ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
10 de abril de 2019 (*)
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra pessoas, grupos e entidades — Congelamento de fundos — Possibilidade de uma autoridade de um Estado terceiro ser qualificada de autoridade competente na aceção da Posição Comum 2001/931/PESC — Base factual das decisões de congelamento de fundos — Dever de fundamentação — Autenticação dos atos do Conselho»
No processo T‑643/16,
Al‑Gama’a al ‑ Islamiyya Egypt, representada por L. Glock, advogado,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado inicialmente por G. Étienne e H. Marcos Fraile, depois por H. Marcos Fraile, B. Driessen e V. Piessevaux e finalmente por H. Marcos Fraile, B. Driessen e A. Sikora‑Kalėda, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por
Comissão Europeia, representada inicialmente por J. Norris‑Usher, L. Havas, R. Tricot e L. Baumgart, e depois por R. Tricot, C. Zadra e A. Tizzano, na qualidade de agentes,
interveniente,
que tem por objeto um pedido baseado no artigo 263.o TFUE e destinado à anulação, em primeiro lugar, da Decisão (PESC) 2016/1136 do Conselho, de 12 de julho de 2016, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão (PESC) 2015/2430 (JO 2016, L 188, p. 21), e do Regulamento de Execução (UE) 2016/1127 do Conselho, de 12 de julho de 2016, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades e que revoga o Regulamento de Execução (UE) 2015/2425 (JO 2016, L 188, p. 1); em segundo lugar, da Decisão (PESC) 2017/154 do Conselho, de 27 de janeiro de 2017, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão (PESC) 2016/1136 (JO 2017, L 23, p. 21), e do Regulamento de Execução (UE) 2017/150 do Conselho, de 27 de janeiro de 2017, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução (UE) 2016/1127 (JO 2017, L 23, p. 3); em terceiro lugar, da Decisão (PESC) 2017/1426 do Conselho, de 4 de agosto de 2017, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão (PESC) 2017/154 (JO 2017, L 204, p. 95), e do Regulamento de Execução (UE) 2017/1420 do Conselho, de 4 de agosto de 2017, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução (UE) 2017/150 (JO 2017, L 204, p. 3); em quarto lugar, da Decisão (PESC) 2018/475 do Conselho, de 21 de março de 2018, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão (PESC) 2017/1426 (JO 2018, L 79, p. 26), e do Regulamento de Execução (UE) 2018/468 do Conselho, de 21 de março de 2018, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução (UE) 2017/1420 (JO 2018, L 79, p. 7); em quinto lugar, da Decisão (PESC) 2018/1084 do Conselho, de 30 de julho de 2018, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão (PESC) 2018/475 (JO 2018, L 194, p. 144), e do Regulamento de Execução (UE) 2018/1071 do Conselho, de 30 de julho de 2018, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução (UE) 2018/468 (JO 2018, L 194, p. 23), na parte em que esses atos são aplicáveis à recorrente,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),
composto por: I. Pelikánová, presidente, P. Nihoul (relator) e J. Svenningsen, juízes,
secretário: L. Ramette, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 6 de novembro de 2018,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio e factos posteriores à interposição do presente recurso
Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança das Nações Unidas
1 Em 28 de setembro de 2001, o Conselho de Segurança das Nações Unidas adotou a Resolução 1373 (2001), que estabelece estratégias para combater por todos os meios o terrorismo, nomeadamente, o seu financiamento. O n.o 1, alínea c), desta resolução dispõe, designadamente, que todos os Estados devem proceder sem demora ao congelamento de fundos e demais ativos financeiros ou recursos económicos das pessoas que cometam ou tentem cometer atos de terrorismo, neles participem ou os facilitem, das entidades que sejam propriedade dessas pessoas ou que estejam sob o seu controlo e das pessoas e entidades que atuem em nome ou sob as instruções dessas pessoas e entidades.
2 A referida resolução não prevê qualquer lista de pessoas, entidades ou grupos aos quais estas medidas restritivas devam ser aplicadas.
Direito da União Europeia
3 Em 27 de dezembro de 2001, considerando que era necessária uma ação da União Europeia para dar execução à Resolução 1373 (2001), o Conselho da União Europeia adotou a Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo (JO 2001, L 344, p. 93). Em particular, o artigo 2.o da Posição Comum 2001/931 prevê o congelamento de fundos e outros ativos financeiros ou recursos económicos das pessoas, grupos e entidades envolvidos em atos terroristas e enumerados no respetivo anexo.
4 No mesmo dia, para pôr em prática a nível da União as medidas descritas na Posição Comum 2001/931, o Conselho adotou o Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades (JO 2001, L 344, p. 70), bem como a Decisão 2001/927/CE do Conselho, que estabelece a lista prevista no n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2580/2001 (JO 2001, L 344, p. 83).
5 Em 2 de maio de 2002, o nome «“Gama'a al‑Islamiyya” (também conhecido sob o nome de “Al‑Gama'a al‑Islamiyya”) (“grupo islâmico”—“GI”)» foi inscrito pelo Conselho na lista anexa à Posição Comum 2002/340/PESC, que atualiza a Posição Comum 2001/931 (JO 2002, L 116, p. 75), e na lista incluída na Decisão 2002/334/CE, que dá execução ao disposto no n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento n.o 2580/2001 e que revoga a Decisão 2001/927 (JO 2002, L 116, p. 33).
6 Estas listas foram atualizadas em cumprimento do artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931 e do artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001.
7 Em 21 de dezembro de 2015, o Conselho manteve o nome da recorrente nas referidas listas pela Decisão (PESC) 2015/2430, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931, e que revoga a Decisão (PESC) 2015/1334 (JO 2015, L 334, p. 18), e o Regulamento de Execução (UE) 2015/2425, que dá execução ao disposto no n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento n.o 2580/2001 e que revoga o Regulamento de Execução (UE) 2015/1325 (JO 2015, L 334, p. 1).
8 Em 22 de dezembro de 2015, o Conselho publicou no Jornal Oficial da União Europeia um aviso à atenção das pessoas, grupos e entidades constantes da lista referida no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 (JO 2015, C 430, p. 5). Esse aviso informava essas pessoas, grupos e entidades de que o seu nome tinha sido mantido nas listas de congelamento de fundos e de que podiam apresentar ao Conselho um requerimento no sentido de obterem a nota justificativa em que são expostos os motivos que levaram a que fossem mantidos na lista acima referida.
9 Em 20 de maio de 2016, o advogado da recorrente pediu ao Conselho que lhe comunicasse a nota justificativa em que são expostos os motivos pelos quais o nome da sua cliente tinha sido inscrito inicialmente nas listas de congelamento de fundos e depois mantido nessas listas pelo Regulamento de Execução 2015/2425, pondo ao mesmo tempo em dúvida que as referidas listas visassem, na realidade, a sua cliente.
10 Em 26 de maio de 2016, o Conselho comunicou‑lhe onze exposições de motivos, afirmando:
«Queira encontrar em anexo as exposições de motivos que justificam a inscrição e a manutenção da seu cliente na lista constante do Regulamento [de Execução] 2015/2425[,] que dá execução ao disposto no n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento […] n.o 2580/2001.»
Atos impugnados
Atos de julho de 2016
11 Em 12 de julho de 2016, o Conselho adotou, por um lado, a Decisão (PESC) 2016/1136, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931, e que revoga a Decisão 2015/2430 (JO 2016, L 188, p. 21) e, por outro, o Regulamento de Execução (UE) 2016/1127, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento 2580/2001, e que revoga o Regulamento de Execução 2015/2425 (JO 2016, L 188, p. 1) (a seguir designados, em conjunto, «atos de julho de 2016»). O nome da recorrente foi mantido nas listas anexas a estes atos (a seguir «listas controvertidas de julho de 2016»).
12 Por carta de 13 de julho de 2016, o Conselho dirigiu ao advogado da recorrente a exposição de motivos que fundamenta a manutenção do nome desta nas listas controvertidas de julho de 2016, informando‑o da possibilidade de pedir a revisão destas listas ao abrigo do artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 e do artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931. Nesta carta, indicou ainda o seguinte:
«O Conselho entendeu que não havia elementos novos no processo que justificassem a modificação da sua posição. Por conseguinte, entende que os motivos que lhe comunicou anteriormente na carta de 26 de maio de 2016 continuam válidos.»
13 Decorre da exposição de motivos dos atos de julho de 2016 que a inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas se baseava em quatro decisões nacionais.
14 A primeira decisão nacional era a Order SI 2001/1261 do Secretary of State for the Home Department (Ministério do Interior, Reino Unido; a seguir «Home Secretary»), de 29 de março de 2001, que modifica o UK Terrorism Act 2000 (Lei do Reino Unido de 2000, relativa ao terrorismo) e que ordena a interdição da recorrente, considerada uma organização implicada em atos de terrorismo (a seguir «decisão do Home Secretary»).
15 A segunda decisão nacional era uma decisão do United States Secretary of State (Secretário de Estado dos Estados Unidos), de 8 de outubro de 1997, que qualifica a recorrente, para efeitos do Immigration and Nationality Act (Lei dos Estados Unidos sobre a imigração e a nacionalidade), de «organização terrorista estrangeira» (a seguir «decisão americana de 1997»).
16 A terceira decisão nacional tinha sido adotada pelo Secretário de Estado dos Estados Unidos, em 31 de outubro de 2001, em execução da Executive Order n.o 13224 (Decreto Presidencial n.o 13224) (a seguir «decisão americana de 2001»).
