OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
EVGENIEGO TANCHEVA
przedstawiona w dniu 7 marca 2019 r.(1)
Sprawa C‑22/18
TopFit e.V.
Daniele Biffi
przeciwko
Deutscher Leichtathletikverband e.V.
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Amtsgericht Darmstadt (sąd rejonowy w Darmstadcie, Niemcy)]
Swoboda przedsiębiorczości – Obywatelstwo – Artykuły 18, 21, 49 i 165 TFUE – Dyskryminacja ze względu na przynależność państwową – Przepis pozbawiający obywatela Unii zamieszkałego w przyjmującym państwie członkowskim prawa udziału w krajowych amatorskich mistrzostwach lekkoatletycznych w grupie wiekowej powyżej 35 lat na równych zasadach z obywatelami tego państwa członkowskiego – Możliwość uczestnictwa „bez klasyfikacji” wykluczająca umieszczenie w klasyfikacji osób niebędących obywatelami danego państwa we wszystkich kategoriach wiekowych – Brak okresu przejściowego dla obywateli Unii zamieszkałych w tym państwie członkowskim w czasie zmiany przepisu – Skutek horyzontalny swobody przedsiębiorczości – Ograniczenie – Względy uzasadniające – Proporcjonalność
1. Daniele Biffi, obywatel Włoch, a także drugi z powodów w postępowaniu głównym, zamieszkuje w Niemczech od 2003 r. Prowadzi tam działalność gospodarczą, w ramach której świadczy usługi jako trener lekkiej atletyki i trener osobisty, a na rozprawie wspomniano, że ma własną witrynę internetową reklamującą te usługi(2). Jest on mocno zaangażowany we współzawodnictwo lekkoatletów amatorów w grupie wiekowej powyżej 35 lat. Osiedlił się w Niemczech wraz ze swoją rodziną.
2. W 2012 r. D. Biffi zrzekł się prawa do udziału w zawodach z ramienia włoskiej federacji sportowców amatorów. Od co najmniej tego czasu aż do 2016 r. jako obywatel Włoch mieszkający w Niemczech i będący przez ponad rok członkiem klubu lekkoatletycznego w Berlinie, TopFit e.V. (pierwszego powoda w postępowaniu głównym, zwanego dalej „TopFit”), D. Biffi mógł rywalizować o tytuł „mistrza Niemiec” w swojej kategorii wiekowej, a jego wyniki były uwzględniane w klasyfikacji. Informacje o jego osiągnięciach, tj. zdobytych tytułach i miejscach, widnieją w jego witrynie internetowej(3).
3. W 2016 r. Deutscher Leichtathletikverband e.V. (niemiecki związek lekkiej atletyki, zwany dalej „DLV”), będący stroną pozwaną w postępowaniu głównym i związkiem powołanym na mocy prawa prywatnego, zmienił jednak swój regulamin. Ograniczył w ten sposób prawo do współzawodniczenia o tytuł „mistrza Niemiec” we wszystkich kategoriach wiekowych, zastrzegając je wyłącznie dla obywateli Niemiec. W świetle nowego przepisu sportowcy w sytuacji D. Biffiego mogą uczestniczyć w mistrzostwach krajowych, ale tylko „bez klasyfikacji”. Wyklucza to przyznawanie takim uczestnikom miejsca w poszczególnych wyścigach (np. pierwszego, drugiego, trzeciego) lub tytułu „mistrza Niemiec”. Nie wyklucza to jednak uczestnictwa w innych zawodach organizowanych przez DLV, przykładowo na szczeblu regionalnym.
4. TopFit i D. Biffi zakwestionowali tę nową zasadę przed Amtsgericht Darmstadt (sądem rejonowym w Darmstadcie, zwanym dalej „sądem odsyłającym”), który skierował do Trybunału trzy pytania w ramach wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Pytania te dotyczą zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową (art. 18 TFUE), prawa obywateli Unii do „swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich” (art. 21 ust. 1 TFUE) oraz obowiązku Unii polegającego na „przyczynia[niu] się do wspierania europejskich przedsięwzięć w zakresie sportu” (art. 165 ust. 1 akapit drugi TFUE), a także do podejmowania działań zmierzających do rozwijania europejskiego wymiaru sportu (art. 165 ust. 2 TFUE).
5. Uznałem, że zasadniczo z uwagi na brak przepisu przejściowego uwzględniającego ustalone prawa obywateli Unii, takich jak D. Biffi, którzy nabyli już prawo do udziału w zawodach na równi z obywatelami przyjmującego państwa członkowskiego po skorzystaniu ze swoich praw do „swobodnego przemieszczania się i przebywania”(4), działanie podjęte przez DLV jest nie do pogodzenia z przysługującymi D. Biffiemu prawami do swobodnego przemieszczania się zgodnie z prawem Unii, a szczególnie z jego swobodą przedsiębiorczości wynikającą z art. 49 TFUE. Ograniczenie narzucone przez DLV w tych okolicznościach jest nieproporcjonalne.
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
6. Artykuł 18 akapit pierwszy TFUE przewiduje:
„W zakresie zastosowania traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”.
7. Artykuł 21 akapit pierwszy TFUE stanowi:
„Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania”.
8. Artykuł 49 zdanie pierwsze TFUE stanowi:
„Ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane w ramach poniższych postanowień”.
9. Artykuł 165 ust. 1 akapit drugi TFUE stanowi:
„Unia przyczynia się do wspierania europejskich przedsięwzięć w zakresie sportu, uwzględniając jego szczególny charakter, jego struktury oparte na zasadzie dobrowolności oraz uwzględniając jego funkcję społeczną i edukacyjną”.
10. Artykuł 165 ust. 2 TFUE stanowi:
„Działanie Unii zmierza do:
[…]
– rozwoju europejskiego wymiaru sportu, przez popieranie uczciwości i dostępności we współzawodnictwie sportowym oraz współpracy między podmiotami odpowiedzialnymi za sport, jak również przez ochronę integralności fizycznej i psychicznej sportowców, w szczególności tych najmłodszych”.
11. Artykuł 165 ust. 3 TFUE stanowi:
„Unia i państwa członkowskie sprzyjają współpracy z państwami trzecimi oraz z organizacjami międzynarodowymi właściwymi w dziedzinie edukacji i sportu, zwłaszcza z Radą Europy”.
B. Przepisy krajowe
12. Zgodnie z § 5.2.1 niemieckiego regulaminu lekkiej atletyki:
„W każdych mistrzostwach zasadniczo mogą wziąć udział wszyscy lekkoatleci, którzy mają niemieckie obywatelstwo i ważne prawo startu w zawodach z ramienia niemieckiego związku lub zrzeszenia lekkoatletycznego”.
13. Paragraf 5.2.2 został wykreślony przez stronę pozwaną w dniu 17 czerwca 2016 r. Stanowił on:
„Obywatele Unii są uprawnieni do udziału w mistrzostwach Niemiec, jeżeli od co najmniej roku przysługuje im prawo startu w zawodach z ramienia niemieckiego związku lub niemieckiego zrzeszenia lekkoatletycznego”.
14. Począwszy od dnia 17 czerwca 2016 r. miał zastosowanie następujący przepis (zwany dalej „zaskarżonym przepisem”)(5):
„Zgodnie z § 5.2.4 niemieckiego regulaminu lekkiej atletyki cudzoziemcom, którzy mają prawo startu z ramienia innej federacji krajowej, można przyznać prawo do uczestnictwa w zawodach bez klasyfikacji, jeżeli przed imprezą zezwolą na to przewodniczący komitetu federalnego lub organizator. Szczegóły uczestnictwa bez klasyfikacji określono w przepisie krajowym odnoszącym się do przepisu 142.1 regulaminu zawodów międzynarodowych”(6).
II. Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
15. Daniele Biffi urodził się w 1972 r. Jak już wspomniano powyżej, jest obywatelem Włoch, od 2003 r. mieszka w Niemczech i uczestniczył w mistrzostwach Niemiec co najmniej od 2012 r., zrzekłszy się w 2012 r. prawa do udziału w zawodach z ramienia włoskiego związku lekkiej atletyki. Prowadzi działalność gospodarczą jako trener sportowy i trener osobisty. Specjalizuje się przede wszystkim w biegach na 60, 100, 200 i 400 metrów, a w latach 2012–2016 z powodzeniem i regularnie współzawodniczył na równych zasadach z obywatelami Niemiec.
16. D. Biffi ma prawo do startu na podstawie niemieckiego regulaminu lekkiej atletyki z ramienia TopFit. TopFit z kolei należy do Berliner Leichtathletik-Verband (berlińskiego związku lekkiej atletyki), który jest regionalnym związkiem lekkiej atletyki i członkiem DLV. DLV jest federalną organizacją zrzeszającą niemieckie związki lekkiej atletyki i organizuje krajowe mistrzostwa lekkoatletyczne, zarówno dla młodych lekkoatletów uprawiających sport wyczynowy, jak również dla „weteranów”, czyli kategorii wiekowych „powyżej 35 lat” w ramach sportu masowego.
