EUROOPAN UNIONIN VIRKAMIESTUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
30 päivänä syyskuuta 2010 (*)
Henkilöstö – Virkamiehet – Palkkaus – Henkilöstösääntöjen 64 artikla – Henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevat 3 artiklan 5 kohdan ensimmäinen alakohta ja 9 artikla – Korjauskerroin – Yhdenvertainen kohtelu
Asiassa F‑29/09,
jossa on kyse EY 236 ja EA 152 artiklaan perustuvasta kanteesta,
Giorgio Lebedef, Euroopan komission virkamies, kotipaikka Senningerberg (Luxemburg), ja Trevor Jones, Euroopan komission virkamies, kotipaikka Ernzen (Luxemburg), edustajinaan asianajajat F. Frabetti ja J.-Y. Vergnaud,
kantajina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään J. Currall ja D. Martin,
vastaajana,
jota tukee
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään K. Zieleśkiewicz ja M. Bauer,
väliintulijana,
VIRKAMIESTUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti P. Mahoney sekä tuomarit H. Kreppel ja S. Van Raepenbusch (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies R. Schiano,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 10.3.2010 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Giorgio Lebedef ja Trevor Jones vaativat virkamiestuomioistuinta virkamiestuomioistuimen kirjaamoon 30.3.2009 jättämällään kanteella kumoamaan Euroopan yhteisöjen komission päätöksen, jolla kieltäydyttiin nostamasta Luxemburgissa (Luxemburg) työskentelevien virkamiesten ostovoima samalle tasolle Brysselissä (Belgia) työskentelevien virkamiesten ostovoiman kanssa, ja toissijaisesti kumoamaan heidän palkkalaskelmansa kesäkuusta 2008 lähtien.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2 Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen (jäljempänä henkilöstösäännöt) 64 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Virkamiehen palkkaan, joka ilmaistaan euroina ja josta on vähennetty näissä henkilöstösäännöissä tai niiden soveltamisesta annetuissa asetuksissa tarkoitetut pakolliset vähennykset, sovelletaan eri asemapaikkojen elinolojen mukaan korjauskerrointa, joka on joko pienempi, suurempi tai yhtä suuri kuin 100 prosenttia.
– – Yhteisöjen tilapäisissä toimipaikoissa toimessa olevien virkamiesten palkkaan sovelletaan 1 päivästä tammikuuta 1962 korjauskerrointa 100.”
3 Henkilöstösääntöjen liitteessä XI nimeltä ”Henkilöstösääntöjen 64 ja 65 artiklan soveltamista koskevat säännöt” olevassa 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Euroopan yhteisöjen tilastotoimiston (Eurostat) kertomus
Henkilöstösääntöjen 65 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tarkistusta varten Eurostat laatii vuosittain ennen lokakuun loppua kertomuksen elinkustannusten kehityksestä Brysselissä, Brysselin ja eräiden jäsenvaltioissa sijaitsevien asemapaikkojen välisistä hintapariteeteista sekä keskushallinnon palveluksessa olevien kansallisten virkamiesten palkkojen ostovoiman kehityksestä.
– –
3. Elinkustannusten kehitys Brysselin ulkopuolella (hintapariteetit ja implisiittiset indeksit)
– –
d) Elinkustannusten kehitys Belgian ja Luxemburgin ulkopuolella mitataan viiteajanjaksolla implisiittisesti indeksien avulla. Nämä indeksit saadaan kertomalla Brysselin kansainvälinen indeksi hintapariteetin muutoksella.
– –”
4 Henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Korjauskerrointa ei sovelleta Belgiaan eikä Luxemburgiin.”
5 Henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 5 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kaikista asemapaikoista, joissa sovelletaan korjauskerrointa (Belgiaa ja Luxemburgia lukuun ottamatta), arvioidaan 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut joulukuuta koskevat hintapariteetit. Elinkustannusten kehitys lasketaan 1 artiklan 3 kohdassa määriteltyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti.”
6 Henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 9 artiklan 1 kohdassa säädetään lisäksi seuraavaa:
”Kyseisten yhteisöjen jäsenvaltioiden asianomaiset toimivaltaiset viranomaiset, [Euroopan unionin] jonkin toimielimen hallinto tai Euroopan [unionin] virkamiesten edustajat tietyssä asemapaikassa voivat pyytää korjauskertoimen laatimista kyseiselle asemapaikalle.
Hakemuksen tukena on oltava objektiivisia tietoja, joista käy ilmi, että ostovoima on ollut usean vuoden ajan huomattavan vääristynyt kyseisessä asemapaikassa verrattuna jäsenvaltioiden pääkaupunkien ostovoimaan (lukuun ottamatta Alankomaita, joissa vertailu tehdään Haagin eikä Amsterdamin kanssa). Jos Eurostat vahvistaa, että vääristymä on huomattava (yli 5 prosenttia) ja pysyvä, komissio tekee ehdotuksen korjauskertoimen vahvistamiseksi kyseiselle asemapaikalle.”
Asian tausta
7 Solidarité européenne -ammattijärjestön puheenjohtaja Ott, joka katsoi, että Luxemburgissa työskentelevien virkamiesten ostovoima oli muutaman vuoden ajan ollut jatkuvassa laskussa verrattuna Brysselissä työskenteleviin virkamiehiin, lähetti 28.10.2005 komission varapuheenjohtajalle Kallasille muistion, jossa hän pyysi tätä käynnistämään tutkimuksen siitä, voitaisiinko Luxemburgille vahvistaa korjauskerroin.
8 Kallas vastasi 29.11.2005 päivätyllä kirjeellä, ettei ollut henkilöstön edun mukaista ryhtyä toimiin korjauskertoimen vahvistamiseksi Luxemburgia varten, sillä tällainen toimenpide edellyttäisi henkilöstösääntöjen muuttamista, jolloin vaarana olisi, että palkkojen vuotuisen mukautuksen menetelmästä, josta päästiin sopimukseen ”uudistuksen yhteydessä käytyjen pitkällisten ja raskaiden neuvottelujen jälkeen”, jouduttaisiin neuvottelemaan uudelleen.
9 Toimielinten välinen ammattijärjestöjen liitto, johon kuuluu useita Euroopan parlamentin, komission ja Euroopan unionin tuomioistuimen ammattijärjestöjä ja ammattialajärjestöjä, lähetti 3.4.2007 Eurostatin pääjohtajalle muistion, jossa tätä kehotettiin toteuttamaan tutkimus sen toteamiseksi, että Luxemburgissa työskentelevien virkamiesten ostovoima oli huomattavan vääristynyt suhteessa Brysselissä työskenteleviin virkamiehiin, ja aloittamaan henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevassa 9 artiklassa tarkoitettu menettely korjauskertoimen vahvistamiseksi Luxemburgille.
10 Eurostatin pääjohtaja vastasi 6.6.2007 päivätyllä muistiolla, että korjauskertoimien vahvistamista koskevien hakemusten tutkiminen ei kuulu Eurostatin toimivaltaan vaan hakemukset olisi osoitettava komission henkilöstön ja hallinnon pääosastolle.
