přípravky na ochranu rostlin. Žádost o obnovení schválení sloučenin mědi jako účinné látky podala ostatně jen EUCuTF, která rovněž jako jediná předložila dokumentaci účinné látky za všechny výrobce.
98. V rozsudku ze dne 30. září 2003, Sony Computer Entertainment Europe v. Komise (T‑243/01, EU:T:2003:251, bod 75), Tribunál prohlásil, že okolnost, že je žalobkyně jediným oprávněným dovozcem konzole PlayStation®2 v Unii, představuje prvek, který je relevantní pro posouzení osobního dotčení žalobkyně.
99. Zadruhé předmětem žaloby, kterou podala EUCuTF, je zápis sloučenin mědi na seznam látek, které se mají nahradit, jenž byl proveden sporným nařízením v důsledku chybného použití kritérií týkajících se perzistentních, bioakumulativních a toxických látek (PBT) na anorganické látky. Sloučeniny mědi jsou přitom jedinou anorganickou látkou zařazenou na seznam látek, které se mají nahradit. EUCuTF a její členové jsou tedy charakterizováni a individualizováni pouze základem, z něhož vychází zařazení těchto sloučenin na uvedený seznam.
100. Navrhovatelka tvrdí, že ačkoli je sporné nařízení z formálního hlediska prováděcím nařízením, s ohledem na výše uvedené představuje ve skutečnosti rozhodnutí Komise, což je dáno účinky, jež toto nařízení zakládá ve vztahu ke sloučeninám mědi, a tudíž i ve vztahu k EUCuTF a k jejím členům jakožto jediným výrobcům této účinné látky.
101. Komise má za to, že třetí důvod, který uplatnila EUCuTF na podporu svého kasačního opravného prostředku, je neopodstatněný.
102. Zaprvé Tribunál správně konstatoval, že navrhovatelka není sporným nařízením osobně dotčena.
103. V bodě 22 napadeného usnesení Tribunál podle Komise správně uvedl, že žádné z ustanovení obsažených v dotčené právní úpravě nepřiznává navrhovatelce procesní práva. Skutečnost, že bylo navrhovatelce umožněno spolupracovat s Komisí na přípravě sporného nařízení, nepostačuje k tomu, aby byla navrhovatelce přiznána aktivní legitimace, pokud jí použitelné právní předpisy nepřiznávají postavení účastníka daného postupu.
104. Okolnost, že navrhovatelka oznámila sloučeniny mědi za účelem jejich zařazení do přílohy I směrnice 91/414, je bezpředmětná, neboť sporné nařízení se touto otázkou nezabývá.
105. Co se týče argumentu vycházejícího ze skutečnosti, že navrhovatelka jako jediná podala žádost o obnovení schválení sloučenin mědi, tato skutečnost nepostačuje sama o sobě k tomu, aby navrhovatelku individualizovala. V této souvislosti Komise zdůrazňuje, že podle čl. 15 odst. 1 nařízení č. 1107/2009 může žádost o obnovení podat kterýkoli výrobce účinné látky, a nikoli pouze ten, kdo požádal o zahájení postupu, který vedl k původnímu schválení.
106. Zadruhé podle názoru Komise dospěl Tribunál ke správnému závěru, že členové navrhovatelky nejsou sporným nařízením osobně dotčeni.
107. Podle Komise Tribunál v bodě 29 napadeného usnesení správně připomněl judikaturu vycházející z rozsudku ze dne 19. prosince 2013, Telefónica v. Komise (C‑274/12 P, EU:C:2013:852, bod 47), z níž vyplývá, že možnost určit více či méně přesně počet, nebo dokonce i totožnost právních subjektů, na něž se opatření použije, nikterak neznamená, že tyto subjekty musí být považovány za osobně dotčené tímto opatřením, pokud se toto použití provádí na základě objektivní právní nebo skutkové situace definované dotčeným aktem.
