Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
föredraget den 6 december 2018(1)
Mål C‑596/17
Japan Tobacco International SA,
Japan Tobacco International France SAS
mot
Premier ministre,
Ministre de l’Action et des Comptes publics,
Ministre des Solidarités et de la Santé
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike))
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2011/64/EU – Punktskatter på tobaksvaror – Artikel 15.1 – Frihet att bestämma högsta detaljhandelspris – Nationell lagstiftning som ålägger tillverkare och importörer att fastställa ett fast detaljhandelspris per 1 000 enheter eller per 1 000 gram för varje tobaksprodukt, utan möjlighet att anpassa priset beroende på hur mycket förpackningarna rymmer”
I. Inledning
1. Förevarande begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) avser tolkningen av artikel 15 i direktiv 2011/64/EU om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror,(2) jämförd med artiklarna 2–5 i samma direktiv.
2. Begäran har framställts inom ramen för en talan om ogiltigförklaring av vissa bestämmelser i två skrivelser som de franska myndigheterna har sänt till godkända leverantörer och tillverkare av tobaksvaror, angående förfarandet för att fastställa detaljhandelspriset på tobaksvaror i Frankrike. Enligt dessa skrivelser, som upprepar bestämmelserna i artikel 572 i den allmänna lagen om skatter och avgifter (Code général des impôts, nedan kallad CGI), bestämmer dessa aktörer fritt detaljhandelsspriset för varje tobaksprodukt och priset ska anges per 1 000 enheter eller per 1 000 gram. Detta system innebär att enhetspriset per produkt förblir detsamma, oavsett hur mycket den förpackning som släpps för konsumtion rymmer. Tillverkare och importörer kan således inte anpassa detaljhandelspriset för var och en av sina produkter beroende på i vilken förpackningsenhet de saluförs.
3. Den hänskjutande domstolen vill i huvudsak få klarhet i huruvida nationell lagstiftning som artikel 572 CGI, som har en sådan effekt, är förenlig med artikel 15.1 i direktiv 2011/64. Enligt denna bestämmelse ska tillverkare eller importörer vara fria att bestämma det högsta detaljhandelspriset för var och en av sina produkter, som utgör underlaget för den proportionella punktskatten på tobaksvaror.
4. Av min bedömning följer att artikel 15.1 i direktivet inte utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
5. Enligt artikel 1 i direktiv 2011/64 är syftet med detta direktiv att ”[lägga] fast allmänna principer för harmoniseringen av strukturen och skattesatserna för den punktskatt som medlemsstaterna lägger på tobaksprodukter”.
6. I artikel 2.1 i direktivet föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med tobaksvaror:
a) cigaretter,
b) cigarrer och cigariller.
c) röktobak, dvs.
i) finskuren röktobak för rullning av cigaretter,
ii) annan röktobak.”
7. I artiklarna 3, 4 och 5 i direktivet definieras cigaretter, cigarrer och cigariller och röktobak.
8. Artikel 15.1 i samma direktiv har följande lydelse:
”Tillverkare eller, i förekommande fall, deras företrädare eller bemyndigade representanter inom unionen, samt importörer av tobak från tredjeland ska vara fria att bestämma det högsta detaljhandelspriset för var och en av sina produkter för varje medlemsstat där produkterna i fråga ska släppas för konsumtion.
Bestämmelsen i första stycket får emellertid inte hindra tillämpningen av nationell lagstiftning om övervakning av prisnivåer eller efterlevnaden av påbjudna priser, förutsatt att denna är förenlig med unionslagstiftningen.”
B. Fransk rätt
9. I artikel 572 CGI, i den lydelse som följer av lagen av den 26 januari 2016 om modernisering av hälso- och sjukvårdssystemet (loi de modernisation du système de santé), föreskrivs följande:
”Detaljhandelspriset för varje produkt, uttryckt i 1 000 enheter eller 1 000 gram, ska vara gemensamt för hela landet och fritt bestämmas av tillverkarna och de godkända leverantörerna. Det ska tillämpas efter godkännande genom ett gemensamt beslut av ministrarna med ansvar för hälsa och budget, på villkor som fastställs genom dekret av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen). Det godkänns dock inte om det understiger summan av inköpspriset och de samlade skatterna.
…”
III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
10. Den 30 september 2016 och den 20 januari 2017 väckte företagen Japan Tobacco International SA och Japan Tobacco International France SAS (nedan tillsammans kallade Japan Tobacco-bolagen) talan vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) om ogiltigförklaring, på grund av maktmissbruk, av vissa bestämmelser i två skrivelser av den 6 april 2016 och den 22 november 2016 som de franska myndigheterna sänt till tillverkare och godkända leverantörer av tobaksvaror. I skrivelserna angavs närmare bestämmelser för godkännande av detaljhandelspriset för tobaksvaror i Frankrike, i enlighet med artikel 572 CGI.