17. Przepis § 1 zdanie pierwsze niemieckiego regulaminu lekkiej atletyki stanowi, że członkowie wszystkich klubów ze związków poszczególnych krajów związkowych są uprawnieni do udziału w zawodach lekkoatletycznych zgodnie z postanowieniami regulaminu.
18. W dniu 17 czerwca 2016 r. rada DLV zmieniła niemiecki regulamin lekkiej atletyki w taki sposób, że obywatele Unii mający od jednego roku prawo startu z ramienia niemieckiego związku lub zrzeszenia lekkoatletycznego nie mogli już uczestniczyć w mistrzostwach krajowych na takiej samej zasadzie jak w przeszłości (zob. pkt 3 i 14 powyżej). W postanowieniu odsyłającym stwierdza się dalej, że pozwany uzasadniał swą decyzję tym, iż mistrzem Niemiec powinna zostać osoba, która jest także uprawniona do startu jako reprezentant „GER” (Niemiec). Zatem zgodnie z wytycznymi pozwanego z 2017 r. w sprawie nominacji pierwszeństwo przy nominacji mieli mistrzowie Niemiec. Według DLV nie jest możliwe, aby dla sportu weteranów ustanowić odmienne przepisy niż dla sportu młodzieżowego czy wyczynowego.
19. TopFit zgłosił D. Biffiego na niemieckie halowe mistrzostwa weteranów organizowane w dniach 4 i 5 marca 2017 r. w Erfurcie w biegach na 60 m, 200 m i 400 m. DLV odrzucił to zgłoszenie. TopFit i D. Biffi wszczęli w odniesieniu do tej decyzji postępowanie przed Verbandsrechtsausschuss (komisją prawną związku), która jest komisją prawną federacji. Uznała się ona za niewłaściwą rzeczowo i wyraziła zgodę na wytoczenie powództwa przed sądem powszechnym. TopFit i D. Biffi nie zaskarżyli decyzji o niedopuszczeniu do niemieckich halowych mistrzostw weteranów w dniach 4 i 5 marca 2017 r.
20. DLV organizował mistrzostwa Niemiec weteranów w Żytawie, które odbyły się w okresie od 30 czerwca do 2 lipca 2017 r. D. Biffi spełniał wymogi minimalne w danym okresie dla dyscyplin 100 m, 200 m i 400 m. TopFit i D. Biffi złożyli wniosek przed sądem odsyłającym mający na celu zagwarantowanie im uczestnictwa w tych zawodach. Wniosek został odrzucony ze względu na brak podstaw do wydania zarządzenia tymczasowego.
21. D. Biffi uczestniczył w zawodach w Żytawie „poza konkursem”. W biegach eliminacyjnych na dystansie 100 m uzyskał trzeci czas w klasyfikacji, jednak nie został dopuszczony do biegu finałowego. W dyscyplinie 200 m odbyły się tylko biegi na czas. Nie było rund eliminacyjnych, lecz czasy uzyskane z obu przeprowadzonych biegów były uznawane za czasy finałowe. Powód uzyskał trzeci czas. Nie mógł wystartować w biegu na 400 m z powodu kontuzji.
22. TopFit i D. Biffi wnieśli powództwo przed sąd odsyłający o dopuszczenie do uczestnictwa w przyszłych mistrzostwach krajowych z uwzględnieniem wyników w klasyfikacji. Są oni zdania, że uzależnianie przyznania prawa do uczestnictwa w mistrzostwach krajowych w sporcie weteranów od przynależności państwowej jest niezgodne z prawem Unii, i twierdzą, że D. Biffi jest objęty ochroną z uwagi na wcześniejsze prawa. DLV zajmuje odmienne stanowisko. Sąd odsyłający uważa, że musi także rozstrzygnąć, czy wynik D. Biffiego na mistrzostwach krajowych w Żytawie ma być uwzględniony w klasyfikacji.
23. Na podstawie art. 267 TFUE sąd odsyłający zwrócił się zatem z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 18, 21 i 165 TFUE należy interpretować w ten sposób, że przepis zawarty w regulaminie lekkiej atletyki związku państwa członkowskiego, który to przepis uzależnia udział w mistrzostwach krajowych od obywatelstwa tego państwa członkowskiego, stanowi niedopuszczalną dyskryminację?
2) Czy art. 18, 21 i 165 TFUE należy interpretować w ten sposób, że związek państwa członkowskiego w sposób niedopuszczalny dyskryminuje sportowców amatorów, którzy nie mają obywatelstwa tego państwa członkowskiego, umożliwiając im wprawdzie udział w mistrzostwach krajowych, jednakże pozwalając im jedynie na starty »poza konkursem« lub »bez klasyfikacji« oraz nie zezwalając im na udział w biegach i walkach finałowych?
3) Czy art. 18, 21 i 165 TFUE należy interpretować w ten sposób, że związek państwa członkowskiego w sposób niedopuszczalny dyskryminuje sportowców amatorów, którzy nie mają obywatelstwa tego państwa członkowskiego, wykluczając ich z przyznawania tytułów krajowych lub klasyfikacji?”.
24. Uwagi na piśmie zostały przedłożone przez TopFit, DLV, rządy hiszpański i polski oraz Komisję Europejską. Wszyscy wymienieni uczestnicy poza Polską wzięli udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 13 grudnia 2018 r.
III. Podsumowanie uwag pisemnych
25. TopFit twierdzi, że zgodnie z wyrokiem Bosman art. 21 ust. 1 TFUE ma zastosowanie do przepisów prawa prywatnego przyjętych w ramach regulaminów stowarzyszeń prawa prywatnego, takich jak DLV(7). Zasady wypracowane w wyroku Bosman nie ograniczają się do swobodnego przepływu pracowników i mają zastosowanie do art. 21 ust. 1 TFUE.
26. Uczestnictwo w zawodach jest objęte zakresem normatywnym TFUE, podobnie jak sport amatorski, dlatego też art. 18 TFUE ma zastosowanie do postępowania głównego, jako że nie istnieje coś takiego jak sport czysto amatorski.
27. Ograniczenie uczestnictwa w sporcie amatorskim utrudnia przejście do uprawiania danego sportu zawodowo, co ma pośredni wpływ na sytuację ekonomiczną. Obywatel Unii, który jest traktowany mniej korzystnie niż obywatel danego państwa w kontekście życia prywatnego lub w dostępie do korzyści natury społecznej i kulturowej, traktowany jest z naruszeniem art. 45 TFUE. Dostęp do zajęć sportowych jest korzyścią natury społecznej, która przyczynia się do integracji, a wykluczanie sportowców takich jak D. Biffi z mistrzostw jest sprzeczne z projektem europejskim, jak również niezgodne z celami art. 165 ust. 2 tiret ostatnie TFUE. Zmniejszy się prawdopodobieństwo, że kluby będą inwestować w obywateli Unii niebędących obywatelami danego państwa członkowskiego.
28. O obiektywnym uzasadnieniu decyduje to, czy dany przepis realizuje uzasadniony cel, jest odpowiednio dostosowany do realizacji tego celu i nie wykracza poza to, co jest wymagane do realizacji uzasadnionego celu. Przykładem proporcjonalnego ograniczenia jest takie, w ramach którego wymaga się od sportowców, by byli członkami klubu przez określony minimalny czas. Zatem, chociaż nie można narzucić otwarcia mistrzostw krajowych dla wszystkich obywateli Unii, można wymagać, by uczestnictwo było otwarte dla obywateli Unii, gdy jest powiązane z wykonywaniem pewnych podstawowych swobód, takich jak swoboda przemieszczania się. TopFit odnosi się również do art. 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
29. DLV podnosi, że TopFit nie ma legitymacji procesowej, ponieważ sąd odsyłający orzekł tak w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., chociaż DLV przyznaje, że argumenty te nie są zawarte w postanowieniu odsyłającym w ramach niniejszego postępowania. Artykuły 18 i 21 TFUE chronią jedynie obywateli Unii, a nie osoby prawne, takie jak TopFit. Dla klubów takich jak TopFit art. 165 TFUE nie przewiduje żadnych praw(8).
30. DLV argumentuje, że pierwsze pytanie ma charakter teoretyczny, ponieważ klubowi TopFit nie odmówiono prawa do uczestnictwa w niemieckich mistrzostwach weteranów. Spór dotyczy raczej tego, czy D. Biffi powinien mieć możliwość uczestnictwa w zawodach w ramach konkursu, tak aby móc ubiegać się o tytuł mistrza Niemiec(9).
31. Co więcej, postępowanie główne dotyczy sytuacji wewnętrznej odnoszącej się wyłącznie do Niemiec(10), ponieważ sprawa nie wykracza poza granice tego państwa.