17 A quarta decisão nacional tinha a data de 23 de janeiro de 1995 e tinha sido tomada em execução da Executive Order n.o 12947 (Decreto Presidencial n.o 12947) (a seguir «decisão americana de 1995»).
18 Na parte principal da exposição de motivos relativa aos atos de julho de 2016, o Conselho declarou, em primeiro lugar, que estas decisões nacionais constituíam decisões de autoridades competentes na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931 e que continuavam em vigor. Em seguida, afirmou que tinha averiguado se possuía elementos que militassem a favor da exclusão do nome da recorrente das listas controvertidas de julho de 2016 e não tinha encontrado nenhum. Por fim, considerou que as razões que tinham justificado a inscrição do nome da recorrente nas listas de congelamento de fundos continuavam válidas e concluiu que o nome devia ser mantido nas listas controvertidas de julho de 2016.
19 Além disso, a exposição de motivos relativa aos atos de julho de 2016 continha um anexo A, respeitante à «decisão da autoridade competente do Reino Unido», e um anexo B, respeitante às «decisões das autoridades competentes dos Estados Unidos». Cada um dos anexos continha uma descrição das legislações nacionais ao abrigo das quais tinham sido adotadas as decisões das autoridades nacionais, uma apresentação das definições dos conceitos de terrorismo que constavam dessas legislações, uma descrição dos procedimentos de revisão das referidas decisões, uma descrição dos factos em que as autoridades nacionais se tinham baseado e a constatação de que estes factos constituíam atos terroristas na aceção do artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931.
20 No n.o 16 do anexo A da exposição de motivos relativa aos atos de julho de 2016, o Conselho indicava que, em novembro de 2013, o Home Secretary tinha concluído, com base nos elementos de prova disponíveis, que «o grupo estava implicado de outra forma no terrorismo e que, por conseguinte, a interdição devia ser mantida».
21 No n.o 10 do anexo B dos atos de julho de 2016, o Conselho indicava que, nos Estados Unidos, a revisão mais recente da designação da recorrente como organização terrorista estrangeira tinha sido terminada em 15 de dezembro de 2010 e que o Governo americano tinha concluído pela manutenção dessa designação. Além disso, no n.o 18 do anexo B, referia‑se aos «processos administrativos (“administrative records”) Gama’a al‑Islamiyya de 2010 e 2003 do Departamento de Estado».
Atos de janeiro de 2017
22 Em 27 de janeiro de 2017, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2017/154, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931, e que revoga a Decisão 2016/1136 (JO 2017, L 23, p. 21), e o Regulamento de Execução (UE) 2017/150, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 e que revoga o Regulamento de Execução 2016/1127 (JO 2017, L 23, p. 3) (a seguir designados, em conjunto, «atos de janeiro de 2017»). O nome da recorrente foi mantido nas listas anexas a estes atos (a seguir «listas controvertidas de janeiro de 2017»).
23 Por carta de 30 de janeiro de 2017, o Conselho dirigiu ao advogado da recorrente a exposição de motivos que justificava a manutenção do nome desta nas listas controvertidas de janeiro de 2017, informando‑o da possibilidade de pedir a revisão destas listas ao abrigo do artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 e do artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931.
24 Esta exposição de motivos era idêntica à que se referia aos atos de julho de 2016.
25 A recorrente não reagiu a esta carta.
Atos de agosto de 2017
26 Em 4 de agosto de 2017, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2017/1426, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931, e que revoga a Decisão 2017/154 (JO 2017, L 204, p. 95), e o Regulamento de Execução (UE) 2017/1420, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 e que revoga o Regulamento de Execução 2017/150 (JO 2017, L 204, p. 3) (a seguir designados, em conjunto, «atos de agosto de 2017»). O nome da recorrente foi mantido nas listas anexas a estes atos (a seguir «listas controvertidas de agosto de 2017»).
27 Por carta de 7 de agosto de 2017, o Conselho dirigiu ao advogado da recorrente a exposição de motivos que justificava a manutenção do nome desta nas listas controvertidas de agosto de 2017, informando‑o da possibilidade de pedir a revisão destas listas ao abrigo do artigo 2, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 e do artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931.
28 Esta exposição de motivos era idêntica à que se referia aos atos de julho de 2016 e de janeiro de 2017.
29 A recorrente não reagiu a esta carta.
Atos de março de 2018
30 Em 21 de março de 2018, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2018/475, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931, e que revoga a Decisão 2017/1426 (JO 2018, L 79, p. 26), e o Regulamento de Execução (UE) 2018/468, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 e que revoga o Regulamento de Execução 2017/1420 (JO 2018, L 79, p. 7) (a seguir designados, em conjunto, «atos de março de 2018»). O nome da recorrente foi mantido nas listas anexas a estes atos (a seguir «listas controvertidas de março de 2018»).
31 Por carta de 22 de março de 2018, o Conselho dirigiu ao advogado da recorrente a exposição de motivos que justificava a manutenção do nome desta nas listas controvertidas de março de 2018, informando‑o da possibilidade de pedir a revisão destas listas ao abrigo do artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 e do artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931.
32 Esta exposição de motivos era idêntica à que se referia aos atos de julho de 2016, bem como aos atos de janeiro e de agosto de 2017.
33 A recorrente não reagiu a esta carta.
Atos de julho de 2018
34 Em 30 de julho de 2018, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2018/1084, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931, e que revoga a Decisão 2018/475 (JO 2018, L 194, p. 144), e o Regulamento de Execução (UE) 2018/1071, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 e que revoga o Regulamento de Execução 2018/468 (JO 2018, L 194, p. 23) (a seguir designados, em conjunto, «atos de julho de 2018»). O nome da recorrente foi mantido nas listas anexas a estes atos (a seguir «listas controvertidas de julho de 2018»).
35 Por carta de 31 de julho de 2018, o Conselho dirigiu ao advogado da recorrente a exposição de motivos que justificava a manutenção do nome desta nas listas controvertidas de julho de 2018, informando‑o da possibilidade de pedir a revisão destas listas ao abrigo do artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2580/2001 e do artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931.
36 Esta exposição de motivos era idêntica à que se referia aos atos de julho de 2016, aos atos de janeiro e de agosto de 2017, bem como aos atos de março de 2018, com exclusão de algumas diferenças formais e de uma referência, no n.o 16 do anexo B, ao «direito a uma proteção jurisdicional efetiva» e já não ao «direito a uma proteção jurisdicional».
37 A recorrente não reagiu a esta carta.
Tramitação processual e pedidos das partes
38 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de setembro de 2016, a recorrente interpôs o presente recurso, no qual pede a anulação dos atos de julho de 2016, na parte em que lhe dizem respeito.
39 Em 18 de outubro de 2016, o processo foi atribuído à Quinta Secção do Tribunal Geral.
40 Em 2 de dezembro de 2016, o presidente da Quinta Secção do Tribunal Geral decidiu, em conformidade com o artigo 69.o, alínea d), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, suspender a instância até às decisões do Tribunal de Justiça que venham a pôr termo à instância nos processos C‑599/14 P, Conselho/LTTE, e C‑79/15 P, Conselho/Hamas.
41 Em requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de dezembro de 2016, a Comissão Europeia pediu a sua intervenção no presente processo em apoio dos pedidos do Conselho.
42 Em requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 27 de março de 2017, a recorrente, ao abrigo do artigo 86.o do Regulamento de Processo, adaptou a petição inicial para tomar em conta os atos de janeiro de 2017, na medida em que lhe diziam respeito.
43 Por carta de 16 de agosto de 2017, as partes foram convidadas a apresentar as suas observações sobre as consequências a retirar, para o presente processo, do Acórdãos de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583), e de 26 de julho de 2017, Conselho/Hamas (C‑79/15 P, EU:C:2017:584).
44 Em 3 de setembro de 2017, a recorrente respondeu a esse pedido.
45 Em 18 de setembro de 2017, o Conselho apresentou a sua contestação, que continha, além disso, a resposta ao articulado de adaptação de 27 de março de 2017 e as observações a que se refere o n.o 43, supra.
46 Por decisão de 26 de setembro de 2017, o presidente da Quinta Secção do Tribunal Geral admitiu a intervenção da Comissão.
47 Em requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de outubro de 2017, a recorrente, ao abrigo do artigo 86.o do Regulamento de Processo, adaptou a petição inicial para tomar em conta os atos de agosto de 2017.
48 Em 12 de outubro de 2017, o Conselho, a pedido do Tribunal Geral, respondeu ao articulado de adaptação de 3 de outubro de 2017.
49 Em 8 de novembro de 2017, a recorrente apresentou a réplica.
50 Em 9 de novembro de 2017, a Comissão apresentou o articulado de intervenção.
51 Em 28 de novembro de 2017, o Conselho apresentou, a pedido do Tribunal Geral, as suas observações sobre o articulado de intervenção da Comissão.
52 Em 15 de janeiro de 2018, o Conselho apresentou a tréplica.
53 Em 13 de abril de 2018, o presidente do Tribunal Geral, ao abrigo do artigo 27.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, reatribuiu o processo, por razões de conexão, a outro juiz‑relator, afeto à Primeira Secção.
54 Em requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 13 de maio de 2018, a recorrente, ao abrigo do artigo 86.o do Regulamento de Processo, adaptou a petição inicial para tomar em conta os atos de março de 2018.
55 Em articulados apresentados em 4 e 19 de junho de 2018, a convite do Tribunal Geral, o Conselho e a Comissão responderam ao articulado de adaptação de 13 de maio de 2018.
56 Em requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de setembro de 2018, a recorrente, ao abrigo do artigo 86.o do Regulamento de Processo, adaptou a petição inicial para tomar em conta os atos de julho de 2018.