11. Enligt denna bestämmelse ska tillverkare och leverantörer fastställa ett fast detaljhandelspris för var och en av sina tobaksprodukter. Priset ska anges per 1 000 enheter eller per 1 000 gram, oavsett hur mycket förpackningen rymmer. Enligt skrivelsen av den 22 november 2016 definieras varje produkt i detta sammanhang som ett varumärke och ett handelsnamn. Denna regel (nedan kallad regeln om att priset ska anges per 1 000 enheter eller gram) innebär att priset på varje produkt förblir detsamma oberoende av storleken på den förpackningsenhet (den så kallade referensstorleken) produkten saluförs i. Syftet med att ange priset per 1 000 enheter eller gram är att förhindra att konsumtionen av tobak ökar till följd av prissänkningar på vissa produkter när de förpackas i större kvantiteter.
12. Till stöd för sin talan har Japan Tobacco bland annat gjort gällande att artikel 572 CGI, som de angripna skrivelserna grundas på, strider mot den princip om fri prissättning av det högsta detaljhandelspriset för tobaksvaror som fastställs i artikel 15.1 i direktiv 2011/64, genom att det vid fastställandet av sådana priser inte tas hänsyn till att olika förpackningsstorlekar kan ge upphov till olika förpackningskostnader.
13. Den hänskjutande domstolen är därför, för det första, osäker på direktivets tillämpningsområde. Den hänskjutande domstolen har påpekat att direktivet, i enlighet med sitt skattemässiga syfte, kan tolkas så, att det endast reglerar priset på tobaksvaror som är föremål för punktskatt, det vill säga priset på cigaretter, cigarrer, cigariller och röktobak enligt definitionen i artiklarna 2–5 i direktivet.(3) Den princip som fastställs i artikel 15.1 i direktiv 2011/64 är således inte tillämplig på förpackningsenheter av dessa produkter. Regeln om att priset ska anges per 1 000 enheter eller gram, som förbjuder differentiering av priset beroende på hur mycket av produkten som förpackningarna rymmer, strider därför inte mot denna princip.
14. Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) erinrar emellertid om att EU-domstolen i två fördragsbrottsdomar, som meddelades 2002(4) och 2010,(5) har förklarat att två tidigare versioner av artikel 572 CGI, som utöver regeln om att priset ska anges per 1 000 enheter eller gram även införde ett system med obligatoriska minimidetaljhandelspriser för tobaksvaror, strider mot denna bestämmelse. Enligt EU-domstolen riskerade detta system att hindra den fria konkurrensen genom att vissa tillverkare eller importörer hindras från att dra fördel av lägre priser än sina konkurrenter. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida dessa domar är ett uttryck för EU-domstolens vilja att prioritera principen om fri konkurrens framför det skattemässiga syftet med direktiv 2011/64. Den hänskjutande domstolen undrar vidare huruvida en prissättning av tobaksvaror som, trots definitionerna i artiklarna 2–5 i direktivet, är beroende av förpackningsstorleken, omfattas av den rätt att fritt bestämma priserna som tillverkare och importörer ges i artikel 15.1 i direktivet.
15. För det fall att EU-domstolen besvarar denna fråga jakande frågar sig den hänskjutande domstolen, för det andra, huruvida artikel 572 CGI, i det att den hindrar dessa aktörer från att anpassa detaljhandelspriset på sina produkter beroende på hur mycket förpackningarna rymmer, är förenlig med artikel 15.1 i direktiv 2011/64. I detta avseende har den hänskjutande domstolen påpekat att regeln om att priset ska anges per 1 000 enheter eller gram inte förbjuder aktörerna att övervältra den samlade kostnadsdifferensen, oavsett vad denna beror på, på de priser som de vill få godkända, utan endast att variera priserna utifrån förpackningsstorlek.
16. Under dessa omständigheter beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Ska direktiv [2011/64] tolkas så, att det med beaktande av de definitioner av tobaksvaror som anges i artiklarna 2–4 i direktivet även reglerar priset på förpackade tobaksvaror?
2) För det fall att ovannämnda fråga besvaras jakande, ska artikel 15 i [direktiv 2011/64], såvitt principen om fri prissättning av tobaksvaror fastställs därigenom, tolkas så, att den utgör hinder mot en bestämmelse om fastställande av priser på sådana varor per 1000 enheter eller per 1000 gram som innebär att tillverkarna av tobaksvaror förbjuds att anpassa sina priser beroende på eventuella skillnader i förpackningskostnaderna för dessa produkter?”
17. Japan Tobacco-bolagen, den franska, den italienska och den portugisiska regeringen samt Europeiska kommissionen har yttrat sig skriftligen.
18. Japan Tobacco-bolagen, den franska regeringen och kommissionen var företrädda vid förhandlingen den 5 september 2018.
