MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 16. srpnja 2020.(1)
Predmet C‑584/19
Staatsanwaltschaft Wien
protiv
Osobe A i dr.,
uz sudjelovanje:
Staatsanwaltschaft Hamburg
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Landesgericht für Strafsachen Wien (Zemaljski kazneni sud u Beču, Austrija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Pravosudna suradnja u kaznenim stvarima – Europski istražni nalog – Državni odvjetnik koji obavlja funkcije tijela izdavatelja – Neovisnost državnog odvjetništva u odnosu na izvršnu vlast – Direktiva 2014/41/EU – Pravosudno tijelo ovlašteno za izdavanje – Autonomni pojam – Razlike između uređenja Direktive 2014/41/EU i Okvirne odluke 2002/584/PUP – Zaštita temeljnih prava – Potreba za sudskom intervencijom”
1. Državna odvjetništva Njemačke i Austrije jesu redom tijelo izdavatelj i tijelo izvršitelj europskih istražnih naloga (u daljnjem tekstu: EIN) koji se obrađuju u skladu s Direktivom 2014/41/EU(2).
2. Staatsanwaltschaft Hamburg (Državno odvjetništvo u Hamburgu, Njemačka) u ovom je predmetu izdao EIN kako bi mu Staatsanwaltschaft Wien (Državno odvjetništvo u Beču, Austrija) dostavio određene podatke o bankovnom računu u Austriji. Budući da se zakonodavstvom potonje zemlje za dostavu tih informacija propisuje prethodno odobrenje suda, Državno odvjetništvo u Beču zatražilo ga je od Landesgerichta für Strafsachen Wien (Zemaljski kazneni sud u Beču, Austrija).
3. Taj sud u biti pita Sud može li se na EIN‑ove primijeniti sudska praksa utvrđena u pogledu neovisnosti državnog odvjetništva u kontekstu europskih uhidbenih naloga (u daljnjem tekstu: EUN) obuhvaćenih Okvirnom odlukom 2002/584/PUP(3).
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije. Direktiva 2014/41
4. Članak 1. („Europski istražni nalog i obveza njegova izvršenja”) glasi:
„1. Europski istražni nalog (EIN) sudska je odluka koju izdaje ili potvrđuje pravosudno tijelo države članice (‚država izdavateljica’) radi izvršavanja jedne ili nekoliko posebnih istražnih mjera u drugoj državi članici (‚država izvršiteljica’) u svrhu pribavljanja dokaza u skladu s odredbama ove Direktive.
EIN se također može izdati za pribavljanje dokaza koji su već u posjedu nadležnih tijela države izvršiteljice.
2. Države članice izvršavaju EIN na temelju načela uzajamnog priznavanja i u skladu s ovom Direktivom.
3. Izdavanje EIN‑a može zatražiti osumnjičenik ili okrivljenik, ili odvjetnik u njegovo ime, u okviru važećih prava obrane u skladu s nacionalnim kaznenim postupkom.
4. Ova Direktiva ne utječe na obvezu poštovanja temeljnih prava i pravnih načela sadržanih u članku 6. UEU‑a, uključujući prava na obranu osoba koje podliježu kaznenom postupku, i sve obveze pravosudnih tijela u tom smislu ostaju nepromijenjene”.
5. U skladu s člankom 2. („Definicije”):
Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
(a) ‚država izdavateljica’ znači država članica u kojoj izdan EIN;
(b) ‚država izvršiteljica’ znači država članica koja izvršava EIN i u kojoj će se provesti istražna mjera;
(c) ‚tijelo izdavatelj’ znači:
i. sudac, sud, istražni sudac ili javni tužitelj nadležan u dotičnom predmetu; ili
ii. bilo koje drugo nadležno tijelo, kako je određeno u državi izdavateljici, koje u dotičnom slučaju djeluje kao istražno tijelo u kaznenom postupku s nadležnošću za prikupljanje dokaza u skladu s nacionalnim pravom. Osim toga, prije prosljeđivanja tijelu izvršitelju, EIN se potvrđuje nakon što sudac, sud, istražni sudac ili javni tužitelj u državi izdavateljici pregleda njegovu sukladnost s uvjetima za izdavanje EIN‑a u okviru ove Direktive, a posebno s uvjetima iz članka 6. stavka 1. Ako je EIN potvrdilo pravosudno tijelo, to tijelo se također može smatrati tijelom izdavateljem za potrebe prosljeđivanja EIN‑a;
(d) ‚tijelo izvršitelj’ znači tijelo koje je nadležno za priznavanje EIN‑a i osiguranje njegova izvršavanja u skladu s ovom Direktivom i postupcima koji se primjenjuju u sličnom domaćem slučaju. Za takve se postupke može zahtijevati sudsko odobrenje u državi izvršiteljici ako je tako predviđeno njezinim nacionalnim pravom”.
6. Člankom 6. („Uvjeti izdavanja i prosljeđivanja EIN‑a”) utvrđuje se:
„1. Tijelo izdavatelj može izdati EIN samo kada su ispunjeni sljedeći uvjeti:
(a) izdavanje EIN‑a je potrebno i proporcionalno svrsi postupka iz članka 4. uzimajući u obzir prava osumnjičenika ili okrivljenika; i
(b) istražna mjera navedena ili istražne mjere navedene u EIN‑u mogle su biti određene u sličnom domaćem slučaju.