11 Yhteiseksi ammatilliseksi rintamaksi yhdistyneet useat ammattijärjestöt ja ammattialajärjestöt vaativat 12.4.2008 päivätyllä muistiolla henkilöstön ja hallinnon pääosaston pääjohtajaa järjestämään toimielinten väliset neuvottelut, joissa käsiteltäisiin toimielinten henkilöstön ostovoiman heikkenemistä.
12 Kantajat esittivät 12.9.2008 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin saapuneeksi hallintoviranomaiselle 15.9.2008, valituksen kesäkuun 2008 palkkalaskelmistaan, joihin sisältyi vuoden 2007 lopulla tehdyn palkkojen mukautuksen oikaisu muttei heidän asemapaikkaansa koskevaa korjauskerrointa, sekä sitä seuraavien kuukausien palkkalaskelmista.
13 Nimittävä viranomainen hylkäsi edellä mainitun valituksen 17.12.2008 tekemällään päätöksellä, josta ilmoitettiin kirjeitse 18.12.2008.
Osapuolten vaatimukset ja oikeudenkäyntimenettely
14 Kantajat vaativat, että virkamiestuomioistuin
– ensisijaisesti kumoaa hiljaisen päätöksen, jolla kieltäydyttiin nostamasta Luxemburgissa maksettavien palkkojen ostovoima samalle tasolle Brysselissä maksettavien palkkojen ostovoiman kanssa
– toissijaisesti mitätöi kantajien palkkalaskelmat 15.6.2008 lähtien
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
15 Komissio vaatii, että virkamiestuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
16 Euroopan unionin neuvosto pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 25.6.2009 faksitse saapuneella kirjeellä (alkuperäiskappale toimitettiin 29.6.2009) saada osallistua väliintulijana asian käsittelyyn tukeakseen komission vaatimuksia. Kolmannen jaoston puheenjohtaja hyväksyi pyynnön 7.9.2009 antamallaan määräyksellä.
17 Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 16.10.2009 faksitse saapuneella väliintulokirjelmällään neuvosto vaatii, että tuomioistuin jättää kanteen tutkimatta, koska sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat, ja toissijaisesti hylkää kanteen perusteettomana kantajien kanteensa tueksi esittämän lainvastaisuusväitteen osalta.
Kanteen tutkittavaksi ottaminen
Osapuolten lausumat
18 Komissio katsoo, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi, riippumatta siitä, onko sen kohteena väitetty kieltäytyminen korjauskertoimen vahvistamisesta Luxemburgille vai kantajien palkkalaskelmat kesäkuusta 2008 lähtien.
19 Komissio huomauttaa yhtäältä, että kaikki ennen oikaisuvaatimusta toteutetut toimenpiteet ovat liittyneet ammattijärjestötoimintaan ja olleet luonteeltaan poliittisia eivätkä ne ole liittyneet henkilöstösääntöihin. Yksittäinen virkamies ei missään vaiheessa ole esittänyt henkilöstösääntöjen 90 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua hakemusta.
20 Siltä osin kuin kanne koskee väitettyä kieltäytymistä korjauskertoimen vahvistamisesta Luxemburgille se on joka tapauksessa nostettu myöhässä, sillä minkäänlaista valitusta ei esitetty kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun Kallas hylkäsi hakemuksen lokakuussa 2005, eikä myöskään kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun Eurostatin pääjohtaja kieltäytyi suorittamasta vaadittuja laskelmia. Komissio huomauttaa lisäksi, että kyseiset hakemukset eivät olleet kantajien tekemiä.
21 Komission mukaan kanteen kohde ei myöskään ole sama kuin sitä edeltävien toimenpiteiden kohde. Sen ensisijaisena kohteena on riitauttaa se, ettei Luxemburgille ole vahvistettu korjauskerrointa, joka olisi kantajien mukaan välttämättä Brysselin korjauskerrointa suurempi, kun taas edeltävät toimenpiteet liittyivät siihen, ettei laskelmia ollut tehty eikä neuvotteluja pidetty.
22 Komissio myöntää toisaalta, että virkamiehellä on todettu olevan oikeus riitauttaa palkkalaskelmansa, jos siinä ei ole sovellettu korjauskerrointa, johon virkamiehellä on mielestään oikeus (ks. vastaavasti asia T‑64/92, Chavane de Dalmassy ym. v. komissio, tuomio 27.10.1994, Kok. H., s. I‑A‑227 ja II‑723). Tämä mahdollisuus edellyttää kuitenkin, että kyseinen palkkalaskelma ilmentää tilanteen muutosta tai uutta päätöstä, mistä ei ollut kyse kesäkuussa 2008.
23 Kantajat väittivät istunnossa ensinnäkin, että niillä oli oikeus riitauttaa suoraan virkamiestuomioistuimessa hiljainen päätös, jolla kieltäydyttiin nostamasta Luxemburgissa työskentelevien virkamiesten ostovoima samalle tasolle Brysselissä työskentelevien virkamiesten ostovoiman kanssa vahvistamalla erityinen korjauskerroin, toiseksi, että kesäkuun 2008 palkkalaskelma ilmensi tilanteen muutosta, sillä siihen sisältyi vuoden 2007 lopulla vuosittaisen tarkistuksen yhteydessä tehdyn palkkojen mukautuksen oikaisu muttei kuitenkaan Luxemburgia koskevaa korjauskerrointa, ja kolmanneksi, että valituksen esittämisen ja kanteen nostamisen määräaikoja oli noudatettu täysimääräisesti.
Virkamiestuomioistuimen arviointi asiasta
Kanne siltä osin kuin se koskee väitettyä hiljaista päätöstä, jolla kieltäydyttiin nostamasta Luxemburgissa työskentelevien virkamiesten ostovoima samalle tasolle Brysselissä työskentelevien virkamiesten ostovoiman kanssa
24 On muistettava, että henkilöstösääntöjen 90 ja 91 artiklalla käyttöön otetussa muutoksenhakukeinojen järjestelmässä kanteen nostaminen hiljaisesta kieltävästä päätöksestä edellyttää seuraavaa:
– kyseessä olevan virkamiehen on tehtävä henkilöstösääntöjen 90 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hakemus, joka katsotaan tulleen hiljaisella päätöksellä hylätyksi, jos nimittävä viranomainen ei ole vastannut pyyntöön neljän kuukauden kuluessa, jolloin virkamies voi kolmen kuukauden kuluessa tehdä nimittävälle viranomaiselle valituksen henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdan mukaisesti
– virkamiehen on toimitettava henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu valitus häntä koskevasta toimenpiteestä, ja jos valitukseen ei ole vastattu neljän kuukauden kuluessa valituksen tekemisestä, valituksen katsotaan tulleen hylätyksi saman kohdan toisen alakohdan mukaisesti hiljaisella päätöksellä, josta voi nostaa kanteen henkilöstösääntöjen 91 artiklan nojalla.
25 Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että kantajat eivät ole noudattaneet sääntöjenmukaisesti oikeudenkäyntiä edeltävää menettelyä. He eivät nimittäin ole yhtäältä tehneet henkilöstösääntöjen 90 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua hakemusta, jossa pyydettäisiin Luxemburgissa työskentelevien virkamiesten ostovoiman nostamista Brysselissä työskentelevien virkamiesten ostovoiman tasolle, sillä vaikka oletettaisiin, että 28.10.2005, 3.4.2007 ja 12.4.2008 päivätyt kirjeet voitaisiin katsoa henkilöstösääntöjen 90 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi hakemuksiksi, ne eivät olleet kantajien tekemiä.