108. Jak uvedl Tribunál v bodě 31 napadeného usnesení, navrhovatelka tedy neprokázala, že její členové tvoří uzavřenou kategorii nebo skupinu výrobců a že by se v totožné situaci nemohly případně ocitnout i další hospodářské subjekty.
109. Komise je toho názoru, že se navrhovatelka nesprávně dovolává rozsudku ze dne 30. září 2003, Sony Computer Entertainment Europe v. Komise (T‑243/01, EU:T:2003:251). Jak připustil Tribunál ve svém usnesení ze dne 19. února 2008, Apple Computer International v. Komise (T‑82/06, EU:T:2008:46), zmíněný rozsudek se týkal velmi specifického souboru právních a skutkových okolností, které odlišovaly Sony od všech ostatních stávajících nebo případných hospodářských subjektů. V projednávané věci však neexistuje žádná z právních či skutkových okolností, jimiž byla charakterizována věc, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek.
2. Analýza
110. Vzhledem k tomu, že je EUCuTF definována jako sdružení výrobců sloučenin mědi používaných při výrobě přípravků na ochranu rostlin(40), je žaloba na neplatnost, kterou podává, v zásadě přípustná pouze tehdy, pokud podniky, které zastupuje, nebo některý z nich mají individuální aktivní legitimaci nebo pokud je toto sdružení schopno prokázat vlastní zájem(41).
111. Na základě této judikatury, na kterou odkazuje bod 19 napadeného usnesení, Tribunál rozhodl, že EUCuTF nebyla schopna prokázat vlastní zájem, a sice proto, že jí žádné z ustanovení obsažených v právních předpisech dotčených v projednávaném sporu nepřiznává procesní práva a že se nijak nepodílela na přípravě sporného nařízení(42).
112. Tribunál rovněž konstatoval, že členové navrhovatelky jsou sporným nařízením dotčeni pouze na základě svého objektivního postavení výrobců sloučenin mědi, z nichž někteří jsou držiteli povolení uvádět na trh přípravky na ochranu rostlin obsahující tuto látku, a to ve stejné míře jako kterýkoli jiný hospodářský subjekt, který se nyní nachází v totožné situaci nebo který se v takové situaci může případně ocitnout. Z výše uvedeného vyvodil tudíž závěr, že se členové navrhovatelky nenacházeli v situaci, která by je individualizovala(43).
113. Na rozdíl od toho, co tvrdí EUCuTF, neshledávám žádné nesprávné právní posouzení ani v úvahách Tribunálu, ani v závěru, který z nich Tribunál vyvodil v bodě 32 napadeného usnesení, tj. že žalobu podanou EUCuTF nelze prohlásit za přípustnou na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce druhé části věty SFEU, neboť nebyla splněna podmínka osobního dotčení.
a) K postavení EUCuTF
114. Přestože je třetí důvod, který vznesla EUCuTF, namířen proti bodu 22 napadeného usnesení, nezpochybňuje skutečnost, že výše jmenovaná nehrála úlohu „vyjednavače“ za účelem zařazení sloučenin mědi na seznam uvedený v příloze sporného nařízení ani že použitelné právní předpisy nestanoví v její prospěch žádnou procesní záruku.
115. EUCuTF se sice dovolává skutečnosti, že působila jako „poradkyně“ Komise a zúčastnila se schůzky s úředníky z generálního ředitelství „Zdraví“, avšak nedovolává se žádného konkrétního procesního práva způsobilého přiznat jí zvláštní právní postavení, které by ji mohlo individualizovat ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU(44).
116. Ani ostatní argumenty, které uplatnila EUCuTF s cílem prokázat své osobní dotčení, nejsou opodstatněné. Zaprvé kroky, jež učinila k tomu, aby dosáhla zápisu sloučenin mědi do přílohy I směrnice 91/414, jsou irelevantní stejně jako její účast v postupu, který vyústil v přijetí prováděcího nařízení 2015/232, jež se týká podmínek schválení účinné látky „sloučeniny mědi“. Nemohou ji totiž v kontextu projednávané žaloby individualizovat, neboť předmětem napadeného aktu není v úzkém slova smyslu povolení účinné látky „sloučeniny mědi“, nýbrž její uznání jako látka, která se má nahradit na základě jiného postupu, než jaký vedl k jejímu zapsání do přílohy I směrnice 91/414.