2. Tijelo izdavatelj u svakom pojedinom slučaju ocjenjuje uvjete iz stavka 1.
3. Ako tijelo izvršitelj ima razloga vjerovati da uvjeti iz stavka 1. nisu ispunjeni, ono se može savjetovati s tijelom izdavateljem o važnosti izvršenja EIN‑a. Nakon tog savjetovanja tijelo izdavatelj može donijeti odluku o povlačenju EIN‑a”.
B. Nacionalno pravo
1. Njemačko pravo. Gerichtsverfassungsgesetz(4)
7. U članku 146. navodi se:
„Djelatnici državnog odvjetništva moraju postupati u skladu sa službenim uputama svojih nadređenih”.
8. Člankom 147. utvrđuje se:
„Pravo nadzora i usmjeravanja ima:
1. savezni ministar pravosuđa i zaštite potrošača u odnosu na saveznog glavnog državnog odvjetnika i savezne državne odvjetnike;
2. sud savezne zemlje u odnosu na sve djelatnike državnog odvjetništva savezne zemlje o kojoj je riječ;
3. najviše rangirani djelatnik državnog odvjetništva pri visokim zemaljskim sudovima i zemaljskim sudovima u odnosu na sve djelatnike državnog odvjetništva pri okružnim sudom o kojem je riječ.
[…]”
2. Austrijsko pravo
a) Strafprozessordnung(5)
9. Člankom 4. stavkom 1. državnom odvjetništvu povjerava se provođenje istrage u kaznenom postupku.
10. U okviru obavljanja te zadaće, državno odvjetništvo mora dobiti prethodno sudsko odobrenje kako bi provelo određene istražne mjere koje su osobito zadiruće (članci 101. i 105.).
11. Jedna je od tih mjera prikupljanje informacija o bankovnim računima i bankovnom poslovanju (članak 109. stavak 4., u vezi s člankom 116. stavkom 4.).
b) Bundesgesetz über die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen mit den Mitgliedstaaten der Europäischen Union(6)
12. Člankom 55.c se nadležnim za izvršenje EIN‑a određuje državno odvjetništvo u čijoj nadležnosti treba provesti zatraženu mjeru.
13. Člankom 55.e predviđa se da odluka državnog odvjetništva na temelju koje se izvršava EIN treba sadržavati: i. informacije koje se odnose na određivanje državnog odvjetnika, identitet osumnjičenika, ako je moguće, opis djela i njihovu kvalifikaciju, kao i informacije o pravima osobe na koju se mjera odnosi; ii. opis mjere koja je predmet izvršenja; iii. obrazloženje njezine zakonitosti i iv. presliku EIN‑a.
II. Činjenice i prethodno pitanje
14. Državno odvjetništvo u Hamburgu pokrenulo je kazneni postupak protiv osobe A i drugih neidentificiranih osoba(7), u kojem je, kako bi utvrdilo činjenice i osobito identificiralo počinitelje kaznenih djela, proslijedilo EIN Državnom odvjetništvu u Beču. Zahtijevalo je dostavu preslika određenih dokumenata u vezi s austrijskim bankovnim računom za razdoblje od 1. lipnja do 30. rujna 2018.
15. Državno odvjetništvo u Beču tražilo je od Landesgerichta für Strafsachen Wien (Zemaljski kazneni sud u Beču), u skladu s člankom 109. stavkom 4. i člankom 116. StPO‑a, odobrenje za pristup informacijama o bankovnim računima i bankovnom poslovanju na način da se bankarsku instituciju obveže na to da preda dokumente navedene u EIN‑u.
16. Taj sud, prije dodjele odobrenja, ističe da se, prema utvrđenju Suda, njemačko državno odvjetništvo ne može smatrati pravosudnim tijelom koje izdaje EUN zato što je izravno ili neizravno izloženo riziku podređenosti nalozima ili pojedinačnim uputama izvršne vlasti(8). Dodaje da bi se taj zaključak mogao ekstrapolirati radi odbijanja EIN‑a koji je izdalo Državno odvjetništvo u Hamburgu.
17. Iako se u Direktivi 2014/41 državno odvjetništvo navodi kao tijelo izdavatelj, sva državna odvjetništva država članica ne ispunjavaju uvjet neovisnosti koji se traži od sudova. Kad bi se sudska praksa Suda u području EUN‑a primjenjivala na EIN‑ove, pojam „javni tužitelj” na koji se odnosi članak 2. točka (c) podtočka i. Direktive 2014/41 trebalo bi tumačiti na način da njime nisu obuhvaćena državna odvjetništva izložena riziku podređenosti pojedinačnim uputama izvršne vlasti, poput Državnog odvjetništva u Hamburgu(9).
18. U tim okolnostima, sud koji je uputio zahtjev upućuje Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li pojam ‚pravosudno tijelo’ u smislu članka 1. stavka 1. Direktive 2014/41/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o Europskom istražnom nalogu u kaznenim stvarima i pojam ‚javni tužitelj’ u smislu članka 2. točke (c) podtočke i. navedene direktive tumačiti na način da su njima obuhvaćena i državna odvjetništva države članice koja su, u okviru donošenja odluke o izdavanju europskog istražnog naloga, izravno ili neizravno izložena riziku podređenosti nalozima ili pojedinačnim uputama izvršne vlasti, poput ministra pravosuđa u Hamburgu?”
III. Postupak pred Sudom
19. Tajništvo Suda zaprimilo je odluku kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku 2. kolovoza 2019., u kojoj je zatraženo da se o njemu odlučuje u hitnom prethodnom postupku, što je i prihvaćeno.