26 Toisaalta Kallasin 29.11.2005 ja Eurostatin pääjohtajan 6.6.2007 antamien vastausten johdosta ei missään tapauksessa esitetty valituksia tai nostettu kanteita niitä koskevissa määräajoissa. Myöskään ammattijärjestöt ja ammattialajärjestöt eivät ryhtyneet toimenpiteisiin sen jälkeen, kun niiden 12.4.2008 esittämään vaatimukseen toimielinten välisistä neuvotteluista ei saatu nimenomaista vastausta henkilöstön ja hallinnon pääosaston pääjohtajalta.
27 Näin ollen kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee väitettyä hiljaista päätöstä, jolla kieltäydyttiin nostamasta Luxemburgissa työskentelevien virkamiesten ostovoima samalle tasolle Brysselissä työskentelevien virkamiesten ostovoiman kanssa.
Kanne siltä osin kuin se koskee kantajien palkkalaskelmia kesäkuusta 2008 lähtien
28 Kannekirjelmästä ilmenee, että kantajat esittävät kesäkuusta 2008 lähtien saamiaan palkkalaskelmia koskevan kanteensa tueksi lähinnä henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäistä alakohtaa koskevia kanneperusteita ja vetoavat virkamiestuomioistuimessa siihen, ettei tämän 3 artiklan 5 kohdan ensimmäistä alakohtaa voida soveltaa.
29 Aluksi on muistutettava, että EY 241 artiklassa, jota sovellettiin kanteen nostamisen ajankohtana ja josta on muutettuna tullut SEUT 277 artikla, määrätään, että vaikka määräaika säädöstä koskevan kanteen nostamiseksi on päättynyt, asianosainen voi riidassa, joka koskee tässä määräyksessä tarkoitetun asetuksen lainmukaisuutta, vedota EY 230 artiklan toisessa kohdassa, josta on muutettuna tullut SEUT 263 artiklan toinen kohta, mainittuihin perusteisiin erityisesti täytäntöönpanotoimesta nostamansa kanteen tueksi. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että tämä liitännäinen oikeussuojakeino vastaa yleistä periaatetta, jolla pyritään takaamaan se, että kaikilla henkilöillä on tai on ollut mahdollisuus riitauttaa unionin toimi, joka on perustana heille vastaiselle päätökselle (asia 92/78, Simmenthal v. komissio, tuomio 6.3.1979, Kok., s. 777; asia 262/80, Andersen ym. v. parlamentti, tuomio 19.1.1984, Kok., s. 195 ja asia C‑11/00, komissio v. EKP, tuomio 10.7.2003, Kok., s. 7147, 74–78 kohta). EY 241 artiklassa vahvistettua sääntöä on ehdottomasti sovellettava virkamiestuomioistuimessa EY 236 artiklan, josta on muutettuna tullut SEUT 270 artikla, nojalla vireille pannuissa riita-asioissa.
30 Oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin myös, että EY 241 artiklassa annettu mahdollisuus vedota siihen, ettei asetusta voida soveltaa, ei ole itsenäinen kanneoikeus, ja sitä voidaan käyttää vain liitännäisesti, jolloin pääasian kanteen nostamisoikeuden puuttumisesta tai pääasian kanteen tutkimatta jättämisestä seuraa, että myös lainvastaisuusväite on jätettävä tutkimatta (asia 33/80, Albini v. neuvosto ja komissio, tuomio 16.7.1981, Kok., s. 2141, 17 kohta ja yhdistetyt asiat 89/86 ja 91/86, Étoile commerciale ja CNTA v. komissio, tuomio 7.7.1987, Kok., s. 3005, 22 kohta).
31 Henkilöstösääntöjen 90 ja 91 artiklan mukaan asianomainen voi tehdä valituksen ja sitten nostaa kanteen ainoastaan nimittävän viranomaisen hänelle vastaisesta toimesta. Kiistatonta on lisäksi se, että henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdassa ja 91 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja asianomaiselle vastaisia toimia ovat ainoastaan sellaiset toimet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat suoraan ja välittömästi vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi (asia F‑101/05, Grünheid v. komissio, tuomio 28.6.2006, Kok. H., s. I‑A‑1‑55 ja II‑A‑1‑199, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32 On siis tutkittava, täyttääkö kanne henkilöstösääntöjen 90 ja 91 artiklassa asetetut vaatimukset siltä osin kuin se koskee kantajien palkkalaskelmia kesäkuusta 2008 lähtien.
33 Tältä osin on korostettava, että palkkalaskelma ei voi luonteeltaan ja kohteeltaan olla asianomaiselle vastainen toimi, koska se ainoastaan ilmentää virkamiehen henkilökohtaiseen ja oikeudelliseen tilanteeseen liittyvien aiempien hallinnollisten päätösten taloudellista ulottuvuutta (asia F‑103/05, Pickering v. komissio, tuomio 23.4.2008, Kok. H., s. I-A-1-101 ja II-A-1-5027, 72 kohta ja asia F‑112/05, Bain ym. v. komissio, tuomio 23.4.2008, Kok. H., s. I-A-1-111 ja II-A-1-579, 73 kohta). Jos palkkalaskelmasta kuitenkin ilmenee selkeästi sellaisen yksittäistapausta koskevan hallinnollisen päätöksen olemassaolo ja sisältö, joka on tähän saakka jäänyt huomaamatta siksi, ettei siitä ole ilmoitettu virallisesti asianomaiselle, taloudellisia oikeuksia koskevan laskelman sisältävää palkkalaskelmaa voidaan pitää asianomaiselle vastaisena toimena, josta voidaan tehdä valitus ja tarvittaessa nostaa kanne (ks. vastaavasti matkakulujen korvauksista asia T‑354/03, Reggimenti v. parlamentti, tuomio 16.2.2005, Kok. H., s. I‑A‑33 ja II‑147, 38 ja 39 kohta ja muualta saatujen perhelisien määrän vähentämisestä asia T‑181/97, Meyer ym. v. yhteisöjen tuomioistuin, tuomio 24.3.1998, Kok. H., s. I‑A‑151 ja II‑481). Näin ollen määräajat valituksen tekemiseksi ja kanteen nostamiseksi kyseessä olevaa virkamiestä koskevasta hallinnollisesta päätöksestä, joka käy ilmi palkkalaskelmasta, alkavat kulua palkkalaskelman tiedoksi antamisesta (edellä tässä kohdassa mainitut asiat Pickering v. komissio, 75 kohta ja Bain ym. v. komissio, 76 kohta).