IV. Bedömning
A. Inledande synpunkter
1. Prövning av tolkningsfrågornas räckvidd
19. Genom sina två frågor, vilka ska prövas tillsammans, vill Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) i huvudsak få klarhet i huruvida nationell lagstiftning, såsom artikel 572 CGI, som ålägger tillverkare och importörer att ange detaljhandelspriset för var och en av sina produkter per 1 000 enheter eller per 1 000 gram och därmed förhindrar att priserna varierar beroende på hur mycket de olika förpackningar som dessa produkter saluförs i rymmer, är förenlig med artikel 15.1 i direktiv 2011/64.
20. I sin första fråga har den hänskjutande domstolen frågat EU-domstolen huruvida direktivet reglerar priset på förpackade tobaksvaror. Såsom framgår av beslutet om hänskjutande avser denna fråga närmare bestämt räckvidden för den princip som fastställs i artikel 15.1 i direktivet, nämligen att tillverkare och importörer är fria att fastställa det högsta detaljhandelspriset för var och en av sina produkter.
21. Såsom samtliga berörda parter, med undantag av Japan Tobacco-bolagen, har gjort gällande skulle den frihet som tillverkare och importörer i nämnda bestämmelse ges kunna avse bestämmandet av detaljhandelspriset för ”var och en av sina produkter”, vilket förstås som en hänvisning till varje tobaksvara av ett visst märke och en viss typ som uppfyller någon av definitionerna i artiklarna 2–5 i direktivet, oberoende av hur mycket förpackningen rymmer (exempelvis varje cigarettmärke X och typ Y).(6)
22. Japan Tobacco-bolagen har däremot gjort gällande att uttrycket ”var och en av sina produkter” skulle kunna tolkas så, att det avser varje förpackning av sådana varor (exempelvis varje paket på 20, 25 eller 30 cigaretter av märket X och typ Y). Artikel 15.1 i direktiv 2011/64 garanterar således att tillverkare och importörer är fria att bestämma detaljhandelspriset för varje förpackningsstorlek som de saluför.
23. Den andra frågan har endast hänskjutits till EU-domstolen för det fall domstolen i sitt svar på den första frågan förespråkar den tolkning av artikel 15.1 i direktiv 2011/64 som anges i föregående punkt. Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) har frågat EU-domstolen huruvida nationella bestämmelser, såsom den regel om att priset ska anges per 1 000 enheter eller gram som är i fråga i det nationella målet, strider mot nämnda bestämmelse eftersom den hindrar tillverkare och importörer från att fritt bestämma prisskillnaden mellan förpackningar av olika storlekar.
24. För det fall EU-domstolen tvärtom finner att ”produkter” i den mening som avses i artikel 15.1 i direktiv 2011/64 avser tobaksvaror som sådana, oberoende av förpackningsstorlek, anser den hänskjutande domstolen att artikel 572 CGI inte strider mot denna bestämmelse. Det framgår av själva ordalydelsen av artikel 572 CGI att det råder fri prissättning för produkter som definieras på detta sätt.
25. Samtidigt som jag delar den sistnämnda uppfattningen kommer jag i min analys av tolkningsfrågorna att redogöra för varför en nationell bestämmelse, såsom den regel om att priset ska anges per 1 000 enheter eller gram som föreskrivs i artikel 572 CGI, inte begränsar, inte ens indirekt, den frihet som garanteras genom artikel 15.1 i direktiv 2011/64. Det är framför allt viktigt att förklara hur en sådan bestämmelse skiljer sig från de tidigare versioner av artikel 572 CGI som EU-domstolen kritiserat på grund av att de begränsar denna frihet.(7)
2. Rättsverkningarna av den nationella lagstiftning som är föremål för prövning i det nationella målet och tolkningsfrågorna
26. Det bör också påpekas att även om artikel 572 CGI innebär en rad begränsningar vad gäller den handelspolicy som förs av tillverkare och importörer av tobaksvaror, är det endast en av dessa begränsningar som är föremål för förevarande begäran om förhandsavgörande. Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) har frågat EU-domstolen huruvida artikel 15.1 i direktiv 2011/64 utgör hinder för den aktuella nationella bestämmelsen enbart av det skälet att den ålägger aktörerna att ange detaljhandelspriset per 1 000 enheter eller per 1000 gram för var och en av sina produkter, varvid detta pris är detsamma oavsett hur stor den förpackning är som innehåller den saluförda produkten.
27. Tolkningsfrågorna avser däremot inte huruvida artikel 572 CGI är förenlig med principen om fri prissättning eftersom denna bestämmelse för det första kräver att detaljhandelspriset för varje produkt ska vara detsamma i hela Frankrike, för det andra inför ett minimipris(8) och för det tredje förbjuder tillverkare och importörer att, såväl uppåt som nedåt, variera det detaljpris som den administrativa myndigheten har fastställt.