117. Zadruhé na rozdíl do toho, co tvrdí EUCuTF, nenachází se ve srovnatelné situaci, které vedla k vydání rozsudku ze dne 17. ledna 1985, Piraiki-Patraiki a další v. Komise (11/82, EU:C:1985:18), vzhledem k tomu, že žádné konkrétní ustanovení sporného právního předpisu neukládalo Komisi povinnost vzít v úvahu dopady aktu, jež měla v úmyslu přijmout, na konkrétní postavení EUCuTF nebo jejích členů.
118. Tribunál se tedy nedopustil nesprávného právního posouzení, dospěl-li k závěru, že se EUCuTF nemohla dovolávat žádného vlastního zájmu na zrušení sporného nařízení.
b) K aktivní legitimaci členů EUCuTF
119. Počínaje okamžikem, kdy byl vydán rozsudek ze dne 15. července 1963, Plaumann v. Komise (25/62, EU:C:1963:17), platí, že „[j]iné subjekty, než adresáti rozhodnutí, mohou tvrdit, že jsou osobně dotčeny pouze tehdy, pokud jsou tímto rozhodnutím zasaženy z důvodu určitých vlastností, které jsou pro ně zvláštní, nebo faktické situace, která je vymezuje vzhledem ke všem ostatním osobám, a tím je individualizuje způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát rozhodnutí“. Tento výklad osobního dotčení se použije i v případě, že je napadeným aktem akt s obecnou působností(45).
120. V této souvislosti je třeba uvést, že navrhovatelka nezpochybňuje konkrétně bod 27 napadeného usnesení, v němž Tribunál konstatoval, že působnost sporného nařízení je dána tím, že se toto nařízení zaprvé použije na objektivně vymezené situace, tj. v projednávané věci s ohledem na vlastnosti dané účinné látky, a zadruhé zakládá právní účinky ve vztahu k obecně a abstraktně určeným kategoriím osob, tj. ve vztahu ke všem hospodářským subjektům, jejichž činnost souvisí s některou z látek zařazených na seznam, který je součástí přílohy tohoto nařízení.
121. Navrhovatelka se nedovolávala ani toho, že by se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení nebo zkreslení skutkového stavu tím, že konstatoval v bodě 30 napadeného usnesení, že „podle bodu 4 odůvodnění [sporného] nařízení byl seznam, který je součástí přílohy tohoto nařízení, sestaven na základě údajů obsažených ve zprávě o přezkoumání, závěrů, jež učinil úřad EFSA, návrhu zprávy o posouzení a souvisejících dodatků, zpráv o vzájemném hodnocení a také na základě klasifikace v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1272/2008 ze dne 16. prosince 2008 o klasifikaci, označování a balení látek a směsí, o změně a zrušení směrnic 67/548/EHS a 1999/45/ES a o změně nařízení (ES) č. 1907/2006 (Úř. věst. 2008, L 353, s. 1)“. EUCuTF nevytýká Tribunálu ani konstatování uvedené v témže bodě, podle něhož se sporné nařízení týká použití čl. 80 odst. 7 nařízení č. 1107/2009, v němž se stanoví, že Komise sestaví do 14. prosince 2013 seznam látek, které se mají nahradit.
122. Mám tedy za to, že se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení, když dospěl v bodě 31 napadeného usnesení k závěru, že členové navrhovatelky nejsou sporným nařízením osobně dotčeni, neboť toto nařízení se na ně použije pouze na základě jejich objektivního postavení výrobců sloučenin mědi, a to stejně jako na kterýkoli jiný hospodářský subjekt, který se nachází nyní v totožné situaci nebo který se v takové situaci může případně ocitnout, a tudíž není ve vztahu k nim splněna podmínka týkající se osobního dotčení.