34 Sama pätee palkkalaskelmaan, jossa ensimmäisen kerran sovelletaan taloudellisten oikeuksien vahvistamista koskevaa yleisesti sovellettavaa uutta toimea, kuten päätöstä matkakulujen laskentamenetelmän muuttamisesta (asia T‑221/02, Lebedef ym. v. komissio, tuomio 18.9.2003, Kok. H., s. I‑A‑211 ja II‑1037, 24 ja 25 kohta), päätöstä päivähoitomaksuja koskevan taulukon muuttamisesta (asia T‑297/94, Vanderhaeghen v. komissio, tuomio 29.1.1997, Kok. H., s. I‑A‑7 ja II‑13), asetusta korjauskertoimien muuttamisesta (asia T‑175/97, Bareyt ym. v. komissio, tuomio 8.11.2000, Kok. H., s. I‑A‑229 ja II‑1053 ja edellä 33 kohdassa mainitut asia Pickering v. komissio ja asia Bain ym. v. komissio), asetusta palkkojen mukauttamisesta (yhdistetyt asiat T‑98/92 ja T‑99/92, Di Marzio ja Lebedef v. komissio, tuomio 22.6.1994, Kok. H., s. I‑A‑167 ja II‑541) tai asetusta erityisen kriisimaksun tai tilapäisen maksun käyttöönotosta (asia 3/83, Abrias ym. v. komissio, tuomio 3.7.1985, Kok., s. 1995 ja yhdistetyt asiat T‑97/92 ja T‑111/92, Rijnoudt ja Hocken v. komissio, tuomio 22.6.1994, Kok. H., s. I‑A‑159 ja II‑511).
35 Viimeksi mainituissa tilanteissa ensimmäinen palkkalaskelma, joka on annettu abstraktisti määritellyn virkamiesten ryhmän taloudellisia oikeuksia muuttavan, yleisesti sovellettavan toimen voimaantulon jälkeen, merkitsee adressaatin näkökulmasta väistämättä sellaisen yksittäistapausta koskevan hallinnollisen päätöksen tekemistä, jolla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat suoraan ja välittömästi vaikuttaa virkamiehen etuihin. Vaikka siis voitaisiin katsoa, että nimittävä viranomainen tekee joka kuukausi virkamiehen taloudellisten oikeuksien vahvistamisesta uuden yksittäistapausta koskevan hallinnollisen päätöksen, joka käy ilmi sitä koskevasta palkkalaskelmasta, nämä perättäiset päätökset ainoastaan vahvistavat ensimmäisen päätöksen, jolla asianomaisen oikeusasemaa muutettiin selvästi uuden, yleisesti sovellettavan toimen johdosta.
36 Näin ollen virkamies, joka ei ole riitauttanut valituksen tekemistä ja kanteen nostamista koskevissa määräajoissa palkkalaskelmaa, josta käy ensimmäisen kerran ilmi taloudellisten oikeuksien vahvistamista koskevan, yleisesti sovellettavan toimen toteuttaminen, ei voi näiden määräaikojen päättymisen jälkeen pätevästi riitauttaa myöhempiä palkkalaskelmia vetoamalla niiden kohdalla samaan lainvastaisuuteen, josta olisi ollut kyse ensimmäisessä palkkalaskelmassa (em. asia Pickering v. komissio, tuomion 75–89 kohta ja em. asia Bain ym. v. komissio, tuomion 76–89 kohta).
37 Nyt käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole kyse edellä mainitun kaltaisesta tilanteesta. Kantajien väitteitä tutkittaessa käy nimittäin ilmi, että he moittivat komissiota lähinnä siitä, että se on itsepintaisesti soveltanut henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäistä alakohtaa tutkimatta ostovoiman mahdollista vääristymistä Brysselin ja Luxemburgin välillä, ja vetoavat uusiin taloudellisiin olosuhteisiin, joiden vuoksi tämän säännöksen soveltaminen ei ole enää perusteltua erityisesti yhdenvertaisen kohtelun periaatteen valossa.
38 Tässä yhteydessä on muistutettava, että lainsäätäjän on noudatettava yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, kuten komissio myöntää, ja että henkilöstösääntöjen 64 ja 65 artiklassa tarkoitettujen korjauskertoimien vahvistamisen tarkoituksena on juuri tämän periaatteen täytäntöönpano siten, että varmistetaan kaikille virkamiehille sama ostovoima heidän asemapaikastaan riippumatta (ks. vastaavasti asia 194/80, Benassi v. komissio, tuomio 19.11.1981, Kok., s. 2815, 5 kohta; asia C‑301/90, komissio v. neuvosto, tuomio 23.1.1992, Kok., s. I‑221, 19 kohta ja asia C‑187/03 P, Drouvis v. komissio, määräys 29.4.2004, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
39 Nyt käsiteltävän asian kaltaisessa tilanteessa, jossa yksityinen katsoo, että Euroopan unionilla on uusien seikkojen perusteella velvollisuus antaa uusia lainsäädäntötoimia, hänen on lähtökohtaisesti noudatettava perustamissopimuksessa ja unionin toimissa säädettyjä menettelyitä (ks. vastaavasti asia C‑241/01, National Farmers’ Union, tuomio 22.10.2002, Kok., s. I‑9079, 38 kohta).
40 On kuitenkin todettava, että henkilöstösääntöjen 90 artiklan 1 kohdan nojalla virkamiehet voivat ainoastaan tehdä nimittävänä viranomaisena toimivalle hallintoviranomaiselle hakemuksen heitä koskevan uuden päätöksen tekemisestä. Tästä ei ole kyse nyt käsiteltävässä asiassa, sillä kantajat moittivat komissiota lähinnä siitä, ettei se ole tehnyt tarvittavia poliittisia aloitteita, jotta Luxemburgille voitaisiin tulevaisuudessa vahvistaa erityinen korjauskerroin, mikä edellyttää henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan kumoamista. Tällainen hakemus ei kuulu henkilöstösääntöjen 90 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, sillä poliittista aloitetta ei voida pitää ”virkamieheen liittyvänä päätöksenä”.
41 Näin ollen – ja kun otetaan huomioon menettelylliset hankaluudet, joita yksityisellä olisi nostaa laiminlyöntikanne SEUT 265 artiklan nojalla toimielintä vastaan unionin lainsäätäjän antaman asetuksen säännöksen kumoamiseksi (ks. vastaavasti erityisesti asia C‑107/91, ENU v. komissio, tuomio 16.2.1993, Kok., s. I‑599, 16 ja 17 kohta) – on niin, että jos edellä 33–36 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti virkamieheltä kiellettäisiin oikeus riitauttaa palkkalaskelmansa tosiseikoissa tapahtuneen muutoksen, kuten taloudellisten olosuhteiden muutoksen, johdosta esittämällä tässä yhteydessä lainvastaisuusväitteen henkilöstösääntöjen säännöksestä, josta on kyseessä olevan virkamiehen mukaan tullut lainvastainen olosuhteiden muutoksen vuoksi, vaikka säännös vaikutti pätevältä sen antamisen hetkellä, olisi käytännössä mahdotonta nostaa kanne, jonka tarkoituksena on varmistaa unionin oikeudessa tunnustetun yhdenvertaisen kohtelun yleisen periaatteen noudattaminen, ja näin loukattaisiin kohtuuttomasti oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan.
42 Nyt käsiteltävän asian varsin erityisissä olosuhteissa virkamiesten kanneoikeuden säilyttämiseksi on tästä syystä myönnettävä, että edellä 33–36 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä johtuvista rajoituksista huolimatta virkamiehet voivat riitauttaa palkkalaskelmansa esittämällä henkilöstösääntöjen säännöksestä, jolla heidän taloudelliset oikeutensa vahvistetaan, lainvastaisuusväitteen, joka perustuu erityisesti yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamiseen.