32. DLV powołuje się na to, że Trybunał orzekł, iż zakaz dyskryminacji nie wpływa na skład drużyn sportowych, w szczególności kadry narodowej, której skład jest kwestią o charakterze wyłącznie sportowym(11). DLV opowiada się za ograniczeniem przyznawania medali oraz uznawania rekordów krajowych do sportowców krajowych, jako że jest to kwestia o charakterze wyłącznie sportowym(12).
33. Hiszpania argumentuje, że wybór kadry narodowej dla danej dyscypliny sportowej jest uzasadnionym celem, a ograniczenia wprowadzone na potrzeby krajowych mistrzostw lekkoatletycznych są proporcjonalne(13) i nie powodują szkody dla profesjonalnego rozwoju sportowców zagranicznych mieszkających w państwie przyjmującym. Mistrzostwa krajowe dla sportowców indywidualnych są tradycyjnie metodą wyłaniania kadry narodowej na ważne zawody międzynarodowe. Uczestnictwo cudzoziemców mogłoby zakłócić ten proces.
34. Polska zauważa, że wynikająca z art. 165 TFUE kompetencja Unii w sprawach sportu jest bardzo ograniczona. Zgodnie z art. 6 lit. e) TFUE uprawnienia Unii są ograniczone do działań na rzecz wspierania, koordynowania lub uzupełniania działań państw członkowskich w dziedzinie sportu. Mecze między drużynami narodowymi z różnych państw są przykładami spraw mających znaczenie wyłącznie sportowe, jednak Polska przyznaje, że zakres rozpatrywanego postanowienia musi być ograniczony do przyświecającego mu celu(14).
35. Niezależnie od powyższego Polska jest zdania, że postępowanie główne dotyczy tego, czy sport amatorski wchodzi w zakres zastosowania traktatów, i że jest on działalnością, której nie można uznać za gospodarczą. Niemniej jednak podobnie jak Komisja Polska zauważa, że Trybunał orzekł, iż dostęp do zajęć rekreacyjnych w państwie członkowskim, do którego przeprowadził się obywatel Unii, jest elementem pochodnym swobody przemieszczania się(15).
36. Polska zgadza się z Komisją, że organizacja sportu i zawodów krajowych jest wpisana w historyczny i kulturowy kontekst europejskiego sportu(16). Zmiana w tym zakresie mogłaby zmniejszyć atrakcyjność sportu dla widzów. Zdaniem Polski kwestią jest także rola zawodów sportowych w odniesieniu do selekcji do reprezentacji narodowych.
37. Komisja przyjmuje, że sport amatorski wchodzi w zakres rzeczowy stosowania prawa Unii z czterech względów.
38. Po pierwsze, prawo do równego traktowania pracowników obejmuje przywileje socjalne ze względu na art. 7 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 492/2011(17). Po drugie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo swobodnego przemieszczania się obejmuje dostęp do zajęć rekreacyjnych w przyjmującym państwie członkowskim(18), a dostęp ten jest objęty równością traktowania na mocy art. 18 TFUE. Po trzecie, Komisja podkreśla znaczenie sportu dla włączenia społecznego, integracji, rozwoju sieci społecznych i szans na rynku pracy(19), co musi być uwzględniane przy dokonywaniu wykładni przepisów dotyczących obywatelstwa. Po czwarte, na mocy traktatu z Lizbony zakres prawa Unii został znacząco rozszerzony w odniesieniu do sportu [zob. art. 6 lit. e) i art. 165 TFUE], a Unii przyznano uprawnienia w tej dziedzinie.
39. Artykuły 18 i 21 TFUE mają zastosowanie do związku krajowego, takiego jak DLV, podlegającego prawu prywatnemu, aby działania prywatnego – w tym przypadku będącego monopolistą – podmiotu nie niweczyły zniesienia przez państwo przeszkód w swobodnym przemieszczaniu się(20).
40. Jednakże utrudnienie prawa D. Biffiego do swobodnego przemieszczania się jest proporcjonalne(21). Uczestnictwo w zawodach regionalnych i lokalnych pozostaje otwarte dla osób niebędących obywatelami danego państwa. Mistrz krajowy musi być związany z państwem członkowskim, które organizuje mistrzostwa. W przeciwnym wypadku identyfikowanie się z nim publiczności byłoby problematyczne.
A. Uwagi wstępne
1. Kwestie formalne
41. Należy oddalić argumenty DLV, że w sporze nie występuje dostateczny element transgraniczny, aby uznać go za objęty właściwością Trybunału. Skoro obywatel Unii „skorzystał ze swojego prawa do swobodnego przemieszczania się”, jego sytuacja wchodzi w zakres stosowania art. 18 TFUE(22). Co więcej, D. Biffi twierdzi, że na jego działalność gospodarczą w przyjmującym państwie członkowskim, a mianowicie Niemczech, negatywnie wpływa dyskryminacja ze względu na przynależność państwową(23). Sytuacja ma związek z handlem między państwami członkowskimi(24). Tak jak w świetle wydanego przez Trybunał wyroku Bosman przyjmowanie ofert zatrudnienia w innych państwach członkowskich w celu profesjonalnej gry w piłkę nożną nie stanowi wyłącznie wewnętrznej sytuacji(25), podobnie nie jest nią przeprowadzenie się za granicę wiążące się z komercjalizacją lekkiej atletyki i rozpoczęciem działalności gospodarczej.
42. Co się tyczy legitymacji procesowej TopFit do zakwestionowania zgodności z prawem Unii działań DLV wobec D. Biffiego, zasady legitymacji procesowej wchodzą w zakres proceduralnej autonomii państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń przewidzianych prawem Unii, które nie są przedmiotem sporu w postępowaniu głównym(26).
43. Wreszcie wbrew twierdzeniom DLV pytanie pierwsze jest dopuszczalne. Celem postępowania głównego jest ustalenie podstawy, na jakiej D. Biffi może uczestniczyć w przyszłości w mistrzostwach lekkoatletycznych. Zgodnie z niemieckim regulaminem lekkiej atletyki uczestnictwo bez klasyfikacji wymaga zgody przewodniczącego komitetu federalnego lub organizatora imprezy (zob. pkt 14 powyżej). Z uwagi na fakt, że regulamin przewiduje całkowite wyłączenie uczestnictwa sportowców takich jak D. Biffi, pierwsze pytanie nie jest hipotetyczne(27).
2. Praktyka państw członkowskich w kwestii uczestnictwa w krajowych mistrzostwach lekkoatletycznych obywateli innych państw
44. Nie istnieje w tym względzie jednolita zasada lub praktyka stosowana przez państwa członkowskie ani też nie dyktują ich zasady Międzynarodowego Stowarzyszenia Federacji Lekkoatletycznych (IAFF)(28)(29). W rzeczy samej przepisy i praktyki są bardzo zróżnicowane w zależności od państwa członkowskiego(30).
45. Na przykład Hiszpania zdaje się mieć obecnie stosunkowo otwartą politykę dostępności, z zastrzeżeniem wymogu przynależności do klubu (jednak z instrumentem przewidującym specjalne zezwolenie), kwot oraz zamieszkania w Hiszpanii(31); ten ostatni wymóg nie obowiązuje przykładowo w Belgii(32). Tylko obywatele Hiszpanii mogą jednak uzyskać tytuł mistrza kraju.
46. Przeciwieństwem jest Dania, która zezwala na dostęp cudzoziemców jedynie na podstawie decyzji specjalnej federacji organizującej, przy czym należy rozumieć, że tylko Duńczyk może być mistrzem Danii i że cudzoziemcy nie mogą otrzymać medalu duńskiego związku sportowego. Uczestnictwo przysługuje w każdym razie wyłącznie cudzoziemcom zamieszkującym w Danii od co najmniej sześciu miesięcy(33). Zarówno we Francji(34), jak i w Belgii(35) mistrzami odpowiednich państw członkowskich mogą być jedynie obywatele tych państw, podczas gdy w Szwecji brak jest przepisu uniemożliwiającego cudzoziemcowi uzyskanie tytułu mistrza kraju(36), możliwe to jest także na Cyprze(37).
47. Co się tyczy uznawania rekordu krajowego ustanowionego przez cudzoziemca, wykluczone jest to na przykład w Austrii(38), Belgii(39), na Cyprze(40), w Danii (z wyjątkiem weteranów)(41), we Francji(42), w Słowenii(43) i Szwecji(44). Zasady w Danii(45), Hiszpanii(46), Francji(47) i w Słowenii(48) stanowią wprost, że sportowcy cudzoziemcy nie mogą zdobyć medali. Zasady belgijskie stanowią, że nie mogą oni stanąć na podium(49).
3. Dlaczego postępowanie główne jest objęte zakresem stosowania prawa Unii?
48. Chociaż sąd odsyłający potraktował spór rozpatrywany w sprawie jako dotyczący głównie obywatelstwa Unii na podstawie art. 21 TFUE oraz jego związku zarówno z zakazem dyskryminacji ze względu na przynależność państwową na podstawie art. 18 TFUE, jak i promowaniem europejskiego wymiaru sportu na podstawie art. 165 TFUE, kwestią sporną w postępowaniu głównym jest wynikające z dyskryminacji ze względu na przynależność państwową ograniczenie przewidzianej w art. 49 TFUE swobody przedsiębiorczości D. Biffiego.