123. Argumentem, podle něhož jsou všichni výrobci sloučenin mědi členy EUCuTF, nemůže být tento závěr zpochybněn.
124. Zaprvé na členy EUCuTF nelze nahlížet jako na uzavřenou skupinu osob, které byly nebo mohly být známy v okamžiku, kdy bylo přijato sporné nařízení – a tudíž mohly být tímto nařízením osobně dotčeny – jelikož po vstupu sporného nařízení v platnost mohlo dojít k rozšíření této skupiny. I když se to totiž může jevit jako stěží představitelné, od tohoto flexibilního pojetí pojmu „uzavřená skupina“ se Soudní dvůr dosud nikdy neodklonil(46).
125. Zadruhé možnost určit více či méně přesně počet, nebo dokonce i totožnost právních subjektů, na něž se opatření použije, nikterak neznamená, že tyto subjekty musí být považovány za osobně dotčené tímto opatřením, je-li nesporné, že se toto použití provádí na základě objektivní právní nebo faktické situace definované dotčeným aktem(47).
126. V okamžiku přijetí sporného nařízení přitom nebylo o zařazení sloučenin mědi na seznam látek, které se mají nahradit, rozhodnuto na základě konkrétních charakteristik členů navrhovatelky, nýbrž na základě skutečnosti, že tato látka splňovala kritéria pro to, aby mohla být považována za perzistentní a toxickou látku ve smyslu bodu 4 přílohy II nařízení č. 1107/2009(48).
127. Okolnost, že sloučeniny mědi jsou jedinou anorganickou látkou zařazenou na dotčený seznam, jak uvádí navrhovatelka, nemá v této souvislosti žádný dopad na osobní dotčení členů EUCuTF. Touto okolností není totiž nijak ovlivněno to, že se právní účinky sporného nařízení použijí na členy navrhovatelky pouze z důvodu jejich objektivního postavení výrobců sloučenin mědi(49).
3. Závěr ke třetímu důvodu
128. Tribunál se tedy nedopustil nesprávného právního posouzení, dospěl-li v bodech 22 a 31 napadeného usnesení k závěru, že se EUCuTF nemohla dovolávat vlastního zájmu a její členové se nenacházeli v situaci, která by je individualizovala. Nedopustil se tudíž nesprávného právního posouzení ani tím, že v bodě 32 napadeného usnesení uvedl, že vzhledem k nesplnění podmínky osobního dotčení nelze žalobu podanou EUCuTF prohlásit za přípustnou na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce druhé části věty SFEU.
129. Třetí důvod, který uplatnila navrhovatelka na podporu svého kasačního opravného prostředku, musí být proto zamítnut jako neopodstatněný.
C. Ke druhému důvodu, vycházejícímu z účinné soudní ochrany EUCuTF a jejích členů
1. Argumenty účastnic řízení
130. Navrhovatelka vytýká prostřednictvím svého druhého důvodu kasačního opravného prostředku Tribunálu, že měl v bodech 52 až 60 napadeného usnesení za to, že ji a její členy okolnost, že byla její žaloba odmítnuta jako nepřípustná, nezbavila práva na účinnou soudní ochranu.
131. Navrhovatelka tvrdí, že by členové EUCuTF nemohli napadnout vnitrostátní prováděcí opatření, jež jí umožňuje zpochybnit účinky sporného nařízení. Uvádí totiž, že pokud se vnitrostátní orgán rozhodne podrobit sloučeniny mědi srovnávacímu posouzení, aniž se na základě tohoto posouzení rozhodne pro jejich nahrazení, nebude mít možnost toto „rozhodnutí“ napadnout, neboť ve vztahu k aktu, který nezasahuje nepříznivě do jejího právního postavení, nebude mít aktivní legitimaci.
132. Členové EUCuTF by byli tedy nuceni přimět vnitrostátní orgány k přijetí záporného rozhodnutí, což by jim umožnilo toto rozhodnutí napadnout a v rámci této žaloby zpochybnit kvalifikaci sloučenin mědi jako látky, která se má nahradit.