43 Edellä esitetyn perusteella oikeudenkäyntiväite on hylättävä siltä osin kuin se koskee kantajien palkkalaskelmia kesäkuusta 2008 lähtien.
Asiakysymys
44 Kantajat esittävät kanteensa tueksi neljä kanneperustetta, joista kolme ensimmäistä kannekirjelmässä yhteisesti kehitettyä perustetta koskee yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden, hyvän hallinnon periaatteen sekä luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista ja neljäs henkilöstösääntöjen 64 artiklan rikkomista.
Kolme ensimmäistä kanneperustetta
Osapuolten lausumat
45 Kantajat väittävät, että elinkustannukset ovat Luxemburgissa korkeammat kuin Brysselissä. He vetoavat väitteensä tueksi kansalliseen minimipalkkaan, asumiskustannuksiin ja pankkipalveluyhtiö UBS:n antamiin tietoihin, Eurostatin tilastotieteilijöiltä saatuihin epävirallisiin laskelmiin sekä niiden kollegojen arvioihin, jotka ovat hyödyntäneet liikkumisvapauttaan ja muuttaneet Luxemburgista Brysseliin tai päinvastoin.
46 Kantajat katsovat, että yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteita on loukattu selvästi, koska Luxemburg on ainoa asemapaikka, jolle ei ole vahvistettu korjauskerrointa.
47 Kantajien mukaan on vaikeaa, jopa mahdotonta, laskea Luxemburgille korjauskerroin ilman tätä kaupunkia koskevaa kansainvälistä elinkustannusindeksiä, joka olisi vahvistettava Eurostatin tutkimuksilla, joita ei ole missään vaiheessa tehty.
48 Kantajat katsovat, että komissio ei ole noudattanut henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevaa 9 artiklaa ja se on loukannut hyvän hallinnon periaatetta, kun se ei ole ryhtynyt toimenpiteisiin henkilöstön edustajien tästä aiheesta esittämien vaatimusten johdosta, mikä käy ilmi kesäkuun 2008 ja sitä seuraavien kuukausien palkkalaskelmista. Kantajien mielestä kyseessä olevassa artiklassa, jossa viitataan ostovoimaan, joka ”on ollut usean vuoden ajan huomattavan vääristynyt kyseisessä asemapaikassa verrattuna jäsenvaltioiden pääkaupunkien ostovoimaan”, tarkoitetaan tosiasiassa ostovoimaa, joka ”on ollut usean vuoden ajan huomattavan vääristynyt kyseisessä asemapaikassa verrattuna sen asemapaikan ostovoimaan, jonka perusteella palkat määritellään myös tässä asemapaikassa”.
49 Kantajat väittävät lisäksi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus vaatia luottamuksensuojaa koskee kaikkia henkilöitä, joissa hallintoviranomainen on synnyttänyt perusteltuja odotuksia. Kantajat oli nyt käsiteltävässä asiassa saatu uskomaan, että Luxemburgia koskevan korjauskertoimen puuttuminen tarkoitti sitä, että komissio oli tehnyt tarvittavat selvitykset, joiden perusteella se katsoi, ettei tällaista korjauskerrointa ollut perusteltua vahvistaa.
50 Komissio vastaa, että kantajat eivät mitenkään selitä, millä tavoin henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevaa 9 artiklaa olisi voitu rikkoa Luxemburgin osalta, kun otetaan huomioon, että tässä liitteessä olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, joka on samantasoinen sääntö kuin edellä mainittu artikla, todetaan, ettei Luxemburgille voida vahvistaa korjauskerrointa.
51 Komissio ei toki kiistä sitä, että lainsäätäjä on yleisesti velvollinen noudattamaan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Tällaisen väitteen esittäminen henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan osalta edellyttää kuitenkin varsin vahvaa näyttöä siitä, että Brysselin ja Luxemburgin välillä on todellinen ja pysyvä ero. Tämä edellytys on peräisin oikeuskäytännöstä, joka koskee neuvoston tietylle asemapaikalle erikseen vahvistaman korjauskertoimen riitauttamista. Sama näyttövaatimus on olemassa sitäkin suuremmalla syyllä, kun pyritään osoittamaan, että lainsäätäjä on jättänyt itse henkilöstösäännöissä noudattamatta yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, kun se on katsonut, että kahta asemapaikkaa on kohdeltava samalla tavoin.
52 Komissio muistuttaa lisäksi, että toimielimillä on laaja harkintavalta niiden päättäessä, mitä seikkoja ne ottavat huomioon korjauskertoimien vahvistamisessa, ja että unionin tuomioistuimet voivat kumota päätöksen ainoastaan ilmeisen arviointivirheen tai harkintavallan väärinkäytön vuoksi (ks. erityisesti yhdistetyt asiat T‑201/00 ja T‑384/00, Ajour ym. v. komissio, tuomio 25.9.2002, Kok. H., s. I‑A‑167 ja II‑885, 47–49 kohta ja edellä 34 kohdassa mainittu asia Bareyt ym. v. komissio, tuomion 57–64 kohta).
53 Kantajat eivät kuitenkaan ole esittäneet mitään sellaista näyttöä, jonka perusteella voitaisiin päätellä, että Luxemburgia koskevan korjauskertoimen puuttumisessa olisi kyse ilmeisestä arviointivirheestä.
54 Ensinnäkin Solidarité européenne -ammattijärjestön puheenjohtaja esitti ilmeisenä tosiseikkana, että elinkustannukset ovat Luxemburgissa korkeammat kuin Brysselissä, ja vaati vuonna 2005 komissiota tutkimaan, voidaanko Luxemburgille vahvistaa korjauskerroin. Eurostat ei kuitenkaan voi suorittaa Luxemburgissa työskentelevien virkamiesten perheitä koskevaa taloustutkimusta, jonka tarkoituksena olisi tällaisen korjauskertoimen vahvistaminen, sillä henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla tällaista korjauskerrointa ei voi olla oikeudellisesti olemassa.
55 Komissio katsoo lisäksi, että kantajat esittävät ainoastaan yleisiä ja epämääräisiä toteamuksia ilman mitään hintoihin liittyvää näyttöä, jonka perusteella voitaisiin todeta, että elinkustannukset todella ovat Luxemburgissa huomattavasti ja pysyvästi korkeammat kuin Brysselissä.
56 Komissio katsoo lisäksi, että kantajat ovat nyt käsiteltävässä asiassa vedonneet virheellisesti henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevaan 9 artiklaan, koska tämä artikla koskee korjauskertoimen vahvistamista jollekin muulle asemapaikalle kuin jäsenvaltion pääkaupungille ja koska Luxemburgia varten on olemassa erityinen säännös edellä mainitussa liitteessä olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa.
57 Komissio lisää, että Luxemburgin elinkustannuksista käytettävissä olevat tiedot eivät kaikki todellakaan tue kantajien kantaa. Se mainitsee esimerkkinä Mercer’s Cost of Living Survey ‑tutkimuksen, jonka mukaan Luxemburgin elinkustannukset (91,3) olivat maaliskuussa 2008 pienemmät kuin Brysselissä (92,9), kun New Yorkia koskeva indikaattori oli 100.