28. I sitt yttrande har Japan Tobacco-bolagen emellertid riktat kritik mot denna bestämmelse eftersom den får en tredubbel effekt. Japan Tobacco-bolagen har särskilt gjort gällande att artikel 572 CGI är oförenlig med principen om fri prissättning, eftersom det detaljhandelspris som fastställs i enlighet med denna bestämmelse, efter att ha godkänts, inte bara utgör ett högsta pris utan också ett lägsta pris och således ett fast återförsäljningspris.
29. För att undvika alla missförstånd i detta avseende påpekar jag inledningsvis att denna aspekt av artikel 572 CGI, som rör prissättning, saknar betydelse i förhållande till artikel 15.1 i direktiv 2011/64. Som framgår av den rättspraxis som anges nedan,(9) innebär denna bestämmelse endast att det högsta detaljhandelspriset för var och en av de berörda tillverkarnas eller importörernas produkter fritt bestäms av dessa, eftersom detta pris ligger till grund för den värderelaterade punktskatten. Nämnda bestämmelse utgör inte hinder för en nationell åtgärd varigenom tillverkare och importörer kommer överens om ett fast pris som de själva fritt bestämmer.
30. I detta avseende har EU-domstolen slagit fast att direktiv 2011/64 inte utgör hinder för en prispolicy så länge denna inte strider mot syftet med nämnda direktiv, bland annat för att utesluta en snedvridning av konkurrensen mellan olika kategorier av tobaksvaror som hör till samma grupp.(10)
31. I domen Etablissements Fr. Colruyt slog EU-domstolen följaktligen fast att artikel 15.1 i nämnda direktiv inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som förbjuder detaljhandlare att sälja tobaksvaror till ett lägre enhetspris än det pris som tillverkaren eller importören har angett på skattemärket på dessa varor, under förutsättning att detta pris fritt har bestämts av importören.(11) Enligt EU-domstolen ”omfattas [en sådan bestämmelse] inte av det slags situation som avses i artikel 15.1 i direktiv 2011/64”.(12)
32. På samma sätt utgör denna bestämmelse inte hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det godkända detaljhandelspriset är ett enhetspris – det vill säga samtidigt både ett högsta och ett lägsta pris –, förutsatt att det godkända enhetspriset fritt har bestämts av tillverkarna eller importörerna.
B. Tolkningen av artikel 15.1 i direktiv 2011/64
33. Såsom nämnts ovan har Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) bett EU-domstolen att fastställa huruvida uttrycket ”var och en av sina produkter”, i den mening som avses i artikel 15.1 i direktiv 2011/64, syftar på varje enskild tobaksvara av ett visst märke eller en viss typ som tillverkarna och importörerna saluför, eller på varje förpackningsenhet av dessa tobaksvaror. Den hänskjutande domstolen har begärt ett förhandsavgörande från EU-domstolen avseende denna fråga för att den ska kunna avgöra huruvida denna bestämmelse är förenlig med regeln om att priset ska anges per 1 000 enheter eller gram, eftersom den förhindrar en anpassning av detaljhandelspriset för var och en av dessa tobaksvaror beroende på hur mycket de olika förpackningarna rymmer.
34. Eftersom det aktuella uttryckets räckvidd inte framgår av lydelsen av artikel 15.1 i direktiv 2011/64, måste denna fastställas genom att tolka denna bestämmelse mot bakgrund av direktivets allmänna systematik och syftet med denna bestämmelse och det direktiv i vilket den ingår.(13)
1. Tolkning mot bakgrund av den allmänna systematiken
35. Mot bakgrund av den harmonisering av strukturerna för punktskatter som gjordes genom direktiv 2011/64, ligger det högsta detaljhandelspris för var och en av tillverkarnas och importörernas produkter som avses i artikel 15.1 i direktivet till grund för beräkningen av den proportionella andelen av punktskatten på tobaksvaror.(14)
36. I detta sammanhang förefaller de ”produkter” som avses i denna bestämmelse, vars högsta detaljhandelspris fritt ska bestämmas av dessa aktörer, beteckna tobaksvaror såvitt de är punktskattepliktiga.