49. Strony w postępowaniu głównym skoncentrowały się w dużej mierze na argumentowaniu, czy zasady dotyczące swobodnego przepływu osób opracowane w podstawowych postanowieniach traktatu sięgających traktatu rzymskiego, w postaci stosowanej przez Trybunał w kontekście uczestnictwa w działalności sportowej, można odnosić do art. 21 TFUE, który został wprowadzony traktatem z Lizbony. Nie miało to jednak znaczenia w kontekście faktów występujących w postępowaniu głównym.
50. Podczas rozprawy okazało się, że D. Biffi jest trenerem przygotowania psychologicznego i trenerem osobistym, a zatem zarabia na życie, prowadząc treningi sportowe. Pracuje z różnymi związkami sportowymi, ale trenuje też osobiście sportowców indywidualnych. Prowadzi samodzielną działalność gospodarczą. Nie jest zatem pracownikiem, co wyklucza odwoływanie się do statusu „pracownika” z art. 45 TFUE. Pełnomocnik TopFit i D. Biffiego argumentował podczas rozprawy, że status mistrza Niemiec byłby cennym i ważnym dodatkiem do wizytówki D. Biffiego. DLV nie zakwestionował tych twierdzeń. Jak zauważono powyżej (pkt 2), wyniki D. Biffiego w poprzednich mistrzostwach krajowych Niemiec widnieją już w jego witrynie internetowej.
51. W świetle powyższego D. Biffiego nie można uznawać za sportowca amatora. Trybunał orzekł w wyroku Deliège(50), że „sama okoliczność, że związek sportowy lub federacja sportowa jednostronnie klasyfikuje swoich członków jako sportowców amatorów, nie wyklucza sama w sobie, że członkowie ci prowadzą działalność gospodarczą”(51), a prowadzenie działalności gospodarczej jest czynnikiem wymaganym zarówno na potrzeby stosowania przepisów Unii o swobodzie przemieszczania się(52), jak i włączenia aktywności sportowej w zakres prawa Unii(53).
52. Zatem, o ile uznaję, że według utrwalonego orzecznictwa Trybunału, mając na uwadze cele Unii Europejskiej, sport podlega prawu Unii w takim zakresie, w jakim stanowi on działalność gospodarczą(54), o tyle taka sytuacja ma miejsce w postępowaniu głównym z uwagi na to, iż praca wykonywana przez D. Biffiego jest rzeczywista i efektywna i nie można jej postrzegać jako czysto marginalną lub dodatkową(55). Z uwagi na to, że pojęcie „działalności gospodarczej” definiuje zakres jednej z fundamentalnych swobód traktatu, nie można dokonywać jego wykładni w sposób zawężający(56).
53. Ponadto Trybunał stwierdził jasno w wyroku Deliège(57), który dotyczył uczestnictwa w sporcie indywidualnym oraz zarzucanego ograniczenia swobody przemieszczania się, że przyznawanie nagród (finansowych) na podstawie wyników sportowych przez rząd oraz sponsorów prywatnych było istotne przy ustalaniu, czy sportowiec amator prowadzi działalność gospodarczą(58). Trybunał dodał w wyroku Meca‑Medina, że „gdy działalność sportowa ma charakter odpłatnego świadczenia pracy lub świadczenia usług za wynagrodzeniem, co ma miejsce w przypadku działalności sportowej wykonywanej przez półzawodowców lub zawodowców, zostaje ona w szczególności objęta zakresem stosowania art. 39 WE i nast. lub art. 49 WE i nast.”(59).
54. Przedsiębiorczość w świetle art. 49 TFUE obejmuje „faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej w innym państwie członkowskim przez stały zakład przez czas nieokreślony”(60), przy czym to odniesienie czasowe wyznacza granicę między swobodą świadczenia usług na podstawie art. 56 TFUE a swobodą przedsiębiorczości na podstawie art. 49 TFUE(61).
55. D. Biffi jest mieszkańcem Niemiec od 15 lat i nic w aktach sprawy nie sugeruje, aby świadczenie przez niego usług w Niemczech w charakterze trenera lekkiej atletyki miało charakter tymczasowy lub obejmowało element transgraniczny poprzez, na przykład, świadczenie usług z Włoch. Jest on zaangażowany „w sposób stały i ciągły” w życie gospodarcze w Niemczech(62).
56. Zatem wszelkiego rodzaju dyskryminacja, na którą mógł być narażony wbrew art. 18 TFUE, wchodzi w zakres stosowania traktatów na mocy art. 49 TFUE. Zasada niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową przewidziana w art. 18 TFUE ma swój szczególny wyraz w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości przewidzianej w art. 49 TFUE. Trybunał musi zatem orzec jedynie w kwestii art. 49 TFUE(63) w związku z art. 165 TFUE, mając na uwadze, że art. 18 TFUE może być stosowany samodzielnie wyłącznie w stanach faktycznych podlegających prawu Unii, w odniesieniu do których TFUE nie zawiera szczególnych postanowień o zakazie dyskryminacji(64). Ze względów, które wyjaśnię bliżej w pkt 97–110 poniżej, postępowanie główne nie stanowi okazji do tego, by rozważać podjęcie istotnego kroku konstytucyjnego polegającego na rozszerzeniu orzecznictwa dotyczącego art. 21 TFUE oraz elementów składowych obywatelstwa Unii na horyzontalny kontekst sporu między stronami prywatnymi(65), co zobowiązałoby podmioty niebędące państwami do dostosowania się do tego.
57. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału „okoliczność, iż sąd krajowy wskazał formalnie w pytaniu prejudycjalnym określone przepisy prawa Unii, nie stoi na przeszkodzie temu, by Trybunał przekazał temu sądowi wszelkie wskazówki dotyczące wykładni, które mogą być pomocne w rozstrzygnięciu rozpatrywanej przez niego sprawy, niezależnie od tego, czy sąd krajowy powołał się na nie w treści pytań. W tym względzie do Trybunału należy wskazanie na podstawie całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności na podstawie uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu”(66).
58. W konsekwencji trzy zadane pytania należałoby przeformułować w jedno o następującej treści:
„Czy art. 18, 21, 49 i 165 TFUE należy interpretować w ten sposób, że związek z danego państwa członkowskiego w sposób niedopuszczalny dyskryminuje sportowców amatorów niemających obywatelstwa państwa członkowskiego, w którym mieszkają, jeśli uniemożliwia im udział w mistrzostwach krajowych lub umożliwia im udział w mistrzostwach krajowych, pozwalając jednakże im jedynie na starty »poza klasyfikacją« lub »bez klasyfikacji« oraz nie zezwalając im na udział w biegach i walkach finałowych, a także wykluczając ich z przyznawania tytułów krajowych lub z klasyfikacji?”.
IV. Odpowiedź na pytanie
A. Czy art. 49 TFUE obowiązuje DLV?
59. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału art. 45, 49 i 56 nie obowiązują tylko w stosunku do działań władz publicznych, lecz obejmują swym zakresem również przepisy innego rodzaju, które służą zbiorowemu uregulowaniu pracy najemnej, działalności wykonywanej na własny rachunek i świadczenia usług(67). Trybunał dążył do uniknięcia nierówności w stosowaniu zakazów zawartych w tych postanowieniach, ponieważ warunki pracy w poszczególnych państwach członkowskich są regulowane albo za pomocą przepisów ustawodawczych lub wykonawczych, albo poprzez układy zbiorowe lub inne akty zawarte lub przyjęte przez osoby prywatne(68). Usunięcie przeszkód w swobodnym przepływie osób i swobodnym świadczeniu usług między państwami członkowskimi byłoby nieskuteczne, gdyby w miejsce usuniętych barier państwowych mogły pojawiać się przeszkody wynikające z wykonywania przez związki lub organizacje niepodlegające prawu publicznemu ich autonomii prawnej(69).
60. Trybunał kilkakrotnie zauważył, że postanowienia traktatowe w sprawie swobodnego przepływu mają zastosowanie do zasad ustanawianych przez związki sportowe(70), a jeden z rzeczników generalnych wyraził pogląd, iż „zasady federacji sportowych zasadniczo są objęte zakresem prawa wspólnotowego, jeżeli dotyczą stosunków gospodarczych”(71).
61. Przyznaję, że we wszystkich sprawach poprzedzających postępowanie główne regulaminy opracowywane przez związki sportowe były uznawane za objęte zakresem stosowania prawa Unii w kontekście, w jakim ograniczały one działalność osób zaangażowanych w działalność sportową, które były profesjonalistami w tym znaczeniu, że otrzymywały one wynagrodzenie bezpośrednio w ramach umowy o pracę za uprawianie danego sportu, a wynagrodzenie to było bezpośrednio zagrożone z uwagi na opracowywane przez związek sportowy regulacje będące przedmiotem zaskarżenia(72).