20. Pisana očitovanja podnijeli su njemačka, austrijska, španjolska, nizozemska i poljska vlada te Europska komisija.
IV. Analiza
A. Uvodne napomene
21. Sud koji je uputio zahtjev treba odlučiti hoće li dati odobrenje za provedbu istražne mjere koje od njega traži Državno odvjetništvo u Beču. Čini se da ne bi došlo do poteškoća povezanih s nacionalnim pravom za njegovo prihvaćanje i, po potrebi, odobrenje, da u nastanku tog zahtjeva nije sudjelovalo njemačko državno odvjetništvo,.
22. Ne dovodeći u pitanje mišljenje samog suda koji je uputio zahtjev, pretpostavljam da, u slučaju da je taj isti zahtjev Državnog odvjetništva u Beču podnesen na zahtjev austrijske policije (odnosno tijela koje ovisi o izvršnoj vlasti), taj čimbenik sam po sebi ne bi bio prepreka tomu da taj sud obradi zahtjev.
23. Ako je to točno, nije razumljivo zašto bi, čak i da se njemačko državno odvjetništvo ne može kvalificirati (zbog toga što nije neovisno o izvršnoj vlasti) kao „pravosudno tijelo”, bilo problematično to da sud koji je uputio zahtjev odlučuje o zahtjevu koji mu je podnesen, a koji je sastavilo Državno odvjetništvo u Hamburgu i izravno dostavilo Državno odvjetništvo u Beču (koje u skladu s nacionalnim pravom djeluje u svojem svojstvu „tijela izvršitelja”).
24. Štoviše, ni austrijsko državno odvjetništvo nije neovisno o izvršnoj vlasti, kao što je to Sud već imao priliku presuditi(10). Čini mi se da ga to ne sprečava da sudu koji je uputio zahtjev upućuje zahtjeve za istražne mjere koje smatra potrebnima, ako postoje okolnosti iz članka 109. stavka 4. i članka 116. StPO‑a.
25. Isto vrijedi za policiju ili druga upravna tijela(11). Stoga se postavlja pitanje bi li zbog nepostojanja neovisnosti austrijskog državnog odvjetništva sud odbio zahtjev za pristup dokumentima o bankovnom računu koji mu, na inicijativu policije ili tih drugih upravnih tijela, podnese Državno odvjetništvo u Beču.
26. Kako bi sud koji je uputio zahtjev donio odluku (o tome hoće li ili neće odobriti istražnu mjeru), zapravo nije toliko važno tko je podnio zahtjev, nego njegova pravosudna funkcija. Ako čak EUN koji je izdao austrijski državni odvjetnik (koji nije neovisan o izvršnoj vlasti) može imati učinke, nakon što ga potvrdi nadležni nacionalni sud(12), koji nadzire njegovu proporcionalnost, to se načelo a fortiori može primijeniti na istražne mjere koje imaju puno manji utjecaj na život dotične osobe od EUN‑a.
27. U konačnici, želim dodati da pravo Unije sadržava pravila kojim se upravnim tijelima država članica nalaže obveza međusobne suradnje kako bi od financijskih institucija prikupila određene podatke o bankovnim računima koji su otvoreni u tim državama(13). Tom obvezom suradnje ne zahtijeva se da tijelo koje podnosi zahtjev bude neovisno o izvršnoj vlasti.
28. Stoga se u pravu Unije dopušta da upravna tijela jedne države članice (koja, po definiciji, nisu neovisna) od istovjetnih tijela u drugoj državi članici traže konkretne informacije o bankovnim računima, koje su im potonja tijela načelno obvezna dostaviti. S tog gledišta, načelno nema prepreka da se isti kriterij ne primijeni na odnose državnih odvjetništva u tom području, kad djeluju kao tijela koja izdaju ili izvršavaju EIN.
B. Tijela koja izdaju EIN‑ove
29. Direktiva 2014/41 donesena je u skladu s člankom 82. stavkom 1. UFEU‑a, prema kojem se pravosudna suradnja u kaznenim stvarima temelji na načelu uzajamnog priznavanja.
30. EIN sudska je odluka koju izdaje ili potvrđuje pravosudno tijelo države članice („država izdavateljica”) radi izvršavanja jedne ili nekoliko posebnih istražnih mjera u drugoj državi članici („država izvršiteljica”) u svrhu pribavljanja dokaza(14).
31. Direktiva 2014/41, kojom se zamjenjuju različite konvencije o uzajamnoj pravnoj pomoći(15), teži tomu da postane jedini normativni instrument za provedbu istražnih radnji i prikupljanje dokaza na prostoru Europske unije. Njezin je cilj olakšati i ubrzati prikupljanje i prijenos dokaza u Uniji te poboljšati učinkovitost u istražnim postupcima.
32. Najrelevantnija posebnost EIN‑ova, koja je važna za predmetni zahtjev za prethodnu odluku, jest to da Direktiva 2014/41 obuhvaća dvije kategorije „tijelâ izdavatelja”:
– Pravosudna tijela(16) koja samo mogu biti „sudac, sud, istražni sudac ili javni tužitelj nadležan u dotičnom predmetu” (članak 2. točka (c) podtočka i.) i koja su u ravnopravnom položaju.
– Nepravosudna tijela, koja su ipak nadležna za provođenje istrage u kaznenim postupcima i za prikupljanje dokaza u skladu s nacionalnim pravom (članak 2. točka (c) podtočka ii.)(17). EIN‑ove koje izda bilo koje od tih tijela treba potvrditi neko pravosudno tijelo(18).