37. I detta avseende anges det i artikel 2.1 i direktiv 2011/64 att med ”tobaksvaror” som omfattas av tillämpningsområdet för harmoniserade punktskatter avses för det första cigaretter, för det andra cigarrer och cigariller och för det tredje röktobak. I artiklarna 3–5 i direktivet definieras dessa tre kategorier tobaksvaror utifrån deras egenskaper och avsedda användning.(15) I dessa definitioner hänvisas det endast till den ”primära” förpackning som gör det möjligt att konsumera tobaken,(16) men det görs ingen åtskillnad mellan tobaksvaror beroende på deras ”yttre” förpackning.(17)
38. Den yttre förpackningen av tobaksvaror är, vilket har påpekats av den franska regeringen och kommissionen, föremål för harmonisering inom ramen för direktiv 2014/40/EU. I artikel 2 led 4 i det direktivet definieras ”tobaksvaror”. ”Cigaretter och cigarrer” definieras i leden 10 och 11 i denna artikel, med hänvisning till definitionerna i artiklarna 3 och 4.1 i direktiv 2011/64. Dessa begrepp skiljer sig från begreppet styckförpackning, som i artikel 2 led 30 i direktiv 2014/40 definieras som ”den minsta enskilda förpackning för tobaksvaror eller relaterade produkter som släpps ut på marknaden”. I artikel 14.1 i direktivet regleras minimimängden i styckförpackningar av vissa tobaksvaror.
39. De bestämmelser i direktiv 2011/64 som avser beräkning av den harmoniserade punktskatten ger inte mer upplysningar om den förpackning som tobaksvarorna säljs i än artiklarna 2–5 i detta direktiv.
40. När det gäller cigaretter omfattas de, enligt artikel 7.1 i nämnda direktiv, av en värderelaterad punktskatt, som beräknas på det högsta detaljhandelspriset inklusive tull, samt en särskild punktskatt, som beräknas per produktenhet. I motsats till vad Japan Tobacco-bolagen har anfört syftar begreppet ”högsta detaljhandelspriset” i detta sammanhang till skillnad mot begreppet ”produktenhet” inte alls på varans förpackningsenheter. Det ”högsta detaljhandelspriset” skiljer sig nämligen från ”produktenhet” i så måtto att det förstnämnda begreppet ligger till grund för beräkningen av den proportionella punktskatten, som beräknas genom att på priset tillämpa samma skattesats för alla cigaretter, medan det sistnämnda begreppet ligger till grund för beräkningen av den särskilda punktskatten, vars belopp är identiskt för alla cigaretter.(18)
41. Som den franska regeringen har påpekat anges det inte någonstans i direktiv 2011/64 att ett cigarettpaket ska vara måttenhet för beräkningen av någon av de komponenter sin ingår i punktskatten. Av den omständigheten att skattesatsen måste vara identisk för alla cigaretter följer dessutom att den värderelaterade punktskatten liksom beloppet av den särskilda punktskatten inte kan variera beroende på förpackningens storlek.
42. Enligt min mening har Japan Tobacco-bolagen även felaktigt påstått att begreppet ”det vägda genomsnittliga detaljhandelspriset” i artiklarna 8.2 och 10 i direktiv 2011/64 endast är ändamålsenligt om priset per cigarett kan variera beroende på förpackningens storlek. Detta begrepp används nämligen som referens för att fastställa den särskilda punktskattens betydelse för det totala skattetrycket och den sammanlagda minimipunktskatten på cigaretter. I detta sammanhang beräknas ”det vägda genomsnittliga detaljhandelspriset” i förhållande till det totala värdet av alla cigaretter (av samtliga märken) som släppts för konsumtion, grundat på detaljhandelspriset inklusive alla skatter, dividerat med den totala kvantitet cigaretter som släppts för konsumtion under det föregående kalenderåret. Nyttan av detta begrepp beror således inte på något sätt på prisvariationer mellan en och samma cigarett utifrån i vilken förpackningsenhet den saluförs.
43. Andra tobaksvaror än cigaretter omfattas enligt artikel 14.1 i direktiv 2011/64 av en punktskatt som kan vara en värdeskatt (beräknad på grundval av det högsta detaljhandelspriset för varje produkt, som fritt bestäms), en särskild skatt (uttryckt som ett belopp per kilogram eller när det gäller cigarrer och cigariller alternativt för ett visst antal enheter) eller en kombinerad skatt. Inte heller här utgör förpackningsenheten en utgångspunkt för beräkning av punktskatten.
44. I denna bestämmelse preciseras dessutom att medlemsstaterna får fastställa ett minimibelopp för den värderelaterade eller kombinerade punktskatten, medan det i artikel 14.2 föreskrivs vissa minimiskattesatser eller minimibelopp för den sammanlagda punktskatten. I enlighet med artikel 14.3 ska dessa skattesatser eller belopp gälla för alla produkter som hör till den berörda gruppen av tobaksprodukter,(19) utan åtskillnad inom varje grupp, beroende på bland annat presentation. Som den franska regeringen har gjort gällande följer det av denna bestämmelse att skattesatserna och det lägsta punktskattebeloppet inte kan variera beroende på vilken förpackning som en vara i en viss grupp saluförs i.
45. Av ovanstående framgår att de tobaksvaror som omfattas av harmoniserad punktskatt inte är förpackningsenheter av tobaksvaror, utan cigaretter, cigarrer, cigariller och röktobak, i den mening som avses i artiklarna 2–5 i direktiv 2011/64, oberoende av hur mycket förpackningen rymmer.