57 Em articulados apresentados em 27 de setembro e 17 de outubro de 2018, a convite do Tribunal Geral, o Conselho e a Comissão responderam ao articulado de adaptação de 14 de setembro de 2018.
58 Sob proposta do juiz‑relator, a Primeira Secção do Tribunal Geral decidiu dar início à fase oral do processo.
59 As partes foram ouvidas em alegações e deram respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 6 de novembro de 2018.
60 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular os atos de julho de 2016, de janeiro e de agosto de 2017 e de março e de julho de 2018, na parte que lhe dizem respeito (a seguir designados, em conjunto, «atos impugnados»);
– condenar o Conselho na totalidade das despesas.
61 O Conselho, apoiado pela Comissão, conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– julgar o recurso improcedente;
– condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
62 A recorrente invoca oito fundamentos, relativos, respetivamente:
– à violação do artigo 1.o, n.o 5, de Posição Comum 2001/931;
– à violação do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931;
– a erros sobre a materialidade dos factos;
– ao erro de interpretação quanto à sua natureza de «grupo terrorista»;
– à violação do artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931;
– à violação do dever de fundamentação;
– à violação dos direitos de defesa e do direito à proteção jurisdicional;
– à falta de autenticação das exposições de motivos.
63 O Tribunal Geral considera oportuno examinar o primeiro, segundo, terceiro e sexto fundamentos, na medida em que, neste último, a recorrente censura o Conselho por este não ter indicado, nos atos impugnados, as provas ou indícios sérios na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, bem como o oitavo fundamento.
64 O sexto fundamento será examinado após o segundo fundamento.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 1.o, n.o 5, da Posição Comum 2001/931
65 A recorrente entende que o Conselho violou o artigo 1.o, n.o 5, da Posição Comum 2001/931, por não ter indicado, na sua denominação tal como consta das listas controvertidas de julho de 2016, de janeiro e de agosto de 2017 e de março e de julho de 2018 (a seguir «listas controvertidas»), o lugar da sua implantação, a saber, o Egito. Observa a este propósito que, ao longo do tempo, a sua denominação foi alterada nos atos do Conselho e que há numerosos grupos com denominação semelhante à sua. Estas denominações apenas diferem em algumas letras e significam em todos os casos «grupo islâmico». A recorrente afirma que, em virtude desta imprecisão, se encontrou numa situação de incerteza quanto à questão de saber se era visada nas listas controvertidas.
66 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a justeza deste fundamento.
67 Há que observar liminarmente que o objeto do recurso se limita aos atos impugnados, de modo que o fundamento só pode ser examinado na medida em que tenha uma relação com eles.
68 A este respeito, deve realçar‑se que o artigo 1.o, n.o 5, da Posição Comum 2001/931 prevê o seguinte:
«O Conselho deve garantir que os nomes das pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades enunciados no anexo incluam elementos suficientes que permitam a identificação efetiva de indivíduos, pessoas coletivas, entidades ou organismos específicos, facilitando assim a exculpação de pessoas que tenham nomes idênticos ou semelhantes.»
69 No caso vertente, o Conselho, em todos os atos impugnados, designou a recorrente do modo seguinte: «“Gama’a al‑Islamiyya” (também conhecido sob o nome de “Al Gama’a al‑Islamiyya”) (“grupo islâmico”—“GI”)».
70 Como sublinha a recorrente, esta denominação não contém a indicação do lugar de implantação da sua organização.
71 Todavia, a indicação deste dado não é exigida pela disposição referida no n.o 68, supra, que exige apenas que a denominação utilizada pelo Conselho seja suficientemente precisa para evitar a confusão com organizações que tenham nomes idênticos ou similares.
72 No caso vertente, a denominação da recorrente mencionada nos atos impugnados e reproduzida no n.o 69, supra, é suficientemente individualizada, uma vez que difere, pelo menos em parte, do nome de grupos e entidades cuja denominação poderia, na sua opinião, ser confundida com a sua, a saber «Al‑Jamâ’h al‑Islâmiyah», «Jemaah Islamiyah», «Al‑Jama’ah Al‑Islamiyah», «Jamaat al‑Islamiya» e «Jamaa Islamiya».
73 Mesmo supondo que há risco de confusão, como observa o Conselho, este risco não pode ter sido prejudicial à recorrente, uma vez que esta pôde tomar conhecimento dos atos impugnados, sabendo que estes lhe diziam respeito, como demonstram as cartas do Conselho de 13 de julho de 2016, de 30 de janeiro e de 7 de agosto de 2017, bem como de 22 de março e de 31 de julho de 2018 (v., n.os 12, 23, 27, 31 e 35, supra) e os atos processuais pelos quais pediu a respetiva anulação.
74 Nestas condições, há que julgar o primeiro fundamento improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931
75 A recorrente entende que o Conselho violou o artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931 ao qualificar a decisão do Home Secretary e as decisões americanas de 1995, de 1997 e de 2001 (a seguir designadas, em conjunto, «decisões americanas») de decisões adotadas por autoridades competentes na aceção dessa disposição.
76 A manutenção do nome de uma pessoa ou de uma entidade na lista de congelamento de fundos constitui, em substância, o prolongamento da inscrição inicial e pressupõe, como tal, a persistência do risco de implicação da pessoa ou da entidade em causa em atividades terroristas, conforme inicialmente verificado pelo Conselho, com base na decisão nacional que serviu de fundamento a essa inscrição inicial (Acórdãos de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 61, e de 26 de julho de 2017, Conselho/Hamas, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, n.o 39).
77 O fundamento é, por isso, pertinente.
78 Há que examinar as críticas específicas às decisões das autoridades americanas antes das que são comuns às das autoridades americanas e do Reino Unido.
Quanto às críticas específicas às decisões das autoridades americanas
79 A título principal, a recorrente entende que o Conselho não podia fundamentar os atos impugnados em decisões das autoridades americanas, porque os Estados Unidos são um Estado terceiro e, em princípio, as autoridades destes Estados não são «autoridades competentes» na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931.
80 Quanto a essa questão, a recorrente alega que o sistema estabelecido pelo artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931 assenta na confiança concedida às autoridades nacionais, a qual se baseia no princípio da cooperação leal entre o Conselho e os Estados‑Membros da União, na partilha de valores comuns, consagrados nos Tratados da União, e na sujeição a normas partilhadas, nomeadamente a Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950, e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. As autoridades de países terceiros não podem beneficiar desta confiança.
81 A este respeito, deve observar‑se que, segundo o Tribunal de Justiça, o conceito de «autoridade competente», utilizado no artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, não se limita às autoridades dos Estados‑Membros, podendo, em princípio, incluir também as autoridades de Estados terceiros (Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 22).
82 A interpretação adotada pelo Tribunal de Justiça justifica‑se, por um lado, à luz da letra do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, que não limita o conceito de «autoridades competentes» às autoridades dos Estados‑Membros, e, por outro, à luz do objetivo desta posição comum, que foi adotada para dar execução à Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança das Nações Unidas, que visa intensificar a luta contra o terrorismo a nível mundial, através da cooperação sistemática e estreita de todos os Estados (Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 23).
83 A título subsidiário, para o caso de se admitir que a autoridade de um Estado terceiro possa constituir uma autoridade competente na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, a recorrente alega que a validade dos atos adotados pelo Conselho depende também de averiguações que devem ser realizadas por este, para se assegurar, nomeadamente, da compatibilidade da legislação americana com o princípio do respeito pelos direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva.
84 Ora, no caso vertente, o Conselho, na fundamentação dos atos impugnados, limitou‑se, em substância, a descrever procedimentos de revisão e a observar que havia possibilidades de recurso, sem verificar se estavam garantidos os direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva.
85 A este respeito, deve constatar‑se que, segundo o Tribunal de Justiça, quando o Conselho se baseia numa decisão de um Estado terceiro, deve verificar previamente se essa decisão foi adotada respeitando os direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva (v., a este respeito, Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 31).
86 Nas exposições de motivos relativas aos seus próprios atos, o Conselho está obrigado a apresentar as indicações que permitam considerar que procedeu a essa verificação (v., neste sentido, Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 31).
87 Para esse efeito, o Conselho deve indicar, nestas exposições de motivos, as razões que o levaram a considerar que a decisão do Estado terceiro, na qual se baseia, foi adotada respeitando os direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva (Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 33).
88 Segundo a jurisprudência, as indicações que devem constar das exposições de motivos a propósito desta apreciação podem eventualmente ser sucintas (v., neste sentido, Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 33).
89 É à luz da jurisprudência referida nos n.os 85 a 88, supra, que devem ser analisados os argumentos aduzidos pela recorrente no que respeita, por um lado, ao direto a uma proteção jurisdicional efetiva e, por outro, ao princípio do respeito pelos direitos de defesa.
90 O Tribunal Geral considera oportuno começar por esta segunda questão.
91 A este respeito, a recorrente alega que, na exposição de motivos relativa aos atos impugnados, o Conselho não deu indicação das razões que o levaram a considerar no termo de uma verificação que, nos Estados Unidos, o respeito pelos direitos de defesa estava garantido no quadro dos procedimentos administrativos respeitantes à designação de organizações como terroristas.
92 De resto, a legislação americana não exige que sejam notificadas nem sequer fundamentadas as decisões adotadas pelas autoridades nessa matéria. Segundo a recorrente, embora o artigo 219.o da lei dos Estados Unidos relativa à emigração e à nacionalidade, que serve de base à decisão americana de 1997, contenha uma obrigação de publicar no Registo Federal a decisão de designação, o mesmo não acontece com o Decreto Presidencial n.o 13224, que serviu de base à decisão americana de 2001 e que não prevê nenhuma medida dessa natureza.