33. Člankom 2. točkom (c) podtočkom i. Direktive 2014/41 među (pravosudnim) tijelima koja izdaju EIN konkretno se određuje javni tužitelj. Dosad nije bilo dvojbi da se tim nedvosmislenim upućivanjem nadležnim državnim odvjetnicima (u skladu s njihovim nacionalnim zakonodavstvom) dopušta da izravno izdaju te naloge.
34. Dvojbe suda koji je uputio zahtjev nastaju, kao što sam to već naveo, zbog presude OG i PI (Državna odvjetništva u Lübecku i Zwickauu) u pogledu pojma „pravosudno tijelo” u području Okvirne odluke 2002/584. Budući da je u toj presudi utvrđeno da njemačko državno odvjetništvo ne ispunjava zahtjeve neovisnosti koji su neophodni za izdavanje EUN‑a, sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje ispunjava li ih za izdavanje EIN‑a ako nema svojstvo neovisnog pravosudnog tijela(19).
35. Prihvaćanje te teze značilo bi da se u Njemačkoj državni odvjetnici ne mogu kvalificirati kao tijela izdavatelji, u smislu članka 2. točke (c) podtočke i. Direktive 2014/41, i da je za EIN‑ove koje oni izdaju potrebna potvrda. Drugim riječima, to bi značilo da su obuhvaćeni podtočkom ii. Kao dodatna posljedica, i suprotno sadržaju te podtočke ii., ne bi mogli djelovati ni kao tijelo koje potvrđuje EIN‑ove koje izdaju druga (upravna) tijela.
36. U sljedećim ću točkama pokazati da sintagmu „pravosudno tijelo” ne treba nužno tumačiti na isti način u okviru svih instrumenata pravosudne suradnje u kaznenim stvarima.
37. Smatram da ne postoji nijedan zahtjev, koji bi proizlazio iz primarnog prava Unije, prema kojem bi to tumačenje moralo biti jedinstveno. Moglo bi se smatrati da bi jedinstvena definicija tog pojma, valjana u svim područjima pravosudne suradnje u kaznenim stvarima, pojednostavnila poteškoće u tumačenju. Međutim, smatram da bi se dogodilo upravo suprotno: ustupanje tom hermeneutičkom iskušenju prouzročilo bi više problema, nego što bi ih naizgled riješilo.
38. Zakonodavac Unije slobodan je uključiti u taj pojam, pod uvjetom da poštuje njegovu bit, odnosno da ga ne proširuje na tijela koja nisu povezana sa sudovanjem, bilo koje institucije koje sudjeluju u tom sudovanju. Sve ovisi o zakonodavnom okviru u koji se uključuje svaki oblik pravosudne suradnje.
C. Presuda OG i PI (Državna odvjetništva u Lübecku i Zwickauu)
39. Sud je u toj presudi utvrdio doseg pojma „pravosudno tijelo” samo u odnosu na Okvirnu odluku 2002/584, a u tu svrhu:
– Istaknuo je da je taj pojam autonoman i da ga u cijeloj Uniji treba tumačiti ujednačeno, s obzirom na izričaj i kontekst tumačenog pravila te cilj koji se njime nastoji postići(20).
– Izričito je uputio na „izraz ‚pravosudno tijelo’ iz te odredbe [Okvirne odluke]”(21).
– Uputio je na „pojam ‚pravosudno tijelo’ u smislu članka 6. stavka 1. Okvirne odluke 2002/584”(22).
– Analizirao je „kontekst [navedenog] članka 6. stavka 1.”(23).
– Uzeo je u obzir cilj Okvirne odluke(24).
40. U svojem mišljenju u tom predmetu već sam naveo da su „[n]ačini […] sudjelovanja državnog odvjetništva u sudovanju raznovrsni […] i ne bi trebalo mehanički ili automatski prenositi rješenja osmišljena za jedna područja na druga područja drukčije prirode”(25).
41. Upravo sam naveo primjer članka 2. Direktive 2014/41, u kojem je državni odvjetnik uključen među tijela koja mogu izdati EIN. Osim toga, podsjetio sam na mišljenje u predmetu Özçelik kako bi istaknuo da „radnje državnog odvjetništva ne treba izjednačavati u jednom (području koje se odnosi na slobodu u koju se zadire uhićenjem osoba) i drugom području (prikupljanje dokaza). […] [T]o što se državno odvjetništvo u Direktivi 2014/41/EU smatra pravosudnim tijelom u vezi s istražnim nalozima ne znači nužno da se to shvaćanje treba proširiti i na Okvirnu odluku u vezi s europskim uhidbenim nalozima”(26).
42. U presudi OG i PI (Državna odvjetništva u Lübecku i Zwickauu) potvrđuje se da je njemačko državno odvjetništvo „pravosudno tijelo”(27). Razlozi da mu se ne prizna funkcija tijela koje izdaje EUN povezani su s time što nije neovisno u odnosu na moguću podređenost nalozima izvršne vlasti u pojedinačnim predmetima. Međutim, u biti se temelje na tome da prirodno područje EUN‑ova odgovara ozbiljnoj umiješanosti javne vlasti u život neke osobe: oduzimanju slobode (privremeno ili na temelju pravomoćne presude), zaštićene člankom 6. Povelje, koje se na jedan ili drugi način treba ograničiti samo na neovisne sudove u užem smislu(28).
43. Međutim, prihvaćajući tu pretpostavku (s kojom se slažem i koju sam već predložio u svojem mišljenju u tom predmetu), moram ustrajati na tome da rješenje doneseno u kontekstu članka 6. stavka 1. Okvirne odluke 2002/584 ne treba automatski primijeniti na Direktivu 2014/41.