46. Jag anser att denna definition av föremålet för den harmoniserade punktskatten även fastställer gränserna för begreppet ”varor” i den mening som avses i artikel 15.1 i direktivet. Eftersom det högsta detaljhandelspriset för var och en av tillverkarnas och importörernas produkter, som fritt bestämts av dessa, ligger till grund för en värderelaterad punktskatt, är dessa produkter tobaksvaror, såsom dessa definieras i föregående punkt.
47. Den tolkning som jag förespråkar innebär att denna bestämmelse endast fastställer att dessa aktörer är fria att bestämma priset per enhet för cigaretter, cigarrer och cigariller eller priset per viktenhet av röktobak av ett visst märke och typ, men inte att de kan anpassa dessa priser beroende på hur mycket de förpackningar som dessa produkter saluförs i rymmer.
48. Syftet med direktivet i allmänhet, och artikel 15.1 i synnerhet, ger stöd för en sådan tolkning.
2. Teleologisk tolkning
49. Som framgår av artikel 1 i direktiv 2011/64 syftar det direktivet till att lägga fast allmänna principer för harmoniseringen av strukturen och skattesatserna för den punktskatt som medlemsstaterna lägger på tobaksvaror. Enligt skäl 9 i direktivet är syftet med denna harmonisering bland annat att se till ”att konkurrensen inom de olika kategorierna av tobaksvaror som hör till samma grupp inte snedvrids genom skatteuttaget och följaktligen till att medlemsstaternas nationella marknader öppnas”. Enligt skäl 10 i direktivet ”kräver [konkurrensen] ett system med fri prisbildning för alla grupper av tobaksvaror”.
50. Enligt rättspraxis syftar artikel 15.1 i direktiv 2011/64 därför till att säkerställa att underlaget för den proportionella punktskatten på tobaksvaror, det vill säga det högsta detaljhandelspriset för dessa varor, fastställs enligt samma regler i alla medlemsstater. Å andra sidan har denna bestämmelse till syfte att bevara friheten för dessa aktörer, så att de verkligen kan dra nytta av den konkurrensfördel som följer av ett eventuellt lägre självkostnadspris och erbjuda förmånligare försäljningspriser(20).
51. EU-omstolen har dessutom slagit fast att artikel 15.1 i direktiv 2011/64, inom ramen för systemet för beskattning av tobak, innebär att det pris för varje produkt som har fastställts av tillverkaren eller importören, och godkänts av myndigheterna, ska tillämpas som högsta pris och iakttas som sådant inom alla distributionsled fram till försäljningen till konsumenten. Denna regel förhindrar att skatteintäkterna påverkas genom att det påbjudna priset överskrids.(21) Den säkerställer att tillverkarna och importörerna inte anger ett lägre försäljningspris vid den tidpunkt då skatten ska betalas för att på så sätt uppnå en lägre skattebelastning, för att sedan sälja varorna till ett högre pris.(22)
52. För att dessa mål ska uppnås krävs enligt min mening endast att dessa aktörer fritt kan bestämma priset per enhet för cigaretter, cigarrer eller cigariller eller priset per viktenhet av röktobak, av ett visst märke och typ som de släppt för konsumtion. Det innebär inte att artikel 15.1 i direktiv 2011/64 ska tolkas som ett krav på att tillverkarna och importörerna även ska kunna variera detaljhandelspriset för var och en av dessa produkter beroende på i vilka förpackningsenheter varorna saluförs.
53. Framför allt när det gäller målet om fri konkurrens har EU-domstolen påpekat att det i artikel 15.1 i direktiv 2011/64 föreskrivs att tillverkare och importörer ska vara fria att bestämma det högsta detaljhandelspriset för var och en av sina produkter, ”för att garantera en effektiv konkurrens mellan dem” (min kursivering).(23) Principen om fri prissättning av det högsta detaljhandelspriset säkerställer således att det avgiftssystem som infördes genom direktiv 2011/64 inte får en sidoeffekt som snedvrider konkurrensen och hindrar den fria rörligheten för varor.(24)
54. I detta sammanhang syftar den konkurrensfördel som ska bibehållas, enligt min mening, på varje fördel som en tillverkare eller importör har gentemot andra tillverkare och importörer.(25) Den avser inte den konkurrensfördel som en förpackningsenhet av tobaksvaror av ett visst märke och en viss typ ger jämfört med en annan förpackningsenhet av samma tobaksvaror som säljs av samma aktör.