133. Na rozdíl od toho, co uvádí Tribunál v bodech 54 a 55 napadeného usnesení, je totiž navrhovatelka toho názoru, že – přístup k vnitrostátním soudům a možnost podat Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se posouzení platnosti sporného nařízení nemůže zaručit právo navrhovatelky či jejích členů na účinnou soudní ochranu. Zaprvé v žádném případě by nebylo jisté, zda by bylo přijato záporné rozhodnutí týkající se obnovení schválení sloučenin mědi. V takovémto případě by navrhovatelka a její členové neměli žádnou možnost napadnout sporné nařízení, které by nadále a bez omezení zakládalo právní účinky. Zadruhé, i kdyby bylo záporné rozhodnutí přijato a bez ohledu na možnost podat Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, navrhovatelka a její členové by museli nést administrativní zátěž, jakož i ekonomické náklady na kvalifikaci sloučenin mědi jako „látky, která se má nahradit“.
134. Komise má za to, že je tento důvod nepřípustný, neboť v něm EUCuTF pouze zopakovala argumenty, které uplatnila před Tribunálem, aniž přitom uvedla, k jakému nesprávnému právnímu posouzení mělo v napadeném usnesení vlastně dojít. Podpůrně považuje tento důvod za neopodstatněný.
2. Analýza
135. Na rozdíl od Komise mám za to, že druhý důvod uplatněný navrhovatelkou je přípustný.
136. Zaprvé navrhovatelka výslovně vymezuje body napadeného usnesení. Zadruhé vznáší podloženou kritiku úvah, v nichž se Tribunál zabýval soudní ochranou členů navrhovatelky, přičemž závěry, které z nich vyvodil, zakládají podle jejího názoru nesprávné právní posouzení.
137. Přesto musím konstatovat, že se Tribunál každopádně žádného nesprávného právního posouzení nedopustil. Tribunál totiž pouze uplatnil ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle níž Smlouva o FEU zavedla jednak články 263 a 277 a jednak článkem 267 úplný systém procesních prostředků a řízení, který je určen k zajištění přezkumu legality unijních aktů unijním soudem, přestože je ve značné míře vystaven kritice ze strany právní nauky, neboť jeho „úplnost“ je někdy pouze zdánlivá(50).
138. V této souvislosti jsou fyzické či právnické osoby, které z důvodu podmínek přípustnosti stanovených v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU nemohou unijní právní akt s obecnou působností napadnout přímo u unijního soudu, před použitím takovéhoto aktu vůči nim chráněny tím, že mají možnost napadnout prováděcí opatření, jež tento akt vyžaduje(51).
139. Platí totiž, že „[p]řísluší-li provádění zmíněných aktů unijním orgánům, mohou [fyzické nebo právnické] osoby podat k unijním soudům přímou žalobu proti prováděcím aktům za podmínek uvedených v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU a na podporu této žaloby se na základě článku 277 SFEU dovolávat protiprávnosti dotčeného obecného aktu. Pokud toto provádění přísluší členským státům, mohou tyto osoby uplatňovat neplatnost dotčeného unijního aktu u vnitrostátních soudů a přimět tyto soudy, aby na základě článku 267 SFEU předložily v tomto ohledu Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce“(52).
140. Pokud by se Soudní dvůr v projednávané věci rozhodl neřídit se mým výkladem nařizovacího aktu, „který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření“, znamenalo by to, že Tribunál správně konstatoval, že sporné nařízení vyžaduje přijetí prováděcích opatření ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU.
141. V takovém případě by mělo být možné provést incidenční přezkum nařízení č. 1107/2009 i sporného nařízení. Je pravda, že sporné nařízení nepředstavuje striktně vzato právní základ daných prováděcích opatření. Z judikatury Soudního dvora nicméně vyplývá, že při určení právní souvislosti, která musí pro účely použitelnosti článku 277 SFEU existovat mezi napadeným aktem a aktem, jehož protiprávnost je namítána, není takto striktní přístup nezbytný(53). V souvislosti s přezkumem přípustnosti námitky protiprávnosti vyvstává otázka, zda by mohl být napadený akt přijat, pokud by neexistoval právní předpis, proti němuž byla vznesena námitka protiprávnosti(54).