93 A este respeito, há que recordar que, segundo a jurisprudência, o princípio do respeito pelos direitos de defesa exige que aos destinatários de decisões que afetem de modo sensível os seus interesses sejam dadas condições para expressarem utilmente o seu ponto de vista sobre os elementos contra si invocados como fundamento das decisões em causa (v., neste sentido, Acórdão de 26 de setembro de 2013, Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, n.o 83 e jurisprudência referida).
94 No caso de medidas destinadas a inscrever nomes de pessoas ou de entidades numa lista de congelamento de fundos, este princípio implica que as razões dessas medidas sejam comunicadas às pessoas ou entidades em causa simultaneamente com ou imediatamente após a sua adoção (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, n.o 61).
95 No n.o 16 do anexo B da exposição de motivos relativa aos atos impugnados, o Conselho afirma o seguinte:
«No que respeita aos procedimentos de revisão e à descrição que é feita das vias de recurso disponíveis, o Conselho entende que a legislação dos Estados Unidos assegura a proteção dos direitos de defesa […]»
96 As informações dadas pelo Conselho na exposição de motivos relativa aos atos impugnados diferem em seguida em função das decisões americanas examinadas.
97 Por um lado, no que respeita aos Decretos Presidenciais n.os 12947 e 13224, que servem de base às decisões americanas de 1995 e de 2001, a descrição geral fornecida pelo Conselho não menciona nenhuma obrigação das autoridades americanas de comunicarem a fundamentação aos interessados nem sequer de publicarem essas decisões.
98 Daí resulta que o respeito pelo princípio dos direitos de defesa não está assegurado em relação a estas decisões e que, por conseguinte, à luz da jurisprudência referida nos n.os 85 a 88, supra, estas não podem servir de fundamento aos atos impugnados.
99 Por outro lado, no que respeita à decisão americana de 1997, é verdade que resulta dos n.os 10 e 11 do anexo B dos atos impugnados que, nos termos da lei dos Estados Unidos relativa à imigração e à nacionalidade, as designações de organizações terroristas estrangeiras ou as decisões subsequentes a um pedido de revogação destas designações são objeto de publicação do Registo Federal. Todavia, o Conselho não fornece nenhuma indicação sobre se, no caso concreto, a publicação da decisão americana de 1997 continha alguma fundamentação. Acresce que também não resulta da exposição de motivos relativa aos atos impugnados que, para além do dispositivo da referida decisão, a fundamentação, qualquer que fosse, tenha sido posta de qualquer modo à disposição da recorrente.
100 Nestas condições, há que examinar se o facto de ter indicado que uma decisão foi publicada num jornal oficial de um Estado terceiro basta para considerar que o Conselho, em conformidade com a jurisprudência referida nos n.os 85 a 88, supra, respeita a sua obrigação de verificar se, nos Estados terceiros dos quais dimanam as decisões que servem de fundamento aos atos impugnados, foram respeitados os direitos de defesa.
101 Para o efeito, há que fazer referência ao processo que deu origem aos Acórdãos de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583), e de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho (T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885). Nesse processo, o Conselho tinha indicado, na exposição de motivos de um dos atos impugnados, que as decisões das autoridades do Estado terceiro em causa tinham sido objeto de publicação no jornal oficial desse Estado, sem fornecer outras informações (Acórdão de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho, T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885, n.o 145).
102 No Acórdão de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.os 36 e 37), o Tribunal de Justiça, considerando globalmente todas as indicações relativas às decisões das autoridades do Estado terceiro que constavam da exposição de motivos do regulamento do Conselho, concluiu que eram insuficientes para que o Tribunal de Justiça pudesse declarar que essa instituição tinha procedido à verificação exigida relativamente ao respeito pelo princípio dos direitos de defesa nesse Estado terceiro.
103 No presente processo, por idênticos motivos, deve chegar‑se à mesma conclusão no que respeita à única indicação que consta da exposição de motivos relativa aos atos impugnados, segundo a qual a decisão americana de 1997 tinha sido objeto de publicação no Registo Federal nos Estados Unidos.
104 Pelas razões expostas e até sem necessidade de examinar a questão do respeito pelo direito à proteção jurisdicional efetiva, deve considerar‑se que, no caso vertente, a fundamentação relativa às decisões americanas é insuficiente, de modo que estas não podem servir de fundamento aos atos impugnados.
105 Uma vez que o artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931 não exige que os atos do Conselho tenham como fundamento uma pluralidade de decisões de autoridades competentes, os atos impugnados, na medida em que respeitam à inscrição do nome da recorrente nas listas controvertidas, podiam, porém, referir‑se apenas à decisão do Home Secretary, de modo que se deve prosseguir a apreciação do recurso, limitando‑o aos atos impugnados, na parte em que se baseiam, na origem, nesta última decisão.
Quanto às críticas comuns às decisões das autoridades do Reino Unido e às decisões das autoridades americanas
106 A recorrente alega que as decisões das autoridades americanas e do Reino Unido que fundamentam os atos impugnados não constituem «decisões de autoridades competentes» na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, por três razões.
107 Estas razões serão examinadas em seguida na parte em que se referem à decisão do Home Secretary, como foi indicado no n.o 105, supra.
– Quando à preferência que deve ser dada às autoridades judiciárias
108 A recorrente sustenta que, segundo o artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, o Conselho só pode basear‑se em decisões administrativas se as autoridades judiciárias não tiverem competência em matéria de luta contra o terrorismo. Ora, não é o que acontece no caso vertente, uma vez que, no Reino Unido, as autoridades judiciárias têm competência nesta matéria. Assim, a decisão do Home Secretary não podia ter sido tomada em consideração pelo Conselho nos atos impugnados.
109 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta o mérito desta argumentação.
110 A este respeito, há que realçar que, segundo a jurisprudência, a natureza administrativa e não judiciária de uma decisão não é determinante para a aplicação do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, na medida em que a própria redação desta disposição prevê expressamente que uma autoridade não judiciária pode igualmente ser qualificada de autoridade competente na aceção desta disposição (Acórdãos de 23 de outubro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho, T‑256/07, EU:T:2008:461, n.os 144 e 145, e de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho, T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885, n.o 105).
111 Mesmo que o artigo 1.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Posição Comum 2001/931 indique uma preferência pelas decisões tomadas por autoridades judiciárias, não exclui de modo nenhum que sejam tomadas em consideração as decisões tomadas por autoridades administrativas quando, por um lado, essas autoridades estão efetivamente investidas, nos termos do direito nacional, da competência para adotar as decisões restritivas contra grupos envolvidos no terrorismo e quando, por outro, essas autoridades, ainda que apenas administrativas, podem ser consideradas «equivalentes» às autoridades judiciárias (Acórdão de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho, T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885, n.o 107).
112 Segundo a jurisprudência, as autoridades administrativas devem ser consideradas equivalente a autoridades judiciárias quando as suas decisões são suscetíveis de recurso jurisdicional (Acórdão de 23 de outubro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho, T‑256/07, EU:T:2008:461, n.o 145).
113 Por consequência, o facto de órgãos jurisdicionais do Estado em causa terem competência em matéria de repressão do terrorismo não implica que o Conselho não possa ter em conta decisões da autoridade administrativa nacional encarregada da adoção das medidas restritivas em matéria de terrorismo (v., neste sentido, Acórdão de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho, T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885, n.o 108).
114 No caso vertente, resulta das informações prestadas pelo Conselho que as decisões do Home Secretary são suscetíveis de recurso para a Proscribed Organisations Appeal Comission (Comissão de Recurso das Organizações Proibidas, Reino Unido), que decidirá aplicando os princípios que regem a fiscalização jurisdicional, e que as partes podem recorrer da decisão da comissão de recurso sobre as organizações proibidas em questões de direito num órgão jurisdicional de recurso se obtiverem autorização desta comissão ou, na falta desta, do órgão jurisdicional de recurso (v., neste sentido, Acórdão de 12 de dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho, T‑228/02, EU:T:2006:384, n.o 2).
115 Nestas condições, afigura‑se que as decisões do Home Secretary são suscetíveis de recurso jurisdicional, de modo que, nos termos da jurisprudência exposta nos n.os 111 e 112, supra, esta autoridade administrativa deve ser considerada equivalente a uma autoridade judiciária e, por conseguinte, uma autoridade competente, como sustenta Conselho, na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, em conformidade com a jurisprudência que já se pronunciou várias vezes neste sentido (Acórdãos de 23 de outubro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho, T‑256/07, EU:T:2008:461, n.o 144, e de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho, T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885, n.os 120 a 123).
116 Resulta das considerações precedentes que os atos impugnados não podem ser anulados em virtude de, na sua exposição de motivos, o Conselho se ter referido a uma decisão do Home Secretary, que é uma autoridade administrativa.
– Quanto ao facto de a decisão do Home Secretary consistir numa listagem de organizações terroristas
117 A recorrente alega que a ação das autoridades competentes em causa nos atos impugnados, entre as quais o Home Secretary, consiste, na prática, em estabelecer listas de organizações terroristas para lhes impor um regime restritivo. Esta atividade de listagem não constitui uma competência repressiva equiparável à «abertura de um inquérito ou de um processo» ou a uma «condenação», para referir os poderes de que deveria gozar a «autoridade competente», nos termos do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931.
118 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta o mérito desta argumentação.