62. Jednakże może nie czynić różnicy to, że nowy regulamin DLV ma, jak to można określić, pośredni wpływ na działalność gospodarczą D. Biffiego poprzez sprawienie, że jego usługi stają się mniej atrakcyjne w porównaniu do usług niemieckich lekkoatletów, którzy prowadzą podobną działalność, ale spełniają kryteria umożliwiające im pełne współzawodniczenie w mistrzostwach krajowych, uzyskanie tytułu oraz odnotowanie tego faktu i wskazanie zdobytych miejsc na poszczególnych imprezach we własnej witrynie internetowej (zob. szerzej pkt 70 poniżej). Trybunał orzekł bowiem w wyroku Deliège, że usługi pozostają usługami, nawet jeżeli nie płacą za nie osoby, na rzecz których są świadczone(73). Sugeruje to wzięcie pod uwagę pośredniego oddziaływania działalności gospodarczej.
63. Zaskarżony przepis dotyczy zatem „stosunków gospodarczych”. Trybunał orzekł w wyroku International Transport Workers’ Federation i Finnish Seamen’s Union, że art. 49 TFUE miał zastosowanie do działań zbiorowych podejmowanych przez związki zawodowe, aby wymóc na przedsiębiorstwie zawarcie układu zbiorowego pracy ze związkiem zawodowym(74), ponieważ działania zbiorowe są „nierozerwalnie związane” z układem zbiorowym, do którego zawarcia dążono, wobec czego działania te są objęte zakresem art. 49 TFUE(75).
64. Powiązanie między nowym przepisem DLV wykluczającym uczestnictwo D. Biffiego w mistrzostwach krajowych na równych zasadach z obywatelami Niemiec a szkodą dla działalności gospodarczej prowadzonej przez D. Biffiego jest dostatecznie bliskie, aby uznać ów przepis za objęty zakresem art. 49 TFUE. Tak jak Trybunał orzekł, że musi być możliwość powoływania się na zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową wobec pracodawców sektora prywatnego w odniesieniu do zarówno pracowników najemnych, jak i osób zatrudnionych na własny rachunek na mocy art. 49 TFUE(76), tak organizacje takie jak DLV muszą odpowiadać na podstawie art. 49 TFUE za działania, które mogą mieć negatywny wpływ na swobodę przedsiębiorczości, jak również za dyskryminację ze względu na przynależność państwową, którą wyklucza owo postanowienie(77). W przeciwnym razie może mieć to szkodliwe skutki dla rynku wewnętrznego.
65. Wreszcie Trybunał orzekł ostatnio w wyroku Egenberger(78), że zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na religię lub przekonania przewidziany w art. 21 ust. 1 karty jest normą o charakterze bezwzględnie wiążącym jako zasada ogólna prawa Unii, samoistnie przyznająca jednostkom prawo, na które mogą się one powoływać w sporze dotyczącym jednej z dziedzin objętych prawem Unii, również gdy dyskryminacja wynika z umów zawieranych przez jednostki(79).
66. Artykuł 21 ust. 2 karty zakazuje dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w „zakresie zastosowania traktatów”, co oznacza dziedzinę objętą prawem Unii. W świetle wyroku w sprawie Egenberger oraz poglądu wyrażonego przeze mnie już w pkt 56 powyżej, w myśl którego spór w niniejszej sprawie jest objęty zakresem zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w kontekście swobody przedsiębiorczości na podstawie art. 18 i 49 TFUE, TopFit i D. Biffi są w pełni uprawnieni na mocy przepisów Unii do tego, by egzekwować zakaz przewidziany w art. 21 ust. 2 karty od podmiotu takiego jak DLV, zważywszy, że „prawa podstawowe chronione w porządku prawnym Unii znajdują zastosowanie we wszystkich sytuacjach podlegających prawu Unii”(80).
B. Czy doszło do ograniczenia?
67. Orzecznictwo Trybunału jest ogólnie rygorystyczne w kwestii bezpośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Uznano, że uregulowanie uzależniające udzielenie przedsiębiorstwom zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie handlu bronią i amunicją wojskową oraz w zakresie pośrednictwa w nabywaniu i sprzedaży takiej broni i amunicji od przesłanki, iż wszyscy członkowie ustawowych organów reprezentujących tę spółkę lub wspólnik zarządzający tą spółką muszą mieć obywatelstwo austriackie, stanowi zakazaną różnicę w traktowaniu(81). Włoski wymóg przynależności państwowej dla celów dostępu do mieszkań komunalnych i obniżonych rat kredytu hipotecznego, nawet w odniesieniu do obywateli Unii zamieszkujących we Włoszech, oznaczał, że państwo członkowskie nie wywiązało się ze swoich obowiązków wynikających z art. 49 i 56 TFUE(82), mając na uwadze, że prawo przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług dotyczą „nie tylko szczególnych przepisów dotyczących prowadzenia działalności zawodowej, ale również przepisów dotyczących ogólnych udogodnień pomocnych przy prowadzeniu tej działalności”(83). Wymogi przynależności państwowej przewidziane prawem węgierskim i łotewskim w związku z wykonywaniem zawodu notariusza uznano niedawno za niezgodne z art. 49 TFUE(84).
68. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału „ogół postanowień traktatu dotyczących swobody przepływu osób służy ułatwieniu obywatelom Unii wykonywania wszelkiego rodzaju działalności zawodowej na obszarze Unii oraz stoi na przeszkodzie działaniom, które mogłyby stawiać ich w niekorzystnej sytuacji, gdyby chcieli podjąć działalność gospodarczą na obszarze państwa członkowskiego innego niż państwo członkowskie pochodzenia. Pod tym względem obywatele państw członkowskich dysponują w szczególności wynikającym bezpośrednio z traktatu prawem do opuszczenia państwa członkowskiego pochodzenia i udania się do innego państwa członkowskiego oraz przebywania w nim w celu wykonywania tam działalności”(85).
69. W konsekwencji art. 49 TFUE stoi na przeszkodzie jakiemukolwiek przepisowi krajowemu, który może zakłócać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli Unii z podstawowych swobód zagwarantowanych tym postanowieniem(86).
70. D. Biffi znajduje się w mniej korzystnej sytuacji w porównaniu do obywateli Niemiec świadczących usługi treningu lekkoatletycznego w tym państwie członkowskim, ponieważ nie może już odwołać się do swoich osiągnięć w krajowych mistrzostwach sportowych w celu przyciągnięcia klientów. Konsument jest bardziej skłonny wybrać trenera lekkiej atletyki, który reklamuje się doskonałymi kompetencjami, powołując się na wyniki osiągnięte w krajowych zawodach lekkoatletycznych.
71. Ponadto, gdyby prawo Unii umożliwiało związkom sportowym państw członkowskich zmianę przepisów dotyczących zezwalania na uczestnictwo w mistrzostwach krajowych mieszkańcom państwa niebędącym obywatelami po osiedleniu się w tym państwie osoby prowadzącej działalność gospodarczą takiej jak D. Biffi, zniechęcałoby to obywateli Unii do opuszczenia państwa członkowskiego pochodzenia (co może wiązać się, jak w przypadku D. Biffiego, z utratą prawa do uczestnictwa w mistrzostwach krajowych tego państwa) i do założenia przedsiębiorstwa zajmującego się komercyjnym wykorzystywaniem uprawiania danej dziedziny sportu. Prawo Unii stoi na przeszkodzie jakiemukolwiek przepisowi krajowemu, który może zakłócać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli Unii z podstawowych swobód(87).
72. Przyjmuję, że obywatele Unii przeprowadzający się z jednego państwa członkowskiego do innego w celu założenia przedsiębiorstwa nie mogą, jak pracownicy, powołać się na prawo Unii w celu zachowania w przyjmującym państwie członkowskim warunków prowadzenia działalności obowiązujących w ich państwie członkowskim pochodzenia(88). Nigdy nie może to jednak uzasadniać bezpośrednio dyskryminującego środka, który jest objęty zakresem stosowania prawa Unii na podstawie oddziaływania na działalność gospodarczą, w szczególności gdy dochodzi do sytuacji niekorzystnej względem sytuacji obywatela państwa przyjmującego (zob. pkt 70).
73. Jestem zatem zdania, że sytuacja D. Biffiego nie jest odmienna od sytuacji skarżącego w znaczącym wyroku Trybunału wydanym w sprawie Konstantinidis(89). D. Biffi znajduje się w mniej korzystnej sytuacji w porównaniu do tego, jak potraktowano by obywatela Niemiec w takich samych okolicznościach, ponieważ – tak jak miało to miejsce w przypadku (obowiązkowej) pisowni, czy też niepoprawnej pisowni, nazwiska Konstantinidis wymaganej prawem niemieckim – utrata prawa do odwołania się do własnych osiągnięć w mistrzostwach krajowych w przyszłych imprezach powoduje niedogodność w stopniu wpływającym negatywnie na swobodę przedsiębiorczości przysługującą D. Biffiemu na mocy tego artykułu(90). Trybunał orzekł w wyroku Konstantinidis, że wpływ zaskarżonego środka na przyciąganie klientów miał znaczenie dla dokonywanej oceny(91).