44. Štoviše, zajedničko tumačenje članka 1. stavka 1. i članka 2. točke (c) Direktive 2014/41, uzimajući u obzir preostale elemente na temelju kojih se može bolje razumjeti njihov sadržaj, ide u prilog tomu da se državnom odvjetništvu (bilo kojem državnom odvjetništvu neke države članice) prizna njegovo svojstvo „pravosudnog tijela” kao „tijela koje sudjeluje u kaznenom sudovanju”.
45. U nastavku ću pokušati iznijeti neke razloge zbog kojih se pravni okvir EIN‑ova ne može izjednačiti s pravnim okvirom EUN‑ova.
D. Usporedba Okvirne odluke 2002/584 i Direktive 2014/41
46. Razlike između pravnog okvira EUN‑ova i pravnog okvira EIN‑ova brojne su zbog njihove različite prirode i heterogene funkcionalnosti u području pravosudne suradnje u kaznenim stvarima. Međutim, istaknut ću samo razlike koje se odnose na tijela nadležna za izdavanje i izvršenje jednih i drugih naloga.
1. Određivanje tijela koja izdaju nalog
47. Članak 6. stavak 1. Okvirne odluke 2002/584 odnosi se, što se tiče EUN‑ova, samo na „pravosudno tijelo države članice koja izdaje uhidbeni nalog”. Suprotno tomu, način na koji se u skladu s Direktivom 2014/41 postupa s tijelima koja izdaju EIN uvelike se razlikuje jer je u njoj sadržan popis pravosudnih tijela (u ranije navedenom smislu) koja su ovlaštena za izdavanje EIN‑ova, među kojima se izrijekom navodi javni tužitelj(29).
48. Iako u postupku sastavljanja Okvirne odluke 2002/584 uključenje ili isključenje državnog odvjetništva nije razjašnjeno(30), ne može se smatrati da je izričita (i potvrdna) odluka zakonodavca Unije iz 2014. o tome da ga prihvati kao tijelo koje izdaje EIN‑ove slučajna ili nesvjesna.
49. Ta je odluka bila namjerna i njome su se, kako ne bi nastale dvojbe, na nedvosmislen način nastojala obuhvatiti sva pravosudna tijela (osobito državni odvjetnik) koja u postupovnom okviru država članica vode, usmjeravaju ili znatno sudjeluju u kaznenoj istrazi.
50. Među posebnim ciljevima Memoranduma s objašnjenjima o inicijativi Kraljevine Belgije, Republike Bugarske, Republike Estonije, Kraljevine Španjolske, Republike Austrije, Republike Slovenije i Kraljevine Švedske za Direktivu Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom istražnom nalogu u kaznenim stvarima(31) ističe se cilj očuvanja posebnosti nacionalnih sustava i njihove pravne kulture.
51. U tom je Memorandumu istaknuto da je područje prikupljanja dokaza jedno od područja koja se najviše razlikuju među nacionalnim sustavima i koja se često temelje na pravnoj kulturi i povijesti država članica. U njemu je zaključeno da je ključno poboljšati suradnju u tom području bez utjecaja na temeljne aspekte nacionalnih sustava ili razlike među njima.
52. Stoga nije slučajno da je u članku 2. točki (c) podtočki i. Direktive 2014/41 upotrijebljen izraz „nadležan u dotičnom predmetu” nakon navođenja pravosudnih tijela koja izdaju EIN. Nije slučajnost ni to da se u daljnjim odredbama te direktive ponavlja izraz „u skladu s nacionalnim pravom” ili drugi slični izrazi kako bi se uputilo na određene organizacijske i postupovne aspekte.
53. Zakonodavac Unije tim je izrazima htio isključiti bilo kakav pokušaj ujednačavanja zakonodavstava o kaznenom postupku država članica te poštovati njihovu slobodu da odnosne institucionalne sustave organiziraju u skladu s vlastitim nacionalnim pravilima.
54. Navođenje tijela u članku 2. točki (c) podtočki i. Direktive 2014/41 u skladu je s tim kriterijem kad ravnopravno obuhvaća „su[ca], sud, istražn[og] su[ca] ili javn[og] tužitelj[a]”. Upravo su svi oni nositelji funkcija vođenja kaznene istrage u različitim državama članicama.
55. Stoga, s obzirom na to da je zakonodavac Unije bio upoznat s činjenicom da se državna odvjetništva razlikuju u više država članica, uključivanje državnog odvjetnika među kvalificirana tijela izdavatelje može se samo smatrati posljedicom svjesne volje da se obuhvate sve vrste državnih odvjetnika nadležnih za kaznenu istragu u tim državama, neovisno o stupnju njihove povezanosti s izvršnom vlasti.
56. Naravno, taj (promjenjiv) stupanj povezanosti nije mogao proći nezapažen kod zakonodavca Unije, s obzirom na to da je znao da većina država članica koje državnom odvjetništvu povjeravaju funkcije vođenja istrage u kaznenim postupcima održava vezu između državnog odvjetništva i izvršne vlasti.
57. Direktiva 2014/41 donesena je radi bržeg prikupljanja i prijenosa dokaza u prekograničnim predmetima pojednostavnjenjem rascjepkanog i složenog pravnog okvira koji je do tog trenutka bio na snazi(32). Instrumentima pravosudne suradnje koji su joj prethodili nije se zahtijevala neovisnost državnog odvjetništva o izvršnoj vlasti, s obzirom na njegove funkcije u okviru istrage, i ništa ne upućuje na to, upravo suprotno, da je zakonodavac Unije odlučio uvesti taj (novi) zahtjev. Kao što je to bio slučaj s instrumentima suradnje u kaznenim stvarima koji su prethodno postojali u tom području, odlučio je poštovati strukturu kaznene istrage različitih država članica.