119 A este respeito, deve realçar‑se que, segundo a jurisprudência, a Posição Comum 2001/931 não exige que a decisão da autoridade competente se inscreva no quadro de um processo penal em sentido estrito, desde que, atendendo aos objetivos prosseguidos pela Posição Comum 2001/931, no âmbito da execução da Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança das Nações Unidas, o processo nacional em questão tenha por objeto o combate ao terrorismo em sentido lato (Acórdão de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho, T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885, n.o 113).
120 Neste sentido, o Tribunal de Justiça considerou que a proteção das pessoas interessadas não é posta em causa se a decisão adotada pela autoridade nacional não se inscrever no âmbito de um processo destinado a aplicar sanções penais, mas no âmbito de um processo que tenha por objeto medidas preventivas (Acórdão de 15 de novembro de 2012, Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, n.o 70).
121 No caso em apreço, a decisão do Home Secretary prescreve medidas de proibição contra organizações consideradas terroristas e inscreve‑se, por conseguinte, como exige a jurisprudência, no quadro de um processo nacional destinado, a título principal, à imposição de medidas de tipo preventivo ou repressivo à recorrente, a título de combate ao terrorismo (v., neste sentido, Acórdão de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho, T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885, n.o 115).
122 Quanto à circunstância de a atividade da autoridade em causa resultar na elaboração de uma lista de pessoas ou de entidades implicadas no terrorismo, há que sublinhar que a mesma não implica, por si só, que essa autoridade não efetuou uma apreciação individual sobre cada uma destas pessoas ou entidades antes da sua inserção nessas listas nem que essa apreciação devia necessariamente ser arbitrária ou desprovida de fundamento (v., neste sentido, Acórdão de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho, T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885, n.o 118).
123 Assim, o que realmente interessa não é que a atividade da autoridade em causa conduza a uma classificação numa lista de pessoas ou entidades implicadas no terrorismo, mas que essa atividade seja exercida com garantias suficientes para permitir ao Conselho apoiar‑se nela para basear a sua própria decisão de inclusão (v., neste sentido, Acórdão de 16 de outubro de 2014, LTTE/Conselho, T‑208/11 e T‑508/11, EU:T:2014:885, n.o 118).
124 Por consequência, a recorrente não tem razão ao afirmar que seria contraditório, por princípio, com a Posição Comum 2001/931 admitir que o poder de listagem possa caracterizar uma autoridade competente.
125 Esta posição não é contrariada pelos demais argumentos aduzidos pela recorrente.
126 Em primeiro lugar, a recorrente sustenta que, segundo o artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, só podem ser tomadas em conta pelo Conselho as listas estabelecidas pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas.
127 Este argumento não pode ser admitido, uma vez que o objeto do artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, último período, da Posição Comum 2001/931 é apenas oferecer ao Conselho uma possibilidade de designação suplementar, a par das designações que pode fazer com base nas decisões de autoridades nacionais competentes.
128 Em segundo lugar, a recorrente sublinha que, na medida em que reproduz as listas propostas pelas autoridades competentes, a lista da União se resume a uma lista de listas, estendendo deste modo a esta lista o âmbito de aplicação de medidas administrativas nacionais eventualmente adotadas por Estados terceiros, sem que as pessoas em causa sejam informadas disso e estejam em condições de se defenderem de modo eficaz.
129 A este respeito, há que constatar que, como alega a recorrente, o Conselho, quando identifica as pessoas ou entidades a submeter às medidas de congelamento de fundos, se baseia nas constatações feitas por autoridades competentes.
130 No quadro da Posição Comum 2001/931, foi instituída uma forma de cooperação específica entre as autoridades dos Estados‑Membros e as instituições europeias, que impõe ao Conselho o dever de, na medida do possível, confiar na apreciação das autoridades nacionais competentes (v., neste sentido, Acórdãos de 23 de outubro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho, T‑256/07, EU:T:2008:461, n.o 133, e de 4 de dezembro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho, T‑284/08, EU:T:2008:550, n.o 53).
131 Em princípio, não compete ao Conselho pronunciar‑se sobre o respeito pelos direitos fundamentais do interessado pelas autoridades dos Estados‑Membros, uma vez que este poder pertence aos órgãos jurisdicionais nacionais competentes (v., neste sentido, Acórdão de 11 de julho de 2007, Sison/Conselho, T‑47/03, não publicado, EU:T:2007:207, n.o 168).
132 Só a título excecional, quando a recorrente contesta, com base em elementos concretos, que as autoridades dos Estados‑Membros tenham respeitado os direitos fundamentais é que o Tribunal Geral deve verificar que estes direitos foram efetivamente respeitados [v., por analogia, Acórdão de 25 de julho de 2018, Minister for Justice and Equality (falhas do sistema judiciário), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, n.o 36].
133 Pelo contrário, quando estão implicadas as autoridades de Estados terceiros, o Conselho, como foi sublinhado nos n.os 85 e 86, supra, tem o dever de se certificar oficiosamente de que estas garantias foram efetivamente aplicadas e de fundamentar a sua decisão sobre esta questão.
– Quanto à inexistência de provas ou de indícios sérios e credíveis que fundamentem a decisão do Home Secretary
134 A recorrente considera que o Conselho, uma vez que se apoiou numa decisão administrativa e não numa decisão judicial, devia provar que essa decisão se baseava «em provas e indícios sérios [e credíveis]», como exige o artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931.
135 Esta argumentação, que não respeita à qualificação de «decisão tomada por autoridades competentes» na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, que é objeto deste fundamento, será examinada no âmbito do segundo e do sexto fundamento, na medida em que dizem respeito às provas e indícios sérios e credíveis na aceção dessa disposição.
136 À luz de todas as considerações precedentes e sem prejuízo do exame da argumentação mencionada no n.o 134, supra, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo e ao sexto fundamento, na parte em que se referem a provas e indícios sérios e credíveis na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931
137 No âmbito do segundo e do sexto fundamento, a recorrente sustenta que o Conselho deveria ter indicado, nas exposições de motivos relativas aos atos impugnados, «as provas e os indícios sérios [e credíveis]» em que se baseavam as decisões das autoridades competentes. É verdade que os factos estavam aí mencionados, mas em termos vagos e abstratos.
138 Como resulta do n.o 134, supra, no âmbito do segundo fundamento, a recorrente considera, além disso, que o Conselho não fornece nenhuma prova dos factos mencionados nos atos impugnados.
139 À luz do que se decidiu no n.o 105, supra, este fundamento apenas deve ser examinado na medida em que respeita à decisão do Home Secretary.
140 A este propósito, há que sublinhar que, segundo o artigo 1.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da Posição Comum 2001/931, as listas de congelamento de fundos devem ser elaboradas com base em informações precisas ou em elementos do processo que demonstrem que foi tomada uma decisão por uma autoridade competente sobre as pessoas e entidades visadas, quer se trate da abertura de um inquérito ou de um processo relativo a um ato terrorista, a uma tentativa, à participação ou à facilitação de tal ato, «com base em provas e indícios sérios [e credíveis]», ou de uma condenação por esses factos.
141 Resulta da economia geral desta disposição que a exigência imposta ao Conselho de verificar, antes de inscrever o nome de pessoas ou entidades nas listas de congelamento de fundos com base em decisões tomadas por autoridades competentes, que estas decisões são baseadas «em provas e indícios sérios [e credíveis]» apenas respeita às decisões de abertura de inquéritos ou de processos e não às decisões de condenação.
142 A distinção assim feita entre os dois tipos de decisões resulta da aplicação do princípio da cooperação leal entre as instituições e os Estados‑Membros, no qual se inscreve a adoção de medidas restritivas em matéria de combate ao terrorismo e ao abrigo do qual o Conselho deve fundamentar a inscrição de pessoas ou entidades terroristas nas listas de congelamento de fundos nas decisões tomadas pelas autoridades nacionais sem dever ou sequer poder pô‑las em causa.
143 Definido deste modo, o princípio da cooperação leal aplica‑se às decisões nacionais condenatórias, com a consequência de que o Conselho não deve verificar, antes de inscrever o nome de pessoas ou de entidades nas listas de congelamento de fundos, que estas decisões se baseiam em provas ou indícios sérios e credíveis e que deve confiar, quanto a esta questão, na apreciação feita pela autoridade nacional.
144 Quanto às decisões nacionais relativas à abertura de inquéritos ou de processos, estas situam‑se, pela sua natureza, no início ou no decurso de um processo que ainda não foi concluído. Para assegurar a eficácia desse combate, foi considerado útil que o Conselho, para adotar medidas restritivas, pudesse basear‑se nessas decisões, mesmo que estas tenham um caráter meramente preparatório, prevendo ao mesmo tempo, para assegurar a proteção das pessoas visadas nestes processos, que esta forma de proceder fique sujeita à verificação, pelo Conselho, de que as decisões se baseiam em provas ou indícios sérios e credíveis.
145 No caso vertente, a decisão do Home Secretary é definitiva, no sentido de que não deve ser seguida de um inquérito. Além disso, tem por objetivo a interdição da recorrente no Reino Unido, com consequências penais para as pessoas que, de perto ou de longe, tivessem relações com ela.
146 Nestas condições, a decisão do Home Secretary não constitui uma decisão de abertura de inquéritos ou de processos, mas deve ser equiparada a uma decisão condenatória, de modo que, nos termos do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, o Conselho não tinha que indicar, na exposição de motivos relativa aos atos impugnados, as provas e indícios sérios que fundamentavam a decisão dessa autoridade.
147 A este respeito, é indiferente que o Home Secretary constitua uma autoridade administrativa, uma vez que, como resulta dos n.os 114 e 115, supra, as suas decisões são suscetíveis de recurso jurisdicional e que, por conseguinte, deve ser considerado equivalente a uma autoridade judicial.