142. V projednávané věci je v této souvislosti třeba konstatovat, že prováděcí opatření, jež budou případně přijata na základě nařízení č. 1107/2009, by nemohla být stanovena, pokud by sloučeniny mědi nebyly sporným nařízením předem zařazeny na seznam látek, které se mají nahradit.
143. Pokud by byla ostatně zamítnuta námitka protiprávnosti vznesená proti spornému nařízení, znamenalo by to, že toto nařízení by nepodléhalo žádnému soudnímu přezkumu, neboť možnost podat přímou žalobu k Soudnímu dvoru by byla vyloučena z důvodu prováděcích opatření, jejichž přijetí toto nařízení „vyžaduje“. Taková nedotknutelnost by byla nepochybně v rozporu s Unií práva, jež požaduje, aby unijní orgány podléhaly přezkumu souladu svých aktů zejména se Smlouvou o FEU a s obecnými právními zásadami(55). Taková nedotknutelnost by tudíž vedla ke vzniku mezery v systému procesních prostředků a řízení, jejž zavedla Smlouva o FEU s cílem pověřit Soudní dvůr přezkumem legality unijních aktů. Uvedený systém by tím ztratil svou úplnost.
3. Závěr ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku a doplňující poznámky k dopadu článku 19 SEU
144. Z výše uvedených úvah vyplývá, že pokud by Soudní dvůr měl za to, že první důvod kasačního opravného prostředku je neopodstatněný, znamenalo by to, že se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 60 napadeného usnesení konstatoval, že argument, který vznesla navrhovatelka v souvislosti s účinnou soudní ochranou, musí být zamítnut. I když totiž EUCuTF nemůže s ohledem na podmínky přípustnosti stanovené v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU přímo napadnout sporné nařízení před unijním soudem, je oprávněna namítat neplatnost tohoto nařízení před příslušnými soudy v incidenčním řízení, což v podstatě uvedl Tribunál v bodě 61 napadeného usnesení.
145. Tento závěr nemůže být zpochybněn argumentem, podle něhož navrhovatelka nebude moci zpochybnit srovnávací posouzení provedené členskými státy do doby, než se vnitrostátní orgány rozhodnou obnovit povolení přípravku na ochranu rostlin obsahujícího sloučeniny mědi, pakliže toto rozhodnutí nezmění právní postavení navrhovatelky, a španělské soudy je tudíž nebudou považovat za napadnutelný akt.
146. Jak totiž Tribunál v podstatě konstatoval v bodě 59 napadeného usnesení, povinnost zavést procesní prostředky nezbytné k zajištění účinné soudní ochrany v oblastech, na které se vztahuje unijní právo, kterou ukládá čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, je členským státům uložena.
147. Mimoto judikatura Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) a Tribunal Constitucional (Ústavní soud, Španělsko), která se týká požadavků aktivní legitimace a jíž se dovolává EUCuTF na podporu svého kasačního opravného prostředku, nemůže změnit působnost článku 263 SFEU.
148. Vzhledem k tomu, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ukládá členským státům povinnost dosáhnout výsledku, „je totiž věcí vnitrostátních soudů, aby podmínky přípustnosti a procesní podmínky pro žaloby, o nichž rozhodují, jako je například požadavek aktivní legitimace, vykládaly v co největším rozsahu tak, aby mohly být použity způsobem přispívajícím k naplňování cíle uvedeného v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie, a sice zajištění účinné soudní ochrany práv, která pro právní subjekty vyplývají z unijního práva“(56).
149. Pokud by takový výklad nebyl možný, muselo by být konstatováno, že „ze struktury dotčeného vnitrostátního právního řádu vyplýv[á], že neexistuje žádný procesní prostředek umožňující, ani incidenčně, zajistit dodržování práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva“(57). Za takových okolností by byl dotyčný členský stát povinen zavést u vnitrostátních soudů nové procesní prostředky určené k ochraně unijního práva(58).