C. Czy można uzasadnić to ograniczenie?
1. Zasady ogólne
74. Cechą wspólną spraw wiążących się z bezpośrednią dyskryminacją ze względu na obywatelstwo Unii jest to, że zasadniczo można ją uzasadniać wyłącznie poprzez powołanie się na inne postanowienia traktatów. Zatem Trybunał orzekł przykładowo, że uregulowanie uzależniające udzielanie przedsiębiorstwom zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie handlu bronią i amunicją wojskową oraz w zakresie pośrednictwa w nabywaniu i sprzedaży takiej broni i amunicji od przesłanki, iż wszyscy członkowie ustawowych organów reprezentujących tę spółkę lub wspólnik zarządzający tą spółką muszą mieć obywatelstwo austriackie, nie może być uzasadniony art. 346 ust. 1 lit. b) TFUE dotyczącym ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa członkowskiego, które wiążą się z produkcją broni, amunicji i materiałów wojennych lub handlem nimi(92). Wymogi przynależności państwowej związane z wykonywaniem zawodu notariusza nie mogą być uzasadnione tym, iż ma to związek z wykonywaniem władzy publicznej w rozumieniu art. 51 akapit pierwszy TFUE(93).
75. Niemniej jednak zasadnicza trudność w postępowaniu głównym polega na tym, że niekoniecznie ma to zastosowanie do sektora sportu. Trybunał wielokrotnie orzekał, że uznaje się, iż „przepisy traktatu dotyczące swobodnego przepływu osób nie wykluczają przepisów lub praktyk uniemożliwiających wykluczanie zagranicznych zawodników z pewnych meczy ze względu na kwestie, które nie mają charakteru gospodarczego, a związane są ze szczególną specyfiką i kontekstem takich meczy, a więc mają charakter wyłącznie sportowy, przykładowo w przypadku meczy między kadrami narodowymi różnych państw”(94). Obejmuje to zasady, które dotyczą „właściwego funkcjonowania” mistrzostw ogółem(95).
76. W kontekście sportu obejmującego współzawodnictwo indywidualne, a nie drużynowe, Trybunał orzekł, że sama okoliczność istnienia zasad selekcji, które skutkują ograniczeniem liczby uczestników zawodów, bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, stanowi nieodłączony element przeprowadzenia międzynarodowych imprez sportowych wysokiej rangi i nie może być postrzegane jako ograniczanie swobody świadczenia usług(96). Jak dotąd nie istnieją jednak w orzecznictwie bezpośrednie wytyczne dotyczące okoliczności, w których przepisy państw członkowskich ograniczające udział obywateli innych państw w zawodach w sportach indywidualnych, jak lekkoatletyka, na podstawie przynależności państwowej są wprowadzane ze względów innych niż ekonomiczne i dotyczą szczególnego charakteru i kontekstu tego rodzaju mistrzostw, a zatem mają charakter wyłącznie sportowy.
2. Stosowanie spornych zasad: utrzymanie status quo
77. W świetle skali rozbieżności w prawie i praktykach państw członkowskich w zakresie uczestnictwa obywateli innych państw w krajowych mistrzostwach lekkoatletycznych (zob. pkt 44–47 powyżej) przyjmuję, że – co do zasady – przepis państwa członkowskiego ograniczający przyznawanie tytułu mistrza krajowego oraz wręczanie medali za pierwsze, drugie i trzecie miejsce najlepiej kwalifikować w prawie Unii jako zasadę o czysto sportowym charakterze, wykraczającą poza zakres traktatu Unii, a zatem możliwą do utrzymania przez państwa członkowskie, w których funkcjonuje taki system(97). Wąskie parametry kompetencji Unii w zakresie sportu (zob. uwagi na piśmie Polski, pkt 34 powyżej) przewidziane w art. 6 lit. e) i art. 165 TFUE, jednakowo wskazują na utrzymanie uprawnień dyskrecjonalnych państw członkowskich(98).
78. Niemniej jednak Trybunał podkreślił, że chociaż zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową nie ma zastosowania do składu drużyn sportowych, w szczególności kadry narodowej, podlega on zasadzie proporcjonalności. „[To] ograniczenie zakresu stosowania omawianych postanowień powinno być zawężone do jego celu”(99).
79. Celami realizowanymi przez DLV poprzez proponowaną zmianę przepisów dotyczących dostępu do mistrzostw krajowych i uczestnictwa w nich jest utrzymanie zaufania publicznego do mistrzostw poprzez zapewnienie, aby mistrz krajowy miał dostatecznie silne powiązania z Niemcami, jak również potrzeba uniknięcia zakłócenia lub wypaczenia procesu wyboru sportowców do reprezentowania Niemiec na szczeblu międzynarodowym. Są to uzasadnione cele polityki publicznej.
80. Niemniej jednak wykluczenie D. Biffiego z możliwości uzyskania tytułu mistrza krajowego oraz zdegradowanie go do uczestnictwa bez klasyfikacji z konsekwencjami wpływającymi na odnotowanie jego wyników w imprezach sportowych jest nieproporcjonalne względem realizacji tych celów, zważywszy, że wcześniej miał on prawo brać udział w mistrzostwach krajowych na równi z obywatelami Niemiec, którego to prawa został pozbawiony za sprawą zmiany przepisów zaskarżonej w postępowaniu głównym.
81. Z orzecznictwa wynika, iż wykładnia przepisów Unii ma być dokonywana w zgodzie z ogólną zasadą poszanowania praw nabytych(100) oraz „odpowiadającą jej zasadą pewności prawa, stanowiącą zasadniczą część” zasady ogólnej(101). Trybunał w wyroku Bozkurt(102) uznał w szczególności, że ogólną zasadę poszanowania praw nabytych stanowi zasada, zgodnie z którą obywatel turecki może skutecznie powoływać się na prawa nabyte na podstawie przepisu decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia z dnia 19 września 1980 r., przy czym posiadanie tych praw nie jest już uzależnione od trwania okoliczności koniecznych, aby prawa te powstały, a to z tego względu, że odpowiednia decyzja Unii nie ustanawia tego rodzaju warunku. Prawa nabyte były także istotne w kontekście dokonywania wykładni przepisów Unii mających na celu usprawnienie swobodnego przepływu obywateli Unii na jej terytorium, jak również ograniczeń swobody państw członkowskich w zakresie wprowadzenia restrykcji w tym względzie(103).
82. O ile w tym przypadku nie chodzi o żadne okoliczności faktyczne, których zniknięcie pozbawiłoby D. Biffiego prawa udziału w mistrzostwach Niemiec na równi z obywatelami niemieckimi, o tyle orzecznictwo dotyczące praw nabytych rozwijano w kontekście praw do swobodnego przemieszczania się i pobytu, częściowo w świetle imperatywu stopniowej konsolidacji sytuacji i integracji w państwie członkowskim(104). Ponadto Niemcy są miejscem stałego pobytu D. Biffiego w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich(105); a więc dotyczy go środek, który jest kluczowym elementem promowania spójności społecznej, zawarty w dyrektywie 2004/38 w celu wzmocnienia poczucia obywatelstwa Unii(106).
83. Co więcej, obowiązek zastosowania środków przejściowych w celu ochrony uzasadnionych oczekiwań osób działających w oparciu o utrwalony porządek prawny, który został zmieniony bez uprzedzenia, nie jest nieznany prawu Unii(107). W kontekście obowiązków nakładanych na Komisję przez określony zestaw przepisów Unii Trybunał orzekł, że „z uwagi na potrzebę pewności prawa Komisja ma obowiązek w takiej sytuacji w sposób jasny i precyzyjny ostrzec podmioty gospodarcze o swoim zamiarze odejścia od wcześniejszej praktyki w tym względzie, jeżeli to konieczne; o ile nie chce naruszyć zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań”(108).
84. Mimo to DLV nie opublikował żadnych przepisów przejściowych w celu uwzględnienia sytuacji obywateli Unii takich jak D. Biffi, którzy skorzystali ze swojego prawa do swobodnego przemieszczania się i zaczęli prowadzić działalność w państwie członkowskim innym niż swoje własne na podstawie art. 49 TFUE oraz, jak w przypadku D. Biffiego, utracili prawo do udziału w mistrzostwach krajowych w państwie członkowskim pochodzenia.