55. Denna tolkning påverkas inte av de domar i vilka EU-domstolen har funnit att de system med bindande lägsta detaljhandelspriser på tobaksvaror som tidigare tillämpades i flera medlemsstater, däribland Frankrike, är oförenliga med principen om fri prissättning.(26)
56. I domen av den 27 februari 2002, kommissionen/Frankrike,(27) fann EU-domstolen att en tidigare version av artikel 572 CGI än den version som är i fråga i förevarande mål stred mot artikel 9.1 i direktiv 95/59/EG(28) (vars innehåll upprepas i artikel 15.1 i direktiv 2011/64). Denna tidigare version av artikel 572 CGI innehöll ytterligare en begränsning jämfört med den version som är i fråga i förevarande mål, nämligen att priset per 1 000 produktenheter av en kategori cigaretter som säljs under samma märke, oavsett förpackningssätt och -storlek, inte fick vara lägre än priset på den mest sålda produkten av detta märke. EU-domstolen konstaterade att det i den ifrågavarande nationella bestämmelsen i realiteten föreskrevs ett lägsta detaljhandelspris för cigaretter, även om detta lägsta pris endast fastställdes indirekt. Enligt EU-domstolen får emellertid ett fastställande av ett lägsta detaljhandelspris från myndigheternas sida oundvikligen till följd att tillverkarnas och importörernas frihet att bestämma sina högsta detaljhandelspriser begränsas, eftersom dessa under alla omständigheter inte får understiga det bindande lägsta priset.
57. I sin dom av den 4 mars 2010, kommissionen/Frankrike,(29) slog EU-domstolen även fast att en annan tidigare version av artikel 572 CGI, enligt vilken tillverkare och importörer ålades att ta ut ett lägsta detaljhandelspris för cigaretter som motsvarade en viss procentsats, som fastställdes genom dekret, av det faktiska genomsnittspriset på marknaden, stred mot principen om fri prissättning. Detta system ansågs kunna jämna ut prisskillnaderna mellan konkurrerande produkter och få priset att röra sig mot den dyraste produkten. Härigenom begränsade systemet tillverkarnas och importörerna frihet att bestämma detaljhandelspriset på sina produkter. EU-domstolen kritiserade samma dag liknande system i Österrike och Irland(30) och, samma år, ett system med bindande lägstapriser i Italien.(31)
58. I ovannämnda fyra domar från år 2010 förklarade EU-domstolen att ett system med lägsta pris däremot var förenligt med principen om fri prissättning, förutsatt att det är utformat så, att den konkurrensfördel för vissa tillverkare eller importörer av sådana varor som kan följa av lägre självkostnadspriser under inga omständigheter undergrävs, och att konkurrensen inte snedvrids på detta sätt.(32)
59. I förevarande mål har Japan Tobacco-bolagen gjort gällande att regeln om att priset ska anges per 1 000 enheter eller gram samma verkan som ett sådant system med lägsta pris som EU-domstolen underkände i domen av den 27 februari 2002, kommissionen/Frankrik.(33) Enligt Japan Tobacco-bolagen skulle tillverkaren eller importören vara tvungen att som referenspris för varje produkt av ett visst märke och ett visst handelsnamn välja priset på en av förpackningsenheterna av denna produkt och använda samma pris för alla förpackningsenheter av den produkten. Den konkurrensfördel som denna aktör skulle kunna åtnjuta som en följd av lägre produktionskostnader på förpackningsenheter med en större kvantitet tobaksvaror skulle således neutraliseras. Aktören skulle nämligen inte kunna styra konsumenten mot produkter vars pris per enhet är lägre på grund av att de är förpackade i större kvantiteter.
60. Jag finner inte det argumentet övertygande.
61. Jag erinrar i detta avseende om att syftet med artikel 15.1 i direktiv 2011/64 inte är att göra det möjligt för en tillverkare eller importör att dra fördel av de lägre kostnaderna för förpackning av företagets produkter i större kvantiteter för att på så sätt påverka efterfrågan på större förpackningar av de tobaksvaror som säljs av ett visst märke och en viss typ. Det enda som är viktigt är att aktören kan dra nytta av en konkurrensfördel tack vare lägre kostnader för sina produkter jämfört med konkurrenternas. (34)
62. En tolkning av denna bestämmelse som inte garanterar att tillverkarna och importörerna fritt kan variera priset för var och en av sina tobaksvaror beroende på storleken på deras förpackningar och som följaktligen tillåter nationella bestämmelser, såsom den regel om att priset ska anges per 1 000 enheter eller gram som är i fråga i det nationella målet, medför emellertid inte att en sådan konkurrensfördel går förlorad.
63. Såsom den hänskjutande domstolen har framhållit är den enda begränsning som följer av denna regel att det inte går att ange ett annat detaljhandelspris för en produkt av samma märke och med samma handelsnamn beroende på vilken förpackning den saluförs i. Den berörda tillverkaren eller importören är även fortsättningsvis fri att bestämma priset för 1 000 enheter eller per 1 000 gram av produkten, utan att vara bunden av priset på den mest sålda förpackningsstorleken. Regeln om att priset ska anges för 1 000 enheter eller gram begränsar inte möjligheten för tillverkare och importörer att låta alla eventuella produktkostnader som är lägre än konkurrenternas produktkostnader återspeglas i detaljpriset på alla deras produkter.