2. Jači položaj pravosudnog tijela izvršenja
58. Direktivi 2014/41 i Okvirnoj odluci 2002/584 zajedničko je to da tijelo izvršitelj može odbiti provesti ono što se od njega traži, i to zbog različitih razloga. Posebnost je Direktive 2014/41 to što se njome tijelu izvršitelju usto pruža cijeli niz mehanizama za savjetovanje(33) i za prilagodbu dosega istražne mjere.
59. Za razliku od Okvirne odluke 2002/584, člankom 10. Direktive 2014/41 tijelu izvršitelju omogućuje se da primjenjuje istražnu mjeru različitu od mjere predviđene u EIN‑u. To može učiniti kada potonje mjere „ne postoj[e] prema pravu države izvršiteljice; ili […] ne bi bil[e] dostupn[e] u sličnom domaćem slučaju”(34) (stavak 1.) ili kada bi se drugom mjerom koju je odabralo tijelo izvršitelj „postigao isti rezultat […], ali sredstvima koja su manje nametljiva” (stavak 3.).
60. Okvirnom odlukom 2002/584 ne pruža se taj manevarski prostor, nego se njome strogo uvjetuje postupanje tijela koje izvršava EUN‑ove. Kod EUN‑ova je težište, ako se taj izraz može upotrijebiti, na tijelu koje izdaje uhidbeni nalog, čiji položaj institucionalne neovisnosti(35) tijelu izvršenja sam po sebi pruža jamstvo(36) da se s tog gledišta ograničenje osobne slobode ne može dovesti u pitanje.
61. Suprotno tomu, u području EIN‑ova nije neophodno da tijelo izdavatelj ima isti stupanj neovisnosti kako bi ga se povezalo s tijelom izvršiteljem. Osim pretpostavke koja proizlazi iz načela uzajamnog priznavanja, tijelo izvršitelj raspolaže, kao što sam to već naveo, nizom mogućnosti kako bi utvrdilo da ne postoje nepravilnosti.
62. Razlika u pravnim uređenjima EUN‑ova i EIN‑ova potvrđuje se time što se potonji nalozi podvrgavaju, kao vodeći kriterij za postupanje tijela izvršitelja, ne samo Direktivi 2014/41 nego i „postupcima koji se primjenjuju u sličnom domaćem slučaju” (članak 2. točka (d)).
63. Iz te pretpostavke proizlazi posljedica za koju smatram da je relevantna za ovaj predmet, na koju se odnosi članak 2. točka (d) in fine Direktive 2014/41 i na koju ću kasnije ponovno uputiti: „[z]a takve se postupke može zahtijevati sudsko odobrenje u državi izvršiteljici ako je tako predviđeno njezinim nacionalnim pravom”(37).
64. Ako se za istražnu mjeru, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom države izvršiteljice (kao što to vrijedi za Austriju), zahtijeva sudsko odobrenje, potonje odobrenje postaje dodatni čimbenik pravosudnog jamstva u užem smislu. Sudac ili sud određen u skladu s pravilima države izvršiteljice dužan je izdati to odobrenje.
65. Stoga, djelotvorno izvršenje EIN‑a u tim okolnostima ovisi o sucu države izvršiteljice, neovisno o tome tko su tijelo izdavatelj i tijelo izvršitelj. Naravno, u Direktivi 2014/41 ne navodi se u kojim se državama članicama nacionalnim postupovnim pravilima propisuje to sudsko odobrenje radi provedbe istražne mjere.
E. Zaštita osumnjičenikovih ili okrivljenikovih prava
66. Sud koji je uputio zahtjev poziva se na zaštitu temeljnih prava i drugih postupovnih prava dotičnih osoba te pritom upućuje na točku 67. i sljedeće točke presude OG i PI (Državna odvjetništva u Lübecku i Zwickauu), kao dodatni argument svojoj odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku.
67. Zaštita temeljnih prava i drugih postupovnih prava osoba koje su predmet istraga o kaznenim djelima problematika je koja se pojavila tijekom pripremnih akata Direktive 2014/41 i koja se u njoj odrazila(38).
68. U Memorandumu je kao poseban cilj navedeno održavanje visokog stupnja zaštite temeljnih prava i drugih postupovnih prava osoba koje su predmet istrage. Taj cilj (i njegov posljedični odraz u pozitivnom pravu) proizlazi iz činjenice da prikupljanje dokaza u drugoj državi članici ne bi trebalo utjecati na jamstva osobe koja je predmet istrage, osobito u pogledu prava na pošteno suđenje. Stoga je Direktiva 2014/41 povezana s drugim direktivama o postupovnim pravima u kaznenim postupcima(39).
69. Također u tom području Okvirna odluka 2002/584 i Direktiva 2014/41 slijede logike koje se ne podudaraju:
– Okvirna odluka 2002/584 odnosi se, kao što sam to već istaknuo, na pravo na koje najviše može utjecati javno djelovanje radi suzbijanja kriminalnih aktivnosti. Cilj je EUN‑a trenutno i izravno oduzimanje slobode osobi radi njezine predaje drugoj državi članici u kojoj će morati odslužiti kaznu ili u kojoj će se protiv nje voditi kazneni postupak(40). To je jedna od sloboda navedenih u Povelji (članak 6.) te joj je stoga potrebna odgovarajuća sudska zaštita (članak 47.).