148 Por consequência, não se pode censurar o Conselho por não ter indicado nas exposições de motivos relativas aos atos impugnados «as provas e indícios sérios [e credíveis]» que fundamentaram a decisão do Home Secretary.
149 Uma vez que não têm de ser indicados, estes factos não têm, a fortiori, de ser provados.
150 Por conseguinte, o segundo e o sexto fundamento, na medida em que se referem às provas e indícios sérios e credíveis na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, devem ser julgados improcedentes.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a erros sobre a materialidade dos factos
151 A recorrente critica os factos mencionados pelo Conselho nas exposições de motivos relativas aos atos impugnados em virtude de os mesmos serem relatados de modo muito impreciso, de não estarem provados e serem demasiado antigos para justificar a manutenção da inscrição do seu nome nas listas controvertidas.
152 Este terceiro fundamento só tem de ser examinado na medida em que se refere aos factos em que o Conselho se apoiou para manter o nome da recorrente nas listas controvertidas. Com efeito, como resulta do exame do fundamento precedente, os factos que servem de fundamento à decisão do Home Secretary não têm de ser indicados nos atos impugnados.
153 No que respeita à manutenção da inscrição do nome da recorrente nas listas controvertidas, o Conselho sublinhou, no n.o 7 da exposição de motivos relativa aos atos impugnados, que, no caso em apreço, as decisões das autoridades competentes em que se baseou para a inscrição inicial continuavam em vigor.
154 Decorre da jurisprudência que se tiver decorrido um lapso de tempo considerável entre a decisão nacional que serviu de base à inscrição inicial e a adoção dos atos que visam a manutenção dessa inscrição, o Conselho não pode limitar‑se, para concluir que persiste o risco de implicação da pessoa ou entidade em causa em atividades terroristas, a declarar que a referida decisão continua em vigor, devendo proceder a uma apreciação atualizada da situação, tendo em conta elementos de facto mais recentes, que demonstrem que o referido risco subsiste (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.os 54 e 55, e de 26 de julho de 2017, Conselho/Hamas, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, n.os 32 e 33).
155 Resulta também da jurisprudência referida no n.o 154, supra, que os elementos factuais mais recentes em que se baseia a manutenção do nome de uma pessoa ou entidade nas listas de congelamento de fundos podem provir de fontes diferentes das decisões nacionais adotadas por autoridades competentes (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 72, e de 26 de julho de 2017, Conselho/Hamas, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, n.o 50).
156 No caso vertente, a decisão inicial do Home Secretary data de 2001, ao passo que os atos impugnados foram adotados entre julho de 2016 e julho de 2018.
157 Dada a importância do período que medeia entre a decisão inicial do Home Secretary e os atos impugnados, que varia entre quinze e dezassete anos, o Conselho não podia, à luz da jurisprudência referida no n.o 154, supra, limitar‑se a declarar que a decisão do Home Secretary tinha sido mantida em vigor, sem aduzir elementos mais recentes que demonstrassem que o risco de implicação da recorrente em atividades terroristas tinha subsistido.
158 No que respeita a tais elementos, o Conselho indicou, em primeiro lugar, no n.o 16 do anexo A da exposição de motivos relativa aos atos impugnados, em relação ao procedimento de revisão que decorreu em 2013 no Reino Unido:
«Em novembro de 2013, o Home Secretary concluiu, com base nos elementos de prova disponíveis, que o grupo estava implicado de outra forma no terrorismo, porque possuía armas e continuava determinado a recorrer à violência para atingir o seu objetivo de um Estado Islâmico […]»
159 Segundo a recorrente, este facto é demasiado impreciso para justificar a manutenção da inscrição do seu nome nas listas controvertidas.
160 A este respeito, deve sublinhar‑se que, no que se refere às decisões de congelamento de fundos subsequentes, o Tribunal de Justiça considerou que o juiz da União era obrigado a verificar em especial, por um lado, o respeito pelo dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE e, por outro, a questão de saber se estes fundamentos estavam suficientemente sustentados (Acórdãos de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 70, e de 26 de julho de 2017, Conselho/Hamas, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, n.o 48).
161 No que respeita ao dever de fundamentação, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.o TFUE deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição autora do ato, de modo a permitir aos interessados conhecerem as justificações das medidas tomadas e à jurisdição competente exerça a sua fiscalização (V. Acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.o 50 e jurisprudência referida).
162 Não é necessário que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (Acórdãos de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.o 53, e de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho, T‑390/08, EU:T:2009:401, n.o 82).
163 Em especial, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tiver sido adotado num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (Acórdãos de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.o 54, e de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho, T‑390/08, EU:T:2009:401, n.o 82).
164 No caso em apreço, não pode deixar de constatar‑se que, ao indicar, no n.o 16 do anexo A da exposição de motivos dos atos impugnados, que «[a recorrente] possuía armas e continuava determinad[a] a recorrer à violência para atingir o seu objetivo de um Estado Islâmico», o Conselho não respeita o dever de fundamentação tal como acaba de ser definido.
165 Com efeito, por um lado, o Conselho limita‑se, nessa declaração, a evocar em termos genéricos a posse de armas, sem a situar no tempo nem a localizar. Por outro, atribui à recorrente uma intenção que não é sustentada por nenhum facto determinado ou sequer determinável.
166 Nestas condições, a recorrente encontra‑se, em relação a este facto, na impossibilidade de identificar, mesmo através do contexto, o que lhe é imputado, ao passo que o Tribunal Geral fica numa situação em que, pela mesma razão, lhe é impossível exercer a fiscalização exigida pelo Tribunal de Justiça.
167 A fundamentação deste facto não satisfaz, por isso, as condições impostas pela jurisprudência referida nos n.os 160 a 163, supra.
168 Em segundo lugar, no n.o 18 do anexo B da exposição de motivos relativa aos atos impugnados, o Conselho enumerou os factos recolhidos dos «processos administrativos (“administrative records”) Gama’a l‑Islamiyya de 2010 e 2003 do Departamento de Estado», indicando, no n.o 10 do mesmo anexo, que o exame mais recente da designação da recorrente como organização terrorista estrangeira tinha sido concluído em 15 de dezembro de 2010.
169 Estes factos são os seguintes:
– «[a recorrente] reivindicou a tentativa de assassinato de junho de 1995 contra o presidente egípcio Hosni Moubarak»;
– «em 1997, [a recorrente] atacou turistas em Luxor (Egito), fazendo 58 vítimas»;
– «No boletim de 2006, o [Federal Bureau of Investigation (FBI, Polícia Federal de Investigação, Estados Unidos da América)] avisou as autoridades de que Rahman, um responsável [da recorrente], tinha lançado um apelo para que fossem cometidos atentados de represália se viesse a morrer na prisão. O boletim citava a última vontade e o testamento de Rahman difundidos numa conferência da Al‑Qaïda em 1998».
170 Como decorre da jurisprudência recordada nos n.os 154 e 155, supra, tais factos são suscetíveis de justificar a manutenção do nome da recorrente na lista de congelamento de fundos e a fonte utilizada para os recolher é indiferente, já que o essencial para o Conselho é dispor de elementos suficientemente recentes para sustentar a sua posição.
171 Entre estes factos, os dois primeiros são anteriores à decisão do Home Secretary que serve de fundamento à inscrição inicial da recorrente. Não podem, por isso, ser tomados em consideração para justificar a manutenção dessa inscrição.
172 Quanto ao terceiro facto, a recorrente alega que o mesmo é evocado de modo muito impreciso e, em especial, que o denominado Rahman não está claramente identificado. Acrescenta que as declarações dessa pessoa não são imputáveis à sua organização e que este facto, como os outros mencionados nos atos impugnados, é muito antigo.
173 A este respeito, deve recordar‑se que o nível de fundamentação exigido ao Conselho deve ser apreciado em função do contexto em que foi praticado o ato impugnado e do conhecimento que a recorrente possa ter desse contexto. No caso vertente, é publicamente notório que Omar Abdel Rahman era um responsável da recorrente, que foi preso nos Estados Unidos em 1993 na sequência de atentados cometidos no território americano e que permaneceu na prisão até à sua morte em 2017.
174 Em face deste contexto conhecido, deve considerar‑se que este facto foi descrito de modo suficientemente preciso para ser respeitado o dever de fundamentação.
175 Em particular, o denominado Rahman podia ser facilmente identificado e não era desrazoável, dada a sua posição, imputar as suas declarações à recorrente.
176 Mas o referido facto é insuficiente para justificar, por si só, a manutenção do nome da recorrente nas listas controvertidas.
177 Com efeito, a conferência de imprensa no decurso da qual foi difundida a última vontade de O. Rahman ocorreu em 1998 e, por conseguinte, é anterior à decisão do Home Secretary, que foi adotada em 2001. Quanto ao boletim do FBI, o mesmo foi difundido em 2006, ou seja, dez anos antes da adoção dos atos impugnados.
178 A análise precedente é contestada pelo Conselho, segundo o qual o Tribunal não pode exercer a fiscalização descrita no n.o 160, supra, sobre os factos mencionados na exposição de motivos relativa aos atos impugnados, porque provêm de decisões adotadas por autoridades competentes no âmbito da revisão das decisões tomadas, na origem, por estas autoridades para proceder à inscrição inicial da recorrente.
179 Segundo o Conselho, estas decisões de revisão devem ser equiparadas às referidas no artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, de modo que os factos que estão na base destas decisões não devem ser objeto de fiscalização pelo Tribunal Geral no que respeita à sua fundamentação e à sua materialidade, mesmo quando estas são contestadas.