58 Komissio huomauttaa hyvän hallinnon periaatteen väitetystä loukkaamisesta, että oikeuskäytännön mukaan henkilöstösääntöjen säännöstä ei voida riitauttaa tällä perusteella (asia T‑135/05, Campoli v. komissio, tuomio 29.11.2006, Kok. H., s. I‑A‑2‑297 ja II‑A‑2‑1527, 149 kohta).
59 Komissio toteaa tämän jälkeen, että kantajien kanta on ristiriitainen luottamuksensuojan periaatteen väitetyn loukkaamisen osalta. Komissio voisi ymmärtää kantajien kannan paremmin, jos he olisivat väittäneet, että hallintoviranomainen oli todella luvannut heille vahvistaa Luxemburgille korjauskertoimen muttei ollut koskaan tehnyt näin. Joka tapauksessa on oikeudellisesti mahdotonta, että kantajille olisi voinut herätä pienintäkään odotusta siitä, että Luxemburgille vahvistettaisiin korjauskerroin, sillä tämä kielletään nimenomaisesti henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa. Jos tämänsuuntainen lupaus olisi annettu, se olisi ollut vastoin sovellettavia säännöksiä, eli se ei olisi voinut herättää perusteltua luottamusta (asia T‑123/89, Chomel v. komissio, tuomio 27.3.1990, Kok., s. II‑131, 26–30 kohta).
Virkamiestuomioistuimen arviointi asiasta
60 Kantajat moittivat komissiota lähinnä siitä, että henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisestä alakohdasta huolimatta se ei ole antanut Eurostatille tehtäväksi suorittaa tilastotutkimuksia, joiden perusteella voitaisiin todeta, onko ostovoima huomattavan vääristynyt Luxemburgissa työskentelevien virkamiesten ja toimihenkilöiden vahingoksi verrattuna Brysselissä todettuun ostovoimaan. Ne katsovat, että komissio on loukannut yhdenvertaisen kohtelun, hyvän hallinnon ja luottamuksensuojan periaatteita, kun se ei ole ryhtynyt toimenpiteisiin huolimatta kantajien esittämistä seikoista, jotka osoittavat Luxemburgin elinkustannusten nousseen viime vuosina huomattavasti.
61 Kantajien väitteet on siis tulkittava niin, että niissä riitautetaan ensisijaisesti henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan lainmukaisuus siltä osin kuin tässä säännöksessä estetään paitsi se, että Luxemburgille voitaisiin vahvistaa korjauskerroin, myös se, että komissio voisi antaa Eurostatille tehtäväksi suorittaa tilastotutkimuksia, jotka ovat tarpeen sen osoittamiseksi, että elinkustannukset ovat ehkä vääristyneet Brysselin ja Luxemburgin välillä, vaikka kantajien esittämät seikat oikeuttaisivatkin tilastotutkimukset.
62 Tässä yhteydessä on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan henkilöstösääntöjen 64 ja 65 artiklassa tarkoitettujen, virkamiesten palkkoihin vaikuttavien korjauskertoimien tarkoitus on taata kaikkien virkamiesten yhdenmukaisen ostovoiman säilyminen heidän asemapaikastaan riippumatta yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukaisesti (ks. vastaavasti em. asia Benassi v. komissio, tuomion 5 kohta; em. asia komissio v. neuvosto, tuomion 19 kohta ja em. asia Drouvis v. komissio, määräyksen 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kun neuvosto toteaa elinkustannusten huomattavan muutoksen, sen tehtävänä on henkilöstösääntöjen 65 artiklan 2 kohdan mukaisesti mukauttaa korjauskertoimia tätä vastaavasti (em. asia komissio v. neuvosto, tuomion 24 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on lisännyt elinkustannusten huomattavasta muuttumisesta asemapaikan, joka ei ole kyseessä olevan jäsenvaltion pääkaupunki, ja tämän pääkaupungin välillä, että neuvostolla ei ole lainkaan harkintavaltaa asemapaikkaa koskevan korjauskertoimen vahvistamistarpeen osalta (em. asia komissio v. neuvosto, tuomion 25 kohta).
63 Lisäksi on muistettava, kuten komissio myöntää, että myös lainsäätäjän on noudatettava yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, joka on tarkoitus taata vahvistamalla henkilöstösääntöjen 64 ja 65 artiklassa tarkoitetut korjauskertoimet.
64 Nyt käsiteltävässä asiassa on selvää, että kantajat, jotka väittävät, että Luxemburgissa työskenteleviä virkamiehiä on kohdeltu syrjivästi, kun tälle jäsenvaltiolle ei ole vahvistettu korjauskerrointa henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla, ovat virkamiestuomioistuimessa erityisen hankalassa tilanteessa näytön esittämisen osalta riittävän luotettavien tilastotietojen keräämiseen ja laadintaan liittyvien teknisten vaikeuksien vuoksi.
65 Näin ollen komissio ei voi tyytyä väittämään, että kantajat eivät ole osoittaneet huomattavaa ja pysyvää eroa Luxemburgin ja Brysselin välillä tukeakseen kanneperustettaan, joka koskee yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista, samalla kun se väittää, ettei se pysty vaatimaan Eurostatia suorittamaan pikaisesti tilastotutkimuksia tästä seikasta sillä perusteella, että henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa kielletään erityisen korjauskertoimen vahvistaminen Luxemburgille. Jos virkamiestuomioistuin noudattaisi tällaista kehäpäätelmää, ei voitaisi taata virkamiesten yhdenvertaisen kohtelun noudattamista palkkauksen osalta eikä varsinkaan kaikkien virkamiesten yhdenmukaisen ostovoiman säilyttämistä koskevan vaatimuksen noudattamista.
66 Kun otetaan huomioon perustietojen ja tilastomenetelmien määrittelyyn ja valintaan liittyvät tekniset vaikeudet, kantajia ei näin ollen voida vaatia osoittamaan virkamiestuomioistuimessa oikeudellisesti riittävällä tavalla, että Luxemburgin elinkustannukset ovat nousseet huomattavasti ja pysyvästi Brysseliin verrattuna, jotta voitaisiin todeta virkamiesten eriarvoinen kohtelu heidän asemapaikkansa perusteella. Kuten neuvosto myönsi istunnossa, kantajien on ainoastaan esitettävä riittävän merkityksellisiä seikkoja, joiden perusteella voidaan havaita ostovoiman mahdollinen vääristyminen siten, että todistustaakka siirtyy komissiolle ja että hallinnollisten tutkimusten teettäminen Eurostatilla voidaan tarvittaessa perustella.
67 On totta, että henkilöstösääntöjen 65 artiklan 2 kohdasta ja sen liitteessä XI olevan 9 artiklan 1 kohdasta johtuu, että ainoastaan Luxemburgin elinkustannusten huomattava nousu suhteessa Brysseliin voi olla perusteena sellaisten mukauttamistoimenpiteiden toteuttamiselle, joilla taataan Luxemburgissa työskentelevien virkamiesten ja heidän Brysselissä työskentelevien kollegojensa yhdenmukainen ostovoima. Yhdenvertaisen kohtelun periaate ei nimittäin voi edellyttää, että virkamiesten ostovoima on heidän asemapaikastaan riippumatta täysin sama, vaan tarkastelun kohteena olevien kahden asemapaikan elinkustannusten on oltava huomattavan yhdenmukaiset. Lainsäätäjällä on tältä osin laaja harkintavalta aiheen monimutkaisuuden vuoksi, ja unionin tuomioistuimet voivat ainoastaan tutkia, että toimielimet ovat pysyneet kohtuullisuuden rajoissa suhteessa ratkaisujensa taustalla oleviin näkökohtiin ja että ne eivät ole käyttäneet harkintavaltaansa ilmeisen virheellisesti (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat T‑544/93 ja T‑566/93, Abello ym. v. komissio, tuomio 7.12.1995, Kok. H., s. I‑A‑271 ja II‑815, 76 kohta).