64. Priset per cigarett, cigarr eller cigarill och per viktenhet av röktobak av ett visst märke och en viss typ, som fritt fastställts av ovannämnda aktörer, kan nämligen utgöra en del av den sammanlagda kostnaden för produkter av detta märke och denna typ. Förpackningskostnaderna ingår däri som en del av produktionskostnaderna, vilka i sig är en del av totalkostnaden. Som kommissionen har påpekat innebär tillverkarnas och importörernas frihet att bestämma priset per enhet för var och en av sina tobaksvaror att de kan låta kostnaderna för de olika förpackningar som produkterna saluförs i återspeglas i priset i en omfattning och på och ett sätt som de själva väljer.
65. Aktörerna kan till exempel välja att priset per cigarett av ett visst märke och en viss typ ska avspegla den genomsnittliga förpackningskostnaden för var och en av de förpackningar som denna cigarett säljs i. De kan även fastställa ett pris som inbegriper kostnaderna för de förpackningar som har högst eller lägst förpackningspris.
66. Följaktligen utgör regeln om att priset ska anges per 1 000 enheter eller gram inte hinder för tillverkare och importörer att i priset på var och en av sina tobaksvaror avspegla eventuella konkurrensfördelar som de har på grund av lägre kostnader, inklusive förpackningskostnader, än sina konkurrenter. Denna konkurrensfördel bör dock spridas mellan alla förpackningsenheter av en produkt av samma märke och typ.
67. Dessa överväganden visar att verkningarna av nationell lagstiftning, såsom regeln om att priset ska anges för 1 000 enheter eller gram, inte kan likställas med verkningarna av ett system med ett bindande lägsta pris. En sådan lagstiftning begränsar inte tillverkarnas och importörernas frihet att bestämma det högsta detaljhandelspriset för sina produkter och begränsar således inte heller den faktiska konkurrensen mellan dessa aktörer.
3. Avslutande anmärkningar
68. Mot bakgrund av det ovanstående anser jag att den frihet som föreskrivs i artikel 15.1 i direktiv 2011/64 avser tillverkares och importörers frihet att fastställa det högsta detaljhandelspriset för var och en av sina produkter, såvitt dessa är punktskattepliktiga. De produkter som avses är cigaretter, cigarrer och cigariller och röktobak av ett visst märke och en viss typ, oberoende av hur mycket förpackningen rymmer.
69. Av detta följer att denna bestämmelse inte utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom artikel 572 CGI, enligt vilken priset för varje produkt av ett visst märke och en viss typ, som fritt fastställts av dessa aktörer, ska anges per 1 000 enheter eller per 1 000 gram och således inte kan variera beroende på hur mycket den förpackning som produkten släpps för konsumtion i rymmer.
70. För fullständighetens skull vill jag påpeka att detta konstaterande inte påverkar frågan huruvida – såsom den italienska regeringen och kommissionen har gjort gällande – artikel 15.1 i direktiv 2011/64 inte enbart utgör hinder för utan kräver att det högsta detaljhandelspriset för varje produkt, som ligger till grund för för den värderelaterade punktskatten, ska vara samma per enhet (eller vikt) oavsett hur mycket den förpackning som produkten saluförs i rymmer.(35)
71. För att ge den hänskjutande domstolen ett svar som gör det möjligt för den att avgöra det nationella målet, räcker det att klargöra att denna bestämmelse inte ger tillverkare och importörer rätt att fritt anpassa priserna på sina produkter beroende på hur mycket förpackningarna rymmer, och således inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som inte tillåter en sådan anpassning av priserna. Det är inte nödvändigt att, inom ramen för harmoniseringen av strukturerna för punktskatt enligt direktiv 2011/64, pröva huruvida medlemsstaterna behåller möjligheten att låta dessa företag ändra det högsta detaljhandelspriset för var och en av sina produkter, som används som underlag för den proportionella punktskatten, beroende på hur mycket den förpackning rymmer som produkterna släpps för konsumtion i.
V. Förslag till avgörande
72. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen besvarar de frågor som ställts av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) på följande sätt:
Artikel 15.1 i rådets direktiv 2011/64/EU av den 21 juni 2011 om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror utgör inte hinder för en nationell lagstiftning, såsom den i det nationella målet, enligt vilken tillverkare och importörer är fria att bestämma ett fast detaljhandelspris för var och en av sina tobaksvaror av ett visst märke och en viss typ, angett per 1 000 enheter eller 1 000 gram, varvid detta pris inte kan anpassas beroende på hur mycket de förpackningar som var och en av dessa produkter har släppts för konsumtion i rymmer.