180 Este argumento improcede em direito e de facto.
181 Em primeiro lugar, no que respeita aos factos referidos no n.o 16 do anexo A da exposição de motivos relativa aos atos impugnados, deve constatar‑se antes de mais que, no contexto das questões colocadas pelo Tribunal Geral, o Conselho informou que, em novembro de 2013, a decisão do Home Secretary tinha sido revista pelo grupo interministerial encarregado do reexame das interdições. Todavia, na audiência, o Conselho reconheceu formalmente que esta revisão não levou à adoção, pelas autoridades do Reino Unido, de um ato específico suscetível de ser equiparado a uma decisão de uma autoridade competente na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931.
182 Por outro lado, no que se refere aos factos mencionados no n.o 18 do anexo B da exposição de motivos relativa aos atos impugnados, há que observar que não foi claramente provada uma ligação precisa com uma decisão de revisão tomada nos Estados Unidos. De facto, neste n.o 18, apenas são mencionados factos constatados em «administrative records», sem se precisar o estatuto destes à luz da revisão mencionada no n.o 10 do mesmo anexo, e a data atribuída a um destes «records» não corresponde à data da referida revisão.
183 Além disso, deve recordar‑se que as decisões americanas referidas pelo Conselho nos atos impugnados não podem servir de fundamento destes atos, uma vez que esta instituição não verificou, na exposição de motivos, que tinham sido cumpridas as exigências relativas aos direitos de defesa em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
184 Resulta destes diferentes elementos que o Conselho não pode invocar decisões nacionais de revisão que cumpram os requisitos do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931.
185 Em segundo lugar, ainda que a revisão das decisões das autoridades competentes que serviram de base à inscrição inicial tivesse sido objeto de decisões que cumprissem os requisitos do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, seria forçoso reconhecer que, em todo o caso, estas decisões não serviriam de fundamento a uma primeira inscrição na aceção dessa disposição, mas a uma decisão de manutenção de uma inscrição na aceção do artigo 1.o, n.o 6, da mesma Posição Comum.
186 Ora, o Tribunal de Justiça decidiu que, no âmbito do recurso interposto contra uma decisão de manutenção de uma inscrição, a pessoa ou a entidade em causa pode contestar a totalidade dos elementos nos quais o Conselho se apoia para demonstrar a subsistência do risco da sua implicação em atividades terroristas, independentemente da questão de saber se esses elementos provêm de uma decisão nacional adotada por uma autoridade competente ou de outras fontes (Acórdãos de 26 de julho de 2017, Conselho/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, n.o 71, e de 26 de julho de 2017, Conselho/Hamas, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, n.o 49).
187 A circunstância de os factos mencionados no n.o 16 do anexo A e no n.o 18 do anexo B das exposições de motivos dos atos impugnados estarem alegadamente na base de decisões de autoridades nacionais mais recentes que cumpriam os requisitos do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, não ilidiria, por conseguinte, o direito da recorrente de criticar a sua fundamentação e a sua materialidade nem a obrigação do Tribunal Geral de as fiscalizar, em conformidade com a jurisprudência referida no n.o 160, supra.
188 Assim, nos n.os 161 a 177, supra, há efetivamente que examinar a fundamentação e a materialidade dos factos invocados pelo Conselho para manter a inscrição do nome da recorrente nas listas de congelamento de fundos, apesar de os mesmos procederem de uma decisão nacional de revisão.
189 No termo deste exame, deve considerar‑se, no caso em apreço, que os factos mencionados pelo Conselho nas exposições de motivos relativas aos atos impugnados não permitem justificar a manutenção do nome da recorrente nas listas controvertidas.
190 Deve, portanto, concluir‑se que o terceiro fundamento é procedente.
191 O Tribunal Geral considera, no entanto, que é oportuno prosseguir com o exame do oitavo fundamento.
Quanto ao oitavo fundamento, relativo à falta de autenticação das exposições de motivos dos atos impugnados
192 Na petição de recurso, a recorrente observa que as exposições de motivos relativas aos atos impugnados, que foram transmitidas ao seu advogado por cartas do Conselho de 26 de maio e 13 de julho de 2016, de 30 de janeiro e 7 de agosto de 2017 e de 22 de março e 31 de julho de 2018, não estavam assinadas pelo presidente desta instituição e, por conseguinte, não tinham sido autenticadas, como exige o artigo 15.o do Regulamento Interno desta instituição, adotado pela Decisão 2009/937/UE, de 1 de dezembro de 2009 (JO 2009, L 325, p. 35).
193 A recorrente sustenta que, na falta de autenticação, não pode ter a certeza de que as exposições de motivos que lhe foram transmitidas correspondem exatamente às adotadas pelo Conselho e que foram integralmente reproduzidas sem terem sofrido alterações posteriormente à sua adoção.
194 A este respeito, a recorrente observa que as exposições de motivos que lhe foram transmitidas por carta de 26 de maio de 2016 estavam todas datadas de 24 de maio de 2016, o que implica que tenham sofrido alterações, pelo menos no que respeita à sua data, uma vez que foram adotadas em momentos diferentes, não sendo possível determinar se esta alteração é a única que lhes foi introduzida.
195 Há que reconhecer liminarmente que o fundamento só é totalmente pertinente na medida em que respeita às exposições de motivos relativas aos atos impugnados. Por isso, as exposições de motivos transmitidas pela carta de 26 de maio de 2016, que se referem a atos anteriores a estes, não podem ser tomadas utilmente em conta.
196 Quanto ao mérito, deve recordar‑se que o artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE dispõe o seguinte:
«Os atos não legislativos adotados sob a forma de regulamentos, de diretivas e de decisões que não indiquem destinatário são assinados pelo Presidente da instituição que os adotou.»
197 Além disso, o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho prevê:
«O texto dos atos adotados […] pelo Conselho […] é assinado pelo presidente em exercício no momento da sua adoção e pelo secretário‑geral. O secretário‑geral pode delegar nos diretores‑gerais do Secretariado‑Geral o seu poder de assinar.»
198 No Acórdão de 15 de junho de 1994, Comissão/BASF e o. (C‑137/92 P, EU:C:1994:247, n.o 75), invocado pela recorrente, o Tribunal de Justiça decidiu, a propósito de uma decisão adotada pela Comissão, que, longe de ser uma simples formalidade destinada a assegurar a sua memória, a autenticação dos atos prevista no Regulamento Interno desta instituição tem por finalidade garantir a segurança jurídica ao cristalizar o texto aprovado pelo colégio nas línguas em que faz fé.
199 Segundo o Tribunal de Justiça, a autenticação prevista no Regulamento Interno da Comissão permite verificar, em caso de contestação, a correspondência perfeita entre os textos notificados ou publicados e o texto aprovado pela instituição e, por esta forma, a vontade do seu autor (Acórdão de 15 de junho de 1994, Comissão/BASF e o., C‑137/92 P, EU:C:1994:247, n.o 75).
200 Daí resulta, segundo o Tribunal de Justiça, que a autenticação requerida pelo Regulamento Interno da Comissão constitui uma formalidade essencial na aceção do artigo 263.o TFUE, cuja violação pode dar lugar a um recurso de anulação (Acórdão de 15 de junho de 1994, Comissão/BASF e o., C‑137/92 P, EU:C:1994:247, n.o 76).
201 Estas regras, mencionadas no Acórdão de 15 de junho de 1994, Comissão/BASF e o. (C‑137/92 P, EU:C:1994:247, n.os 75 e 76) relativamente a atos da Comissão, devem ser transpostas para os atos do Conselho.
202 Com efeito, tal como nos atos da Comissão, o princípio da segurança jurídica impõe que os terceiros disponham da possibilidade de verificar que os atos do Conselho publicados ou notificados correspondem aos que foram adotados.
203 Este raciocínio deve ser seguido apesar de o Conselho, diferentemente da Comissão, não constituir um colégio. Com efeito, no Acórdão de 15 de junho de 1994, Comissão/BASF e o. (C‑137/92 P, EU:C:1994:247), o Tribunal de Justiça, para justificar a necessidade de autenticação dos atos, baseou‑se, nomeadamente, na necessidade de garantir a segurança jurídica, permitindo que se verifique, em caso de contestação, a correspondência perfeita entre os textos notificados ou publicados e o texto aprovado pela instituição. Ora, a segurança jurídica constitui um princípio geral de direito que se aplica a todas as instituições, independentemente da sua natureza, em especial quando, como no caso vertente, adotam atos destinados a produzir efeitos na situação jurídica de pessoas singulares ou coletivas.
204 Além disso, os atos do Conselho, tal como os da Comissão, estão sujeitos às regras da maioria, nomeadamente por força do artigo 215.o TFUE, devendo poder verificar‑se que as mesmas foram respeitadas.
205 No caso em apreço, constata‑se que as exposições de motivos relativas aos atos impugnados que foram transmitidas à recorrente não contêm assinatura, apresentando‑se antes em si mesmas como documentos datilografados desprovidos de cabeçalho e sem qualquer indicação, nem sequer uma data, que permita identificá‑las como atos dimanados do Conselho e determinar a data em que foram adotadas.