– Direktiva 2014/41 usredotočuje se, naravno, na zaštitu temeljnih prava i postupovnih prava osobe (osumnjičenika ili okrivljenika) na koju se odnose istražne mjere. Međutim, iako neke od tih mjera mogu dovesti do ograničenja temeljnog prava, nijedna nema intenzitet EUN‑a. EIN‑ove očito treba izvršavati poštujući temeljna prava(41), ali to ne znači da će ona, sama po sebi, uvijek biti ograničena, neovisno o naloženoj mjeri.
70. Naime, raspon istražnih radnji koje se mogu provoditi na temelju Direktive 2014/41 izrazito je širok: od radnji koje nisu „zadiruće”(42) (uvodna izjava 16. i članak 10. stavak 2.) do onih koje to jesu i stoga mogu podrazumijevati veće ili manje „zadiranje” u određena temeljna prava (uvodna izjava 10.).
71. Moguće je i da se istražne radnje nalože na zahtjev osumnjičenika ili okrivljenika (članak 1. stavak 3.) i, stoga, u njihovu korist, čime se isključuju bilo kakve negativne posljedice u odnosu na njihova prava i interese.
72. Na temelju tih pretpostavki, čini mi se korisnim zasebno razmotriti kako se štite prava osumnjičenikâ u fazi izdavanja i izvršenja EIN‑ova, posebno uzimajući u obzir intervenciju državnog odvjetništva u obje faze.
1. Zaštita osumnjičenikovih ili okrivljenikovih prava u fazi izdavanja
73. Tijelo izdavatelj treba osigurati poštovanje osumnjičenikovih ili okrivljenikovih prava, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 12. Direktive 2014/41(43) i njezinu članku 6. stavcima 1. i 2.
74. Direktiva 2014/41 polazi od pretpostavke da druge države članice poštuju pravo Unije i osobito temeljna prava(44). U skladu s tim, obrazac EIN‑a sadržan u Prilogu A toj direktivi (u daljnjem tekstu: obrazac) započinje zaglavljem u kojem tijelo izdavatelj samo treba potvrditi da je, među ostalim pitanjima, EIN potreban i proporcionalan te da su uzeta u obzir osumnjičenikova ili okrivljenikova prava.
75. U svojem svojstvu jamca zakonitosti, a time i prava pojedinaca, kada državno odvjetništvo djeluje kao tijelo izdavatelj, treba poštovati te odredbe. Stoga obrazac treba ispuniti na najprikladniji način kako tijelo izvršitelj kojem se dostavlja ne bi imalo dvojbe o poštovanju uvjeta iz članka 6. stavka 1. Direktive 2014/41.
76. Stoga se nacionalnim zakonom, osim što se njime državno odvjetništvo određuje kao tijelo izdavatelj, sucu može dodijeliti nadležnost da odobri donošenje određenih mjera (osobito ako su zadiruće). Direktivom 2014/41 ne predviđa se potreba za tim odobrenjem prije izdavanja EIN‑a, ali ničim se ne sprečava da se to zahtijeva zakonodavstvom te države. U tim slučajevima, zaštita osumnjičenikovih ili okrivljenikovih prava dvojako je osigurana, već od njegova nastanka u državi izdavateljici(45).
2. Zaštita osumnjičenikovih ili okrivljenikovih prava u fazi izvršenja
77. Jamstvo temeljnih prava u državi izvršiteljici utvrđuje se u uvodnoj izjavi 19.(46) Direktive 2014/41 te se konkretizira u njezinu članku 11. stavku 1. točki (f), u skladu s kojim, „[n]e dovodeći u pitanje članak 1. stavak 4., priznavanje ili izvršavanje EIN‑a može se odbiti u državi izvršiteljici […] [kad] postoje opravdani razlozi za sumnju da bi izvršenje […] mjere bilo nepodudarno s obvezama države izvršiteljice u skladu s člankom 6. UEU‑a i Poveljom”.
78. Izraz „[n]e dovodeći u pitanje članak 1. stavak 4.”(47) otkriva važnost te odredbe Direktive 2014/41, koja postaje jedna od općih odredbi u svrhu uređenja aktivnosti tijela koja izdaju ili izvršavaju EIN‑ove.
79. Stoga je na državnom odvjetništvu, u državama članicama koje su ga odredile kao tijelo izvršitelj, da poštuje te odredbe, na temelju kojih čak može odbiti priznavanje ili izvršenje EIN‑ova.
80. Bez pribjegavanja tako drastičnom rješenju, u Direktivi 2014/41 državnom se odvjetništvu, ako ga se odredi kao tijelo izvršitelj, dodjeljuju ovlasti za prilagodbu izvršenja EIN‑a tako da primijeni članak 10. (istražne mjere koje se razlikuju od zatraženih istražnih mjera) ili mehanizam savjetovanja s tijelom izdavateljem (članak 6. stavak 3. i članak 9. stavak 6.).
81. U konačnici, u trenutku izvršenja EIN‑a, zaštita temeljnih prava i drugih postupovnih prava osumnjičenika ili okrivljenika već je podvrgnuta nizu filtara i „zaštitnih mjera”(48) koje pomažu razjašnjenju svih dvojbi u tom pogledu.
82. Zaštita tih prava, u skladu sa strukturom Direktive 2014/41, završava obvezom uvođenja „pravnih sredstava” na koja se upućuje u uvodnoj izjavi 22.(49) i koja se navode u članku 14.