68 Vaikka kantajien kirjelmät eivät ole kovinkaan selkeitä tältä osin, nyt käsiteltävän kanteen tueksi esitetty ensisijainen peruste näyttää koskevan sitä, että komissio on itsepintaisesti soveltanut henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäistä alakohtaa tutkimatta Brysselin ja Luxemburgin välistä mahdollista ostovoiman vääristymistä. Tällaisessa tilanteessa tuomioistuinvalvonta ei rajoitu ainoastaan ilmeisen arviointivirheen toteamiseen vaan sen yhteydessä on selvitettävä, ovatko asianomaiset esittäneet auktoritatiivisesta lähteestä peräisin olevia ja riittävällä tavalla perusteltuja riittäviä seikkoja, kuten lukuihin perustuvia tutkimuksia, joiden perusteella tutkimus voidaan toteuttaa.
69 Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin todettava, että kantajat ovat ainoastaan esittäneet joitakin pikemminkin abstrakteja toteamuksia ilman minkäänlaista näyttöä, jonka perusteella voitaisiin ainakin todeta huomattavan vääristymisen todennäköisyys ja aloittaa Eurostatin tilastotutkimukset. Kantajat nimittäin viittaavat kannekirjelmässään
– ”UBS:n esittämiin tietoihin”, joita ei kuitenkaan ole täsmennetty tai edes toimitettu saataville
– perustelemattomiin väitteisiin Luxemburgin kansallisesta minimipalkasta, asumiskustannuksista ja toimistotilojen vuokrista
– ”tietoihin, jotka on saatu kollegoilta, jotka ovat käyttäneet liikkumisvapauttaan ja muuttaneet Luxemburgista Brysseliin tai päinvastoin ja todenneet, että heidän ostovoimansa on Luxemburgissa pienempi kuin Brysselissä”, täsmentämättä kuitenkaan näitä tietoja tämän tarkemmin
– ”Eurostatin tilastotieteilijöiltä saatuihin epävirallisiin laskelmiin”, jälleen ilman tarkempia täsmennyksiä
– NATOn huolto- ja hankintaorganisaation henkilöstöjohtajan 6.3.2006 päivättyyn kirjeeseen, jossa hän ilmaisee huolensa ”yhä kasvavasta erosta Brysselin ja Luxemburgin elinkustannusten välillä”
– muihin kirjeenvaihtoon ja ammattijärjestöjen esitteisiin sisältyviin tietoihin, jotka ovat kannekirjelmän liitteenä.
70 Tällaiset seikat eivät riitä osoittamaan, että kyseessä olevien asemapaikkojen elinkustannukset eroavat todennäköisesti toisistaan huomattavasti ja pysyvästi ja että tämä ero heikentää Luxemburgissa työskentelevien virkamiesten ostovoimaa merkittävästi verrattuna heidän Brysselissä työskentelevien kollegojensa ostovoimaan siksi, ettei Luxemburgille ole vahvistettu korjauskerrointa, varsinkin kun komissio on puolestaan esittänyt näyttöä, joka päinvastoin viittaa siihen, että elinkustannukset olisivat Luxemburgissa alhaisemmat kuin Brysselissä (ks. edellä 57 kohta).
71 Hyvän hallinnon periaatteen väitetystä loukkaamisesta on riittävää muistuttaa, että neuvoston sääntöjenmukaisesti antamaa henkilöstösääntöjen säännöstä ei missään tapauksessa voida tehokkaasti kyseenalaistaa sillä perusteella, että tällaista periaatetta väitetään loukatun (asia T‑256/01, Pyres v. komissio, tuomio 15.2.2005, Kok. H., s. I‑A‑23 ja II‑99, 66 kohta ja em. asia Campoli v. komissio, tuomion 149 kohta).
72 Myös luottamuksensuojan periaatteen väitetystä loukkaamisesta on riittävää todeta, että kantajat eivät ole pystyneet osoittamaan, että he olisivat saaneet hallintoviranomaiselta täsmällisiä vakuutteluja virkamiesten ostovoiman huomattavasta erosta Brysselin ja Luxemburgin välillä tai jopa Luxemburgin korjauskertoimen vahvistamisesta tulevaisuudessa. Virkamies ei missään tapauksessa voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen riitauttaakseen henkilöstösääntöjen säännöksen, tässä tapauksessa henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan, lainmukaisuuden ja vastustaakseen sen soveltamista, sillä hallintoviranomaisen lupaukset, joissa ei oteta huomioon henkilöstösääntöjen säännöksiä, eivät voi synnyttää luottamuksensuojaa sille, jolle ne on osoitettu (ks. vastaavasti em. asia Chomel v. komissio, tuomion 26–30 kohta ja em. asia T‑175/03, Schmitt v. EAR, tuomio 7.7.2004, Kok. H., s. I‑A‑211 ja II‑939, 46 ja 47 kohta).
73 Tältä osin on vielä korostettava, että kannetta ei ole nostettu siitä, että tilastotutkimuksen suorittamista koskevaa vaatimusta ei ole hyväksytty, vaan palkkalaskelmista henkilöstösääntöjen säännöstä koskevan lainvastaisuusväitteen perusteella.
74 Kolme ensimmäistä kanneperustetta on kaiken edellä esitetyn perusteella hylättävä.
Neljäs kanneperuste
Osapuolten lausumat
75 Kantajat huomauttavat, että henkilöstösääntöjen 64 artiklan toisen kohdan mukaan ”yhteisöjen tilapäisissä toimipaikoissa toimessa olevien virkamiesten palkkaan sovelletaan 1 päivästä tammikuuta 1962 korjauskerrointa 100.” Tämä tarkoittaa, että Luxemburgin korjauskerroin voi muuttua vuosien myötä. Kantajat katsovat, ettei liitteellä XI voida rajata 64 artiklan soveltamisalaa, ja kiistävät Luxemburgiin viittaavien, henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 1 artiklan 3 kohdan d alakohdan, 3 artiklan 5 kohdan ja 5 artiklan 3 kohdan lainmukaisuuden.
76 Kantajat katsovat, että yksittäisen riidanalaisen päätöksen, jolla komissio kieltäytyi nostamasta Luxemburgissa maksettavien palkkojen ostovoimaa samalle tasolle Brysselissä maksettavien palkkojen ostovoiman kanssa, ja riitautetun yleisesti sovellettavan toimen välillä on oikeudellinen yhteys ja että esitetty lainvastaisuusväite on rajoitettu koskemaan vain sitä, mikä on välttämätöntä asian ratkaisun kannalta.