85. Jest to niezgodne z fundamentalnym orzecznictwem Trybunału dotyczącym obywatelstwa, zgodnie z którym „status obywatela Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich, bowiem status ten pozwala tym spośród owych obywateli, którzy znajdują się w takiej samej sytuacji, korzystać z takiego samego traktowania wobec prawa w zakresie stosowania ratione materiae traktatu, bez względu na ich przynależność państwową i bez uszczerbku dla wyraźnie przewidzianych w tym względzie wyjątków”(109). Przepisy regulaminu DLV, które są bezpośrednio dyskryminujące ze względu na przynależność państwową, nie były „wyraźnie przewidziane” w czasie, gdy D. Biffi skorzystał ze swojego prawa do przemieszczania się i swobodnego zamieszkania w Niemczech zgodnie z art. 21 TFUE, art. 45 karty oraz, jak wyjaśniono powyżej, art. 49 TFUE.
86. Jak orzekł niedawno Trybunał, w sprzeczności z logiką stopniowej integracji, której „przyświeca” art. 21 ust. 1 TFUE, byłaby sytuacja, w której obywatele Unii mieliby tracić prawa nabyte w wyniku wykonywania swobodnego przepływu, ponieważ dążyli […] „do głębszego zintegrowania się ze społeczeństwem tego państwa”(110). Ta sama logika nieuchronnie odnosi się do sporów wchodzących w zakres art. 49 TFUE(111).
87. Ponieważ D. Biffi ma ustalone i silne powiązanie z Niemcami i – jak wynika z akt sprawy – z tamtejszą społecznością lekkoatletów, trudno dostrzec bezpośrednie zagrożenie dla prawowitości tytułu „mistrza krajowego”, które miałoby pojawić się za sprawą przyznania tego tytułu sportowcowi takiemu jak D. Biffi. To samo dotyczy przyznawania medali, uwzględniania zdobytych miejsc w klasyfikacji zawodów oraz uczestnictwa w biegach eliminacyjnych.
88. Tak samo przewidziany prawem Unii wymóg, by sportowcy niebędący obywatelami, a posiadający stałe miejsce zamieszkania mogli nadal uczestniczyć w zawodach na takiej podstawie, na jakiej uczestniczyli w nich przed wprowadzeniem przepisu zmierzającego do ograniczenia uczestnictwa, nie zakłócałby w niemożliwym do przezwyciężenia stopniu selekcji obywateli Niemiec w odniesieniu do współzawodniczenia w zawodach międzynarodowych w kategorii powyżej 35 lat. Jest tak, skoro stwierdzono na rozprawie, że uczestnictwo na równych zasadach obywateli i osób niebędących obywatelami związanych z klubem było praktykowane w Niemczech przez około trzydzieści lat.
89. Co więcej, wydaje się, że zaskarżony przepis miałby szczególnie dotkliwe skutki dla klubów wielokulturowych i poczucia wspólnoty dla wszystkich klubów, zważywszy, że tworzy on dwa poziomy członkostwa. TopFit i D. Biffi podnieśli podczas rozprawy, że zakwestionowany przepis sprawia, że mniej prawdopodobne jest inwestowanie przez kluby w sportowców będących obywatelami Unii; czyli osoby, które należą już do ich szeregów.
90. To z tych względów doszedłem do wniosku, że brak zapisu w regulaminie DLV służącego złagodzeniu wpływu zaskarżonego przepisu oraz zachowaniu status quo dla obywateli Unii takich jak D. Biffi, którzy mają stałe miejsce zamieszkania w Niemczech i nabyli prawo do udziału w krajowych mistrzostwach lekkoatletycznych na równi z obywatelami Niemiec, czyni zaskarżony przepis nieproporcjonalnym względem uzasadnionych celów, których realizacji ma on służyć.
3. Szersze zastosowanie rozpatrywanego uregulowania
91. Jeżeli Trybunał miałby nie zgodzić się z tą analizą, zawartą powyżej (pkt 77), przyznanie tytułu mistrza krajowego oraz medali za pierwsze, drugie i trzecie miejsce co do zasady najlepiej uznać w świetle prawa Unii za regułę o czysto sportowym charakterze, wykraczającą poza zakres traktatu Unii, co oznacza, że praktyka ta mogłaby zostać ogólnie utrzymana przez państwa członkowskie, które mają taki system. Odrzucenie analizy dotyczącej utrzymania status quo w odniesieniu do mających miejsce zamieszkania w danym państwie sportowców jak D. Biffi może na pierwszy rzut oka skutkować udzieleniem odpowiedzi przeczącej na pytanie w brzmieniu przeformułowanym w pkt 58 powyżej.
92. Niemniej jednak pytania prejudycjalne odnoszą się także do całościowego wyłączenia sportowców niebędących obywatelami z mistrzostw krajowych, co przydarzy się D. Biffiemu, jeżeli nie uzyska prawa do uczestnictwa poza klasyfikacją od organizatorów imprezy lub prezesa federacji. Ustalenie, czy jest to proporcjonalne, wymaga dokonania przez sąd odsyłający oceny z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności, w tym znaczenia roli sportu w ułatwianiu włączenia społecznego, o czym mowa w treści art. 165 TFUE.
93. Niezależnie od powyższego, całościowe wyłączenie na pierwszy rzut oka wydaje się możliwe do uzasadnienia wyłącznie w nadzwyczajnych okolicznościach. Przykładowo ograniczenie liczby osób zdolnych do uczestnictwa bez klasyfikacji mogłoby być w większości sytuacji wystarczające, by uniknąć zakłócenia procesu selekcji obywateli Niemiec do rywalizacji z ramienia tego państwa członkowskiego w międzynarodowych mistrzostwach lekkoatletycznych(112). Istotne jest także, by sąd krajowy ustalił, że istnieje faktyczne powiązanie pomiędzy wyborem mistrzów krajowych i wyborem drużyn mających uczestniczyć w międzynarodowych zawodach sportowych. Podobnie nie widzę żadnego powodu – który byłby istotny dla realizacji uzasadnionych celów DLV – by wykluczyć uwzględnianie osób niebędących obywatelami w klasyfikacji miejsc uzyskanych w biegach kwalifikacyjnych.
94. Wreszcie twierdzenia DLV dotyczące tego, dlaczego nie można było sporządzić odmiennego zestawu zasad odnoszących się do różnych kategorii wiekowych, są nieprzekonujące. Nie odnoszą się one do faktu, że presja i oczekiwania społeczne związane z mistrzostwami krajowymi poprzedzającymi uczestnictwo w ważnych międzynarodowych imprezach sportowych, takich jak igrzyska olimpijskie, są zdecydowanie różne w przypadku kategorii wiekowych, w których nie występuje bezpośrednie powiązanie z tego rodzaju uczestnictwem.
95. Mam tu na myśli zarówno bardzo młodych, jak i bardzo starych sportowców. Czyż imperatyw zapewnienia integracji społecznej dziecka w rodzinie, która ostatnio przeprowadziła się do Niemiec z innego państwa członkowskiego, nie przeważa nad odległą perspektywą, iż dziecko to odbierze miejsce w mistrzostwach krajowych dziecku niemieckiemu, które może pewnego dnia reprezentować Niemcy na imprezie takiej jak igrzyska olimpijskie lub mistrzostwa Europy, w szczególności z uwagi na wydłużony okres, podczas którego młodzi ludzie mogą decydować, czy chcą mieć drugie obywatelstwo? Ważne jest zatem, by krajowy sąd odsyłający uważnie ocenił, czy charakter in blancozaskarżonego przepisu, obejmującego wszystkie kategorie wiekowe, jest odpowiednio dostosowany do zagwarantowania uzasadnionych celów realizowanych przez DLV i nie wykracza poza to, co konieczne do ich zagwarantowania.
96. Zatem, w razie gdyby Trybunał nie zgodził się z moim zasadniczym stanowiskiem w kwestii utrzymania status quo w odniesieniu do mających miejsce zamieszkania w danym państwie sportowców takich jak D. Biffi, sąd odsyłający musiałby starannie rozważyć wszystkie te zagadnienia..
V. Obywatelstwo, art. 21 TFUE i zajęcia rekreacyjne
97. Gdyby Trybunał miał odrzucić powyższą analizę dotyczącą możliwości zastosowania art. 49 TFUE do postępowania głównego i uznać, że spór ma być rozstrzygnięty poprzez odwołanie się do prawa D. Biffiego do zajęć rekreacyjnych na podstawie art. 21 TFUE, rozwiązanie, które sugerowałbym Trybunałowi, pozostałoby takie samo. Ograniczenia swobody przemieszczania się wchodzące w zakres art. 21 TFUE podlegają uzasadnieniu poprzez odwołanie się do nadrzędnych względów interesu publicznego(113) oraz zgodności z zasadą proporcjonalności(114).
98. Chociaż zgadzam się, że cele realizowane przez DLV stanowią nadrzędny wzgląd interesu publicznego (zob. pkt 79 powyżej), które mogą przeważać nad prawem do równego dostępu i uczestnictwa w zajęciach rekreacyjnych na podstawie art. 21 TFUE, nie uważam, by w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym zaskarżony przepis nieodzownie był odpowiednio dostosowany do realizacji tych celów lub nie wykraczał poza to, co konieczne do ich realizacji (pkt 77–96 powyżej).