83. Tim se pravnim sredstvima, u državi izdavateljici i državi izvršiteljici(50), takoreći popunjava pravna praznina koja se mogla uočiti u Okvirnoj odluci 2002/584 i zbog koje su drugi sudovi upućivali prethodna pitanja na koja je Sud trebao odgovoriti. Stoga zabrinutosti koje su u tom pogledu iznesene u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne odgovaraju tekstu Direktive 2014/41.
3. Eventualno (dodatno) djelovanje suda države izvršiteljice kada je u toj državi državno odvjetništvo tijelo izvršitelj
84. U skladu s člankom 2. točkom (d) Direktive 2014/41, izvršavanje EIN‑a provodi se „u skladu s ovom Direktivom i postupcima koji se primjenjuju u sličnom domaćem slučaju. Za takve se postupke može zahtijevati sudsko odobrenje u državi izvršiteljici ako je tako predviđeno njezinim nacionalnim pravom”.
85. U ovom predmetu, mjeru koju je zatražilo Državno odvjetništvo u Beču treba odobriti sud koji je uputio zahtjev, jer je to predviđeno StPO‑om. Stoga se njegova intervencija ne zahtijeva na temelju Direktive 2014/41, iako se njome, poštujući nacionalne postupke, ne sprečava da se ta intervencija provede. Međutim, zbog te intervencije taj sud ne postaje tijelo izvršitelj(51).
86. U skladu s logikom Direktive 2014/41, pri ocjeni zahtjeva za odobrenje, nadležni sudac ne zamjenjuje tijelo izvršitelja te države članice. Samo potonje tijelo (u ovom predmetu Državno odvjetništvo u Beču) može izvršiti zatraženu mjeru.
87. Stoga sud koji je uputio zahtjev, koji treba dati sudsko odobrenje za pristup informacijama o bankovnom računu, ne treba ispitivati kakve su veze Državnog odvjetništva u Hamburgu (koje je djelovalo u svojstvu tijela izdavatelja) s izvršnom vlasti države izdavateljice. U suprotnom, taj bi sud uveo dodatni zahtjev koji se ne predviđa Direktivom 2014/41 i koji se ne odnosi čak ni na nacionalna istražna tijela.
88. Drugim riječima, i kao što sam to naveo na početku ove analize, u skladu s logikom Direktive 2014/41, sud koji je uputio zahtjev treba, u svrhu njegova odobrenja, obraditi EIN koji je posredno izdalo Državno odvjetništvo u Hamburgu te izravno Državno odvjetništvo u Beču, kao što bi obradio zahtjev za odobrenje istražnih radnji da ga je austrijsko državno odvjetništvo zatražilo u austrijskoj kaznenoj istrazi.
F. Posljedice
89. Direktivom 2014/41 u potpunosti se uređuju odnosi između tijela izdavatelja i tijela izvršitelja EIN‑ova. Tim se uređenjem uvijek uzima u obzir poštovanje temeljnih prava i drugih postupovnih prava osumnjičenika ili okrivljenika. Osim pretpostavke svojstvene načelu uzajamnog priznavanja, sustav pravosudne suradnje u kaznenim stvarima nudi, u tom području, dovoljna jamstva kako bi prava tih osoba bila zaštićena.
90. Navedeni je pravni okvir dovoljno širok kako bi kao tijela izdavatelje prihvatio državna odvjetništva svih država članica, neovisno o njihovu institucionalnom položaju u odnosu na izvršnu vlast. U svakom slučaju, tijelo izvršitelj treba odvagati jesu li u zatraženom EIN‑u ispunjeni zahtjevi za njegovo izvršenje. Direktivom 2014/41 utvrđuju se odgovarajuća pravna sredstva koja se mogu podnijeti protiv odluke tog tijela.
91. Stoga činjenica da državno odvjetništvo države članice može biti podređeno pojedinačnim uputama izvršne vlasti nije dovoljna kako bi se izvršenje EIN‑ova koje je ono izdalo sustavno odbijalo. U suprotnom:
– Sva tijela izvršitelji trebala bi osigurati da državno odvjetništvo izdavatelj nije podređeno tim uputama. To bi vjerojatno dovelo do znatne pravne nesigurnosti i kašnjenja(52) s provedbom kaznenih istraga u prekograničnim predmetima, čime bi se otežala „brza, učinkovita i dosljedna suradnja između država članica u kaznenim stvarima”(53).
– Došlo bi do prikrivene izmjene u Direktivi 2014/41, iz čijeg bi članka 2. točke (c) podtočke i. trebalo isključiti državna odvjetništva određenih zemalja te ih uključiti u podtočku ii. iste točke (c), što bi pak značilo da ne mogu potvrđivati ni odluke drugih upravnih tijela koja izdaju EIN‑ove.
– Bilo bi potrebno ponovno definirati podjelu nadležnosti tijela izdavatelja u državama članicama(54), čime bi se narušila volja zakonodavca Unije koji nije htio mijenjati, nego poštovati institucionalne i postupovne sustave država članica koji su bili na snazi prilikom donošenja Direktive 2014/41.
V. Zaključak
92. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Landesgerichtu für Strafsachen Wien (Zemaljski kazneni sud u Beču, Austrija) odgovori na sljedeći način:
„Državna odvjetništva država članica, koje su to tako utvrdile, mogu se kvalificirati kao pravosudna tijela izdavatelji uključena u članak 2. točku (c) podtočku i. Direktive 2014/41/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o Europskom istražnom nalogu u kaznenim stvarima”.