77 Komissio ja neuvosto vastaavat, että kantajat eivät ole esittäneet mitään perusteluja neljännen kanneperusteensa tueksi, minkä vuoksi kanneperuste on jätettävä tutkimatta työjärjestyksen 35 artiklan 1 kohdan d ja e alakohdan nojalla.
78 Komissio katsoo asiakysymyksestä, että toisin kuin kantajat väittävät, henkilöstösääntöjen 64 artikla ei ole ylemmäntasoinen kuin liitteen XI säännökset. Näin ollen ei voida väittää, että nämä säännökset ovat vastoin 64 artiklaa.
79 Komission mukaan kaikki esille otetut säännökset ovat tosiasiassa samantasoisia, joten niitä on luettava yhdessä niiden yhtenäisen tulkinnan varmistamiseksi. Henkilöstösääntöjen 64 artiklan tarkoituksena ei voi olla sen toteaminen, että Luxemburgille voitaisiin vahvistaa korjauskerroin, sillä tällöin tätä artiklaa tulkittaisiin liitteessä XI olevan 3 artiklan 3 ja 5 kohdan selkeästä sanamuodosta poikkeavalla tavalla. Edellä mainittua 64 artiklaa on päinvastoin tulkittava siten, että sillä tarkoitetaan muita kuin erityisissä säännöksissä, kuten Luxemburgia koskevissa säännöksissä, tarkoitettuja tapauksia.
80 Neuvosto on tältä osin samaa mieltä komission kanssa. Se lisää, että siltä osin kuin kantajien tarkoituksena on moittia kyseessä olevia säännöksiä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen näkökulmasta, liitteestä XI ja erityisesti sen 9 artiklan 1 kohdasta johtuu, että lainsäätäjän tavoitteena ei ole taata, että kaikkien eri asemapaikoissa työskentelevien virkamiesten ostovoima on aina täysin sama. Edellä mainitussa säännöksessä säädetään nimittäin, että uuden korjauskertoimen vahvistamista koskevan hakemuksen ”tukena on oltava objektiivisia tietoja, joista käy ilmi, että ostovoima on ollut usean vuoden ajan huomattavan vääristynyt kyseisessä asemapaikassa verrattuna jäsenvaltioiden pääkaupunkien ostovoimaan”. Lisäksi on niin, kuten julkisasiamies Capotorti totesi 30.9.1982 esittämässään ratkaisuehdotuksessa asiassa 158/79, Roumengous Carpentier v. komissio, josta annettiin tuomio 15.12.1982 (Kok., s. 4379), että ”korjauskertoimien mukauttaminen on välttämätöntä ainoastaan elinkustannusten noustessa huomattavasti, [mistä] voidaan [päätellä], että yhteisön lainsäätäjän tavoitteena ei ole palkkojen täysi samanlaisuus (täysin sama ostovoima asemapaikasta riippumatta) vaan palkkojen huomattava ja järkevä yhdenmukaisuus mahdollisine vähäisine eroineen”. Jos henkilöstösääntöjen liitteessä XI olevan 9 artiklan 1 kohtaa voitaisiin soveltaa analogisesti nyt käsiteltävään asiaan, tästä johtuisi, että Luxemburgia koskevien kyseessä olevien säännösten lainmukaisuus yhdenvertaisen kohtelun periaatteen näkökulmasta voidaan riitauttaa ainoastaan, jos olemassa on objektiivisia tietoja, joista käy ilmi, että Brysselin ja Luxemburgin elinkustannusten välillä on huomattava ja pysyvä ero.
81 Kantajat eivät kuitenkaan ole neuvoston mukaan esittäneet mitään objektiivisia tietoja, joista tällainen ero näiden kahden pääkaupungin välillä kävisi ilmi ja vielä vähemmän tällaisen eron huomattava ja pysyvä luonne.
Virkamiestuomioistuimen arviointi asiasta
82 Kantajat väittävät lähinnä, että henkilöstösääntöjen liitteen XI ja erityisesti sen 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan säännökset eivät voi poiketa henkilöstösääntöjen 64 artiklasta, jonka sanamuoto ja tarkoitus viittaavat väistämättä siihen, että virkamiesten palkkoihin vaikuttavia korjauskertoimia voidaan mukauttaa eri asemapaikkojen elinkustannusten mukaisesti.
83 Tältä osin on totta, että ”henkilöstösääntöjen 65 a artiklassa säädetään, että yksityiskohtaiset säännöt henkilöstösääntöjen 64 ja 65 artiklan soveltamisesta vahvistetaan liitteessä XI”. Tästä voidaan päätellä, että kyseessä olevat yksityiskohtaiset soveltamissäännöt eivät voi poiketa henkilöstösääntöjen 64 ja 65 artiklaan sisältyvistä perussäännöistä. Lisäksi on yleisesti ottaen niin, että vaikka henkilöstösääntöjen varsinaisten sääntöjen ja sen liitteiden välillä ei ole varsinaista muodollista säädöshierarkiaa, koska molemmat säännösten ryhmät antaa neuvosto, niiden välillä voi tapauskohtaisesti olla asiasisältöön liittyvä hierarkia, sillä liitteitä on tulkittava ottamalla huomioon Euroopan unionin julkishallinnon perusteet ja järjestelmä, sellaisena kuin ne on vahvistettu varsinaisissa henkilöstösäännöissä.
84 Nyt käsiteltävässä asiassa kantajat eivät kuitenkaan ole osoittaneet, että liitteen XI ja erityisesti sen 3 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan säännöksissä jätettäisiin huomiotta henkilöstösääntöjen 64 artiklaan sisältyvä olennainen sääntö, sillä he eivät ole osoittaneet, että lainsäätäjä olisi katsonut lainvastaisesti, ettei erillisten korjauskertoimien vahvistaminen ole perusteltua Brysselin ja Luxemburgin elinolojen perusteella. Kysymystä siitä, onko tällainen arviointi yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastainen tai liittyykö siihen ilmeinen arviointivirhe, tarkasteltiin kanteen tueksi esitettyjen kolmen ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä.
85 Edellä esitetyn perusteella neljäs kanneperuste ja siten koko kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
86 Virkamiestuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut, jollei työjärjestyksen II osaston 8 luvun muissa määräyksissä toisin määrätä. Saman artiklan 2 kohdan nojalla kohtuuden niin vaatiessa virkamiestuomioistuin voi päättää, että asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut vain osittain tai että tätä ei lainkaan velvoiteta korvaamaan oikeudenkäyntikuluja.
87 Edellä esitetyn perusteella kantajat ovat hävinneet asian. Lisäksi komissio on nimenomaisesti vaatinut, että kantajat velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Asian olosuhteissa ei ole perusteltua soveltaa työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohtaa, minkä vuoksi kantajat on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
88 Työjärjestyksen 89 artiklan 4 kohdan mukaan väliintulija vastaa omista kuluistaan.
Näillä perusteilla
EUROOPAN UNIONIN VIRKAMIESTUOMIOISTUIN (kolmas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Georgio Lebedef ja Trevor Jones velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut lukuun ottamatta Euroopan unionin neuvoston oikeudenkäyntikuluja.
3) Euroopan unionin neuvosto, joka on asiassa väliintulijana, vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Mahoney | Kreppel | Van Raepenbusch |
Julistettiin Luxemburgissa 30 päivänä syyskuuta 2010.