99. Nie jestem jednak w stanie zasugerować, jak argumentowała stanowczo Komisja (zob. pkt 38 i 39 powyżej), że zakres ratione materiae art. 21 TFUE rozszerza się na dostęp do zajęć rekreacyjnych i uczestnictwo w nich, przynajmniej względem podmiotu sektora prywatnego, takiego jak DLV. Mam ku temu następujące powody:
100. Jeśliby Trybunał orzekł w ten sposób, byłby to pierwszy przypadek w tym wieku, gdy postanowienie traktatu dołączono do niewielkiej liczby przepisów cechujących się horyzontalnym skutkiem bezpośrednim w sporach między podmiotami sektora prywatnego(115). Sytuacja w postępowaniu głównym różni się od tej rozważanej przez Trybunał w wyroku Egenberger, w którym Trybunał orzekł na temat horyzontalnego oddziaływania karty w okolicznościach objętych już zakresem stosowania prawa Unii z uwagi na znaczenie danej dyrektywy dla rozstrzygnięcia sporu(116).
101. Rozszerzanie rzeczowego zakresu prawa Unii poprzez nadanie postanowieniu traktatowemu horyzontalnego skutku bezpośredniego jest wymiernie odmienną kwestią. Spory z art. 21 TFUE dotyczą na ogół relacji między obywatelem a państwem(117) i, o ile wiem, postępowanie główne stanowi pierwszą okazję, przy której Trybunał wezwano do nałożenia zobowiązań przewidzianych w art. 21 TFUE na podmiot sektora prywatnego.
102. Co więcej, wiele sporów, które zostały rozstrzygnięte przez odwołanie głównie do art. 21 TFUE, wiązało się z ostrym nieporozumieniem między stronami co do zgodności z prawami podstawowymi spoza zakresu art. 45 karty, jak również analizą istotnego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka(118). Wynika to z obowiązku przewidzianego w art. 52 ust. 3 karty, by prawa przewidziane w karcie, które „odpowiadają prawom zagwarantowanym w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności” miały „takie samo” znaczenie. Tymczasem w postępowaniu głównym nie powołano się przed Trybunałem na żadne orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w którym kwestią sporną byłoby ograniczenie uczestnictwa osób niebędących obywatelami w krajowych mistrzostwach sportowych(119).
103. Ponadto art. 21 TFUE nie nadaje się do stosowania horyzontalnego ze względu na pewność prawa. Artykuł 21 TFUE na ogół ma zastosowanie w szerokiej i nieprzewidywalnej gamie okoliczności, w których do ochrony prawem Unii dążą podmioty, które nie są w stanie wykazać powiązania przedmiotu sporu z działalnością gospodarczą(120) lub które z innych względów pozostają poza zakresem przepisów Unii dotyczących swobody przemieszczania się(121).
104. Konkretniej, jak zauważył już ostatnio jeden z rzeczników generalnych, art. 21 TFUE „jest przez Trybunał interpretowan[y] w sposób niezwykle dynamiczny w sytuacjach, gdy z powodu powrotu obywatela Unii do państwa członkowskiego pochodzenia dyrektywa 2004/38 nie ma już do niego zastosowania […]”(122). Do tego należy dodać pomoc finansową w zakresie kształcenia(123).
105. Zatem otwarty charakter praw chronionych art. 21 TFUE czyni je nieodpowiednio przystosowanymi do horyzontalnego stosowania bezpośredniego w sporach między stronami prywatnymi(124). Nie wyklucza to jednak odwoływania się do ogólnych zasad prawa dotyczących obywatelstwa dla potrzeb rozwijania orzecznictwa dotyczącego art. 45, 49 i 56 TFUE w odniesieniu do sporów objętych zakresem tych postanowień, jeśli nadarzy się ku temu sposobność, jak w przypadku postępowania głównego(125).
106. Co więcej, rozstrzygnięcie, że czysto amatorski sport jest objęty zakresem stosowania art. 21 TFUE, stałoby w bezpośrednim konflikcie z naczelną zasadą, w myśl której sport wchodzi w zakres stosowania prawa Unii jedynie w zakresie, w jakim jest „działalnością gospodarczą”; zasadą, w oparciu o którą podmioty sektora prywatnego w sektorze sportu w Europie organizują swoją działalność i która została powtórzona w orzecznictwie Trybunału po wejściu w życie traktatu z Lizbony i nabyciu przez Unię ograniczonej kompetencji w odniesieniu do sportu jako rekreacji na podstawie art. 165 TFUE(126).
107. Jednakże wymóg, zgodnie z którym sport musi stanowić „działalność gospodarczą”, aby mógł on być objęty zakresem rzeczowym prawa Unii, jest uzależniony od braku przepisów pierwotnego lub wtórnego prawa Unii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danego sporu. Jak wyjaśniłem w swojej opinii w sprawie Egenberger, mam zastrzeżenia co do tego, czy brak prowadzenia „działalności gospodarczej” może ograniczyć czasowy, podmiotowy lub materialny zakres środków prawa Unii, które są objęte kompetencją Unii na mocy traktatów(127).
108. Ale nie jest tak w przypadku art. 165 TFUE. Żaden z elementów poprzedzających opracowanie art. 165 TFUE nie wskazuje na rozwój prawa Unii w taki sposób, by ochrona przed dyskryminacją przewidziana w art. 18 i 21 TFUE mogła być rozszerzona na sporty rekreacyjne. W oświadczeniu w sprawie sportu załączonym do traktatu z Amsterdamu, który wszedł w życie w 1999 r., uznano zaledwie społeczne znaczenie sportu i wezwano Unię do wysłuchiwania związków sportowych ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki sportu amatorskiego. Konkluzje posiedzenia Rady Europejskiej z grudnia 2000 r., organizowanego w Nicei, zatytułowane „sport amatorski i sport dla wszystkich”(128), podobnie jak deklaracja amsterdamska, były pozbawione wiążącej mocy prawnej(129). Z kolei biała księga Komisji poprzedzająca przyjęcie art. 165 TFUE(130) nie jest zbyt szczegółowa, choć wyraża szacunek dla roli organów zarządzających w sporcie, opowiadając się za rolą pomocniczą Unii(131). W pkt 39 białej księgi Komisja zaledwie „wzywa państwa członkowskie i organizacje sportowe do wyeliminowania przypadków dyskryminacji ze względu na przynależność państwową we wszystkich dyscyplinach sportu. Komisja podejmie walkę z dyskryminacją w sporcie przy pomocy dialogu politycznego z państwami członkowskimi, zaleceń, zorganizowanego dialogu z podmiotami sportowymi oraz w sprawie naruszenia przepisów w stosownych przypadkach”(132).
109. W odniesieniu do postępowania głównego Komisja położyła szczególny nacisk na fakt, iż Trybunał uznał, że dostęp „do zajęć rekreacyjnych” dostępnych w państwie członkowskim „jest elementem pochodnym […] swobody przemieszczania się”(133). Wystarczy też zauważyć, że Trybunał dokonał takiego ustalenia wyłącznie w kontekście przepisów traktatu regulujących swobodny przepływ pracowników, swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług(134). To orzecznictwo wspiera zatem zasadnicze stanowisko, które przedstawiłem powyżej w odniesieniu do art. 49 TFUE, a nie daje podstawy do jego zastosowania do art. 21 TFUE.
110. Jak zauważył jeden z komentatorów, to „szeroki zasięg rynku wewnętrznego daje podstawę konstytucyjną do tego, by Unia dochodziła przyznania kompetencji w sprawach sportu”(135). Prawo Unii może wpływać na sport o charakterze czysto rekreacyjnym na mocy środków przyjętych na podstawie art. 165 ust. 4 TFUE lub wspierania współpracy na podstawie art. 165 ust. 3 TFUE, lub gdy na działalność sportową mają wpływ inne środki Unii objęte kompetencją Unii, takie jak art. 49 TFUE.
VI. Odpowiedź na pytania prejudycjalne
111. Proponuję więc, aby na pytania prejudycjalne zadane przez Amtsgericht Darmstadt (sąd rejonowy w Darmstadcie, Niemcy) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
W okolicznościach postępowania głównego art. 18, 21, 49 i 165 TFUE należy interpretować w ten sposób, że związek z danego państwa członkowskiego w sposób niedopuszczalny dyskryminuje sportowców amatorów niemających obywatelstwa państwa członkowskiego, w którym mieszkają, jeśli uniemożliwia im udział w mistrzostwach krajowych lub umożliwia im udział w mistrzostwach krajowych, pozwalając jednakże im jedynie na starty „poza klasyfikacją” lub „bez klasyfikacji” oraz nie zezwalając im na udział w biegach i walkach finałowych, a także wykluczając ich z przyznawania tytułów krajowych lub z klasyfikacji.