150. Je pravda, že situace popsané v obou předchozích bodech se mohou jevit poněkud nelogicky, uvědomíme-li si, jak striktně vykládá Soudní dvůr podmínky přípustnosti žalob na neplatnost(59). Přesto jsou však v souladu s logikou, jíž se řídí článek 19 SEU, a jako jediné mohou zaplnit případné mezery v oblasti účinné soudní ochrany občanů Unie.
151. S ohledem na výše uvedené úvahy mám za to, že druhý důvod, který uplatnila navrhovatelka na podporu svého kasačního opravného prostředku, musí být zamítnut jako neopodstatněný.
VII. K přípustnosti žaloby navrhovatelky a vrácení věci zpět Tribunálu
152. Z mé analýzy důvodů, které uplatnila navrhovatelka na podporu svého kasačního opravného prostředku, vyvozuji závěr, že je třeba vyhovět prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku. Napadené usnesení by tedy mělo být zrušeno v rozsahu, v němž Tribunál rozhodl, že sporné nařízení vyžaduje přijetí prováděcích opatření ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU.
153. Podle čl. 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie může Soudní dvůr v případě zrušení rozhodnutí Tribunálu vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí.
154. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci Tribunál žalobu odmítl ve stadiu přezkumu přípustnosti, není možné, aby Soudní dvůr sám vydal rozhodnutí ve věci samé. Soudní dvůr má nicméně k dispozici informace nezbytné k tomu, aby s konečnou platností rozhodl o námitce nepřípustnosti vznesené Komisí během řízení v prvním stupni. EUCuTF i Komise se totiž vyjádřily k otázce, zda je prvně jmenovaný subjekt bezprostředně dotčen sporným nařízením. Jelikož skutečnost, že sporné nařízení má povahu nařizovacího aktu, byla prokázána a nebyla zpochybněna, jedná se tudíž o jedinou z podmínek uložených prostřednictvím čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU, která nebyla zatím přezkoumána.
155. Navrhovatelka tvrdí, že ona i její členové jsou sporným nařízením bezprostředně dotčeni. Připomíná zvláště zaprvé, že podle sporného nařízení má být účinná látka „sloučeniny mědi“ považována „za účinnou látku, která se má nahradit“, a že spadá přímo do působnosti hmotněprávních ustanovení obsažených v nařízení č. 1107/2009. To znamená, že sloučeniny mědi podléhají přísnějším podmínkám, než jaké se použijí na účinné látky, které se nemají nahradit. Zadruhé výše uvedené je přímým důsledkem sporného nařízení a nezakládá žádný prostor pro posouzení, pokud jde o kvalifikaci sloučenin mědi „jako látky, která se má nahradit“, a to ani ve prospěch Komise v rámci budoucích postupů obnovení schválení sloučenin mědi, ani ve prospěch vnitrostátních orgánů v rámci postupů obnovení vnitrostátních povolení přípravků na ochranu rostlin obsahujících sloučeniny mědi nebo v rámci žádostí o vzájemné uznávání.
156. Komise se naopak domnívá, že sporné nařízení se nemůže navrhovatelky ani jejích členů bezprostředně dotýkat, neboť důsledky, jichž se dovolává EUCuTF, nevyplývají přímo ze zařazení sloučenin mědi na seznam látek, které se mají nahradit, nýbrž z případných následných rozhodnutí přijatých Komisí nebo členskými státy, pro jejichž přijetí byl přiznán široký prostor k posouzení. Sporné nařízení proto nesplňuje podmínky týkající se bezprostředního dotčení.
157. Z ustálené judikatury Soudního dvora, jíž se dovolává Komise, totiž vyplývá, že fyzická nebo právnická osoba je bezprostředně dotčena unijním aktem, pokud má „bezprostřední účinky na právní postavení jednotlivce a […] svým adresátům pověřeným jeho provedením neponecháv[á] žádnou volnost uvážení, jelikož toto provedení je čistě automatické a vyplývá výlučně z [unijní] právní úpravy, aniž by bylo třeba použít další prováděcí předpisy“(60).
158. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, mám nicméně v projednávané věci za to, že sporné nařízení má bezprostřední dopad na právní postavení navrhovatelky bez nutnosti zásahu ze strany unijních orgánů nebo vnitrostátních orgánů členského státu. Právní režim, jemuž podléhají sloučeniny mědi, byl totiž změněn pouze na základě toho, že tato látka byla sporným nařízením zařazena na seznam látek, které se mají nahradit.
159. Přestože byl Komisi a členským státům přiznán určitý prostor k uvážení, pokud jde o žádosti o obnovení schválení účinné látky nebo o obnovení povolení přípravků na ochranu rostlin, jakož i v souvislosti se srovnávacím posouzením uvedeným v článku 50 nařízení č. 1107/2009, nebyl jim přiznán žádný prostor pro uvážení stran kvalifikace sloučenin mědi jako „látek, které se mají nahradit“, a tudíž ani stran použitelného režimu. Komise nebo členské státy mohou svůj prostor k uvážení uplatnit pouze při používání nařízení č. 1107/2009. Zrušení tohoto nařízení se navrhovatelka nicméně nedomáhá.
160. Mám tedy za to, že navrhovatelka má aktivní legitimaci, pokud jde o podání žaloby na neplatnost sporného nařízení na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU, neboť se jedná o nařizovací akt, jímž je navrhovatelka bezprostředně dotčena a jež nevyžaduje přijetí prováděcích opatření ve smyslu zmíněného ustanovení.
VIII. Závěry
161. Zdá se být nesporné, že takový subjekt, jako je EUCuTF (nebo některý z jejích členů) nemá aktivní legitimaci, pokud jde o podání žaloby proti nařízení č. 1107/2009. Nejsou totiž splněny dvě ze tří podmínek vyplývajících z čl. 263 čtvrtého pododstavce poslední části věty SFEU. Zaprvé, přestože má zmíněné nařízení povahu nařizovacího aktu ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, vyžaduje přijetí prováděcích opatření. Zadruhé nemění právní postavení dotčených osob, aniž Komise nebo členské státy uplatní posuzovací pravomoc.
162. Mám tudíž za to, že navrhovatelka beze zbytku dodržela zásady, jimiž se řídí soubor procesních prostředků zavedený Smlouvou a opakovaně zdůrazňovaný Soudním dvorem. Žalobou na neplatnost napadla nařízení, z něhož pro ni vyplývá uplatnění režimu, který jí působí újmu, a v rámci této přímé žaloby se v souladu s článkem 277 SFEU dovolává protiprávnosti nařízení, které tento odchylný režim zavádí. Toto schéma soudních řízení je způsobilé zajistit nejen účinnou soudní ochranu navrhovatelky, ale i jistotu unijního právního řádu. Umožňuje totiž, aby byl problém legality řešen jednotně, a sice v rámci jediného řízení, které je rychlejší a snadnější než mnohonásobné podávání hypotetických budoucích žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce.
163. S ohledem na předcházející úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:
Primárně:
„1) Usnesení Tribunálu Evropské unie ze dne 27. dubna 2016, European Union Copper Task Force v. Komise (T‑310/15, nezveřejněné, EU:T:2016:265), se zrušuje.
2) Žaloba na neplatnost, kterou podala European Union Copper Task Force proti prováděcímu nařízení Komise (EU) 2015/408 ze dne 11. března 2015 o provádění čl. 80 odst. 7 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a o sestavení seznamu látek, které se mají nahradit, je přípustná.
3) Věc se vrací zpět Tribunálu, aby rozhodl o věci samé.
4) O nákladech řízení bude rozhodnuto později.“
Podpůrně, pro případ, že by Soudní dvůr považoval první důvod za nepodložený:
„1) Kasační opravný prostředek se zamítá.
2) European Union Copper Task Force ponese náklady řízení.“