206 Na contestação, o Conselho explicou que as exposições de motivos comunicadas à recorrente tinham sido extraídas das notas dirigidas pelo Conselho ao Comité dos Representantes Permanentes (Coreper), antes da aprovação dos atos impugnados em conformidade com o procedimento aplicável. Além disso, o Conselho apresentou o anexo B 25 que continha:
– a nota 10272/16 transmitida ao Coreper em 17 de junho de 2016, com um anexo contendo a exposição de motivos relativa aos atos de julho de 2016;
– a ordem do dia provisória da 2591a reunião do Coreper de 21 e 22 de junho de 2016; no n.o 25 da ordem do dia provisória do Coreper de 21 de junho de 2016 constavam, entre os pontos I, os projetos dos atos de julho de 2016, com uma referência à nota 10272/16 e a outros documentos;
– a ordem do dia da 3480.a sessão do Conselho de 12 de julho de 2016, respeitante aos pontos A; no n.o 21 desta ordem do dia eram mencionados os projetos dos atos de julho de 2016, com uma referência à nota 10272/16 e aos documentos mencionados na ordem do dia do Coreper e a outros documentos.
207 Mediante medida de organização do processo, o Tribunal Geral, em 29 de junho de 2018, pediu ao Conselho que lhe comunicasse os atos impugnados, assinados em conformidade com o artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE e com o artigo 15.o do seu Regulamento Interno.
208 Em 20 de julho de 2018, o Conselho transmitiu ao Tribunal Geral os atos impugnados, datados e assinados pelo seu presidente e pelo seu secretário‑geral, mas estes atos não continham a exposição de motivos que teria justificado a sua adoção.
209 Finalmente, o Conselho reconheceu na audiência que as exposições de motivos relativas aos atos impugnados não tinham sido assinadas pelo seu presidente nem pelo seu secretário‑geral.
210 Verifica‑se deste modo que foi violada uma formalidade essencial na adoção dos atos impugnados e que, por consequência, os atos impugnados devem ser anulados.
211 Esta análise é contestada pelo Conselho.
212 Em primeiro lugar, o Conselho informa que os atos foram assinados como prevê o Regulamento Interno e que apenas falta a assinatura nas exposições de motivos. Tendo sido respeitada a formalidade no que se refere aos atos, estes não deviam ser anulados.
213 A este respeito, é necessário realçar que o argumento aduzido pelo Conselho faz uma dissociação inaceitável entre os atos e a sua fundamentação.
214 Por força do artigo 296.o TFUE, os atos adotados pelo Conselho devem ser fundamentados, exigindo esta disposição, segundo jurisprudência constante, que a instituição em causa exponha as razões que a levaram a aprová‑los, a fim de permitir aos interessados conhecerem as justificações das medidas tomadas e à jurisdição competente exercer a sua fiscalização (v., neste sentido, Acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.o 50 e jurisprudência referida).
215 O dispositivo de um ato só pode ser compreendido, e o seu alcance medido, à luz dos respetivos fundamentos. O dispositivo e a fundamentação das decisões constituem um todo indissociável (Acórdãos de 15 de junho de 1994, Comissão/BASF e o., C‑137/92 P, EU:C:1994:247, n.o 67, e de 18 de janeiro de 2005, Confédération Nationale du Crédit Mutuel/Comissão, T‑93/02, EU:T:2005:11, n.o 124), pelo que compete à instituição aprovar uma e outra.
216 À luz destas considerações, não pode fazer‑se nenhuma distinção entre os fundamentos e o dispositivo de um ato para aplicar as disposições que exigem a respetiva autenticação. Quando, como no caso vertente, o ato e a exposição de motivos constam de documentos distintos, ambos devem ser autenticados, como exigem estas disposições, sem que a assinatura num deles possa implicar a presunção, ilidível ou não, de que o segundo também foi autenticado.
217 Em segundo lugar, o Conselho alega que, no presente processo, o contexto factual é diferente do do processo que deu origem ao Acórdão de 15 de junho de 1994, Comissão/BASF e o. (C‑137/92 P, EU:C:1994:247), na medida em que, no presente processo, os atos impugnados e as exposições de motivos que se lhes referem foram adotados integralmente pela instituição em causa.
218 Há que assinalar a este respeito que, segundo a jurisprudência, a violação de uma formalidade essencial é constituída pela mera falta de autenticação de um ato, sem que seja necessário demonstrar, além disso, que o ato está afetado por outro vício ou que a falta de autenticação causou um prejuízo a quem a invoca (Acórdãos de 6 de abril de 2000, Comissão/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, n.o 42, e de 6 de abril de 2000, Comissão/Solvay, C‑287/95 P e C‑288/95 P, EU:C:2000:189, n.o 46).
219 No caso vertente, não tendo sido autenticada a exposição de motivos, não foi respeitada uma formalidade essencial, o que deve implicar a anulação dos atos impugnados, sem necessidade de averiguar se os documentos comunicados à recorrente correspondem perfeitamente aos adotados pelo Conselho.
220 Em terceiro lugar, o Conselho sustenta que a jurisprudência lhe impõe, no âmbito da Posição Comum 2001/931, o dever de separar as exposições de motivos dos próprios atos. No que respeita às medidas restritivas adotadas pelo Conselho, a situação atual, em que os atos são assinados mas não o são as exposições de motivos, resulta, portanto, da própria jurisprudência, de modo que não lhe pode ser feita qualquer censura a este respeito e os atos não podem, assim, ser anulados.
221 A este respeito há que assinalar que, por força do artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE, todos os atos devem ser fundamentados e que, como foi realçado no n.o 215, supra, o dispositivo e os fundamentos de uma decisão são indissociáveis.
222 É verdade que, tendo em conta que uma publicação detalhada das acusações imputadas às pessoas e entidades interessadas poderia colidir com considerações imperativas de interesse geral e prejudicar os interesses legítimos das pessoas e das entidades em questão, admitiu‑se que era suficiente a publicação no Jornal Oficial do dispositivo e de uma fundamentação geral das medidas de congelamento de fundos, entendendo‑se que a fundamentação específica e concreta dessa decisão deve ser formalizada e levada ao conhecimento dos interessados por qualquer outra via adequada (v., neste sentido, Acórdão de 12 de dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho, T‑228/02, EU:T:2006:384, n.o 147).
223 Todavia, esta tolerância apenas abrange a publicação dos atos e não os atos em si mesmos e, por conseguinte, a obrigação de os assinar, prevista no artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho.
224 Em quarto lugar, o Conselho alega que o procedimento utilizado para o seu funcionamento permitia, no caso concreto, verificar, por um método diferente do da assinatura, que as exposições de motivos transmitidas ao advogado da recorrente correspondiam às que o Conselho havia adotado.
225 O Conselho entende que fez a demonstração disso quando, em 5 de outubro de 2018, em resposta a questões que lhe foram colocadas pelo Tribunal Geral, descreveu o procedimento nele seguido para adotar os atos de julho de 2016 e comunicou uma série de documentos relativos a estes atos, dos quais deduziu que as exposições de motivos transmitidas à recorrente correspondiam às que tinha aprovado.
226 Resulta desta argumentação que, segundo o Conselho, as instituições podem aplicar um procedimento alternativo à assinatura, quando o considerem útil ou necessário.
227 Tal argumento não pode ser acolhido.
228 Quando o Tratado e o Regulamento Interno de uma instituição exigem que esta cumpra uma determinada formalidade num contexto específico, esta instituição não pode substituir esta exigência por práticas não previstas nas regras que lhe são aplicáveis. Estando ao serviço de uma união de direito, as instituições, quaisquer que sejam, não podem eximir‑se às regras que lhes são aplicáveis.
229 De qualquer modo, o Conselho não demonstrou que é possível a um terceiro assegurar‑se de que as exposições de motivos que lhe foram dirigidas correspondem às que o Conselho adotou.
230 À luz do que precede, há que acolher o terceiro e o oitavo fundamento e anular os atos impugnados, na medida em que dizem respeito à recorrente, sem necessidade de examinar o quarto, o quinto e o sétimo fundamento, bem como as partes do sexto fundamento que não respeitam às provas ou indícios sérios na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931.
Quanto às despesas
231 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
232 Tendo o Conselho sido vencido, há que condená‑lo a suportar as suas próprias despesas, bem como as efetuadas pela recorrente, em conformidade com o pedido desta última.
233 Por outro lado, nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas.
234 A Comissão suportará, portanto, as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
decide:
1) A Decisão (PESC) 2016/1136 do Conselho, de 12 de julho de 2016, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão (PESC) 2015/2430, o Regulamento de Execução (UE) 2016/1127 do Conselho, de 12 de julho de 2016, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades e que revoga o Regulamento de Execução (UE) 2015/2425, a Decisão (PESC) 2017/154 do Conselho, de 27 de janeiro de 2017, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão 2016/1136, o Regulamento de Execução (UE) 2017/150 do Conselho, de 27 de janeiro de 2017, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução 2016/1127, a Decisão (PESC) 2017/1426 do Conselho, de 4 de agosto de 2017, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão 2017/154, o Regulamento de Execução (UE) 2017/1420 do Conselho, de 4 de agosto de 2017, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução 2017/150, a Decisão (PESC) 2018/475 do Conselho, de 21 de março de 2018, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão 2017/1426, o Regulamento de Execução (UE) 2018/468 do Conselho, de 21 de março de 2018, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução 2017/1420, a Decisão (PESC) 2018/1084 do Conselho, de 30 de julho de 2018, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão 2018/475, e o Regulamento de Execução (UE) 2018/1071 do Conselho, de 30 de julho de 2018, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades, e que revoga o Regulamento de Execução 2018/468, são anulados, na parte em que esses atos são aplicáveis à «“Gama’a al‑Islamiyya” (também conhecida por “Al Gama’a al‑Islamiyya”) (“grupo islâmico”—“GI”)».
2) O Conselho da União Europeia suportará as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Al‑Gama’a al ‑ Islamiyya Egypt.
3) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Pelikánová | Nihoul | Svenningsen |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 10 de abril de 2019.
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